研究

复杂动态环境中规划的参与性过程和支持工具:西班牙阿尔梅里亚基于web-GIS的参与性水资源规划案例研究

• 摘要
• 引言:水资源管理决策支持民主化的呼唤
• 方法:安达拉克斯河流域参与式流域综合规划分析
  • 案例研究，制度和政治背景
  • ALTAGUAX项目和工具设计
  • 多利益相关者平台:参与过程和工作坊设计
  • 基于web的空间决策支持系统设计
  • 概念框架，定量和定性相结合的分析
• 结果
  • 参与式规划研讨会的成果——网络工具的产出和作用
  • 计划编制方面的差异和反对水文计划草案的请愿——自下而上的参与过程vs.正式记录
  • 用户参与和用户满意度
  • 在研讨会和深度访谈中的观察
• 讨论
  • 满足利益相关者和规划者的需求?
  • 为可实施的政策成果、民主化和与欧盟水框架指令的一致性做出贡献?
  • 前进的关键经验教训
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

引言:水资源管理决策支持民主化的呼唤

自然资源管理和规划，特别是水资源的规划，越来越多地在参与性的环境下进行，这是由国际政策规定的，如地方21世纪议程(联合国1993年)、奥胡斯公约(联合国欧洲经济委员会1998年)和欧盟水框架指令(WFD)(欧洲委员会2000年)。公众参与是水资源综合管理的一个基本组成部分，其动机是这样一种假设，即公众参与将促进更明智和更有创造性的决策;提高透明度和民主化水平;提高对政治的接受和有效执行;创建更广泛的知识库，并为社会学习做出贡献(Barnes等人2007,Mostert等人2007,Muro和Jeffrey 2008, Reed 2008, Huitema等人2009)。

然而，这些声称的好处受到了严厉的批评，正如von Korff等人(2012)在综述中所强调的那样，过去十年的广泛科学讨论未能令人满意地回答Webler和Tuler(2001)提出的关于参与式水管理规划设计和实施的两个基本问题:“(1)使用参与式方法的好处是什么?(2)这些方法究竟应该如何在复杂的社会生态环境中实施，以实现这些好处?”对于参与流域规划的规划者和积极分子来说，一个持久的问题是如何构建一个过程，既能满足规划者、受影响的利益相关者和普通公众的需求和目标，又能以经济高效的方式产生可实施和有效的政策结果。

在欧洲，公众参与有益于水资源管理的信念反映在WFD (EC 2000)规定的义务中，即在水文规划中纳入公众参与。这一法律义务在纸面上改变了欧洲的水政治，并对负责执行的水管理部门提出了挑战(Martin-Ortega 2012)。在欧洲成员国的水管理部门推动下，遵守该法律导致参与制定流域管理(RBM)计划的进程迅速增加。同其他地方一样，欧洲参与性进程的结果各不相同。尽管经验证据表明，在某些情况下，更好的相互理解会带来切实的改善和对不同观点的欣赏(Huitema et al. 2009)，但公众参与往往仅限于提供信息或咨询(Mostert et al. 2007, Huitema et al. 2009)。例子表明，利益相关者认为自己不太相关(Jonsson 2005)，被卷入权力冲突(Warner 2006)，或者根本没有实权(Page和Bakker 2005)。

最近对欧洲水资源规划过程的观察来自欧洲环境署(EEA 2014)和Parés等人(2015)、Söderberg(2016)和Voulvoulis等人(2017)等学者2014年的一项综述。即使在对公众参与、理论化、制定相关政策及其实施进行了数十年的研究之后，这些研究也反映了一个成功、失败和仍然存在挑战的总体国际趋势。确定的关键问题包括利益相关者群体的组成和相关的外部和内部权力关系(Cleaver 1999, Faysse 2006)，政治承诺(Beierle和Konisky 2000, Reed 2008)，决策所需的时间和预算增加(Lundgren和McMakin 2009)，平衡效率和包容性的困难(Pelling 2007)，规模和所有权(Pelling 2007, Fekete et al. 2009)，以及由于缺乏影响决策的能力或授权而导致的普遍缺乏参与(Reed 2008) (Huitema et al. 2009)。越来越多的人认识到，参与过程嵌入的社会政治和文化背景很重要(Mostert 2003年，Martin-Ortega 2012年，Barnaud和van Paassen 2013年，De Vente等人2016年)。Mollinga(2008)等学者警告说，在水管理的科学立场、政治话语和社会现实之间存在着相当大的差异。

已经开发了一些工具来改善透明度、信任、协作和信息交换方面的参与性过程(Tan et al. 2012)，包括基于web的应用程序。然而，这些工具的开发和使用存在一些问题，包括用户生成内容的可靠性问题，由于依赖技术而导致的社会排斥问题，以及数字地图的解释和含义问题(Pfeffer et al. 2013)。

为了解决参与性规划过程的当前挑战和改进方法和工具的需要，设计了ALTAGUAX研究项目。在3年的时间里，使用行动研究方法，开发和测试了过程和工具，以鼓励和促进参与性规划的潜力。本文的目的是介绍ALTAGUAX项目的方法和结果，并随后使用结果来讨论如何解决参与式规划过程的某些挑战。

ALTAGUAX项目在西班牙南部的Andarax河流域实施(图1)，该项目旨在改善一个农业生产力高、水资源严重紧张的盆地的水资源管理，该盆地面临多重挑战，通过在定制开发的基于网络的地理信息系统(GIS)工具的辅助下，让利益相关者参与到调解规划过程中。通过行动研究方法，该项目的科学目标是解决Webler和Tuler(2001)提出的关于使用参与性方法及其在复杂社会生态环境中实施的好处的问题。此外，我们旨在了解基于web的参与式地理信息系统(PGIS)的使用如何在处理上述障碍和挑战的同时有助于产生这些好处。基于web的PGIS工具的目标是通过面向解决方案的信息提供，促进讨论，促进问题识别，并有助于制定和评估措施。

本案例分析旨在解决以下问题:

1. 参与性进程和工具在多大程度上满足了不同利益相关者的需求，同时又考虑到规划者的专业授权?
2. 在利益相关者会议上做出的承诺在多大程度上得到了(财务)承诺的支持，以将其付诸实践?什么使计划中措施的实施成为可能或不可能?
3. 这种参与式规划方法在多大程度上有助于将现有的水管理模式与欧盟水政策引入的新模式保持一致?
4. 如何使工具变得灵活，如何使它们的使用适应不断变化的上下文动态?

假设复杂的社会经济和政治现实的背景和边界条件在决定公众参与的结果方面至关重要，我们研究如何设计过程和工具，以产生可实施的结果。

在本文中，我们首先描述了盆地的特征，然后描述了参与过程和使用的工具。接下来的分析侧重于背景、参与性过程(和工具)和结果之间的相互作用，以及关注参与性规划提高民主化的机会和挑战。为了衡量其有效性，我们将参与过程的记录与计划中每个行动线的最终预算分配进行比较。最后，对改进参与性规划过程及其辅助工具提出了建议。

方法:安达腊克斯河流域参与式流域综合规划分析

案例研究，制度和政治背景

2009年，一个行动研究项目针对Andarax盆地制定了水管理替代方案，以符合欧盟的政策目标，即到2015年使水体达到“良好状态”(良好的化学、物理和生态状态)(欧盟2000年)。位于西班牙东南部阿尔梅里亚省的安达拉克斯河流域是欧洲最干旱的地区之一。它的特点是雨量稀少(200-350毫米/年)和不规则。盆地面积为2000平方公里，包括250平方公里的冲积平原，欧洲最大的半沙漠地区，以及4座山脉，最高峰超过2000米。

该地区传统上是一个贫穷和偏远的西班牙省份，在20世纪60年代末的经济繁荣中，基于塑料大棚下的集约化农业(Sanchez-Picón et al. 2011)。塑料覆盖面积超过3万公顷(军政府安达卢西亚2017年)，现在该地区覆盖着世界上最大的温室集中表面积。该省的收入迅速增长，成为全国最高的省份之一，人口从20世纪70年代初的不到39万增加到2016年的70多万。阿尔梅里亚生产的60%以上的园艺用于出口，其中55%(超过100万吨)在欧盟消费，美国和加拿大是重要的海外市场(Frutas y Hortalizas de Almeria (Fhalmeria) 2006年)。

地表水的有限供应意味着阿尔梅里亚的需求只能通过抽取地下水来满足。尽管传统上地下水的使用是可持续的，但20世纪70年代至90年代集约化农业的快速增长是以一种不受控制的方式发生的(aznars - sanchez等人，2011年)，而不受管制的抽水能力的安装导致抽水率是回灌率的两倍，有时是三倍。这危及了含水层的完整性和依赖于含水层的经济增长模式(Sanchez-Picón等人，2011年，Van Cauwenbergh和Idlallene, 2012年)。鉴于不断增长的农业和城市用水需求，引入了额外的非常规资源，外部性记录不充分，需要充分的协调和管理(Lopez-Gunn et al. 2012)。

到2004年底，该地区的水资源管理被纳入欧盟框架研究(欧盟FP6 ALERT项目- coce - ct -2004-505329，最终报告下载于http://cordis.europa.eu/result/rcn/47798_en.html)，并且首批由欧盟资助的海水淡化厂之一将在该地区建成。该工厂是作为国家“Actuaciones para la gestión y el uso del agua”计划(agua;或由环境部制定的水资源利用和管理行动)于2004年推出，旨在为西班牙东南部所谓的结构性水资源短缺提供分散和局部可控的应对措施，而不会陷入严重的流域间转移问题(Swyngedouw 2013)。当时，海水淡化厂的操作、海水入侵和水提取之间的联系刺激了一个原型决策支持系统(DSS)的创建。该DSS原型能够研究不同管理方案的影响，并优化地下水和海水泵送，以避免进一步的海水入侵。作为开发的一部分，对盆地的用途和用户进行了特征描述，并就用户的管理实践、问题、偏好以及对未来的展望采访了用户(Van Cauwenbergh et al. 2008)。

当时，流域组织开始感受到2003年西班牙立法批准欧盟WFD所体现的深刻政策变化的后果。尽管这一变化增加了透明度(Sauri和del Moral 2001)，流域组织的当地代表仍然非常不愿意与研究人员分享用水数据。尽管如此，在区域一级，主要水资源机构的一些官员开始推动改变思维方式，以遵守欧盟世界水资源日原则，并就如何将这些原则纳入其规划过程进行讨论。2009年，地区水务局要求作者通过引入小规模的积极参与过程，制定一个关于Andarax盆地官方规划过程的行动研究项目。除了为Andarax盆地一系列严格的地下水管理问题寻求社会可接受的答案之外，该项目还旨在从这次实验中吸取教训，以改善更大的安达卢西亚地区的规划。目的有两方面:(1)制定一种程序，以符合对政策规定的雄心勃勃的解读;(2)分析如何改进现有程序，以及以有意义的方式协助这一进程所需的能力、工具和资源。当局保证充分支持这一行动研究项目，该项目将启动一种新的参与模式，通过这种模式可以确定官方规划和参与进程的可能改进。

与此同时，安达卢西亚规划处在人员编制和程序方面进行了改变，以便对欧洲新的法律要求作出反应。土木工程领域之外的新员工进入水务机构，慢慢改变了所谓的“混凝土和钢铁兄弟”(Swyngedouw 2007, Lopez-Gunn 2009)。不过，这些变动主要发生在较高的区域一级，许多当地工作人员保留了下来。在新的规划周期开始时，水务机构分包了一家咨询公司，以包括新的数据集，以便为欧盟世界水资源日第5条关于“水体状况”分析的报告提供报告。由于分包商的能力有限，无法覆盖如此大的领土，因此没有足够的数据来弥补以前和历史规划工作中严重缺乏可靠或至少是透明的数据。

ALTAGUAX项目和工具设计

鉴于数据质量低的背景和最近推动决策民主化的制度变革，ALTAGUAX项目制定了两层策略:(1)扩大参与规划过程的利益相关者的表格，(2)为该表格提供商定的数据。为了实现后者，开发了基于gis的决策支持系统(图2)。该空间决策支持系统(SDSS)允许使用多标准分析，以客观、知情和优化的方式评估不同管理策略的社会经济和环境影响(Van Cauwenbergh et al. 2008)。该工具将结合水务机构(通过分包商咨询办公室)提供的数据，并通过与当地研究机构和利益相关者合作获得实际数据。

多利益相关者平台:参与过程和工作坊设计

基于利益相关者分析(Reed et al. 2009)，有代表性的利益相关者被邀请参加一系列研讨会(图3)。这一选择是基于利益相关者与流域水管理的相关性，通过一系列标准来衡量，如代表性、用水类型、冲突的参与程度以及利益相关者参与过程的兴趣。特别努力鼓励有价值但缺乏积极性的利益攸关方，例如市政当局和商业部门的代表参与。仔细注意创建一个多利益相关者群体，反映利益相关者和流域的异质性，并代表流域的主要利益。这就产生了一个工作组，或多方利益相关者平台，由大约三分之一的直接用户(市政当局、灌溉协会、公共和私营水公司)、三分之一的机构(地区和省级行政和政府)和三分之一的“间接”用户和利益相关者(农村发展组织、不同背景的科学/技术专家、生态学家等)组成。关于每个车间工作组组成的详细信息可以在图4中找到。

为了促进将利益相关者的知识引入官方决策过程以及可持续发展资料系统的设计和输入数据，组织了一系列讲习班，讨论和评估问题和措施。组织了5个利益相关者研讨会，每个研讨会大约耗时6小时，总时间跨度为30个月。为了支持研讨会，SDSS嵌入在一个网页中，其中包含对全体会议和工作组辩论有用的信息，包括web 2.0和社交网络的典型功能，如博客、评论系统和反馈系统。

每个研讨会的内容和目标以及与基于web的工具相关的工作如图3所示，并从问题识别和初始工具咨询，到指标和测量的讨论，以及使用web工具进行测试，以及最后是措施评价。第4讲习班恰逢流域管理计划草案的出版，其中包括一项参与性分析，以便将计划草案与前几次讲习班的结果进行比较，以确定是否需要采取纠正行动。这些建议是根据对计划草案提出请愿的既定法律程序制定的。因此，第4次研讨会分为三个单独的会议，在整个流域的不同地区组织，以确保利益相关者的持续参与。在全球金融危机之后，参与性规划进程因第四次讲习班后资金中断而暂停。在第4次讲习班14个月后举办了第五次讲习班，也是闭幕讲习班，其中包括使用可持续发展支持系统就安达拉克斯河流域的水管理备选方案进行最后辩论和提出建议。

基于web的空间决策支持系统设计

SDSS嵌入在网页中，有三个主要组成部分:(1)空间数据库管理系统，(2)创建由一组指标量化的水管理替代方案的数学模型，(3)基于多标准分析的评估工具。尽管框架是由研究人员预先定义的，但它的几个组件是由利益相关者共同设计的(见附录1)。共同设计是通过联合定义和选择指标来完成的，这些指标是基于多标准分析、可视化选项的讨论以及研讨会期间的功能和可用性评估。随后，在不同讲习班之间对该工具进行了调整，以纳入利益攸关方的建议。

该工具的创新性在于，它将基于多标准分析的水管理规划(例如，Kallis等人，2006年，Refsgaard 2006年，Straton等人，2011年)、空间决策(Bosque Sendra, 2001年)、参与性GIS(例如，McCall和Dunn 2012年)、参与性和协作建模(例如，Sandker等人，2010年，Hare 2011年，Basco-Carrera等人，2017年)的经验与环境虚拟天文台中使用的基于web的动态设计(例如，Karpouzoglou等人，2016年)结合起来。通过在参与性行动研究方法中开发它，它解决了应用参与性方法来增强基于网络工具的利益相关者驱动调查的未开发潜力，Karpouzoglou等人(2016)强调了这一点。此外，在迭代决策过程中明确地将该工具作为并行的灵活叙述使用是很重要的。通过使用地图和基于网络的交流平台，利益相关者讨论了正在建设的RBM计划的质量。

概念框架，定量和定性相结合的分析

上述ALTAGUAX参与式规划过程的分析侧重于(1)背景，(2)过程和使用的工具，(3)结果之间的联系。因此，我们基于Newig(2007)的环境治理概念框架，采用定性和半定量相结合的方法。参与性过程被定义为多个利益相关者和信息之间的互动。根据Newig(2007)，我们认为基于网络的PGIS工具以及参与过程(讲习班和临时反馈会议)都是通过激励、能力建设和调解过程影响信息流动和吸收以及利益相关者关系的工具。我们认为公平、问责制和透明度是这一过程的重要限定条件。这一过程的结果不仅是有形的决策(如计划中所反映的水管理类型)，而且是信任、赋权、社会学习和知识生成。影响这一过程及其结果的因素包括:权力关系、问题的复杂性、政策优先次序、社会资本、信息/知识、任务和物质限制。就背景和结果而言，透明度也是一个重要的限定条件。

我们通过回顾ALTAGUAX过程中产生的结果开始分析:从问题理解，到指标的生成和措施的优先级。第二，我们分析了参与进程与其具体成果之间的联系，方法是将讲习班中记录的措施与草案和最后计划中确定的措施以及分配给最后计划中措施的预算进行比较。最后，我们使用了一份关于用户满意度的问卷，以及研讨会期间的经验观察和对五位关键参与者的深入访谈，讨论ALTAGUAX方法在考虑上述上下文因素的情况下对有形和无形结果的贡献。五次深度访谈(受访者分别是法律专家、大型灌溉商、环保人士、前水务机构负责人和省政府代表)是在第五次也是最后一次研讨会前后组织的，其中包括有关项目预期成果的问题、最终计划的链接，以及研讨会和网络工具的作用。

结果

在本节中，结果分为四个部分:(1)研讨会的产出，例如关于问题和管理选项的共同创造的知识，以及在web工具(流程)中使用的指标;(2)分析研讨会叙述与官方规划文件中记录的措施(结果与过程);(3)车间内及车间间的参与度和用户满意度;(4)参与式规划过程中的深度访谈和观察结果(情境-过程-结果的联系)。

参与式规划研讨会的成果——网络工具的产出和作用

讲习班促进辩论的成果是按优先次序列出的问题和可能采取的措施，以及作为共同设计的多标准分析工具的一部分评价这些措施的一套指标。利益相关者估计，地下水过度开采、知识和治理问题是流域发展的最大威胁。这可以通过将这三个问题列为第一、第二和第四最重要的问题，并在第一次和第二次研讨会中将25项措施中的15项与它们联系起来来证明。(该分析基于研讨会报告中的录音，通知高个子2而且通知上级作者:Van Cauwenbergh等人，2011年出版altaguax.unesco-ihe.org）

这个排名是一个激烈的中介过程的结果，包括从不同来源获取知识、能力建设、知识共同创造和优先级划分。关于集水区主要管理问题的讨论首先将官方的重大水管理问题(SWMI)与2005-2006年对安达拉克斯利益相关者进行的两次调查和半结构化访谈的结果进行了对比(Van Cauwenbergh et al. 2008)。在2009年新规划进程开始时，与主要利益攸关方核对并重申了2005-2006年自下而上的调查结果，并将其用于研讨会1的准备工作。所有受邀的利益攸关方都获得了安达卢西亚水务机构网站上官方规划文件的链接。通过一份新闻稿，公众成为了目标。

已同起草正式RBM计划的咨询公司交换了资料;然而，研究人员无法获得官方规划中使用的用水用户和提取量的原始数据。讲习班上展示的数据以及参与性规划过程中记录的数据都以文件或地图的形式上传到网络平台上。因此，利益攸关方可以查阅和核对讲习班和计划拟订中使用的水文和社会经济数据。这增加了透明度，同时使利益相关者参与讨论正在构建的RBM计划的质量。

其中一个重要的讨论是关于官方规划过程中使用的水文数据，因为观察到与研究人员使用的数据存在很大差异(例如关于水平衡赤字的程度，关于盐水入侵与海水淡化厂运行之间的联系，以及关于自然或工业污染源)。通过围绕不同数据源的便利辩论和专家参与讨论，多方利益攸关方小组对水文动力学和问题达成了共识。这个工具在这里的作用是通过数据的可视化来支持涉众之间的信息流动。间接地，由于讨论了工具中使用的指标(列于附录1)和选择/偏好协议，该工具还有助于提出一种更综合的方法来理解和解决水管理问题。例如，利益攸关方将从关于量化能源成本指标的程序的更概念性的讨论转向讨论用于量化抽水成本的电力使用的替代数据来源，因为强制性抽水日志是薄弱的任务和执法。讨论还提出了进一步的问题，例如能源成本在温室农业全部生产成本中所占的比例比水高得多，突出表明水价不能代表所产生的附加价值，最终导致制定一项措施，将水价调整到其价值。最后一场关于能源成本的辩论引出了以供应为导向的战略(如海水淡化与需求管理战略)对能源影响的讨论。

然而，该工具的作用仅限于讲习班本身。尽管该工具旨在作为研讨会之间的连续信息源，但网络统计数据显示，工作组只是在研讨会之前或期间登录，而不是在研讨会之间登录。

计划编制方面的差异和反对水文计划草案的请愿——自下而上的参与过程vs.正式记录

虽然官方对流域水管理挑战的诊断主要集中在需求满足和基础设施措施上(忽略了流域的一些环境和治理问题)，但多方利益相关者平台更多地推动了一种综合方法。这是既得利益的用水户与法律、经济和环境专家就现行模式的濒危可持续性进行的一系列辩论的结果。因此，民间社会将倾向于要求管理部门和大量用水的使用者承担责任。对官方计划文件和利益相关者研讨会报告中的文本进行定性分析，揭示了这些在已确定的问题和流域拟议措施方面的差异(见表1)。在一定程度上，RBM计划的筹备文件(即SWMI)也认识到治理问题的程度。但是计划草案省略了一系列适用于盆地的一般问题(见表1)。在研讨会期间记录了包括这些问题的争论，并通过在第三和第四研讨会之间制定关于计划草案的一系列请愿书正式交流。(基于对重大水管理问题(SWMI)的分析，流域管理计划草案，以及与车间报告比较的最终计划。)

水文计划中记录的最终措施确实代表了工作组转向更多治理战略的指示/指示，但分配的预算显示了对“旧范式”的持续关注(图5)。2015年可用预算的80%以上仍与供应或需求的基础设施措施有关，而环境恢复(2%)、极端气象现象(1.7%)、治理(5%)、点源污染(8%)的预算相对较少。由于没有对具体措施进行详细的预算编制，无法进行更详细的分析。

用户参与和用户满意度

在讲习班1、2和3中，参加讲习班的人数在21至25人之间，而在讲习班4中，共有45名利益相关者参加，在最后一次讲习班中，这一数字下降到11人(见图4)。讲习班4的高参与率是由于其强大的任务(因为它的重点是通过明确的法律法规促进请愿书的制定)，以及在地理上接近权力较小、积极性较低的利益相关者。临近结束时，规划过程开始受到正在进行的机构改革(资金减少、人员削减和官方规划的延误)的严重影响，以及2008年开始的全球金融危机带来的当局层面的混乱，这对西班牙的公共预算造成了特别大的影响。最初对改善水质和恢复退化环境的投资感到乐观，同时确保供水，但逐渐被对拟议资金的可获得性的广泛怀疑和对计划措施的连续性缺乏信任所取代。这反映在上次讲习班的参与率较低，并表明在不稳定的政治环境下，在没有强有力的任务和持续的资源的情况下，很难维持一个富有成效和有效的参与进程。

每次研讨会结束后，参与者都被要求对研讨会的信息库、内容和后勤进行评估，并提出改进建议。总体而言，研讨会的评价介于令人满意和非常满意之间(平均分4分，满分5分)。利益相关者对研讨会期间的交流以及可持续发展支持计划和网站提供的新增信息总体满意。最经常出现的建议或评论涉及需要向一般公众传播项目的资料以及某些利益有关者，如企业家和一些市长缺席。

在研讨会和深度访谈中的观察

在讲习班期间，来自区域行政部门的几位利益攸关方、法律专家和主要灌溉商反复表示，有必要减少该地区水管理的政治化。所有利益相关者都证实，保守的市政当局和社会主义的地方政府之间的政治紧张关系是计划实施推迟的原因之一。

总的来说，知情的辩论在不同的利益相关者之间建立了共识。例如，硝酸盐污染的原因被归咎于温室农民的质疑，但根据大学研究人员和管理部门提供的数据，最终被接受，并附上了关于回流的说明。(种植温室的农民认为，温室生产系统将植物种植在受控制的基质中，甚至通常是在不透水的花盆中，灌溉产生的回流很少甚至没有(潜在的污染)。)讨论会报告记录了辩论和随后的结果，在定稿前分发征求意见。通过在随后的讲习班上审查问题分析和可能采取的措施，对建立共同基础进行了另一项检查，以便纳入更多的评论。

深入访谈揭示了一种共识，即由于项目的方法，信息的质量得到了提高，承认了信息流、中介和其中的工具的作用。受访者还认为，这种方法提高了透明度和信任度;后者至少在非政府利益相关者中是如此。财务危机以及随后第4和第5讲习班的延误被认为有碍参与和信任，认为ALTAGUAX将/可能严重影响正式计划。随后，答复者同意将第4次讲习班的重点放在提出正式请愿书上是一个不错的选择。在工具方面，受访者强调地图的数据透明度和可视化，包括谷歌地球，以及指标讨论是积极的方面。然而，一些受访者指出，使用预定的度量严重限制了工具的功能和可用性。作为一种改进，他们建议通过工具生成测量和实时评估来支持辩论。

讨论

参与式规划的背景、过程和结果之间的相互作用，特别是ALTAGUAX项目，使我们能够解决引言中提出的问题。首先，我们分析了ALTAGUAX方法对利益相关者、规划者和广大公众实现预期结果的贡献(问题1)。然后，我们通过考虑预算影响以及与创新政策的一致性(问题3)来研究可执行决策的生成(问题2)。我们讨论了推进参与性过程和工具设计的主要经验教训(问题4)。讨论围绕着改编自Newig(2007)的概念框架的要素进行。在每个部分的末尾，我们讨论了工具与参与性过程和上下文的具体作用。

满足利益相关者和规划者的需求?

涉众的需要或利益是学习和被告知，以确保规划当局考虑到他们积累的系统知识，并且他们的投入将最终影响决策。规划人员的需要和目的是根据当前的、相关的和高质量的数据实现计划，该计划与政策目标一致，并且可以在预算范围内执行，没有冲突。在本节中，我们将从利益相关者组成、信息质量、问责制、公平和调解等方面讨论参与过程，以创造动机、知识、透明度、信任、所有权和授权。此外，我们还将讨论该工具的具体角色。

我们认为，在现有的社会资本和研究人员和利益相关者之间的关系的基础上，将该工具嵌入到一个有中介的研讨会过程中，可以形成前面描述的坚实的工作组，并通过信息交换增强透明度、信任和知识生成。这方面的一个标志是对会议的积极评价和在整个研讨会期间的持续参与(图4)。为利益攸关方提供一个透明和平等可访问的平台，以便查阅数据，确保明确的研讨会目标，并在研讨会结束后(如有需要，可在线或通过后续会议)提供反馈，以及建立现有的稳固工作关系，这些都是至关重要的。此外，让利益相关者参与开源工具本身的设计，有助于对所使用的数据和模型的信任，以及对措施选择的问责制。

ALTAGUAX案例证实了Huitema等人(2009)的观察，即在有限资源(时间、预算、人力)的情况下，参与提供了宝贵的知识补充，以开展详细的实地工作，为有效的规划和管理提供信息。我们进一步注意到，在信任的气氛下，让利益攸关方熟悉官方规划程序可以使人们认识到，促进信息交流和提供外行系统理解对于支持规划制定、创造所有权和激发积极性非常重要。然而，学者(例如，Cooke和Kothari 2001年，Blaikie 2006年)警告说，强大的参与者劫持了这一过程。在一个开放的过程中，承认缺乏数据和当局运作存在缺陷，可能会为强大的利益相关者创造机会，故意过滤信息以提高自己的权力地位，从而“滥用”这一点。在我们的案例中，这种风险加剧了这样一个事实，即强大的参与者，如较大的灌溉协会，在所有研讨会中都有很好的代表，而大多数较小的灌溉公司缺乏熟练的员工来应对这种影响，部分原因是他们缺乏资源，熟练劳动力流失到更有利可图的工作。然而，数据和信任的透明性在很大程度上避免了对过程和数据的劫持，这一方面得到了工具的帮助，另一方面得到了工作组的组成(包括广泛的批评观点和调解技能)的帮助。独立于行政部门的水文、经济、生态和法律专家以及强大的利益相关者的存在，在一些情况下减轻了劫持的风险，从而增加了过程的公平性。事实证明，专业知识和调解对于平衡现有用户的权力至关重要;代表非消费性用途的利益相关者需要证明他们有深入的知识，以便在谈判桌上被听到，一般来说，需要有熟练的调解人/调解人进行调解，以便在辩论中包括权力较小的利益相关者的知识。从这个意义上说，这些讲习班有助于增强权能，因为它们提供了一个让边缘化群体融入的平台。 To maintain inclusion over the full course of the planning process, a flexible organization and extra effort were needed to address declining motivation of remote, smaller scale water users and less powerful stakeholders. Nevertheless, power relationships influenced the process as discussed below.

该工具通过其平等获取和多标准分析模块有助于增强权能，在该模块中，所有利益攸关方都可以进行平等、透明但匿名的投票。在本研究中设计的基于web的PGIS工具等平台上，数据的透明度和讨论对于避免故意的错误信息行为至关重要。更具体地说，在选择指标及其计算方面的明确参与过程(包括选择数据来源和考虑诸如环境质量等“新”指标的广泛辩论)被认为是产生所有权的必要条件。然而，基于web的PGIS工具也显示出局限性。首先，研讨会之间的吸收是有限的，部分原因是互联网素养，但主要是因为这个工具需要获得能力和深思熟虑。其次，即使基于web的PGIS工具具有多标量功能，允许放大特定的本地问题，并因此吸引由参与发生的领土规模驱动的利益相关者的动机(Huesker和Moss 2015)，参加研讨会的人数也减少了。在我们的案例中，必须增加研讨会，并专注于上游水体以保持参与。因此，我们的观察结果对McCall和Dunn(2012)所讨论的PGIS工具的多标量功能以及在线功能在增加信息交换和交互方面的独立潜力提出了质疑。我们注意到，该工具需要伴随着审议过程，以充分发挥其潜力，这证实了EEA(2014)所强调的面对面接触的重要性。参与进程的质量在很大程度上取决于工作组的代表性组成和连续性。 The latter (in our case) could only be achieved by continued intense networking and sustained contact through frequent meetings and follow-up at different territorial scales. Lastly, the ownership of tool outputs through codesign of indicators is limited by the flexibility or rigidity in calculations and underlying data. Theoretical flexibility of the ALTAGUAX tool was maximized by use of open-source software and a modular design (see Appendix 1) that allows easy inclusion of new indicators or calculation modules and a switch to different rendering plug-ins. However, tool flexibility proved limited in practice by the resources allocated to process requested changes. Apart from a need for design-driven flexibility, we observed that the use of the tool needs to be adapted to the unfolding process.

为可实施的政策成果、民主化和与欧盟水框架指令的一致性做出贡献?

尽管满足规划者、利益相关者和普通公众的多样化和经常相互矛盾的需求仍然是雄心勃勃的，但这一过程通常被研究人员和从业者更好地理解和越来越多地解决。然而，更具挑战性的是设计参与性进程，以便以成本效益高的方式产生可执行和有效的政策成果。在本节中，我们将通过查看财务承诺来研究是什么使参与无法转向实施。我们还探讨了这种方法在多大程度上改善了决策的民主化及其与欧盟世界粮食和粮食政策的一致性。

首先，我们讨论在辩论期间和RBM计划中对参与结果或利益相关者偏好的吸收。在第一个讲习班中，思维导图和简单投票等功能与在随后的讲习班中基于web的PGIS工具的多标准分析模块中更复杂的投票系统相结合，就利益相关者小组指出的优先事项提供了透明度和问责制。从逻辑上讲，这些偏好和优先级也应该记录在最终的计划中。在分析列出的偏好时(表1)，我们将治理问题视为首要优先事项，其次是地下水过度开采，以及旨在将供需管理结合起来的精选措施，同时考虑到其他部门(例如通过保护传统做法实现农村发展)。这似乎证实了参与性方法的潜力:(1)产生可实施的决策，(2)导致更综合的规划，使决策与欧盟世界水资源日体现的新水管理范式保持一致(Voulvoulis等人，2017年)。在考虑后者时，我们清楚地观察到“新的”利益相关者群体的参与带来的杠杆效应，这些群体不在既得利益和强大的利益集团之列。这些利益相关者，通常是非消费用户和具有社会和环境目标的生态学家，更迅速地参与到新的世界粮食fd政策原则中，如成本回收和生态状况，因为他们认为这是一个影响变革的机会。在与思想开明、愿意但资源有限的规划干事的讨论中，他们提供了指导，并推动了规划进程的改变。除了之前讨论过的权力斗争的平衡之外，这一政策指导被认为对WFD的实施至关重要(Söderberg 2016)。通过社会学习(Huitema et al. 2010, Selman et al. 2010, Hoverman et al. 2011)， ALTAGAUX方法有助于更一致的决策，至少在从基于基础设施的措施到包括环境目标的治理措施的转变方面。 The final uptake of the recommendations is however not clear, as several of the measures proposed by the ALTAGUAX group did not appear in the final plan (Table 1). A number of stakeholders mentioned that the “official truth” generated at the end of the participation processes (when producing the final recording in the official plan) was a product of power relationships manifesting themselves at that stage. This is further illustrated by the discrepancy between numbers of measures and allocated budget per category (Fig. 5b)．它表明，尽管投入了大量时间和资源，但参与对最终规划结果的影响有限。

我们确定了当前参与式规划过程和支持工具所面临的两个问题，以实现实施和政策一致性:(1)背景、任务和政治承诺的重要性(与过程有关，在某种程度上与工具无关)(例如，Straton等人，2011,Söderberg 2016);(2)监测和评估对增加透明度和问责制(与过程和工具有关)的重要性。

我们的经验表明，提供经济信息和每项措施的预算分配是对透明度和问责制的一项重大挑战。专家和生态学家以及农民和市政当局严厉批评了利益攸关方获得的有限信息，他们认为，如果没有这些信息，就不可能评估潜在措施的成本效益，从而导致对措施的评估不具有决定性。(这里需要注意的是，成本效益可能有不同的含义，并对不同的利益相关者具有不同的优先级。)尽管如此，规划官员还是制定了RBM计划，其中包含每项措施的预算(1)，缺乏有关时间和空间分布的必要细节，(2)没有披露分配的优先级或背后的理由。缺乏关于预算分配的透明讨论已证明是这项研究期间的一项重大挑战，而且不仅与参与进程本身的背景和任务有关，而且与协调这一进程的水行政部门有关。尽管被赋予了协调的角色，水务局对分配给传统上权力很大的公共工程和农业部门的预算没有执行或禁止的授权。这种责任的持续分散和对水务管理协调作用的不充分解释破坏了以公众参与为目标的民主裁决，并阻碍了具有跨部门影响的雄心勃勃的政策的实施，例如欧盟世界水资源日，证实了Söderberg(2016)的观察结果。我们进一步观察到，正在进行的机构改革强烈地影响了参与活动的结果——在2005年至2009年期间，安达卢西亚水利局从一个强大的单一水务机构，作为社会党PSOE下属的环境部的卫星机构，随着更保守的PPP党崛起，变成了农业、食品和环境部的一个代表团。金融和社会危机加剧了这种情况。尽管水务管理部门以强大的授权和政治意愿开始了这一进程，但由于分配给水务主管部门的资源减少和新水务范式的总体目标，它逐渐失去了主导作用。 This discontinued mandate and lack of political will resulted in an incomplete voting using the multicriteria analysis tool in workshop 5. This adaptation of the last workshop rendered the results of this study to some extent inconclusive on the approach’s democratic potential as well as on the specific role of the tool therein. The reason being that, in general, underlying conflicts and related power play between opposing sectors/stakeholders surface in these later steps of the planning process (Kallis et al. 2006, Proctor and Dreschler 2006). Not having concluded a full voting and negotiation in the last workshop left questions around challenges for the approach to contribute to a democratic distribution of power and social equity partially unanswered. This confirms the importance of recognizing the complexity of context and mandate (e.g., Huitema et al. 2009), as well as continuity in the participatory process.

最后，我们认为，确定的主要挑战是在高度动态的社会政治背景下任务不明确，危及进程及其结果执行的连续性和信任。背景很重要，是由一系列影响参与过程的不可预测和不总是可控的因素驱动的。因此，在理解参与性进程时，需要明确认识到环境的动态性质。

前进的关键经验教训

应当保持并进一步探索工具和流程的组合，因为工具补充并加强了民主对话(通过改进知识库和创建透明度，以及潜在的合法性和问责制)，而流程提供了所需的面对面互动(为了激励、理解、社会公平)，并可以减少Pfeffer等人(2013)讨论的陷阱。

这项研究确定了与以下方面相关的重要挑战:(1)参与性过程的实施和(2)在水体尺度上，辅助工具在便利的车间环境之外的有限采用。工具的引入不会减少实施参与性过程所需的资源和时间，也不会减少对动机、权力失衡和政治承诺所需的关注。此外，在这种情况下，这些工具旨在通过提供一个参考框架(共同理解)和辅助记忆来促进这一过程，但没有构建上下文动态的能力。我们的观察证实了有意过程结构设计的局限性(Hare et al. 2003)，并呼吁在分析Basco-Carrera et al.(2017)所讨论的环境、合作和参与性工具之间的关系时考虑环境的动态性质。如果不想让工具变得多余，那么它们就需要具有灵活性，并且它们的使用能够适应不断变化的上下文动态。

通过将工具的未来设计重点放在评估措施时增加灵活性上，可以部分实现灵活性。这可以通过改进web平台本身(转向移动设备)和/或减少需要专家修订的后端计算来实现，以便允许利益相关者交互式地生成包含在多标准评估中的度量。

为了改进参与性过程的实施，我们主张改进方法，通过分析伴随规划过程的叙述来评估这些过程的贡献，如Cabello等人所讨论的。(在新闻)．根据Carr等人(2012)提出的评价水平，我们建议将过程和中间结果评价相结合。这项研究表明，仅仅在正式文件中记录偏好不会导致执行。我们主张未来研究将预算与偏好结合起来的可能性。参与性过程可以包括由工具支持的预算分配步骤，或者至少在问题和措施的优先级与最终预算之间应该有明确的联系。Wampler(2007)关于参与式预算的工作可以用来补充欧洲目前由欧盟政策引起的对成本效益分析的关注，据报道，欧盟政策未能充分利用参与的好处(Wright和Fritch 2011)。

鉴于参与式规划过程和工具的持续挑战，进一步的开发和研究应指出:(1)通过纳入经济/预算信息并确保将其记录在参与式过程的结果中，改善对政策结果的讨论(反映在RBMP的措施方案中);(2)建立机制，以监测和评估参与过程中所表达的偏好得到落实的程度;导致(3)创建设计流程和工具来监测和评估政策有效性，作为问责制的先决条件。扩大参与性指标的定义，使之包括监测方面，可以促进这一点，这可能导致利益攸关方积极参与监测本身。然而，上述措施在多大程度上有助于提高合法性和问责制，将在很大程度上取决于各国能够在多大程度上(4)实现改进的授权并确保持续的政策承诺。

结论

这项研究提出了一种创新的方法来整合过程和工具，以支持参与式水资源规划。基于网络的PGIS工具是与利益相关者共同设计的，并在规划过程中引入，同时对流域问题的根源和措施方案进行了更定性的讨论。欧洲半干旱地区水文规划案例研究的观察结果表明，使用网络和地理信息系统支持可以提高信息透明度，并使人们逐渐了解系统，特别注意参与性指标的定义，以及将利益相关者之间意见分歧可视化的可能性。实践证明，应用研讨会方法在建立关系、信任和多利益相关者平台的连续性方面取得了成功。尽管在总体规划过程中仍然存在权力博弈，但该工具促进的小组组成、专业促进和匿名投票有助于研讨会辩论期间的社会公平。

尽管这一方法在规划制定的辩论中有明显的贡献，但事实证明，它在调整水管理方法方面是有限的，从最大限度地提取水以满足短期内主要的农业需求，到满足新水政策所引入的长期的多种需求，包括生态需求。这可以从最终计划中对ALTAGUAX小组提出的措施的有限采用和该计划明确(至少在预算上)重点关注需求满足来证明。我们认为，参与式规划进程面临的主要挑战是任务不明确、中断和缺乏必要的预算信息。高风险(生态脆弱的盆地依赖于一个强大的农业部门)和有问题的背景(政治和金融危机)加剧了这些挑战。这表明(1)没有明确关注不平衡的利害关系和改变利害关系的授权的参与是注定要失败的，(2)背景很重要。

面对复杂盆地中一系列复杂的利益竞争，工具不亚于一个框架，为参与式规划过程提供一个参考框架和历史记忆。工具的参与式设计过程有助于增加用户对工具提供的知识库的信任和更多的共识。然而，这些工具不仅需要一个积极的促进者，它们的功能和使用也需要灵活，因为它们更有可能跟随而不是引导复杂的社会文化动态变化。

目前的案例研究表明，参与性规划应基于彻底认识到社会政治和经济背景的重要性，以及对政治经济优先事项和制约因素以及生态系统复杂性的分析，以解决使进程及其实施可行或不可行的因素。

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