洞察力

社会许可证的出现要求环境监管改革

• 摘要
• 简介
• SLO概述
• 没有SLO的前进之路
  • 改进监管程序的五项原则
  • 以塔斯马尼亚为例
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

自然资源给社会带来许多好处，但如果对社会产生负面影响，社会对私营部门使用自然资源的接受程度可能会受到影响。存在临界阈值，超过此阈值，从自然资源中获得的社会效益水平就会降低(Lubchenco等人，1991年)，资源本身的质量也会受到影响。因此，我们看到“社会经营许可”(SLO)一词在私营部门迅速出现，用于描述与用于私人或公共目的的公共池资源的开发或使用相关的社会认可水平(Moffat et al. 2016)。具体而言，SLO指的是当地社区和受此类活动影响的其他利益相关者对资源开采或工业活动的初步批准和持续接受(Parsons和Moffat 2014)。这种认可的程度植根于当地社区和利益相关者的信仰和世界观，并以行业与当地社区建立有意义和值得信赖的伙伴关系的程度为基础。

尽管最近在公共池资源管理方面广泛采用SLO，但该概念的理论和实际效用仍然存在争议(Parsons和Moffat 2014, Moffat et al. 2016)。例如，鉴于SLO在不同部门、环境和地理位置应用的多种方式，它已被证明难以定义，在某些情况下，它已被操纵和利用机会主义来推进私人议程(Bice和Moffat 2014, Lester 2016)。即使在不同的利益相关者群体中建立了对该术语的集体或共识理解，评估这些社会认可或接受水平如何透明地确定并达成一致也可能具有挑战性(Prno 2013, Parsons和Moffat 2014)，破坏了行动的感知合法性，例如工业发展。

尽管我们对SLO的集体理解存在缺陷，但媒体对行业活动的关注日益增加(例如，Leith etal . 2014)，再加上对行业日益增长的社会压力和期望(Hanna etal . 2016)，迫使私营部门积极工作以获得和维持SLO。然而，鉴于SLO的潜在缺陷，我们认为，尽管经营者和监管机构都可以在建立公众信任方面发挥作用，但公众对影响共同自然资源可持续性的活动的参与和信心应该主要(也是最容易)通过正式的环境监管和评估过程来建立。没有明显的证据表明，监管机构的正式程序和要求会挤出私营部门为获得社会接受度而采取的任何自愿行动(Hult 2018)。然而，随着时间的推移，公众对环境监管的信任和合法性已经被侵蚀，需要重新想象以更好地实现这一目的(Stern and Baird 2015)。

我们探讨了这样一个命题，即获得SLO的压力越来越大，这是对公众对政府结构和流程以及环境监管合法性的信任受到侵蚀的回应。根据现有的环境治理文献，我们确定了可用于改革监管程序的五个原则，我们相信这些原则将增加公众对环境监管的信任和合法性。我们预期，采纳这五项原则可有效减少对SLO的需求，并减少对与SLO相关的不明确需求的过度依赖。与此同时，它还应加强对可持续性原则和流程严谨性的承诺，以确保对社会和环境产生积极的结果。在我们的探索中，我们利用善治原则发展归纳理论(Lockwood等人，2010年，McCall和Dunn 2012年，Cullen-Knox等人，2017年)，并使用澳大利亚塔斯马尼亚州的自然资源管理经验作为说明例子，以激发关于SLO的有用性和改进自然资源管理方法的必要性的讨论。

慢速概述

现代社区对其在资源开发项目决策中的作用以及资源开发的利益将如何分配和共享的期望越来越高(Prno 2013)。资源部门已经认识到这一点，并试图做出回应，以满足社会对行业绩效的期望(主要是环境和/或社会性质)，从而广泛采用SLO的概念。

最初，SLO的概念是为了应对资源开采行业和社区之间的环境冲突而出现的(Thomson和Boutilier 2011)，在过去的20年里，这个术语已经被采矿业推广，作为管理他们的社会和声誉风险的回应。该术语也逐渐被其他自然资源行业应用和采用，以描述私营公司和当地社区之间互动的变化性质(Hall et al. 2015, Moffat et al. 2016, Kendal and Ford 2018)。尽管社会许可在环境监管中发挥了作用，但实际上没有实现它的法律程序(Bursey和Whiting 2015)。更确切地说，SLO是行业(或其他人)与社区之间的非正式合同，社区团体认为，该合同是在透明、道德和负责任地使用自然资源的基础上授予和维护的(Boutilier et al. 2012)。

自20世纪90年代进入主流话语(Boutilier 2014)以来，SLO被广泛用于描述当地社区和利益相关者对行业活动的初步批准和持续接受，这些利益相关者可以影响这些活动的可行性(Parsons和Moffat 2014)。接受度的基础是行业能够在多大程度上与当地社区建立建立在相互规范、信任和沟通基础上的有意义的伙伴关系(Moffat和Zhang 2014, Hall et al. 2015)。在缺乏社会支持或对自然资源开发活动的直接反对的情况下，这表现为缺乏SLO。SLO不具有法律地位，但公众的反对可以极大地影响行业活动的成功，行业现在认识到需要获得SLO，以避免与社区团体发生潜在的代价高昂的冲突(Prno 2013)。

探索SLO文献，最广泛引用的三个SLO概念模型如下:(1)金字塔模型(Boutilier and Thomson 2011，未发表的手稿,https://socialicense.com/publications/Modelling%20and%20Measuring%20the%20SLO.pdf)，(2)三股模型(Morrison 2014)，(3)三角模型(Wüstenhagen et al. 2007)。每个模型都源于不同的起源，并说明了概念的不同方面(见附录1)，但所有模型都以信任和合法性的共同概念为基础(Colton et al. 2016)。金字塔模型表明，在获得SLO的过程中有四个不同的阶段:退缩、接受、认可、心理认同(Boutilier和Thomson 2011，未出版的手稿)．三链模型将SLO与法律、政治和经济许可证联系起来，并概述了每个许可证领域中的行动者类型(Morrison 2014)。三角模型提供了SLO所需接受类型的详细信息，包括社会政治、社区和市场接受(Wüstenhagen等人，2007年)。

在所有这三种模式中，合法性和信任的重要性被认为是实现社会可接受的可持续自然资源开发和管理成果的关键。合法性可以定义为与过程及其结果相关的感知公平和程序正义。这个定义结合了合法性的经验衡量(接受规则或机构作为权威)和关于权威是否具有合法性的规范性论证(提供证明其合理性的理由;伯恩斯坦2005)。信任意味着一个实体相信其他实体的行为将符合他们的期望(Cook 2001)。对监管流程的信任集中在对监管机构(Pirson和Malhotra 2011)及其构建者的可靠性、真实性或能力的信任上，是深刻影响监管流程信任程度的核心问题。

信任和合法性之间的关系并不直接。例如，即使存在信任，也可能缺乏合法性。此外，在合法性和/或信任受到侵蚀的地方，冲突经常发生(Stern and Baird 2015)。这种信任和合法性的侵蚀可能与开发自然资源以获得SLO的社会压力增加同时发生。如果通过更加正式、透明、清晰和可预测的程序来加强合法性和信任，就可以促进所有相关利益攸关方之间的发展。然而，随着人类互动在多个空间、人口和信息尺度上的扩展，导航信任变得越来越复杂，这就提出了有关活动合法性的相关问题。监管关系中的信任动态研究不足，令人惊讶的是，在监管机构-被监管机构或公民-监管机构关系的背景下，关于信任的实证研究很少(Lange和Gouldson 2010)。

从概念上讲，在探索SLO的背景时，信任和合法性存在于(1)项目发起人，(2)当地社区和其他外部利益相关者，即非政府组织，(3)监管机构，即决策者和专家，他们会或不会授权行业项目和活动，以及(4)其他项目受益者，包括消费者(图1)之间。

与任何人际关系一样，SLO是一个定义松散的概念，围绕这一概念的使用和相关概念，如社会“社区”和社会责任，都有很好的记录(谢泼德和马丁2008年，莫法特等人2016年)。SLO被认为是关于正义，即责任、影响、地位和利益，它被嵌入到一个“不可避免的话语”过程中(Lester 2016)。此外，目前尚不清楚SLO据称建立在有意义的对话基础上，如何进行和实现对话(Mercer-Mapstone等人，2017年)。人们普遍认为SLO的含义是不明确的，模糊的，有时，令人困惑的，它是“……不容易发现，难以衡量，本质上是反复无常和动态的”(道格拉斯2014:1)。这导致一些作者建议，监管机构、政策制定者和政治家应该避免在没有明确理解其含义的情况下使用该术语(Colton et al. 2016)。可以说，定义SLO可能是一项徒劳的事业:“我们不能整洁地定义社会许可，但当我们看到它时，我们就知道它”(美国最高法院大法官斯图尔特1964年，引用于道格拉斯2014:1)

我们把SLO一般概念的有用性留给其他人讨论。相反，我们强调，当前社会对行业的压力是确保一个模糊定义的SLO，证明其活动(即采矿、捕鱼作业、风电场开发等)的合法性和可接受性，可能更好地通过改革、有效和明确的监管途径和流程来实现。我们借鉴了良好治理的原则(Lockwood等人2010年，McCall和Dunn 2012年，Cullen-Knox等人2017年)，概述了减少对SLO需求的前进方向。

前进的道路没有迟缓

正如我们所表明的，SLO在很大程度上受到信任和合法性的影响，并且容易受到规模问题以及信息和权力不对称带来的复杂性的影响。此外，SLO取决于个人和社会价值观和规范(Dare etal . 2014)。价值观是正确和重要的概念，规范是指行为预期以及人们应该和不应该如何表现(Stern 2000)。文献中的例子表明，随着互动规模的增长，利益相关者之间的紧张关系增加，并导致制度和监管框架的变化(Smidt 2003, Venticinque 2013, Christensen和Kyle 2014)。由于规模扩大和社会不对称加剧而暴露出的复杂性增加，需要对基本的监管过程进行重新构想。我们在下面描述的改进监管流程的五项原则中解决了这一需求(图2)。

改进监管程序的五项原则

我们在此提出的五项原则集中在基本前提上，这些前提被证明是环境监管过程中良好治理的关键。关注善治的研究文章并非都指出了五个前提或原则。相反，我们从现有文献中确定了表1中提出的五个首要原则。

表1所示的原则并不是一个详尽的列表，还有更多的文件概述了良好治理的原则。例如，在澳大利亚，农业和林业部的一份报告概述了发展建议和发展评估的10个主要治理做法(发展评估论坛，2005年)。选择表1所示的文献主要是因为其与自然资源管理的相关性。

以塔斯马尼亚为例

我们概述了我们认为可以应用于改革监管流程以减少SLO需求的五项原则，并以澳大利亚塔斯马尼亚州的经验作为案例研究，说明了它们的重要性。在这样做的过程中，我们承认自然资源开发的监管要求和机制在不同行业或管辖区(即使在澳大利亚境内)并不统一。

选择塔斯马尼亚作为案例研究有四个原因:它是一个相对较小的岛屿，即地理上有界限，因此，在一个可以说更易于研究的规模;它有一个著名的环境历史，澳大利亚历史上最重要的环境运动之一发生在戈登-富兰克林大坝的反应(班德勒1987);它是澳大利亚的一个州，即受司法管辖;它有一个完整和运作良好的规划系统。塔斯马尼亚也以其原始的环境而闻名，并且是国家环境运动的发源地(Hay 1994)，在过去的几十年里，塔斯马尼亚对环境政策进行了重大改革(Stratford 2008)。

塔斯马尼亚岛也是澳大利亚的一个州，它限制了与我们的前提有关的立法。在澳大利亚，规划的宪法权力属于各州(Ruming and Gurran 2014)，不受国家政府的协调。塔斯马尼亚州有一个独立的审查法庭，环境评估和执法职能从环境政策职能中分离出来(发展评估论坛2005年，生产力委员会2013年)。塔斯马尼亚也有一个领先的做法，它在其立法中规定了一个一致的目标时间表，并在资源管理和规划系统的每个法案的时间表中包含了一套目标，以确保在州内关于土地和自然资源使用的所有决定都是为了追求共同的目标(1993年土地使用和规划批准法案，附表1)。

从广义上讲，塔斯马尼亚州的评估安排是相对完整的。在澳大利亚所有的州中，独立的重大项目评估安排可能在塔斯马尼亚州最为发达，塔斯马尼亚计划委员会(根据1997年塔斯马尼亚计划委员会法案成立的一个独立法定机构)负责对具有州意义的项目进行综合评估。然后委员会向部长提出建议。在塔斯马尼亚独特的经济和环境背景下，有关规划系统的改革已经被卡斯尔斯和斯特拉福德(2014)研究过。

明确的监管目标

基于地域的自然资源利用监管目标(对更高层次的生态界限敏感)确定了自然资源利用发展的边界条件。这也可以被认为是设定可接受变更的限度。甚至在提出一个发展项目之前，就应清楚地阐明和界定资源使用目标，而不应在政府程序内部确定这些目标。上诉和审查的途径可以向利益攸关方保证，可以通过各种途径确保这些边界条件得到切实满足。

目标应通过公平的过程达成一致，这从根本上需要协作协商(Dichmont等人2016,Dutra等人2016,Van Putten等人2016)。例如，澳大利亚海洋区域的高层、空间明确目标对于管理日益拥挤的近海空间尤为重要。2004年，在塔斯马尼亚的拉尔夫斯湾，近海区域目标不明确的问题发展成了SLO问题(MacDonald和Feehely 2010年)。有人提议在拉尔夫斯湾开发运河(Stratford, 2009年)，但很明显，公众、政府和开发商对该地区(包括保护区、住宅区和旅游业)的目标存在巨大差异和冲突。在提交开发建议之前，目标没有明确(或协作地)定义。在经过塔斯马尼亚政府规划部门的一个独立法定机构的考虑后，支持者最终被剥夺了继续运河开发的权利(Stratford 2009)。

利用协作协商制定明确目标并确定优先次序的重要性预计将有助于增加透明度和信任。例如，在渔业方面，当分配使用权时，即在总允许渔获量制度下分配个别可交易配额时，必须仔细确定与引进新的管理有关的目标，例如有利可图的工业和可持续的环境。主要是因为未来的使用可能会对那些被拒绝访问的人产生负面影响(Buxton和Cochrane 2016, Emery等人2016)。在20世纪80年代中期，在塔斯马尼亚，一个协商过程，不像我们定义的那样严格地说是一个合作协商过程，被用于岩龙虾和鲍鱼渔业，以引入管理变革。这一过程所促进的相互作用可能有助于改变管理方法的目标更加清晰，即使不是所有的支持者都同意用于实现这些目标的方法(Bradshaw 2004)。开发新管理系统的协作过程为评估观点的多样性提供了机会，同时也致力于实现可持续的自然资源管理解决方案。

透明的监管审批流程

监管审批过程透明度的重要性似乎不言而喻，特别是在全球经济和金融危机的影响下，治理和监管体系的重大缺陷凸显出来，削弱了公众对政府和私营部门机构的信任。经合组织(OECD, 2012)认为，透明原则和监管程序参与原则支持的结果应符合公众利益，并符合受监管影响者的利益和需求。在向管理机构提交开发批准时，需要清楚地概述潜在批准的步骤和要求，以便与开发有关的利益相关者能够独立评估是否遵循了适当和公正的程序。再来看看塔斯马尼亚的例子，2013年与该岛北部一家纸浆厂提案相关的审批流程演变成了一场SLO崩溃(Lester 2016)。该项目没有向公众和其他支持者披露项目批准过程，而是从资源规划和发展委员会(RPDC)的独立评估过程中删除，评估和项目特定的立法，即不那么透明，在没有任何公众投入的情况下获得政治批准(http://www.parliament.tas.gov.au/bills/Bills2014/1_of_2014.htm)．政府随后的评估引发了人们对这一过程的怀疑，它被认为是不透明的审查，以及政治偏见(Lester 2016)。政府和支持者之间可疑的联盟进一步加深了SLO的争议。这一过程最终导致Gunns Limited决定不再继续在该地区开发纸浆厂(Gale 2008, Lester 2016)。

明确上诉和复审的途径

明确明确的资源使用目标很重要，但在开发项目之前和期间明确上诉和审查途径也是信任和合法性的关键，特别是在监管机构被视为代表公众严格执法的情况下。合作(或基于合规)的监管风格更有可能基于更高层次的三方信任和协作，即监管机构、项目支持者和社区之间(Lange和Gouldson 2010)，而不是对抗或基于制裁的监管风格(Stern 2008)。

“为了确保流程的可预见性，应对申诉处理和争议解决流程的所有步骤制定明确的程序”(Kemp和Gotzmann 2009:18)。明确定义的上诉途径不会被认为是(太)限制性的，但仍然基于客观的，即协作定义的标准，将确保解决SLO中一些最难控制的方面(Kemp和Gotzmann 2009)，例如，为所有利益相关者的声音提供一个被听到的机会。这些原则符合2008年《联合国指令》第22页第82条(联合国人权理事会2008年)。

在塔斯马尼亚，在评估和批准过程中基本上有三种审查途径(生产力委员会2013年):(1)功绩审查(对地方议会规划决定的上诉法庭);(2)司法审查(就程序不合理的问题向最高法院提出);(3)议会审查(对于具有国家意义的项目，有机会否决与独立委员会建议不同的批准)。这些相互关联但相互独立的过程被明确定义，并满足不同类型的审查需求和访问。

如果以前明确概述的批准程序被投机地改变，这可能会影响信任和合法性。例如，上面讨论的Gunns Limited纸浆厂开发的审批过程(Gale 2008, Lester 2016)从独立评估中删除，改为具体项目立法。该立法没有为影响公司SLO的审查和上诉提供明确的途径，对隐藏流程的感知和缺乏透明度可能进一步降低公众信任和SLO (Lester 2016)。

早期、包容的合作协商过程

清晰度和透明度都是通过实施包容性的协作协商过程来调节的(Idol et al. 1995)。^[1]简单的参与可能不足以创建信任，而协作协商可以帮助创建并有时加强信任(Kemp和Gotzmann 2009, Miller和Nadeau 2017)。通过多种途径实施公众参与和审议，重建信任，积极影响决策的生态标准;例如，通过面对面交流(Newig和Fritsch 2009)和专业人士的参与(Tsang et al. 2009)。利益攸关方应尽早开始参与协作协商进程，即在项目建议和影响评估的范围确定阶段。例如，在许多司法管辖区，影响评估是发展申请程序的一部分。这些影响评估可能被公司视为双重约束，因为它们暴露了风险，但暴露风险本身可能会给人一种透明的印象，并可能建立信任(见Renn和Schweizer 2009年包容性风险治理的概念)。即使在已经失去信任或存在微弱信任的情况下，公开对话也可以建立对各种利益的共同理解，并促进妥协(Díez等人，2015)，建立长期信任(古尔德森等人，2007)。

2012年，由于塔斯马尼亚州和邻近水域的Abel Tasman超级拖网渔船(Haward等人，2013年，Tracey等人，2013年，Wainwright 2015年)引起的SLO问题，如果更早地实施合作协商程序，可能就可以避免。联邦当局禁止超级拖网渔船运营，尽管所有生物和操作要求在正式批准过程中都得到了满足(Haward et al. 2013)。目前塔斯马尼亚州(和澳大利亚联邦渔业)的决策和批准过程包括利益相关者参与影响评估，但没有直接参与的利益相关者可能不了解当前的咨询过程。在审批过程的早期，可能需要更广泛的利益相关者群体进行协商，以获得资源使用者和监管机构的信任，在这种情况下，监管机构撤销了对超级拖网渔船的批准，增加了怀疑，降低了公众对审批过程的信任(Buxton et al. 2013)。

鉴于公众持有的价值观的范围和多样性，问题仍然是谁应该参与协作协商过程(Alberts 2007年)，并参与制定资源管理目标，以实现更清晰的理论，以及更透明的监管和审批过程(生产力委员会2013年)。从根本上说，选择不同群体的人纳入官方流程的方法必须是公平和负责任的(Parsons et al. 2014)。协作咨询应该是可访问的和充分的，并为来自不同背景的人提供“以有意义的方式参与的机会”(Colton et al. 2016:105)。

2012年在塔斯马尼岛北部海岸的国王岛的一个风力发电场提案据称由于预期的财务回报较低而没有进行，但据称，出现的SLO问题也发挥了作用(Corscadden等人，2012年，Anderson 2013年，Colvin等人，2016年)。在这种情况下，当提案第一次被否决时，审议过程就早早地实施了，但由于咨询和信息传播的明显随机性(以及提倡者自己将SLO设定为60%的公众批准)，提倡者遇到了来自社区组成部分的SLO问题，这导致了社区冲突。如果该程序更容易获得，并且有更强的正式审议程序，在为这个风电场开发赚取SLO方面，结果可能会有所不同。

独立决策

监管审批过程很复杂，适应社会的接受是一个具有挑战性的过程。“对独立的看法以及因此而缺乏不适当的共同利益是公民是否信任监管机构或科学家的关键”(Lange and Gouldson 2010:5237)。监管程序通常包括各种利益相关者和干预者提交的冗长文件，而且通常由各种政府实体提交。如果证据是在宣誓的情况下提供和检验的，这可能有助于提高程序的可信度，并可能提高公众的接受度。然而，大多数独立评估都不是要求宣誓后提供证据的法院。事实上，可以这样说，尽管法院或法庭提供了独立性，但它们越正式、越法理，公众就越难接触到它们。因此，他们可能会青睐富有、受过良好教育、资源丰富的人，这些人有能力参与这些会议，并聘请律师等。

尽管我们承认对抗性程序在时间和资源方面是昂贵的，但我们仍然认为它们可以发挥重要作用，其中询问程序和交叉询问是重要的工具。然而，这种交叉审查，乃至整个监管程序，也必须反映最终决定的预期影响程度(Colton et al. 2016)。拉尔夫斯湾项目(MacDonald和Feehely 2010)被否决，最终决定被支持者接受，因为仲裁员被视为与政府保持一定距离。据称，这种独立和类似法庭的程序使当地人民放心，并提供了一种透明的感觉。拉尔夫斯湾的运河开发计划最终被塔斯马尼亚规划委员会推翻(MacDonald and Feehely 2010，塔斯马尼亚规划委员会2010)。独立决策过程似乎成功地创造了接受，据称在这一过程中创造了信任，这可能对未来类似的情况有益。

结论

不可否认，自然资源的共享、包含和管理越来越复杂，需要各种复杂的管理策略和程序。对SLO的依赖有一种危险，即在需要明确和透明的自然资源开发审批过程中引入一个容易产生不同解释的未定义概念。迄今为止，SLO并没有要求政府改变其运作方式，而是将政府排除在工业之外，并没有明确的指导方针来指导工业如何适应这些社会反应。

我们认为，如果能够通过监管和评估程序系统地加强SLO的关键要素，即信任和合法性，那么将公开声明SLO作为批准开发的先决条件的必要性就可以减少。建立信任和合法性的更正式的途径可以确保获得SLO的过程不需要在每次提出开发应用程序时都重新发明。如果机构中存在合法性和信任(因此，间接地在监管和许可过程中)，我们认为没有理由相信正式的程序和要求会挤出行业的任何额外自愿行动(Grepperud 2007);应保持良好治理的私人责任。当这些正式的过程和需求不再保护或代表社区利益和期望时，可以探索SLO。

我们阐述了从现有的环境治理文献中提炼出来的五个良好治理原则，并强调了来自塔斯马尼亚的经验证据，以证明我们的论点，即这五个原则为改革监管程序提供了明确的途径。改革在提高公众对环境监管的信任和合法性方面具有巨大潜力。概括而言，我们的五项主要原则包括:(i)明确的规管目标;透明的监管审批程序;(iii)对监管决定的上诉和复审的明确途径;(iv)早期和包容性合作协商进程(Ostrom 2009年，生产力委员会2013年);(五)决策机构的独立性。我们认为，采纳这些原则将有助于通过影响积极的变革驱动因素、增加社会资本和减少对SLO的依赖来增加信任和合法性，因为每一个新的发展建议都需要重新解释SLO。在实施这些关键原则的同时，必须开展研究，制定适合当地的自然资源治理结构，以确保实现最佳的环境和社会公平结果。

__________

^[1]协作咨询被定义为“一个互动过程，使具有不同专业知识的人能够对共同定义的问题产生创造性的解决方案”(Idol et al. 1995:329)。

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