研究

墨西哥基于社会生态系统的环境政策的机会和障碍:科学-政策界面的专家意见

• 摘要
• 简介
  • 社会生态系统、可持续性和环境政策
  • 将社会生态系统方法纳入公共政策:以墨西哥为例
• 方法
• 结果
  • 集群分析
  • 归纳定性分析
  • 排名分析
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

目前的发展模式，以人口增长和物质繁荣的预期推动经济增长为基础，在经济上或生态上都是不可持续的(Daly 2007)。这种发展的经济和生态风险、成本和收益的不公平分配在社会上也是可持续的(Raworth 2012, Moore 2015)。全球一半的财富由1%的世界人口拥有(乐施会2015年)，7.95亿人遭受饥饿和营养不良(世界粮食计划署2016年)。人类活动对生物圈的累积影响是如此强烈和普遍(Goudie 2013, Ellis 2015)，它是行星动力学的主要力量(Crutzen 2002, Waters等人，2016)，并压倒了人类社会可以蓬勃发展的一些行星边界(Rockström等人，2009)。

这种发展模式的长期不可行性在几十年前就得到了证明，促使国际社会达成了促进可持续发展的协议(联合国1992年)布伦特兰报告因此，“……既能满足当代人的需求，又不损害子孙后代满足自身需求的能力”(WCED 1987:16)。可持续发展也有它的批评者(Redclift 1987, Banerjee 2003, Escobar 2012)，尤其是因为它避开了有利于制定实施它的公共政策的定义(Redclift 2002, 2006)。但它仍然是政治、学术和商业话语的对象(Lovins等人2007年，Spangenberg 2011年，联合国2015年)，因此最近的“绿色增长”或“低碳经济”的建议都是在可持续发展的框架下提出的(Wallström 2004年，OECD 2016年，联合国2016年)。

追求可持续性的学术贡献促进了生态经济学(Costanza 1991)和可持续性科学(Spangenberg 2011)的出现。它们还有助于更好地理解人类在复杂适应系统框架下共同进化的生物圈中所扮演的角色(Gunderson和Holling 2002，荷兰，2012)，并概述了共同解决可持续发展的社会、经济和生态边界的建议(Daly 2007, Leach at al. 2012, 2013, Dedeurwaerdere 2014)。

在这种情况下，社会生态系统的概念正变得越来越重要。社会生态系统被认为是从生态系统中出现的人-生物-物理实体，它们通过发生在不同空间和时间尺度上的综合生物物理和文化过程共同进化(Maass et al. 2016)。社会生态系统概念已被生物和社会科学的不同分支所融合和发展，作为一个理想的框架，用于应用、跨学科研究综合社会和自然系统(没有任何学科可以单独解决)，并用于实施公共政策以可持续地管理它们(Young等人，2006年，Ostrom 2009年，Collins等人，2011年，弹性联盟2018年)。社会生态系统方法的前景促使科学家采取积极的立场，寻求将其作为环境政策的基础快速采用(Garmestani和Benson 2011, Maass 2012, Pisano 2012)。

社会生态系统、可持续性和环境政策

社会生态系统最初由阿根廷生态学家吉尔伯托(Gallopín)设想为实施可持续发展的框架，它包括任何生态系统内的任何社会系统，在从地方到全球的许多嵌套尺度中的任何一个(Gallopín等人，1989年，Gallopín 2001年，Gunderson和Holling, 2002年)。该概念整合了复杂适应系统理论的几个发展，包括弹性、突发性和不确定性(Gallopín 1994, Gallopín等人2001,Gunderson和Holling 2002，荷兰2012)。在构建与可持续发展相关的社会生态系统概念时，Gallopín强调了其避免社会或生态组成部分贫困化过程的潜力，因为这些组成部分通过相互作用和共同进化来应对人类活动(或其他系统压力)，通过适应性管理(图1;Gallopín et al. 1989,2001, Gallopín 2001, Young et al. 2006)。

可持续发展的社会生态系统方法代表了人类活动和环境联合管理的本体论而不是方法论范式的转变，因为它是基于其组成要素和嵌套子系统的关系现实，以及在更大的时间和空间尺度上相邻的社会生态系统和系统之间的关系现实(Maass和Equihua 2015)。人类不能从生态系统中分离出来:我们进化了，并嵌入其中。它们构成了使我们的存在成为可能的矩阵，我们完全依赖于它(Maass和Equihua 2015)。反过来，经济是人类社会的一个新兴属性，嵌入并依赖于它和生态子系统的资源(图1)。

这些关系现实对《可持续发展》中提出的可持续发展的主要假设提出了挑战布伦特兰报告，即发展的自然、社会和经济方面的相互依赖(WCED 1987)，通常表示为三个部分重叠的圆的维恩图(sensu Flint 2013)。

当然存在相互作用，但自然本身并不依赖于人类或经济的存在(尽管当前物种和生态系统服务的生存在我们手中)，而人类社会和经济最终依赖于自然(MEA 2005, Walker和Salt 2006, Maass和Equihua 2015)。这是生态经济学主张追求强而不是弱的可持续性的核心论点(Gómez-Baggethun和de Groot 2007, Döring和Muraca 2011)。强可持续性认识到自然资本(生物多样性、生态系统服务和自然资源)不能像新古典主义经济学家的弱可持续性那样被人力或经济资本无限转化和取代，因为其维持生命的功能意味着它对生物的真正价值超过了它的经济价值(Costanza和Daly 1992, de Groot等人，2003,Ekins等人，2003)。事实上，自然资本和人力资本或经济资本是互补的(Daly 2007)。当前的生态和社会危机表明，默认采用新古典主义的弱可持续性政策等同于不可持续性(Dedeurwaerdere 2014)。如果不改变现行的经济理论和政策，社会生态系统的环境政策方法不太可能促进可持续发展本身，但其实施可以通过更知情、更透明和更灵活的决策，使政策结果更加成功和可持续。

传统的政策框架倾向于将人与自然分开，将政府与两者分开(Chandler 2014);但政府显然不是存在于一个独立的现实中，尽管它有时会给人这样的感觉。这种人为地认为政府与构成现实的行动者、行动和后果的网络无关的概念，会加剧权力关系的不平衡，使一些行动者受益，而另一些行动者受损。这不利于预期的政策结果，并可能阻碍从现实世界经验中学习(Sterman 2006, Chandler 2014, Moore 2015)。

社会生态系统政策方法的本体论基础更好地反映了我们对现实的不断演变的理解，现实是由嵌入在关系联系网络中的行为者(人类和非人类)组成的，这样我们行为的直接或间接后果可以影响彼此的福利，并有助于侵蚀或再生自然资本(Maass和Equihua 2015)。这些相互作用产生了突发性属性，导致整体共同进化，因此更明智的选择应该产生更理想的结果(Sterman 2006, Chandler 2014, Maass和Equihua 2015)。

基于一篇关注社会生态系统管理研究和公共政策的文献综述(其中包括搜索词:社会生态系统，社会生态系统，SES, sistema socio-ecológico，社会生态系统和社会生态系统)，我们已经确定了一套不同的概念、标准和方法，在咨询的出版物中反复提到(重点不同，取决于上下文和作者)，我们称之为政策属性(Challenger et al. 2014)，它们一起可以被认为是社会生态系统方法的特征(表1)。

考虑到社会生态系统的性质(图1)，这些政策属性为应用研究以及为综合社会和自然系统的可持续管理制定和实施政策举措提供了一个实际的操作框架(Maass和Equihua 2015)。特别是，他们应该培养一个更具包容性、更透明的决策过程，允许更灵活地应对共同进化的社会生态系统的涌现行为，同时边做边学(Walker和Salt 2006, Chandler 2014, Fischer等人2015,Maass和Equihua 2015)。

我们的工作假设是，将那些有利于社会生态系统可持续管理的政策属性纳入环境政策，可以创造机会，通过解决目前破坏墨西哥政策有效性的障碍，即制度障碍、有限的公众参与和其他执行问题，来改善政策结果。

我们的目的不是直接检验这一假设，而是找出政策专业人士在多大程度上同意这一假设，以及实施基于社会生态系统的政策可能存在哪些机会和障碍。为此，我们进行了研究，以征求政府官员对社会生态系统方法相对于墨西哥目前制定和实施环境政策的方法的潜在优点或缺点的专家意见。

将社会生态系统方法纳入公共政策:以墨西哥为例

除非它服务于军事、经济或紧急的公共卫生利益，否则在科学-政策界面上的思想运动是缓慢的(Hoppe 2005)。Tansley的生态系统概念(1935年)自20世纪30年代以来一直是生态学的核心，但几十年来一直没有被纳入政策:1970年在美国，1982年在墨西哥(美国国会1970年，SEGOB 1982年)。这对科学的相关性和公共政策的相关性构成了障碍，对两者都有害，必须由科学家和政策制定者积极解决。

虽然社会生态系统概念已经被不同的科学领域所融合，并被包括在一些保护和发展组织的议程中(Ravera 2005, Viota Fernández和Maraña Saavedra 2010, Fischer等人2015)，但它几乎没有出现在政策文件中(Garmestani和Benson 2011, MADS 2012, Pisano 2012, Galán等人2013;另请参阅http://www.sd-network.eu/)，而且还没有任何地方实施基于社会生态系统的公共政策(Challenger et al. 2014)。

在墨西哥，与其他地方一样，环境部门与其他部门(如农业、矿业)和各级政府(如一些州政府补贴联邦保护区的牲畜生产)之间存在政治和概念上的紧张关系，甚至部门内部的机构之间也存在紧张关系，阻碍了有效的政策实施(Leff 2002, Domínguez 2002)。然而，环境政策受到国际事态发展的影响，已从1980年代狭隘地关注鱼类、木材等资源演变而来(SEGOB 1983年一个)，转变为更加综合的、以生态系统为基础的管理，例如可持续渔业和森林管理、环境影响评估等(SEGOB 1996,2007)。然而，墨西哥加入的《生物多样性公约》秘书处(2004年)所定义的生态系统方法尚未被写入法律或政策(Challenger et al. 2014;另请参阅http://docplayer.es/46112580-Que-entendemos-por-enfoque-ecosistemico.html#download_tab_content)．我们确定为社会生态系统方法特征的政策属性可以帮助缓解这些概念上的紧张和遗漏，同时还可以解决限制政策成功的其他因素。

社会生态系统方法的明显优势促使墨西哥学者共同努力，以墨西哥长期生态研究网络(Maass et al. 2008, 2010)为先锋，提高其知名度一个)，由政府的国家生物多样性知识和利用委员会(CONABIO)支持。这包括在2012年一本关于墨西哥发展的关键书籍(Maass 2012)中提出基于社会生态系统的环境政策的章节，同年，社会生态系统概念首次在一份关于气候变化适应的政策文件中被提及(INECC-SEMARNAT 2012)。beplay竞技随后，CONABIO和墨西哥国立自治大学生态系统研究中心(UNAM;Galán等人，2013)，墨西哥第一次社会生态系统管理研讨会(Martínez Ramos 2014)，以及相关专著(INECC 2014)。除了有助于研究之外，这些举措还有助于在学术界和政府界建立共识，以采纳基于社会生态系统的公共政策(Castellarini et al. 2014)。

我们探讨了政府官员将社会生态系统概念作为政策基础的接受度(或其他)。进行了实地调查，以深入了解直接参与制定和执行墨西哥环境政策的专家意见。鉴于迄今为止任何地方都没有实施管理社会生态系统的公共政策(Challenger et al. 2014)，而在墨西哥，与其他地方一样，政府官员不太可能熟悉社会生态系统的概念，因此不可能直接询问。因此，决定在简要定义社会生态系统概念和描述社会生态系统方法可能给公共政策带来什么的基础上征求他们的意见。这是在间接获得他们对社会生态系统方法的政策属性特征的意见后进行的(表1)，其中一些在一定程度上是专家负责的政策的组成部分(单独或子集)(Challenger et al. 2014)。研究进一步探讨了在政策制定和执行过程中，促进或阻碍这些政策属性发挥的因素或背景，以及它们对政策结果的影响。

方法

被咨询官员的专业知识领域考虑到以前的一项研究，以确定墨西哥的哪项联邦环境管理政策最符合社会生态系统方法。该研究审查了五项政策，每项政策都具有领土管理功能，与任何未来基于社会生态系统的政策一样，它们的空间定义基于法律规定的生态标准(Challenger et al. 2014)。这些政策与其他国家具有可比目标的政策类似(图2):

1. 自然保护区(以下简称保护区):由国家委员会(CONANP)管理，包括国家公园、生物圈保护区等，其中以生态系统保存良好为主。根据一项管理计划，国家在墨西哥并不是一个重要的土地所有者，大多数保护区都建立在非国家土地上，由当地社区和CONANP人员管理。
2. 流域管理(以下简称流域单位):由国家水资源委员会(CONAGUA)通过流域委员会和理事会管理，委员会的主任通常是CONAGUA官员，其他成员代表主要用水户(如市政府、农民、工业)和民间社会(非政府组织等)。盆地单元与社会生态系统方法最接近(图2)。
3. 环境管理单位(规划单位):它们是生态土地利用规划(景观级土地利用规划)的基础，由环境部(SEMARNAT)管理，与社会生态系统方法具有第二高的亲和力。
4. 野生动物保护管理单位(野生动物单位):由SEMARNAT管理，这些单位自愿建立在私人或公共财产的自然栖息地，并根据SEMARNAT批准的管理计划来保护或可持续管理选定的物种(用于狩猎、生态旅游、贸易等)。
5. 森林管理单位(林业单位):由国家林业委员会(CONAFOR)管理，与区域林业协会合作，这些协会的成员根据国家林业委员会批准的管理计划进行森林管理。它们与社会生态系统方法的亲和性最低(图2)。

根据这一先例，从负责制定或执行这五项政策的现任或最近退休的政府官员中挑选了20名专家，每名4人。结果是由每个人都是她或他自己的政策的专家这一事实调解的，这可能意味着他们的回答在某种程度上对这些政策的声誉有价值负担，尽管假设有微不足道的净偏差。即便如此，我们对编码的专家反应数据进行了探索性分析，以评估与专家特征或他们所代表的机构相关的任何可能的影响。使用R，我们应用了聚类分层聚类、主成分分析(PCA，总结在Biplot图中)和分类树(R Core Team 2017)。

采用分层有目的抽样，以选择具有高度相关专业经验的个人作为信息丰富的案例(Patton 2002;附录1给出了专家的简要简介)。在半结构化的面试中，每个人都被要求回答一份问卷。这两组问题都涉及咨询专家关于12个政策属性的社会生态系统方法的核心概念，如表1所示。附录2给出了这些调查的基本原理，附录3列出了采访问题。另外还有10位学术背景更丰富、担任过更高政府职位的专家(再次见附录1)也收到了相同的问卷(没有接受采访)，以三角测量前20位专家的回答。这30名专家代表了墨西哥为数不多的有经验的关键人员的良好抽样强度。所有访谈完成后(2014年4月至8月)，采用两种方法分析数据:

1. 归纳定性分析专家的反应，按照扎根理论，“从数据中发现理论”(Glaser and Strauss 2012:1)。访谈记录被上传到Atlas-ti软件，文本被审查和编码(一个迭代过程)，以揭示主要主题，提出的问题，以及政策小组之间的意见一致或不同之处(Patton 2002)。对合成访谈数据的代码和备忘录进行解释，以确定它们所代表的概念和问题之间的联系。相关的守则和备忘录被分为更广泛和更复杂的类别，在概念上联系在一起。这些被归入第二组，更广泛的类别，以允许一个解释性的理论框架出现，基于数据和可传达的叙事(Patton 2002, Hernández Sampieri等人2006,Glaser和Strauss 2012)。
2. 对问卷产生的数值数据进行排序分析。这揭示了专家们根据政策属性对有效公共政策的相对重要性对其进行集体和分组排序的顺序。这是最后做的，以避免影响定性分析的结果。

除了这些分析和这里报告的结果之外，还对访谈记录进行了演绎定性分析，并对问卷中的第二个练习进行了排名分析。在一篇文章中展示所有的结果意味着失去有价值的信息，所以决定将它们分为两篇文章;一篇针对墨西哥和拉丁美洲观众的西班牙语版本，包括演绎定性分析和第二次排名分析的结果(Challenger et al. 2018)，本文面向国际观众。

结果

集群分析

在试图评估专家特征或他们所代表的机构对专家反应数据的可能影响时，聚类和主成分分析都没有显示出基于性别、教育水平或专业背景的明确可识别的分配模式。

归纳定性分析

基于代码和备忘录的分类系统非常适合数据(附录4)，为以下叙述提供了基于第二级类别的概念框架。图3显示了文中提到的概念或因素(代码)的前46个(在附录4中列出的84个概念或因素(代码)中)，根据专家在回答采访问题时提出这些概念或因素(代码)的人数，按相关性进行排名。除另有说明外，案文中的肯定意见是根据大多数专家所表达的意见。引用的回复都是从西班牙语翻译过来的。

国内和国际政治经济背景

大多数专家认为，既得利益和融入全球经济是墨西哥许多环境和社会问题的根源。有人声称墨西哥的发展模式“……造成了一个领土、环境和社会失衡的国家。”专家解释说，经济、政治、社会或犯罪既得利益集团经常对环境政策表示反对，当资本投资者和政府的开发项目被认为威胁到当地环境、财产、资源使用权或文化时，就会产生冲突(sensu Escobar 2012)。例如，Chamela-Cuixmala生物圈保护区、卡波普尔莫和内瓦多德托卢卡国家公园的旅游开发(Pesenti和Dean 2003年，Castillo等人2009年，Ceballos 2011年，Johnson 2013年，世界邮报2014年;也看到http://redaccion.nexos.com.mx/?p=5738)．

一个影响因素是难以证明就地保存的自然资本的经济价值。这削弱了环境部门的影响力，因为正如一位专家所说，“我们没有政治资本使我们能够与其他部门进行平等对话……，或者在整个社会，因为经济价值被用来判断政治优先权的竞争主张的优劣。因此，环境部门的预算很低，农业补贴远比林业部门或野生动物部门慷慨，即使这造成了环境退化。

民间社会对被认为构成环境或社会风险的发展项目的反应，一直是利用国际社会对墨西哥政府施加压力。专家指出，“……当社会把声音提高到国际水平时[…]不一致的决定已经停止，”以及，“……保护环境现在是一个国家必须遵守的国际义务。”但墨西哥顽固的政治和社会经济精英们为了更大的政策效力而抵制环境政策，甚至政府官员渴望更长期的规划(见附录4)。一位专家解释说:“……这是一种禁忌。[…]。你可以提出来，但不能写下来。，这可能被认为是叛乱[…]反对现状。”

法律框架的优点和缺点

大多数受访者肯定地提到，他们所负责的政策有法律支撑。总统令强调了与保护区相关的力量，该法令是由超越行政部门的法令建立的，是跨部门和各级政府的强制性法令。此外，管制资源使用优于禁止资源使用，禁止资源使用除了重要的例外情况外，被认为是适得其反的;因此，最近对墨西哥野生动物管理联邦法规《野生动物通法》(SEGOB 2008)的修改，禁止捕获濒危鹦鹉(SEGOB 2008)，被视为倒退。

然而，政策的有效执行受到法律框架的阻碍，法律框架缺乏不具约束力或没有制裁的处置细节，因此也妨碍了执行。关于规划单位，一位专家说:“……无论是法律还是法规都没有明确规定应该如何实施。[…没有这样的机制来判断你是否遵守，[…]没有制裁，没有负责的机构，所有这些都是法律和行政真空。”国家发展计划中概述的部门间协调和层级间的辅助性(concurrencia)在宪法中规定(SEGOB 1983b, 1987年一个，b)在实践中也是有问题的，每个部门和层次都有自己的目标和法律框架，或者像许多城市一样缺乏一个(Mumme 2007)。因此，某一特定领土内相互冲突的司法管辖区的汇合阻碍了政策的执行。例如，SEMARNAT的生态土地使用规划(基于规划单元)可能与土地、领土和城市发展部批准的地方政府的领土规划发生冲突(SEGOB 1993,2003, SEDATU 2013)。政府部门和层级之间的冲突甚至可以达到墨西哥最高法院(Mumme 2007, SEGOB 2011)。

一些专家指出，限制分配补贴(例如森林管理补贴)和联邦方案规定不分部门优先事项的多部门支助，可能会妨碍优先领域的有效定位。例如，最近，社会发展部的“全国反饥饿运动”迫使每个控制补贴的机构向粮食极度贫困的城市提供一些支持(Robles Berlanga 2014)。专家们还认为，“过时的”联邦规划法的单一管理(6年)时间表排除了战略规划(SEGOB 1983年)b)．

政策的技术基础的优缺点

专家们肯定政策应以健全的科学和技术标准为基础。虽然大多数国家认为这方面是其政策的优势，但也有不足之处，特别是林业部门。一些人指出，所采用的不同空间方法，无论是作为技术标准(生态系统、流域、规划单位)还是法律定义(私有财产、流域、林业单位等)，使一些政策相互不相容。有人指出:“这是混乱……你必须在流域的基础上重组整个行业。”

人们普遍认识到需要对环境政策采取更综合的办法;一些专家强调更大的跨学科性，另一些则包括非科学专业知识(例如，来自当地或土著社区)。政策相关变量的系统数据收集也缺乏，阻碍了强有力的诊断、监测和政策结果的评估。专家认为，对适应性管理的监测和评价是政策成功的基础，是所有政策的组成部分，但在实践中很少出现。此外，还存在修改管理计划(如林业)方面的法律限制，以及在利益相关者之间建立共识(如在保护区)或获得监管当局的许可等耗时过程，从而降低了政策的灵活性。

水质是一个指标，它的一些数据存在或可以很容易地产生，是流域管理的关键(Maass 2004)。除一位专家外，所有专家都认为综合流域办法是领土管理的理想办法，因为它包括所有要素和利益攸关方。大多数国家甚至认为将其纳入自己的政策既可能又可能有利(例如，对规划单位;图3;但是墨西哥的流域管理因执行不力而受到阻碍。根据国家水利委员会(CONAGUA)的定义，一些专家认为流域太大，分流域或局部流域(microcuencas(没有法律地位)被认为更实际。此外，CONAGUA管理水资源几乎独立于流域水可用性的生态因素(附录4)。一位专家声称，这种方法只是反映了墨西哥关于水管理的联邦法规，国家水法(SEGOB 1992)，其他人指出，墨西哥不存在真正的综合流域管理政策。

制度安排的优点和缺点

墨西哥的环境部门自2000年重组以来，已经成为一个笨重的半自治机构的集合(SEMARNAT 2006)。有人一再提到，在不同领域和政策之间缺乏综合规划和协调，从而降低了该部门的效力。一些专家建议对组织和制度进行重新设计，一位专家评论道:“……如果我们……我们都不谈，那农业部的农业政策怎么能跟我们商量，更不用说渔业了……”缺乏有效的沟通和传播被认为是一个因素，阻碍了明确的领导和适当知情的工作人员和公众(野生动物部门的专家对此表示特别沮丧)。

像国家森林保护委员会(CONAFOR)、国家林业委员会(CONAFOR)、甚至环境总检察长(PROFEPA)这样的权力下放的、预算庞大的机构，都被认为过于自治，他们的一些政策被认为是适得其反的。相比之下，国家自然保护区委员会(CONANP)的任务被过度扩大:一位专家指出，通过向保护区收取生物多样性保护、维持生态系统服务、减缓和适应气候变化的费用，“……beplay竞技我们要求的太多了。”另一些人则表示补充意见，认为必须在保护区以外通过其他环境政策和其他部门、特别是农业部门对生态更加敏感的政策来保护生态功能和生物多样性。

大多数专家对制定的集中政策的意图与其实际结果之间的差距表示失望，指出在地方一级缺乏协调政策工具的嵌套的、分散的机构。只有在当地发展了所需的政治、技术和预算能力之后，才成功地将野生动物政策(通过野生动物单位)下放到六个州政府。

许多专家承认，在地方一级的协调实施可以通过现场存在来促进(附录4)，一些人引用了保护区和CONABIO的生物走廊计划作为例子，但大多数政策缺乏所需的实地工作人员和区域办事处。实际上，20名专家中有19人指出，在不同部门和各级政府之间缺乏有效的协调体制安排是成功执行政策的一个障碍。

促进主流化和在政府部门和各级之间协调执行的因素和政策

在缺乏有效的体制安排的情况下，促进政策的主流化和协调执行需要其他手段。大多数专家认为，共同的目标或互补的政策(包括与其他部门，如农业)有助于实现这一目标。这些可以由第三个因素促进，即补贴支持计划，虽然有限，但适用于保护区、野生动物单位和林业单位。专家举例说，当当地社区在经济上实现多元化时，成功的可能性尤其大，例如，在一些牧场的不同地区，畜牧业与野生动物单位共存，在保护区与野生动物单位共存。

政府预防和应对自然灾害的计划也可以促进主流化和协调政策的实施。正如一位专家所说:“……Cutzamala(供水)系统没有水?然后是政府的层级(和机构)……开始互相交谈吧。”事实上，水本身被视为一个跨领域的问题，促进政府部门和层级之间协调政策的执行。一些专家默认，补贴和自然灾害预防和应对实际上是对自然资本和人力资本的投资，包括对地方治理机构的投资，这可以间接改善协调一致的政策执行。

大多数专家指出，以规划单位为基础的生态土地使用规划是为了促进政府部门和层级之间协调政策的执行，以培育生态相容的土地使用，但成效有限。一些国家提到，保护区的工作做得更好，这取决于它们的主管和实地工作人员的能力。

各级都需要利益攸关方的参与和能力建设

专家们一致认为，公众参与(土地所有者、生产者、学者、非政府组织等)制定和执行政策是政策成功的关键。州和市政府的参与也被认为很重要。一位专家说:“要使这一进程合法，所有部门都应该有代表，而且要有组织，要真正反映行动者的利益……”其他人指出，需要更好地组织生产者和社会行为者，大多数人认为，更好的教育和更多的能力建设将使他们能够更有效地参与。

大多数专家认为，能力建设不足会影响到所有行为体，包括环境部门人员(甚至在专家的答复中也反映了这一点，如一些人误解了治理或适应性管理)。例如，负责林业或野生动物管理计划的现场技术人员在很大程度上被认为是不可靠的和自私自利的，而州和市政府糟糕的技术、政治和预算能力阻碍了协调、分散的政策执行。

环境政策的力度更多地取决于政治领导人的个人信念，而不是制度力量

专家们一致感叹环境政策缺乏政治承诺、领导力和优先级，这是三个最常被引用的问题之一(图3，附录4)。其表现形式包括每届政府的人员和优先级的变化，从而失去了制度记忆和制度学习的机会(sensu Carpenter et al. 2002)。现任政府(2012年至2018年)被认为倒退多于进步。一些专家认为环境部长领导不力;其他人认为环境政策的力量最终取决于总统。一个对环境问题不感兴趣的总统会削弱该行业的政治权力，以及政策的范围和影响。一位专家回顾了气候变化对主席Calderón的重要性，他的政府(2006-2beplay竞技012)负责将气候变化政策纳入主流，包括发布《气候变化通法》(CICC 2009年，SEGOB 2012年)。这位专家还肯定地说，当时同样被提上议事日程的治理概念，现在几乎从官方文件中消失了，一些专家认为这是一种“政治时尚”。

部门内的每个机构也需要作出承诺和发挥领导作用;大多数专家肯定当局应该采取更多措施来维护和执行环境法。有人评论道:“……一个ny kind of [organization], for it to function properly, must assert its authority, because if [organizations] don’t assert their authority, then you’re left with the law of the jungle.”

墨西哥存在着治理危机

环境法律和政策执行不严是墨西哥公共行政普遍缺乏制度的表现(包括腐败、裙带关系、无能和威权主义)，专家们将其归咎于文化因素和政治和经济既得利益。国家水务委员会(CONAGUA)因过度自治和在确保遵守法律方面的不良记录而一再受到批评。一位专家肯定地说:“CONAGUA看到了非法行为，但并不制裁它们。我认为70%以上的违规行为没有得到批准。”

专家认为，所有形式的非制度行为对政策有效性和公众信任的影响都是适得其反的。大多数人肯定需要提高透明度和问责制，缺乏这些会削弱当局的可信度。这加剧了墨西哥社会普遍存在的低水平人际信任(OECD 2011)，这本身就是公众参与政策过程的障碍。加上不发达的民主和法制文化，以及利己主义凌驾于公共利益之上(部分与墨西哥棘手的贫困、不安全和犯罪有关)，大多数专家认为，价值危机弥漫着墨西哥社会。

有组织犯罪也会影响环境政策。面对全副武装的毒枭，也就是雇佣来保护毒品种植和加工的暴徒，一位专家评论道:“只有一支笔和一张纸，PROFEPA(环境总检察长)在保护保护区方面绝对不会做任何事情。”企业利益和投资资本也带来压力;一些专家报告说，发展项目的支持者(私人和公共)试图影响或破坏政策，主要是在环境影响评估方面。

所有这些失败都破坏了环境治理，而大多数专家认为环境治理是政策成功的基础，同时承认它还没有被定义、采用或在政治上优先考虑。然而，一些人肯定，保护区、流域单位和野生动物单位等政策同时依赖和促进治理，通过公众参与和确定共同的政策目标。

环境政策的不充分应用限制了它们的成功

在向专家询问不同政策属性的相对优势和劣势，以及影响政策制定和执行的因素和背景时，提到政策成功障碍的回答是有利于成功因素的2:1。大多数专家承认他们负责的政策存在技术、法律等方面的缺陷，但20名专家中有19名认为实施方面的缺陷是成功的主要障碍。

社会生态系统方法的完整性体现了其优势

对于社会生态系统这个概念，大多数专家都有直观的理解，尽管只有两位专家有过相关的知识。在听取了社会生态系统概念的工作定义和社会生态系统方法可能给环境政策带来的描述后，代表所有政策的大多数专家认为他们的政策与之有相似之处(一些人表示怀疑，六位认为没有相似之处)。

代表所有政策的大多数专家认为，采用社会生态系统方法作为环境政策的基础具有优势，因为这种方法具有整体性和整体性，有可能使政策更符合利益攸关方。一些人认为，其跨学科重点将确保有强大的技术和科学基础。一些人怀疑，在实践中，它是否能发挥其潜力，是否能激发利益攸关方充分参与，或是否能证明与社会发展部的政策相一致。两位专家提到，目前正在该部门内讨论与政策有关的社会生态系统方法。

排名分析

12个社会生态系统政策属性中的大多数，在这个练习中被细分为15个，被评为高于非社会生态系统属性。前10个都是社会生态系统政策属性，后7个都是非社会生态系统属性，各有5个并列中等。在图4中，这些结果与10位学术专家的结果一起呈现，对前者进行三角剖分。它们显示出大致相似的分布(尽管大多数属性的得分略低)，但存在一些有趣的偏差，包括可调节目标和环境治理的社会生态系统属性得分较低，而流畅的沟通和公私合作资金的社会生态系统属性得分较高。

讨论

两项调查分析的结果表明，在政府咨询专家的意见中，几乎所有社会生态系统方法的政策属性特征都被认为是实现成功的政策结果所不可或缺的。推延开来，专家们指出的阻碍成功政策结果的众多障碍(技术、法律和制度缺陷、文化和环境因素等)，可以通过部署社会生态系统方法及其政策属性来假设解决，至少部分解决，这些方法在当前方法中不发达或缺乏。以下陈述综合了专家描述的情况(社会生态系统属性在引号中):

• 有限的“跨学科合作”破坏了政策的技术和法律基础;
• 有限的“利益相关者参与”会破坏政策共识和结果;
• 反过来，不完善的法律框架和制度安排阻碍了“环境主流化”和多中心的“环境治理”;
• 以生产为导向、以资源为基础的“流域管理”，使“流域管理”理论基础的一体化前提遭到破坏;
• 有限的数据供应阻碍了“可持续性指标”的系统使用;
• 这和其他阻碍“监测和评价”的障碍阻碍了“适应性(共同)管理”;
• 信息的无效“沟通和传播”阻碍了政策的成功;
• 缺乏“长期愿景”使得战略规划和政策无法实施;
• 缺乏制度、信任、民主价值观和对法治的尊重，破坏了“环境治理”。

在社会生态系统政策属性中，专家们很少关注和排名不高的是生态系统方法和公私融资(图4)。也许前者被认为只是中等重要性。或者，由于许多政策纳入了生态系统概念(Challenger et al. 2014)，而不是生态系统方法本身，一些专家可能会将两者混为一谈，认为生态系统方法是理所当然的。相比之下，除了改善城市垃圾和水处理外，公共-私人融资在墨西哥的环境政策中具有有限的吸引力(世界金融2013;另请参阅http://www.fonadin.gob.mx/)．

专家们提出的有关墨西哥环境政策成功的机会或障碍的法律、制度、文化和政治因素的问题，有很好的记录(Eakin和Lemos 2006, Mumme 2007, Challenger和Dirzo 2009, Cotler和Caire 2009, Monsiváis Carrillo 2009, Williams 2009, Castañeda 2011, Hurtado 2011, OECD 2013)。国家和国际背景也是如此(Costanza等人1998年，Keck和Sikkink 1998年，Gallagher和Zarsky 2007年，Laurila-Pant等人2015年)。相似的因素和背景影响着大多数国家，不同程度多于类型(Liverman和Vilas 2006, Brondizio等人2009,Edmonds 2011)。

图5根据归纳定性分析简要综合了墨西哥环境部门的政策过程。它以图形方式说明了所讨论的因素、政策属性和背景之间的主要影响关系，包括叠加在红色部分的破坏它的最有害的负面因素。其中许多影响关系是双向和相辅相成的。

专家们在法律框架、制度安排、利益相关者参与和技术方面指出的缺点削弱了适应性管理(图5，中右)。连续几届墨西哥政府的新自由主义、亲全球化立场加强了国内和国际投资者的影响力，促进了资本在国家之间的自由流动，以寻找最便宜的商品、劳动力、石油、度假村等(Moore 2015)。从表面上看，资本投资者的流动性促进了发展，但这使他们与当地利益相关者区别开来(图5，左下);政府为创造就业和财富而改造自然，加强了他们的相对实力(Wise和Waters 2001年，Tetreault 2012年，Weaver等人2012年，世界银行2016年)。专家们认识到，这种联系可能涉及专制当局为促进此类行动而采取的疏忽、疏忽、共谋或腐败行为，有时是为了政治或经济利益。这可以包括减少或规避环境法规的努力，以及限制地方或公民参与或反对发展计划(Yamin和Noriega García 1999, Williams 2009, Tetreault 2012, Weaver等人2012)。这破坏了法治、有效的民主、治理和政策成功(图5中红色的因素)。

资本投资者和政府自上而下的方法反映了一种对社会生态系统组成的行动者的关系网络的超然态度，事实上，他们是嵌入其中的。这种态度没有认识到行为者之间的相互依赖，也没有考虑到这种相互依赖对整个社会生态系统的功能、管理和共同进化所隐含的连锁反应和相互影响(图1)。

图6简要说明了如何通过采用社会生态系统方法来加强和改进墨西哥环境部门的政策进程。尽管社会生态系统概念的本体论基础和社会生态系统方法的政策属性被倡导它的科学家和大多数咨询专家认为有利于环境政策，但我们认识到它不能改变人性或消除既得利益。尽管如此，从理论上讲，它可以促进更公平的利益相关者参与(图6，左)以及对政策选项和潜在结果的更透明和更具包容性的讨论，从而遏制强大的既得利益集团和专制(或腐败)政府对政策过程的影响，并促进治理、适应性管理和政策结果的改善(图6;Pretty 1995, Liberatore and Funtowicz 2003, Callon et al. 2009, Castillo 2011)。

通过咨询专家，我们了解到薄弱的环境治理和不发达的民主价值观是成功的政策成果的关键障碍。然而，我们也了解到，那些积极促进利益相关者参与确定共同政策目标(保护区、流域单位和野生动物单位)的政策有助于改善治理。通过推广，社会生态系统方法的政策属性有可能通过建立人际信任和加强民主价值观、透明度和治理，使政策过程民主化，因为两者相互促进(Eade 1997, Assetto等人2003,Olsson等人2004,Flores 2005, Graf Montero等人2006;安哲秀，未出版的手稿)．在这些过程中共享信息和集体决策经验甚至可以促进能力建设(德尔加多-塞拉诺等人，2016年)。

迄今为止，基于社会生态系统方法的环境公共政策还没有被任何政府实施，这就排除了对社会生态系统方法是否能像其支持者所声称的那样为社会和可持续性带来实际效益的实际评估(同时也限制了本研究的范围，只针对我们的工作假设征求专家意见，而不是直接测试它)。尽管社会生态系统方法的哲学和本体论基础似乎坚实，但一些政治方面受到的关注较少，导致批评人士呼吁未来的研究优先考虑以下问题:谁的系统框架重要，谁的可持续性得到优先考虑，谁决定什么应该对什么进行弹性，对谁进行弹性管理，以及出于什么目的(Lebel et al. 2006, Smith and Stirling 2010, Cote and Nightingale 2012)?

在缺乏以社会生态系统为基础的公共政策的情况下，从社会生态系统的角度对墨西哥生态资源的社区管理进行研究，从现实环境中提供了一些有用的反馈。它反映了专家们提出的许多问题，同时表明我们确定的政策属性对于成功的结果在这个范围内仍然是相关的。例子包括生态、经济和社会变量的可持续性指标的选择和长期监测(Manuel-Navarrete等人，2006年，Basurto 2008年，Sosa-Cordero等人，2008年，Defeo 2015年，delgdo - serrano等人，2016年)，以及嵌套(地方到国家)尺度上规则执行和环境治理的有效制度安排(Basurto 2008年，Sosa-Cordero等人，2008年，Duer-Balkind等人，2013年，Cinti等人，2014年，Defeo 2015年，Delgado-Serrano等人，2016)。研究还证实，设计良好、公平的参与机制不仅可以鼓励多个利益相关者参与，还可以通过不断的边做边学和有效沟通来推动知识获取、能力建设和社区赋权(德尔加多-塞拉诺等人，2016年)。

当地方管理系统不能产生可持续的结果时，社会生态系统政策属性往往不存在或不发达。例如，当社区自我组织和自我治理薄弱时，有效的治理几乎是不可能的(Cinti等人，2014年，塞万提斯Gutiérrez等人，2014年，Poot-Salazar等人，2015年，Delgado-Serrano等人，2016年)，因为这样的法律和制度框架对嵌套治理系统的运作至关重要(Brondizio等人，2009年)。在另一个极端，缺乏灵活性的国家政策、僵化的制度安排和对政府的不信任也被社区视为适应性、可持续资源管理的障碍(Manuel-Navarrete等人，2006年，Cinti等人，2014年，Delgado-Serrano等人，2016年)。

还应提及哈利斯科州阿尤奎拉河下游流域综合管理市际环境委员会。这是墨西哥第一个，也许是最具创新性和成功的协商治理结构的例子，旨在弥合不同尺度之间的空间和时间差异(sensu Brondizio et al. 2009)。它将保护区、市政府和州政府(及其历届政府)的治理联系起来，通过广泛的利益相关者参与，鼓励管理的连续性、灵活性、兼容性和透明度(格拉夫·蒙特罗等人，2006年，马斯等人，2010年b)．

结论

咨询专家意见(尽管是间接的)，以衡量环境部门官员对采用社会生态系统方法作为未来政策基础的接受程度，提供了超出我们最初预期的大量材料。我们的研究结果使我们得出结论，环境部门专家广泛同意我们的工作假设，即将那些有利于社会生态系统可持续管理的政策属性纳入环境政策，可以通过解决目前破坏墨西哥环境政策有效性的障碍，潜在地创造改善政策结果的机会。

咨询专家倾向于认为社会生态系统方法的这些政策属性特征比其他方法更有利于政策的成功制定、实施和结果(图4)。由此，我们得出结论，墨西哥政策专家的良好意见代表了将社会生态系统方法纳入环境政策的机会。

在采用社会生态系统方法的潜在障碍中，有几个因素限制了当前政策的成功。这些障碍包括制度障碍，如政府部门和层级之间的组织、意识形态和概念界限，以及不同政策和政府部门的理论框架的学术学科之间的界限(Maass and Cotler 2007, Maass 2012)。

解决这些问题需要学科间和跨学科的努力，以弥合法律和技术框架中的概念差距和漏洞，并确保为利益相关者的参与和有效治理作出坚实、可行和灵活的制度安排。将流域综合办法纳入所有政策可能会促进更加协调和兼容的政策，并避免过度依赖任何特定的政策。社区监测和公民科学可以帮助纠正目前阻碍适应性管理的数据缺乏(Irwin 1995, Valentin和Spangenberg 2000, Riesch和Potter 2013)。

与政府官员相比，政治家倾向于更多地依赖他们的世界观和政治意识形态作为政策方向的指导(Mukerji 1990, Daw和Gray 2005, Juntti等人2009,Young 2010一个， Espinoza-Tenorio et al. 2011)。在这种背景下，在墨西哥或其他地方实施基于社会生态系统的环境政策的更大障碍，可能是目前从现状中受益的根深蒂固的政治和经济利益集团。与此相关的是，政府、企业或其他强大的利益相关者一心一意地追求这些利益，从而损害了权力较小的群体、公众信任、良好治理和政策结果，从而导致了对法律、制度和民主规范的偏离。

虽然我们的研究没有直接涉及杨的“制度适合性”概念(Young 2002,2008)及其最近的发展(例如，Epstein等人2015)，但专家们的一些观察结果(例如，关于制度安排)与杨指出的限制环境机构在管理成果方面成功的适合性、相互作用和规模问题有关。引申而言，我们的研究也涉及到诸如环境制度(Young 1999)、环境治理(Lemos和Agrawal 2006)和政策实施(deLeon和deLeon 2002)等广泛的研究主题。虽然我们没有讨论这项研究的结果如何与这些概念和研究主题相关，因为它们不是我们的主要重点，但专家提供的信息当然可以作为未来研究的主题进行分析。

正如Young(2002)批评了Ostrom的设计原则在解决公共池资源方面的有用性，它们的重要性已被证明取决于许多自然和社会变量(Baggio等人，2016年，Barnett等人，2016年)，所以他的制度契合概念反过来被批评为模糊且难以在实践中应用(Cox 2012, Vatn和Vedeld 2012, Epstein等人，2015年)。在某种程度上，这是因为环境制度(制度)是在现有的社会生态系统中包括各种预先建立的制度的情况下建立起来的，这些制度不仅适用于适应性、相互作用和规模问题，而且很难作为单独的因素加以区分(Vatn和Vedeld 2012)。

这些观察结果表明，确保有效社会生态系统管理结果的制度灵丹妙药并不存在，因为成功因素在不同的背景下有所不同(Acheson 2006, Epstein等人2015,Baggio等人2016,Barnett等人2016)。因此，我们在研究中所做的一些假设很可能是有问题的，包括我们的12个社会生态系统政策属性对于每一个潜在案例的适当性，其中基于社会生态系统的政策是研究或实施的对象。另一个这样的假设涉及到专家的可信度，因为他们往往是不可靠的(Acheson 2006)，无论是作为社会生态系统管理的信息来源(因此需要鼓励广泛的利益相关者参与)，还是就他们在回答采访问题时对自己的既得利益的客观性而言。在后者的情况下，尽管仔细措辞的面试问题，比如我们在这里尝试的，可以帮助防止这种偏见(进行的聚类分析的结果表明没有检测到)，但它们可能永远无法消除这种偏见的可能性。

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