研究

在网络化治理时代，适应景观规模的山松甲虫流行病:官僚机构的持久重要性

• 摘要
• 简介
• 环境治理和极端事件
• 美国林务局，干扰和机构
• 方法
• 结果
  • 回应下vetocracy
  • 从能力下降开始建设
  • 后
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

生态系统改造、气候变化和社会政治动态的复杂交叉已经在全球范围内对相关的社会-生态系统(SES)引发beplay竞技了广泛的、在某些情况下不可逆转的冲击，包括因其多样化的自然和文化效益而有价值的森林系统(Flint et al. 2009, Mueller 2011, Wyborn et al. 2015, Morris et al. 2017)。SES动力学领域的研究人员和实践者关注的一个关键问题是理解SES治理的结构和过程的机制，该治理由多个相互作用的社会和政治行为体、组织和不同规模的机构组成，能够适应或响应极端事件，如洪水、干旱和异常严重的野火(Birkmann等人2010,Paton和Tedim 2012)。适应性治理文献强调制度，相对持久的正式和非正式规则和社会行为指南(North 1990, Ostrom 1990, 2005, Young 2002)一个， Scott 2014)，作为理解人们和组织对环境变化的反应是如何构建的关键考虑因素(Folke等人2005年，Djalante等人2011年，Chaffin等人2014年)。更深入地了解影响社会和政治对极端环境反应的制度因素，有助于改善政策和实践，在与全球变化相关的无数压力下支持社会-生态系统。

先前关于SES动力学的制度维度的研究在多个尺度上探索了各种制度驱动因素(Berkes et al. 1998, 2003, Cumming et al. 2013)，但与土地管理官僚机构相关的制度和治理网络的明确考虑相对欠发达。尽管这些官僚机构经常对自然资源决策行使实质性控制，但情况就是如此。例如，美国林务局(USFS)负责管理全美7800万公顷的林地和其他栖息地，包括与昆虫、野火和其他因素有关的极端事件发生地。本研究通过分析本地山松甲虫(MPB;Dendroctonus ponderosae)在美国科罗拉多州。在21世纪的第一个十年里，一场规模空前的森林昆虫流行病从墨西哥蔓延到加拿大北部，导致数百万公顷的森林死亡，科罗拉多州可以说是受影响最严重的一个州(Mitton and Ferrenberg 2012, Petersen and Stuart 2014)。我们分析了USFS(负责管理科罗拉多州和美国西部大部分受甲虫影响的森林的机构)的长期制度演变与地方和区域规模的行动如何相互交织，从而形成对这一流行病的管理、组织和制度应对。

环境治理和极端事件

长期以来，与SES弹性广泛相关的文献都强调制度是社会-生态关系的关键决定因素(Ostrom 1990, Berkes等人2003,Folke等人2005,Lebel等人2006,Young 2010)。适应性治理的概念指的是一种制度设计，其特征是个人、组织、管理机构和其他不同规模的关键实体之间的关系，鼓励适应性学习和制度改革(Garmestani和Benson 2013, Chaffin等2014,Bettini等2015,Koontz等2015)。适应能力反映了人们在特定的制度环境中主动或反应地应对威胁和动态的能力(Smit和Wandel 2006)，适应与制度的更大灵活性、沟通和学习的机会、避免高交易成本的多中心设计以及在面对复杂挑战时的领导力有关(Koontz等人2015)。

网络治理方法的出现，即在多个尺度上运作的组织和机构通过正式或非正式网络相互联系，被认为是对复杂、大规模困境的适应性治理的有效模式(Alexander et al. 2016, Scarlett and McKinney 2016)。网络范式通常被认为是层次化(国家主导)和市场化模型的替代品，其优势源于其灵活性、信任和互惠的基础，以及解决复杂多标量问题的能力(Keast et al. 2006)。网络治理与协作和基于地点的治理等概念密切相关，但其具体特点是通过正式和非正式的网络联系协调不同规模的行为者和实体(Newig等人2010年，Scarlett和McKinney 2016年)。

在集中式官僚机构的分析中，制度适应性问题是至关重要的，这通常被认为是不适应的(Holling和Meffe 1996, Shinn 2016)。例如，Gunderson等人(1995)的贡献分析了多个例子，在这些例子中，大规模官僚机构努力减少系统中的自然可变性，但却产生了逃脱了官僚环境管理典型的理性控制的更大规模危机。许多SES弹性研究人员得出结论，下放或分散的制度设计可能比僵化的集中式安排更具适应性(Ostrom 1990, Young 2002)b， Basurto 2005, Berkes 2012, Koontz等人2015)。然而，权力下放本身并不是万灵药(Ostrom 2001);除此之外，地方组织必须应对同样的合法性问题，这些问题经常困扰中心化方法(Cosens 2013)，以及对更高规模数据和正式知识的有限访问(Klooster 2002)。此外，特定的制度设计元素和路径依赖会影响下放和分散治理方法的最终成功(Bartley et al. 2008, Dressler et al. 2010)。设计更具有适应性的制度安排的广泛利益，由于认识到制度往往以复杂的方式演变，往往需要很长一段时间，而不是从一开始就被聪明地设计为服务于特定目的(Cleaver 2002, Streeck和Thelen 2005, Dowsley 2008, Mahoney和Thelen 2010)而变得复杂。除此之外，这意味着分层、市场化和网络化的治理模型在实践中可以以各种方式结合在一起，网络结构的存在并不一定意味着分层元素的缺乏(Keast et al. 2006)。

考虑到最近对官僚控制理想的挑战，对制度适应性的关注变得尤为重要。大量的政治科学学术研究了“聚焦事件”之后的制度和组织变化的动力，这些突发的和空间包含的事件通常被评估为有害的，并被决策者和公众同时知道(Birkland 2006)。尽管这些事件可能有助于打开制度改革可能发生的“政策窗口”，但这并不能保证适应性变化会随之而来(Solecki和Michaels 1994, Birkland 2006, Boin等人2008,Nohrstedt和weble 2010, Plummer等人2010)。之前关于社会和政治对极端环境的反应的研究已经记录了一些案例，其中重大环境事件(如洪水、野火或飓风)触发了社会重组和制度改革，在某些情况下导致了对未来环境变化的更好准备(Solecki和Michaels 1994, Birkmann等人2010,Armitage等人2011)，以及许多危机导致很少或没有持久变化的实例(Naess等人2005年，Nelson 2007年，Abrams等人2015年一个， Mockrin等人2016)或处于适应性变化(Shinn 2016)。

森林昆虫流行病是挑战官僚控制的复杂环境变化事件的例证，至少可能为适应气候变化打开了机会之窗。Nelson(2007)指出，不列颠哥伦比亚省最近爆发的MPB的生态和经济危机导致了相对较小的正式政策变化，尽管灾难规模很大，木制品行业在该省经济中处于中心地位。事实上，应对这场危机的轮廓受到木材行业利益的强烈影响，在一系列新自由主义改革之后，木材行业从省级林业部门获得了实质性的独立(Petersen和Stuart 2014)。然而，疫情确实促使甲壳虫行动联盟成立，这是一个由省政府资助的区域性多利益攸关方实体，负责制定应对和恢复计划。Davis和Reed(2013)观察到，驯鹿- chilcotin甲虫行动联盟在制定应对措施时，大量借鉴了之前的网络治理经验和特定的社区和区域特征。西松甲虫(Dendroctonus brevicomis在南加州，森林更看重其休闲价值而不是木材生产，这也促进了区域范围内新的治理关系，导致大量公共资金涌入，并促成了针对关键人类基础设施领域的协调管理计划的创建(Petersen和Wellstead, 2014)。与此同时，Wyborn等人(2015)详细描述了在科罗拉多州格兰德郡MPB爆发后，当地对USFS及其决策程序缺乏信任的情况，并得出结论认为，面对未来气候驱动的环境动态，社区可能会保持被动和渐进，而不是主动和变革。

这些案例表明，即使在国家政策、程序和文化相对不变的情况下，事件引发的制度变革也可能通过区域到地方范围内新的规划和实践网络的出现而发生。然而，考虑到像USFS这样的大型官僚机构的制度复杂性，目前还不清楚个别事件如何影响制度演变的长期轨迹(贝尔等人，2009)。我们通过分析大约2000-2010年北美MPB爆发来解决这一差距，特别关注这一事件如何改变(如果有的话)与USFS在科罗拉多西北部公共林地管理相关的先前存在的制度轨迹。

美国林业局，骚乱和机构

截至2017年，USFS管理着国家森林系统内的154个国家森林和20个国家草原。这些土地不成比例地集中在11个西部州和阿拉斯加州，占这些州林地面积的一半以上(Smith et al. 2009)。该机构有一项“多用途”授权，要求提供消耗性(如木材、牲畜饲料)和非消耗性(如户外娱乐、野生动物保护)的混合用途。作为一个机构，USFS具有集权和分权的特点;总体政策和法律义务是通过国家层面的政策制定(即联邦立法和行政规则制定)来制定的，但管理决策是由当地的地区护林员、森林监督员和区域护林员在更高一级的官僚机构确定的目标和分配资源系统内做出的。

该机构内部的总体决策范式随着时间的推移发生了变化，主要代表了三个大致的阶段:(1)在20世纪早期USFS成立后，护林员被期望在广义的“最伟大”哲学下，独立地做出不受外部压力的决定(Kaufman 1960, Wilson 2014);(2)在20世纪70年代的一系列联邦立法之后，森林管理者开始在一种理性的规划范式下工作，这种规划范式假设对管理决策的可能影响进行广泛分析，结合公共投入的结构化机会，将有助于解决公众对消耗性和非消耗性活动之间紧张关系日益加剧的不和谐(Le Master 1984, Beier et al. 2009);(3) 20世纪90年代发生了一系列关于联邦林地濒危物种保护的社会和政治危机，这使得USFS的管理从传统的强调木材生产转向了“社会林业”(Winkel 2014)，该机构越来越依赖外部实体的合法性和贡献能力来做出和实施决策(Cheng et al. 2011, Winkel 2014, Abrams et al. 2015)b）.

这一最新阶段本身是多种社会-生态驱动因素的结果，包括USFS管理转向森林健康问题(例如野火、昆虫和疾病爆发)，资源从核心森林管理职责转移到野火抑制(斯蒂尔曼和伯克2007年)，以及福山(2014年)所描述的“否决政治”的制度设置。其中，否决权的扩散(例如，其他联邦机构、相关公众、法院)使官僚机构高效做出和执行决定的能力复杂化(Wyborn等人，2015)。它也反映了联邦森林管理新自由化的更大趋势，其特点是减少公共投资，更多地依赖私人和公民社会的贡献(McCarthy 2005)。因此，社会林业阶段典型的网络化治理方法可以被视为对广泛的制度压力和特定的生态冲击(如大约2000-2010年的MPB爆发)的紧急反应。

大约2000-2010年科罗拉多州MPB的流行根源于一系列长期的驱动因素，包括:(1)整个20世纪的一系列火灾和木材采伐造成了大片连续的成熟、易受甲虫影响的黑松(松果体contorta)站;(2)沼泽松的自然历史，这种树种通常生长在平坦的林分中，最终因林分取代火灾或昆虫爆发而被“重置”;(3)导致干旱、较高的夏季温度和较暖的冬季的气候变量，所有这些都促进了MPB种群从地方病水平转向流行病水平(Raffa et al. 2008);(4) USFS方面过去的MPB控制努力，如在20世纪中期和80年代初疫情期间实施的(Furniss 2007, Andrews 2011)。在这些长期驱动因素的背景下，2000-2010年科罗拉多州西北部的MPB爆发形成了一个特别活跃的中心，超过了北美历史上任何以前的原始森林疫情(米顿和费伦伯格2012年，彼得森和斯图尔特2014年)。科罗拉多州估计，全州超过130万公顷的土地受到MPB的影响(CSFS 2017;死亡率最高的是阿拉帕霍-罗斯福国家森林(ARNF)、梅迪辛堡-劳特国家森林(MBRNF)和白河国家森林(WRNF;图2)。

科罗拉多州此前经历过MPB和其他森林昆虫的流行，主要事件发生在20世纪初，20世纪20年代、40年代和70年代至80年代初(安德鲁斯2011年)。然而，大约2000-2010年的MPB疫情在规模和范围上超过了之前所有这些事件。当地居民和游客都很容易看到，尤其是在“红针”时期，整个山坡似乎都在死亡。由于科罗拉多州严重依赖旅游业、户外娱乐和乡村房地产，人们普遍担心这会对当地和区域经济造成影响。人们和基础设施的安全尤其令人担忧，因为被甲虫杀死的树木有可能砸到电线、房屋和人，还可能阻塞道路和步道。此外，在疫情期间，科罗拉多州经历了一系列毁灭性的野火，这让公众担心，被甲虫杀死的树木的扩散可能会增加火灾风险。这些动态发生在USFS在科罗拉多州的存在的背景下，自20世纪80年代以来，从强调木材过渡到强调娱乐，越来越多的任务是保护市政供水和发达地区免受火灾风险。

因此，各种网络行动者对科罗拉多州MPB流行的反应提供了一个机会，以检查机构在多个尺度上的适应性。我们特别关注国家、地区和地方行动规模之间的关系，以及这种生态、经济和社会冲击导致的机构适应(或缺乏)。

方法

我们采用案例研究方法(Yin 2003, Flyvbjerg 2006)调查2000-2010年科罗拉多州西北部MPB爆发时机构的反应。由于该地区受这一流行病的影响最严重，再加上科罗拉多州的利益在当时的国家决策圈中得到充分代表，这可以被视为调查森林治理机构适应性的一个“关键案例”(Flyvbjerg, 2006年);这意味着，如果没有在这里发现制度适应，在其他地方也不太可能发生。我们主要通过使用半结构化访谈协议的关键信息者访谈进行数据收集，重点关注USFS内部和外部参与疫情及其后果的治理、决策和管理问题的个人。这些受访者包括USFS在区域(区域2)、个别国家森林和林业区规模的代表(11名受访者)、科罗拉多州林业局(4名)、环境和地方非政府组织(7名)，以及其他实体，如国家公园管理局、木制品企业、县/地方政府、水和电力公司(7名)。潜在受访者最初是通过该地区先前研究的接触确定的，并通过滚雪球抽样扩大。2016-2017年共进行了29次半结构化访谈;其中22项是面对面进行的，其余7项是通过电话或Skype进行的。大多数访谈在被访谈者的允许下进行录音，然后逐字转录;除此之外，面试过程中还做了大量的笔记。

我们用从其他来源收集的二手数据补充了这些访谈数据。大致上，这些数据包括三种类型:(1)USFS从1996年至2016年的木材销售数据，系统地从年度“砍伐和销售”报告文件中收集，用于跟踪木材管理活动的一段时间;(2)科罗拉多树皮甲虫合作社(Colorado Bark Beetle Cooperative, CBBC) 2007年11月至2015年11月的季度指导委员会会议记录，用于跟踪领导协作治理组织的长期参与情况;(3)其他文件和数据，包括USFS管理活动的在线数据库、mpb相关问题的新闻报道、组织网站，以及从受访者或通过网络研究机会收集的报告，用于从我们的定性访谈中三角测量或交叉验证结果。最后一类文件主要代表了所研究的MPB流行时期(1990年代末至2017年)的信息。除非另有说明，研究结果来自访谈记录交叉验证的二次来源。

通过使用NVivo 11定性分析软件，通过编码的迭代过程生成主题，对我们的访谈记录进行了多次审查(Strauss and Corbin 1998)。我们利用这些文字记录和主题，以及上面提到的二手数据，构建了一个“证据链”(Yin 2003)，以构建可信的事件叙述。为了弄清适应是否发生了，我们专门研究了为应对MPB流行及其影响而做出的变化，这些变化似乎至少有制度化的可能性。短期内偏离现状的变化不被认为是适应的例子，但似乎持续过了紧急反应期的变化被认为是适应的例子。我们的研究得益于事件和研究之间相对较长的一段时间;我们关注的MPB流行始于20世纪90年代末，到2011年基本结束(为了简单起见，我们称其持续时间为2000-2010年)。因此，我们在2016-2017年的实地调查代表了几年之后的观点，最大限度地减少了我们错过新政策或项目形式的延迟响应的可能性(Birkland 2006年)。

结果

回应下vetocracy

MPB的爆发在当地产生了广泛的焦虑，导致公众对USFS做出反应的压力。我们的许多受访者，无论是在USFS内部还是外部，都描述了这样一种情况:长期以来，科罗拉多州西北部的公众一直倾向于对联邦森林管理采取放手不管的方式，但面对MPB的流行，他们突然开始要求更积极的管理干预。几乎所有受访者都在某种程度上提到了“社会许可”(即公众接受USFS的主动森林管理)的变化，以支持疫情期间更积极的管理，尽管并非所有受访者都明确使用了这个术语。机构和非机构对疫情的联合反应包括地方和区域规模的混合行动，例如在地方或州一级创建新的组织和举措，以及国家规模的行动，主要围绕着试图将更多的财政资源和管理灵活性引导到受影响的USFS单位(表1)。在地方一级，USFS单位优先考虑对高使用率的娱乐场所，如露营地，试图通过喷洒杀虫剂来保护单独的树木。在更广泛的范围内，由于项目规划过程的性质和用于规划和执行的财政资源有限，该机构早期作出反应的能力有限。受访者描述了疫情的规模迅速超过了USFS计划或实施任何有效管理应对措施的能力。

在促进USFS采取行动应对MPB方面最重要的组织机构是科罗拉多树皮甲虫合作社(CBBC)。该组织最初成立于2005年，是西北科罗拉多政府委员会(Northwest Colorado Council of government)的一个项目。该委员会代表了科罗拉多北部五个县的地方和县政府，其中四个县在经济上高度依赖旅游业和户外娱乐。该组织成立的动力来自地方政府官员和USFS地区领导人的共同关注，他们认识到有必要建立一个民间社会组织来倡导各州和联邦政府对这一问题的关注。在其早期形式中，该组织包括一个指导委员会，由ARNF、MBRNF和WRNF的森林监督员、科罗拉多州森林管理人员、六个受影响县的县专员以及多个社区的市长或理事会成员组成。

2007-2008年，英中贸易协会扩大了成员范围，包括担心MPB对其业务可能造成影响的水电公司，以及环保组织、木制品公司和其他非政府实体的代表;另外四个县也在这个时候加入了合作社。做出这些改变，在一定程度上是为了增加该组织在政治舞台上的合法性。正是在这个时候，合作社从一个多政府组织过渡到一个多利益相关者的合作组织，并从科罗拉多州立大学引入了合作过程方面的专家来帮助促进成员、决策过程、操作规则和结构等问题的决策。该协会将继续在制定可接受的森林管理活动种类和组织为执行这些活动提供资金方面发挥领导作用。根据我们对会议记录的分析，大约70个不同组织的代表参加了2005年至2015年的CBBC会议(图3;Grummon 2016)。

英贸协会的实质性审议集中于优先作出反应的价值和实现这些价值所需的行动。据受访者说，作为英中贸易协会的一部分聚集起来的不同利益攸关方之间的早期对话并不是很有成效，因为它们基本上重复了USFS应该在多大程度上积极管理森林以及在干预潜在的自然事件(如MPB流行病)方面的长期冲突。一旦景观的生态和政治限制变得清晰，该组织最终能够就“协议区”达成共识:

我们做了一个分析。从顶峰县…你摧毁了荒野，你摧毁了林木线以上。当你把所有这些区域，陡峭的山坡和没有道路的地方，高速公路，公路，你能想到的，整个县只有大约百分之十的土地可以被治疗(采访# 15)。

考虑到这些局限性，该组织迅速从冲突转向广泛的共识，即面对后mpb格局带来的潜在威胁，有必要优先考虑当前的人类健康、安全和基础设施需求。文件显示，CBBC最初确定的三个值是:

1. 保护人类生命和财产;
2. 保护重要的公共和私人基础设施;而且
3. 保护重要的供水水源。

为保护这些价值观，我们确定了五项行动:

1. 清除妨碍开展工作的行政和监管障碍;
2. 影响州和联邦立法，包括预算和资金;
3. 通过开展关于森林死亡原因和必要管理行动的公共教育和外联活动，建立社会接受;
4. 通过发展能够增加移除木质材料价值的私营企业来降低森林处理的成本;而且
5. 开展减灾和应急准备工作，以减少对生命、财产、基础设施和供水的威胁。

据受访者称，CBBC成员设想的森林管理活动主要是将危险的树木从露营地、徒步小径和通道等交通繁忙的地区，以及从人口密集的地区和基础设施走廊移走，在这些地区，倒下的树木可能危及人类或基础设施的安全。许多受访者认为，CBBC的政治力量来自于一个事实，即各种各样的利益相关者都在倡导一个共同的解决方案，该组织能够在与更高级别的政治角色的对话中保持“信息”。

英中贸协对应对否决权制度环境挑战的重视，既体现在其对建立共识区的整体关注，也体现在该组织确定的五项行动中。受访者提到了英中贸易协会“清除行政和监管障碍”的具体例子。这些措施包括取消滑雪场所有者必须向USFS支付费用才能将死树从滑雪场移走的要求，以及利用联邦睦邻管理局(最近通过的一项法律，允许非USFS合作伙伴在联邦林地上实施项目)允许州护林员在物理通道问题存在争议的联邦-私有财产边界上开展工作。在另一个案例中，一家工厂被视为砍伐树木的关键经济支持，却被这样一个事实所拖累:它以绿化率购买了木材出售，却眼睁睁地看着树木在被采伐前死于MPB攻击。CBBC与科罗拉多州国会代表团合作，将这次销售重新归类为回收销售，从而将原本因购买低价值木材而损失的资金返还给造纸厂。由于科罗拉多州民选官员在国会结构中位高权重，以及2009年科罗拉多州一名前参议员被任命为内政部长，促进了该协会在国家层面的政治工作。与CBBC同时出现的还有其他地方规模的组织(例如，未来森林圆桌会议和For the Forest，都在科罗拉多州阿斯彭地区，以及Summit县森林健康工作队)，它们提供社区外展和教育，并在社区和附近的USFS单位之间进行调解，在许多情况下，它们参与了对CBBC来说过于“细粒度”的项目级审议。

从能力下降开始建设

建立一个协定区，并努力减少各种USFS规划和合同规则造成的行政摩擦，是英贸协会活动的一个主要内容;另一项主要内容是设法为在大片高优先林地上规划和执行处理措施所需的大量工作提供资金。根据受访者的说法(与图4的数据一致)，自20世纪90年代以来，科罗拉多州的USFS在很大程度上缩减了其规划和管理木材销售的能力，转而专注于休闲和防火，因为国家非消防人员预算不断下降:

(科罗拉多州usf单位)经历了很长一段时间一切都是为了娱乐。他们几乎没有一根木头手杖。他们的板凳没有足够的深度来应对(产甲烷爆发)在20多年的不收获时期里，他们发展出了一种文化……所以他们很难改变方向(采访# 4)。

联邦森林的木材采伐活动水平较低，木材加工基础设施不断衰退，造成了对道路的依赖，这使得该州在面临MPB流行病时，几乎没有为任何大小或条件的树木增加价值的途径。再加上被甲虫杀死的黑松的边际市场价值，这意味着该机构经常不得不支付砍伐树木的费用，而不是能够出售它想要砍伐的树木。据受访者称，在受甲虫影响的地区，这些成本通常超过每公顷3700美元。

该协会在州和联邦两级努力为当地森林带回大量财政资源，用于项目规划和执行。它在联邦一级取得了最大的成功，通过各种渠道获得了大约5500万美元的资金，最重要的是通过重新分配落基山脉地区和整个USFS的现有资金。用于MPB响应的三处国家森林的资金被用于聘请能够完成拟议项目所需环境分析的规划者和进行项目布局和监督的管理人员，还被用于支付通过木材销售(图4)、管理合同和服务合同实施处理的费用。如果移除的木材价值大于采伐和运输成本，则使用木材销售合同;除此之外，USFS使用服务或管理合同安排，支付私人承包商在关键基础设施周围进行移除危险树木等活动。

采访显示，尽管有联邦资金的流入，但鉴于要做的工作的规模和USFS现有的有限能力，USFS仍难以迅速作出反应。该机构通过使用新颖的规划、合同和资金程序进行部分补偿，其中非联邦实体帮助填补了缺失的能力。例如，USFS部门与公用事业公司(如水和电力供应商)签订了协议，根据协议，公用事业公司将支付关键联邦土地(如为市政供应服务的流域或电力基础设施附近的森林)的全部或相当一部分处理费用。电力公司担心树木倒下和火灾风险，而水务公司则担心活着的树木所提供的土壤稳定功能的丧失。在另一个案例中，一个居民历来反对木材管理项目的高收入社区为附近USFS土地上的MPB缓解工作提供了资金。

USFS还利用了先前与《健康森林倡议》和《2003年健康森林恢复法案》相关的行政和法律变化所产生的权威，这些变化允许他们在发达地区附近开展业务，而环境分析义务有所减少。在许多情况下，减少火灾危险、长期促进森林健康和短期的森林预防和控制措施之间的界限在这些当局的应用中是模糊的。在CBBC和地区及国家USFS领导人的指导和鼓励下，各个森林单元的规划者通过比正常情况下更大规模的规划来加快处理速度:创建了一份单一的规划文件，用于清理单一国家森林的娱乐基础设施周围的所有设施，清理电力线路走廊的规划文件包括科罗拉多州西北部所有三个国家森林。正如拨款一样，加快这类项目的授权不是通过国会立法，而是通过内部机构的指示。紧急处理办法一直延伸到地方管理员地区一级，在某些情况下，为了加速处理和减少内部跨学科规划小组讨论细节所花费的时间，设计标准等因素被搁置一边。USFS工作人员也被重新分配到该地区内部，以支持ARNF、WRNF和MBRNF的操作，从而提供了小而实质性的能力提升。

MPB处理方法实施的一个独特方面是，它主要通过事件指挥系统进行协调，该系统的结构(包括一个由事件指挥官、管理员、公共事务官员和几名专家组成的领导团队)曾用于管理快速移动的紧急情况，如重大野火、洪水、地震和恐怖袭击(Cosens 2013)。这一方法最初是由CBBC领导提出的，并得到了USFS地区官员的支持，其中一位官员将MPB疫情描述为“缓慢蔓延的野火”(采访#20)。事故指挥结构被用于提高执行效率，发展多个森林单位之间的一致性，并向USFS工作人员、更广泛的公众以及国家一级的民选和任命官员传达紧迫感。它还允许事故指挥小组利用其他空闲的消防员从事mpb相关项目的工作。就其本质而言，事故指挥方法强调短期行动。受访者指出，较长期的森林管理或其他活动的问题留在这个结构之外处理。

各种实体，包括CBBC、科罗拉多州立法机构、农村社区、贸易协会、非政府组织、个人和USFS，试图通过支持建立新的木材加工基础设施，为从重点地区移除的树木增加价值，来建设开展所需工作的能力。来自国家林地的木材突然激增，使一些新设施得以建立，以前关闭的工厂得以重新开业，但这方面的进展受到许多因素的挑战。其中最重要的是2007年底开始的经济衰退，大大降低了对木制品的需求;被砍伐的木材价值很低(被甲虫杀死的树木在死后几年内就开始开裂和腐烂)，使得经济利用的窗口非常小，而且被甲虫杀死的木材往往带有由甲虫相关的真菌引起的蓝色污点，这可能会降低实木产品的市场价值;个别处理设施的具体问题，包括火灾、经济管理不善和涉嫌滥用联邦资金。

据大多数受访者表示，联邦政府的一次性资金脉冲被有效地用于实施最优先的项目:从营地、道路、步道、电力走廊和其他重要的人类基础设施周围数千英亩的危险树木被清除。CBBC没有密切参与监督大多数项目级的计划或实施;作为一个地区规模的实体，其主要作用是为核心活动项目提供社会许可，并倡导提供更多资金和使用当局来加快治疗。然而，这种模式也有例外。为了确保MPB工作在保护界得到持续的支持，CBBC与三家国家森林公司达成协议，将保留对木材销售的否决权，其中“绿色”树(不受MPB影响的活树)被添加到回收销售中，以使其具有商业可行性。然而，USFS并不总是渴望让外部实体来塑造项目级别的决策。CBBC的一些成员注意到USFS作为一个独立机构的历史定位与作为一个高度网络化的机构的当代地位之间的矛盾:

我认为林务局拒绝交出自由裁量权和决定权之间的紧张关系一直都存在。我总觉得，责任在哪里?他们(usf)跟我们一起坐，但是(他们)必须以某种方式自主行事(采访# 12)。

这种观点反映了USFS制度演变的复杂性，并说明了早期遗留问题的持久性，即使该机构朝着更加协作和网络化的方式迈进。

后

受访者同意，MPB疫情开启的积极USFS管理的机会窗口在疫情高峰后很快关闭。一旦管理活动缓解了对人类生命、财产和基础设施的直接威胁，USFS很快发现自己在能力和社会许可证方面都恢复了原状。几位受访者同意，与短期资金脉冲相关的资金水平上升，不足以开展促进景观弹性和刺激木材加工基础设施经济投资所需的长期和景观规模的工作。CBBC已经实现了为MPB清理项目提供资金和授权的最初目标，将重点转移到附加在最初三个价值之上的第四个价值:“在受干扰驱动的生态系统中发展具有复原力的社区”。一些受访者称，这是一个强调沟通和外联的项目，旨在教育居民了解森林干扰动态的现实，并支持社区为极端事件做好准备。CBBC的成员逐渐减少(图3)，一些成员公开质疑该组织是否应该完全解散。2017年初，CBBC再次转变方向，成为科罗拉多州高海拔森林相关问题的区域召集、协调、外联和教育实体，并在此过程中更名。

MPB在科罗拉多州的流行造成了一些持久的社会和政治变化，但与正式的联邦法律、政策或指令相关的变化相对较少。一些受访者认为，MPB的流行可能有助于进一步推动某些政策变化，包括扩大睦邻管理局的授权，以及在2014年农业法案中增加一项针对昆虫的条款，该条款允许在指定的昆虫紧急区域内加快规划和治疗，尽管这些联系尚未牢固建立。科罗拉多州实施了许多政策和计划，旨在影响州和私人森林管理和木制品工业的各个方面，州林业局通过睦邻管理局提高其在联邦土地上工作的能力。通过英中贸易协会和其他机构，以前没有合作过的利益相关者之间建立了新的关系。此外，当地USFS单位在利用新的合同、预算和实施资源(如上述资源)方面获得了更大的便利。然而，就USFS的能力、合法性和管理方法等基本问题而言，受访者普遍认为MPB事件并没有带来多少持久的变化。

讨论

MPB在科罗拉多州的流行引发了多种社会和政治动态，以应对人们普遍认为的经济和生态危机。在新的应对模式中，最主要的是形成了一个混合的公民社会-政府组织，该组织在区域范围内运作(高于个别社区或县，但低于整个州)，其职能是设定广泛的管理优先事项，并倡导资金来实施这些优先事项，以及管理规划和实施的各种其他网络化方法的例子。然而，通过上述治理网络的协调，最终的应对措施在很大程度上局限于可被认为是“被动”的活动，主要是清除关键的人类基础设施和重要的娱乐场所地区的死树。这并不是说在USFS经历或摆脱MPB流行的大约15年里没有任何变化。事实上，USFS地方单位与非联邦实体发展了新的伙伴关系，并加强了现有的伙伴关系，以进行规划和实施。他们利用这些网络为具体项目建立协议，并倡导国家财政资源承诺用于地方森林，利用应急响应框架来监督MPB的响应活动，并利用新的权力来开展森林管理工作。然而，这些动态代表着对现有制度路径的深化，而不是新的轨迹。

USFS有必要获得多个关键利益攸关方的同意并争取他们的积极参与，以推进对MPB流行病的实质性应对。英属哥伦比亚省(Davis和Reed, 2013年)和南加州(Petersen和Wellstead, 2014年)本地甲虫流行后记录的模式与英属哥伦比亚省(Davis和Reed, 2013年)和南加州(Petersen和Wellstead, 2014年)作为一个区域性协调和建立共识的实体的出现，与USFS内部更广泛的基于地方的协作治理制度化(Winkel, 2014年)是一致的。英中贸易协会这种做法的独特之处在于，在其发展的早期，该组织就制定了招募州和国家一级机构领导人和民选官员参与治理网络的战略，而不仅仅是试图为地方一级的管理者提供解决方案。因此，USFS对MPB疫情的反应与其说是一种自主行动，不如说是关键利益攸关方和机构领导人网络的反应。然而，与此同时，该机构的反应轮廓在很大程度上受到近几十年来机构演变的影响。

这种演变的三种模式在这个案例中尤为突出。第一个是从机构自治到否决制的演变(福山2014):USFS曾经的特点是独立于外部利益(考夫曼1960年)，科罗拉多森林单位展示了他们在一个充满否决点和否决参与者的系统中行动的程度。英贸协会代表了许多拥有最强大否决权的国家，是一项创新，旨在在狭窄的反应范围内对特定事件作出反应，主要集中在减少行动的体制障碍和增加财政资源。第二种模式，正如麦卡锡(2005)所观察到的，USFS越来越以一系列新自由主义改革为特征，其中包括减少公共资金，以及各种私人和公民社会创新的扩散，以替代能力的下降。CBBC的筹款作用，以及与睦邻管理局(Good Neighbor Authority)有关的做法的广泛使用、与公用事业公司的合作、社区团体的资助，以及类似的安排，都证明USFS的持续运作依赖于外部资源。第三种模式是USFS的制度调整，从长期的多用途管理转向短期的应急反应(重点是野火)。在许多方面，科罗拉多州的机构和非机构行为者“借鉴”了为野火设计的机构，主要是事件指挥结构，并将其应用于高度优先的树木清除项目。

科罗拉多西北部的案例显示了国家层面的官僚机构和区域路径依赖的持久重要性，即使面对更地方尺度的广泛创新和试验。事实上，CBBC将如此多的努力投入到试图克服现有的官僚障碍，以实现相对短期的结果，再加上我们发现，由于疫情、木材加工基础设施的持续缺乏以及USFS在最紧迫的人类安全和基础设施问题解决后恢复原状，导致了相对有限的长期变化，这表明创新的地方行动者在体制适应方面存在很大的局限性。考虑到科罗拉多西北部可以被认为是一个面临环境冲击的潜在制度适应的关键案例(Flyvbjerg 2006)，持久变化的相对缺乏表明这样的国家级机构既持久又强大。这并不是说这些官僚机构是静态的;事实上，它们已经经历了一段时间的进化变化。然而，正在研究的MPB流行所造成的冲击在现有体制框架内通过较低规模的创新加以适应，而不是导致对框架本身的改变。例如，在流行病发生后利用事件指挥结构执行高度优先的管理活动是对现有机构资源的一种新使用，但最终加强了人口计发局应对工作的短期应急框架。

结论

了解科罗拉多州森林治理系统的适应性，就像在其他政府实体控制环境资源的地区一样，需要密切关注驱动和塑造管理官僚机构的机构。这是事实，尽管事实是，美国的公共土地治理已经从一个相对自足和自治的方法过渡到一个更加网络化的方法，依赖于各种非联邦行为者提供行动的合法性和能力，这种模式反映了更广泛的全球趋势，网络化治理。我们对这个案例的分析表明，在一个更大范围的制度框架内运作的地方和区域行为者，在克服障碍和应对广泛的社会压力方面可以具有相当的创造性和创新性。然而，它也表明，他们适应的纬度不是无限的，持久的官僚机构和国家和地区的路径依赖可能强烈地塑造适应行为的范围和内容。事实上，在这种情况下，一个非常突出的环境冲击事件无法明显地改变环境管理机构，这就突出了这些官僚机构本身的重要性。在这种情况下，克服国家一级的惰性由于区域一级的长期经济和社会动态而变得复杂。

总的来说，这些发现表明，即使在网络化治理的时代，等级制度仍然很重要。如果大型、缓慢移动的变量限制了局部行动的范围，并限制了网络行动者潜在考虑的行动类型，那么混合网络模型和分层模型的混合安排可能不会被证明是自适应的。换句话说，多标量制度框架的适应性可能只与它们最不灵活的元素一样强。这一发现表明，适应总体上的全球变化动态可能比通常认识到的更困难，因为即使是极端事件也可能被短期创新所适应，而这些创新无法对现行做法或范式产生实质性的变化。

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