研究，一部分的特别功能可持续发展的全谱评估:来自加拿大渔业的见解

渔业利益的分配和社区福祉:东新斯科舍省雪蟹渔业的增加准入审查

• 摘要
• 简介
• 方法
• 背景
• 结果
  • 东新斯科舍省分配程序
  • 东新斯科舍省进程的后果
  • 选项不被认为是
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

基于产权的管理方法(主要通过个人可转让配额[ITQ])在全球工业渔业中占主导地位(FCC 1994年，EDF 2015年)。加拿大也是如此，但自1970年代以来，加拿大渔业管理包括多种经济和社会以及生物目标(Matthews 1993年)。因此，考虑到最初的分配如何影响那些获得和被拒绝获得的人(Wiber 2000)， ITQs下的利益分配产生了重大的争论。历史上的参与决定了最初的配额分配(Arnason 1996, Shotton 2001, Anderson和Libecap 2014)和随后的分配再分配都产生了冲突(西澳大利亚政府2011，哈维2013)。气候和其他环境变化的影响一直是一个混杂因素(Fulton 2011)。例如，在加拿大东部的Scotian陆架生态系统中，Frank等人(2005:1623)注意到虾和雪蟹的登陆量现在“远远超过了它所取代的底栖鱼渔业”。这种数量的变化需要在东新斯科舍省(ENS)渔民之间做出新的准入决策和利益再分配。

联邦《加拿大可持续渔业框架》要求必须考虑管理措施的生物和社会经济后果(DFO 2013)，但没有具体说明如何评估社会经济后果。在这方面加拿大并不是唯一的(Brooks et al. 2014)。加拿大渔业研究网络(CFRN)通过CFRN综合渔业可持续性框架(以下简称CFRN框架，见表1)解决了这一差距，该框架强调考虑建立可持续性所需的所有四个要素的重要性:生态、经济、社会和制度(CFRN 2012, Stephenson等，2017)。利益分配影响到CFRN框架内的所有领域，但ENS的再分配突出了经济、社会和体制因素，特别是与财务可行性、代际公平、可持续社区以及透明和民主决策相关的因素。

我们研究了2005年根据东新斯科舍省雪蟹渔业准入和分配咨询小组(以下简称该小组)的建议永久性扩大雪蟹捕捞范围的决定的结果。委员会的建议涉及第20至24号雪蟹渔区，^[1]本案例研究聚焦于cfa 23和24，这两个领域的高参与率、产量和接入交易更好地说明了后续趋势。这项个案研究的结果突出表明，需要有评价这种利益再分配办法的长期影响的指标。

方法

为了更好地了解ENS雪蟹渔业的永久扩张是如何分配的，并将结果与大西洋区域的其他雪蟹渔业进行比较，在进行了有目的的抽样后，我们进行了53次半结构化访谈，以接触那些积极参与向专家小组作报告、与加拿大渔业和海洋部(DFO)谈判以及建立雪蟹渔业集体的人。雪球抽样扩大了样本，代表了那些支持和反对分配过程的人。样本包括雪蟹渔业的参加者(N= 28)、联邦和省级渔业官员(N= 16名)及业界顾问/代表(N横跨大西洋的加拿大。采访一直进行到话题饱和为止。渔民的采访采用半结构化的采访时间表(附录1)，而其他行业参与者则参与非正式讨论或回答特定问题。第一作者是法国高等师范学院的一名渔民，他进行了所有的采访和数据分析。文献综述包括学术、灰色和政府文献、政府数据和媒体来源。分析涉及到针对主题的采访记录和文献的手工编码，其中出现了三个重点:分配过程是如何产生的，DFO所采取的方法的影响，以及未采取的替代方法。在接下来的内容中，我们在探讨这些主题之前提供背景，然后转向结论。

背景

在法国生态科学院，小型近海渔船在1966年开始捕捞多品种的雪蟹。到20世纪70年代中期，DFO作为其他渔业的补充来管理渔业(Elner和Robichaud 1981年，Gardner等人2005年，DFO 2007年，2011年)。雪蟹渔业发展缓慢，直到1989年，新的勘探许可证被颁发，后来转变为常规商业状态(DFO 2000)。加拿大渔业和海洋部现在将ENS雪蟹渔业视为“主要渔业”(Barrow等人，2001:49)。因此，整个法国科学院雪蟹渔业都存在于采矿者的记忆中，并已发展成为一个巨大的、有利可图的行业，许多人认为应该更广泛地分享其利益。

在引入200英里(322公里)专属经济区后，加拿大渔业发生了巨大变化。加拿大渔业和海洋部的“监管干预如雨后春笋般涌现”(Parsons 2010:393)，包括引入季节性允许总捕获量，船队部门(近海、中岸和近海)之间的准入分配，有限准入许可，以及在某些部门引入配额。在20世纪80年代，DFO的许可证政策开始区分兼职和全职渔民(Matthews 1993年)，旨在消除前者，以提高后者的生计。核心渔民需要拥有一艘船和捕鱼许可证，并经营企业。在这样的监管压力下，个别渔民寻求一切机会来保护自己的全职核心地位。经济压力也在增加，因为1992年的底栖鱼禁令使沿海和魁北克的总捕鱼量减少了30-60% (DFO 1993年)。与此同时，新斯科舍东部的龙虾数量也在下降(FRCC 1995年，Annand和Peacock 2001年，Barrow等人2001年，Peacock和Eagles 2008年)。雪蟹代表了收入替代的机会(DFO 2001)，但扩大蟹渔业需要有利的存量评估。

雪蟹数量的评估是基于登陆量的，在20世纪80年代中期，雪蟹数量急剧下降，但在20世纪90年代末出现反弹(Gardner et al. 2005:2)。因此，只有在行业资助的第23 CFA的调查支持了一个临时的探索性渔业之后，DFO才允许临时进入，首先是1998年对依赖底栖鱼的渔民，1999年对土著和核心附近的采矿者，2000年对核心非邻近的采矿者(DFO 2000)。当雪蟹的登陆量保持强劲时，要求将这些分配永久化的压力就越来越大。一名线人指出，“我从我们的拖网调查和科学研究中知道，当时它确实有扩大的空间。”加拿大渔业和海洋部建议通过公开抽奖发放有限数量的许可证(DFO 2004)一个)，但业界对这项建议的抵制，导致该委员会获委任。三人小组于2005年初组织了听证会;37名个人、行业代表和游说者进行了陈述(Gardner et al. 2005)。2005年4月，部长接受了该小组的大部分建议，并下令就在CFA23中获得许可的许可证持有者和临时许可证持有者之间的共享进行最后一轮磋商(DFO 2005)。

结果

在接下来的内容中，我们探讨了从数据中产生的三个主题及其与CFRN框架关键维度的联系，包括制定雪蟹分配时遵循的DFO流程(制度流程和结果)、该方法的影响(公平和公平)以及未采用的替代方法(生计可持续性)。

东新斯科舍省分配程序

在2005年的拨款过程中，须考虑约120名常任参加者和约700名临时参加者。小组成员比顿注意到，临时参与者必须“以某种方式得到容纳”，因为临时访问对可持续渔业社区的贡献很大，而且“资源的力量给了我们一些回旋的空间”(个人沟通2014年6月11日)。有三组人参与其中:首先获准进入的流离失所的陆地渔民，居住在管理区附近的核心许可证持有者，以及核心非邻接者。在临时访问期间，每个人都获得了不同的拨款，小组负责解决这一问题(Gardner等人，2005年)。这在临时参与者之间以及他们和永久舰队之间产生了紧张关系(Burke和Patterson 2005)。这种情况对资源利益分配的公平和公平构成了重大挑战(见CFRN框架，表1，社会经济领域)。一名线人说:“味道很苦——真的很苦。人们希望消除非邻接关系，这三个群体都有自己的议程。”

这是因为雪蟹收入对企业和社区生存的重要性。正如一名线人指出的，“有些人头几年(从螃蟹上)只赚了几千美元，但这足以维持他们的生活。后来，当他们开始赚更多的钱时，他们开始得到更好的装备和更好的船——如果不是因为螃蟹，你连现在这里一半的好船都没有。你不会过上你现在的生活——我们谁也不会。”

“多重牌照企业”(DFO 1996)在牌照政策中被“提倡”，而在《大西洋渔业政策评论》中被“培育”(DFO 2004)b)，并建议提高企业的可持续性和管理灵活性(Charles 2005)，对许多ENS渔民来说，“多重许可证”已被筛选到龙虾和螃蟹。东新斯科舍省企业的财务业绩差异很大(LeBreton 2012)，因此很难估计雪蟹的贡献，但据消息人士报告，每年有20%至50%的净收入来自蟹，这对生计的可持续性做出了重大贡献。这种对螃蟹的严重依赖可能解释了为什么行业组织的成员通过民主机构成功地合作管理临时雪蟹分配，重点是社区的可持续性。临时的雪蟹通道通常由渔民协会管理，他们有时将社区分配给成员自己捕鱼，有时租用船只来捕捞共用分配的雪蟹。在后一种情况下，除行政费用外，所有收入每年在成员之间分配。受访者认为这一制度运作良好，管理选项是民主和透明的方式决定的。

小组建议发展事务厅使目前所有参与人长期享有资源惠益，这一决定稳定了获得资源惠益的机会。但专家小组又提出了两项影响深远的建议。首先，他们忽视了行业管理机构的创造力，这些机构通过管理螃蟹分配来促进社区利益。相反，专家小组采纳了早期DFO讨论文件(DFO 2004)的建议一个)，并将雪蟹的参与者按他们的小份额分配为“配额持有人”。其次，专家小组建议将个人配置汇集到“他们[持有]股份的某种形式的法律实体”中，然后向其发放许可证(Gardner等人，2005:17)。一名线人评论道:“这是新闻部的消息……他们希望每个人都有自己的份额。”但只捕捞一份是不现实的，所以必须把它放在一起。”当被问及第一个决定时，已退休的DFO经理格雷格·皮科克(Greg Peacock)提到了社区底栖鱼管理委员会(个人沟通， 2013年12月13日)，这可能挫伤了DFO对社区管理的热情。就第二项裁决而言，专家小组成员Beaton称自己是“知识产权委员会的产权倡导者”(个人沟通2014年6月11日)。尽管雪蟹配额不是ITQs，但为了“长期生存能力和效率”，专家小组支持“完全配额可转让”(Gardner等人，2005:16)。随着时间的推移，将单个雪蟹的分配与itq式思维混为一谈将导致许多混乱。

虽然小组承认团体可以创建合作社，但所有参与的ENS雪蟹渔民都选择根据省法规组织股份公司。加拿大渔业和海洋部对被称为核心公司的公司颁发许可证是对其所有者运营商政策的重大转变。核心公司与业主经营者的不同之处在于，运营经理为集体做决定，公司没有一艘船，他们的执照附在船上，他们必须雇人收割螃蟹。他们可以雇佣公司的一名成员在池分配中捕鱼，但这种选择越来越少。相反，核心公司与一个鱼买家签订合同，由后者安排雪蟹的收获。随着时间的推移，这一制度建立了激励机制，以致于很难跟踪每一家注册公司内部的情况，特别是在符合DFO渔业经济和社会目标方面。个人的分配是集中的，但个别渔民保留他们的分配，但他们可以将其出售给团体的另一个成员或外部方。但据知情人士称，大多数核心公司都没有明确规定这在实践中如何运作。一些核心公司的工作相对较好，因为成员们坐在一起，解决了复杂的问题，并制定了全面和可执行的协议(见CFRN框架，表1，机构领域)。据报道，其他公司是由董事在没有与股东进行过多协商的情况下经营的，这导致了问题，特别是当个别成员退休或去世时。

尽管向专家小组提交的许多报告都在其永久访问的理由中提到了社区可持续性(Connors和Richardson 2005:11, Saunders 2005:5)，尽管DFO的政策和行动支持这一点(Barrow等人2001,IPAC 2002:37, Peacock和Eagles 2008)，但专家小组的最终报告并没有直接提到社区福利、公平和公平价值。然而，在渔民举报人中，通过稳定获取资源惠益来维持社区和区域仍然是一项重要价值。那么问题来了，分配过程是否产生了渔民所定义的可持续的沿海社区?

东新斯科舍省进程的后果

一个典型的例子是，随着时间的推移，如何维护雪蟹带来的社区效益。在坎索，坎索拖网渔民合作有限公司(CTCL)于1997年成立，获得了一艘捕虾和底鱼的船，后来获得了雪蟹牌照。Canso Trawlermen’s Co-operative Limited支持社区经济发展(Perry 2003)，但随着时间的推移，成员人数减少，CTCL开始租用船只捕捞雪蟹。一些当地渔民试图安排融资收购该公司资产，却发现牌照和相关配额在2013年突然卖给了新斯科舍省西南部的一家公司，这是一项不透明的决定，没有与成员充分协商。当被问及CTCL的资产是否可能被保存在Canso时，一名知情人士表示，这将是困难的，因为很少有当地人有资格操作这艘船，而剩余的成员希望获得公平的市场价值，因为他们将这些资产视为自己的退休基金。他指出，雪蟹仍在坎索被捕捞和捕捞。但其他举报人强烈认为，资源分配应继续与社区挂钩。

在其他社区，受访者对核心公司的内部运作表示担忧，包括对签约船长没有有效控制，由于个人分配没有被财务总监记录，缺乏主人翁意识，外界施加了不适当的影响，渔民对公司运作的参与度较低。许多渔民股东表示，他们从未参加过公司会议。其中一位受访者是该公司的秘书，自公司成立第一年以来就没有参加过一次会议。他只是在公司律师要求的文件上签字。两名受访者希望通过法律手段解决其核心公司内部的问题，另一名受访者已经向法院寻求对其分配权的赔偿，但该分配权的所有权存在争议(Cape Breton Post 2015)。

该小组曾建议提供法律专业知识，帮助成立公司和制定股东协议(Gardner等，2005年)。当被问及为什么没有做到这一点时，一位退休的DFO经理抗议说:“这些人大多数都已经注册了。”他的回答忽略了个体所有公司与由众多新手股东组成的公司之间的对比。正如一位渔民所说:“我对经营公司了解多少?我可以经营自己的公司，但这是不同的。”一位曾与“核心公司”合作过的律师指出，这些公司是在没有对股东或董事进行教育的情况下仓促成立的，没有提供内部分歧出现问题时进行仲裁的条款，也没有明确的公司清盘程序。显然，这些制度安排缺乏良好的结构、规则和共同决策的总体战略，而且没有提供资源以确保它们到位(CFRN框架，表1，制度领域)。

随着股东接近退休，核心公司的其他含义也显现出来。通常，一个退休的渔民会把他的渔业资产和业务出售给另一个渔民，但核心公司提供了在退休后保留雪蟹福利的选项。加拿大渔业和海洋部要求核心公司的所有成员都是核心渔民，但一个退休的渔民如果持有几个核心许可证，可以保留一个并留在他的公司，或者可以将他的股份信托给其他股东。尽管DFO已采取行动，取消了船长将其企业控制权转让给加工部门的信托和控制协议(DFO 2015)，但与公司股份有关的信托协议受到不同的法律监督。目前尚不清楚DFO是否有权力、能力或兴趣审查此类内部财务或法律安排，可能导致不符合DFO政策的结果(CFRN框架，表1，机构领域)。

其他后果来自个人分配的价值增长及其流动性。知情人士报告称，这些股票最初的售价只有2.2万加元，但后来已涨至25万加元以上。这一价值的驱动因素包括雪蟹的持续回报、联邦资金支持的土著团体的收购(Wiber and Milley 2007)以及利润丰厚的SWNS龙虾渔业，这些渔业创造了投资其他渔业的资本。ENS核心公司股东的数量从2005年的715人下降到2014年的533人。这182名退出的股东本可以做以下一件事:将他们的分配出售给一家核心公司或个人股东，将其出售给一家传统的雪蟹许可证持有人，或将其以信托方式转让给一家核心公司的股东(从而使不活跃的收割机受益)。前两种选择导致了利益集中，但保留了该地区的利益，除非许可证本身已在社区外出售。随着越来越多的SWNS渔民寻求ENS的螃蟹分配和许可证，这种外部转移正在上升。最近，第一作者所在的公司收到了四份收购要约，其中三份来自SWNS。东新斯科舍省许可证持有者报告说，他们无法与该地区外地人提供的高价竞争;因此，ENS分配的螃蟹继续离开该地区。

受访者还表达了对代际公平的担忧。加拿大渔业和海洋部的记录显示，新进入者很少有机会获得雪蟹分配。Core Company股东记录的隐私要求使得追踪所有权变化非常困难，因此我们依赖于与线人的面谈。在过去10年里，27号龙虾捕捞区有140多个龙虾牌照易手，但我们只能找到6个新的捕捞者，他们在获得龙虾牌照的同时还获得了雪蟹配额。其中，只有一个是完整事业的一部分;其他的都涉及到某种形式的家庭支持。在出售雪蟹的时候，很少会看到它们连同原来所附的牌照一起出售。

尽管存在这些问题，许多核心公司运营良好。三家核心公司的成员报告称，他们的股东协议基本上实现了预期目标。这三家公司都从退休的会员或外部收割机那里获得了拨款，其中一家公司保留了部分年度收入，以资助进一步的收购。但随着这种成功，新的态度和行为也随之而来。虽然一些受访者对越来越多地使用租船表示遗憾，但一位许可证持有者讽刺地说:“出租配额，从外地雇人，这只是一笔糟糕的生意——好吧，这是糟糕的管理，但可能是一笔好生意。”许多受访者更希望直接获得分配，这样他们就可以独自或集体捕鱼。但如果不可能，他们愿意成为雪蟹配置的“投资者”。在纽芬兰，Davis和Korneski(2012)观察到态度和语言使用的类似变化，这反映了更多的企业家和个人主义的观点。与生态系统一样，语言反映了从重视社区对鱼类的获取到重视个体对鱼类的所有权的变化。

这里确定的身份范围——渔民、股东、分配持有者、配额持有者——不仅仅是语义上的。小组报告使用“配额持有人”来描述那些在注册公司内合并配额，从而成为股东的人。但许多渔民与核心公司的关系更像是一个组织的成员，而不是参与其中的股东。一位沮丧的核心公司总裁解释说，渔民“除了拥有许可证和配额的公司的股份外，什么都不拥有。”虽然拥有分配权的渔民是核心公司的一部分，但当他们退休时，他们通常会出售分配权，而不是公司的股份，这导致了混乱。几名渔民尽管出售了自己的配股，但仍认为自己是拥有投票权的公司股东。在另一家公司，总统试图以自己的名义将数笔拨款临时转移到该公司，以施加控制。核心公司缺乏健全的制度安排，为有问题的做法提供了机会。

加拿大渔业和海洋部的船东经营人政策要求许可证持有人经营附有许可证的船只，渔业组织强烈支持这一点。核心公司的方法与此政策相矛盾，股东们认识到他们正从所有者运营商政策的侵蚀中受益。股东们还认识到，当分配资金离开最初授予的企业时，会对社区和行业产生影响。因此出现了一个问题，即不同的方法是否可能产生更大的社区和企业可持续性。

选项不被认为是

尽管专家小组不认为由ENS行业组织管理是一种永久性的选择，但在爱德华王子岛、新不伦瑞克省和魁北克省，行业组织自1990年代中期以来一直管理临时的雪蟹分配。2014年雪蟹综合渔业管理计划列出了这三个省的12个以上群体，新斯科舍省还有其他群体，它们共获得了总允许捕获量的15%。这一比例已经“稳定”了几年。不同组织的管理方法各不相同:有些通过摇号的方式授予捕鱼合同，有些则是年复一年地租用同一艘船。所有的组织都收取管理费用，然后直接分配利润或作为健康保险、许可证回购或科学、研究或营销计划。这里有两个主题是一致的。首先是所有成员就项目管理和利益分配进行民主决策(CFRN框架，表1，制度领域)。第二个主题是，渔业利益分配给活跃的渔民，即使个别成员的名称发生了变化(CFRN框架，表1，社会经济领域)。

在纽芬兰和拉布拉多，强大的资源允许雪蟹渔业大幅扩张(DFO 2011年)。2003年，使用权成为永久性的，2009年渔业综合管理计划列出了3455张近海许可证中的2683张。这种近海渔业采用的是“个别配额”(Individual quota)，而不是“国际渔业配额”(ITQs)，因为正如一位受访者所说，“我们的立场是，鱼应该是给捕鱼者的，而不是兜售者的。”由于没有可转让性，许可证持有人必须捕捞他们的配额，否则这些螃蟹就会留在水中。自最初的扩张以来，经济压力迫使进行了一些改革，如“结伴制”，即两个许可证持有人可以在一艘船上组合最多三个“个人配额”。这些变化虽然得到了渔民工会不同程度的支持，但该组织始终坚持“捕鱼者受益”的原则。在布雷顿角岛的西海岸，雪蟹渔业经历了多次资源共享(Loucks 2005)，导致了一个合理的进入价格，没有过多的配额集中，并没有转移到很远的地方。在这些情况下，良好的治理使透明度和问责成为可能，从而改善可持续社区。

结论

在评估渔业可持续性时，CFRN的框架纳入了社会、经济、制度和生态方面的考虑因素(表1)。据消息人士称，在一些指标上，ENS雪蟹的比率相当高。鱼类生产力保持强劲，综合渔业管理计划也考虑到其他生态方面的问题。在《框架》的社会经济领域，雪蟹的分配极大地提高了个别渔业企业和社区的经济稳定性。在体制方面，已经设立了一个运作良好的工业咨询委员会，对ENS渔业的业务细节作出贡献。管理通常被认为是有效的。从经济上看，强劲的雪蟹配置市场表明对财务回报的满意和对未来前景的信心。

然而，本案例研究也说明了制度安排(结构和过程)如何允许利益流出社区，从而影响长期的公平和公平以及获取稳定。如果让人们自由选择，尤其是在与个人准产权相关的情况下，这种福利的持久性也会受到损害。将ENS雪蟹分配分配给核心公司导致了问题，因为渔民年龄越来越大，退出了这个行业，公司结构有利于从活跃的渔业企业分离利益。最后，不受限制的分配可转移性导致价格上涨，很少有新进入者获得雪蟹分配。这影响到代际公平和谋生的权利。

渔业政策可以极大地影响个别收割机的态度和行动。许多受访者更喜欢自己购买蟹肉，但也准备投资额外的配额，这是在不同的激励机制下可能不存在的选项。对政策激励的回应被简单地视为适应游戏规则，就像安排在退休时保留雪蟹的福利一样。此外，设计不良的公司结构导致了少数股东的可疑行为，他们试图控制核心公司的所有资产。这些问题说明了框架纳入制度进程的重要性，特别是与规则、协作、合作和透明度有关的问题(见表1)。

CFRN框架的机构领域也突出了如何作出决定的重要性;行业组织内部的民主讨论往往会产生更全面和可执行的可持续协议(Wiber et al. 2004)。工业组织已经成功地管理了临时的ENS雪蟹分配，圣劳伦斯湾的组织继续进行管理，使利益归积极的收割机。在纽芬兰，通过个人许可证和不可转让配额的方式扩大了对近海雪蟹的捕捞，这使得采矿者既获得了好处，又有了参与管理决策的动力。在法国高等师范学院，当地的竞争和有限的组织能力为强加的而不是谈判的解决方案奠定了基础。

考虑到CFRN框架对区域经济共同体和生计可持续性的明确关注，本可避免在本案例中发现的缺点。正如许多受访者所断言的那样，在ENS雪蟹渔业中设立永久性配额，为渔业企业及其所在社区提供了及时、显著和有价值的利益。受访者表示，最严重的问题是，最初发放福利的社区还能享受多久福利。以产权为基础的方法的选择使利益流出了直接区域，而雪蟹分配价格的上涨使渔业新进入者很难收购。如果雪蟹的分配与原始社区或最初分配给它们的核心许可证挂钩，这些问题就可以最小化。

向鱼类捕捞者引进产权的决定影响了这些捕捞者的激励、态度和行为。这种奖励和行为对渔业政策所概述的社会和经济目标有影响。负责任的管理应该考虑这些更广泛的影响，就像它考虑狭隘的生态方面一样。管理扩大的ENS雪蟹渔业的各种方法提供了具有长期管理意义的重要证据。与单独分配的配额相比，集体开发和管理的方法在当地社区中显示出更好的效益保留。在作出分享公共渔业资源的决定时，应考虑作出这一决定的手段以及利益的持续时间和地点，本案例强烈支持以集体方式作为执行加拿大既定渔业政策目标的手段。

^[1]看到https://marine.rutgers.edu/~cfree/wp-content/uploads/dfo_east_snow_crab_mgmt_areas.gif

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