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Newig, J.， P. Derwort和N. W. Jager。通过制度的失败和衰落实现可持续性?生产途径的原型。生态和社会24(1): 18。
https://doi.org/10.5751/ES-10700-240118
通过制度的失败和衰落实现可持续性?生产途径的原型
摘要
虽然目前关于可持续性治理和制度的文献集中于创新、新奇、成功和“最佳实践”，但有一种新兴的趋势，即把衰落和失败视为朝着实现可持续性努力的机会和杠杆点。然而，尽管失败、危机和衰退被广泛地对待，它们的生产潜力的联系在文献中仍然不发达。利用系统视角，我们描述了危机、失败、蓄意破坏稳定和积极管理衰退的五种典型路径，通过适应、学习、提供机会窗口和有关稳定与变化的知情选择，促进可持续转型。我们试图为进一步的概念性和经验性调查提供基础，制定典型的途径，从可持续性的角度将失败的方面与生产功能联系起来。我们首先描述了五种典型的路径及其概念基础，这些概念基础来自于许多不同的文献，包括进化经济学、生态学和制度变迁。这些路径涉及:(1)危机触发制度适应以实现可持续性，(2)系统地从失败和崩溃中学习，(3)有目的地破坏不可持续的制度的稳定，(4)不可避免地衰落，以及(5)面对衰落时积极和反思的决策，而不是让它碰运气。这些典型路径通过若干与可持续发展相关的实证案例研究加以说明。在发展这些原型的过程中，我们试图推进关于可持续转型的辩论，并利用迄今被忽视的制度动力的潜力。介绍
最近关于可持续发展的讨论主要集中在创新或“新”(2012)上。这些创新包括技术或社会技术创新(Smith等人2010年)、商业创新(Schaltegger和Wagner 2011年)、社会创新(Jaeger-Erben等人2015年)、政策和治理创新(Meadowcroft和Fiorino 2017年)以及民主创新(Mattijssen等人2015年)。几乎没有任何理由质疑这一趋势的重要性:我们需要新的想法、技术、治理结构、替代经济结构和商业模式。然而，这种新颖性的支配可能会阻止我们认识到替代或互补的观点，以实现可持续发展。首先，我们应该记住，创新本身往往是不可持续的(Røpke 2012)，或者可能只会持续不可持续(Blühdorn 2013)。因此，最近人们对创新的偏见越来越感到不安，甚至在创新研究中也是如此(Sveiby et al. 2012)。其次，更重要的是，对创新和创造新颖性的关注可能会掩盖失败和衰退过程在实现可持续性方面的生产作用。
我们的兴趣在于制度作为“稳定的、有价值的、反复出现的行为模式，其最重要的功能是促进人类的集体行动”(Fukuyama 2014:462)。制度变迁文献，虽然传统上侧重于解释新制度的出现，但最近在政策失败(McConnell 2015, Bovens和’t Hart 2016)、治理失败(Howlett和Ramesh 2014, Peters 2015)、制度失败(Acheson 2006)和政策解体(Bauer和Knill 2014)的研究上出现了繁荣。这些贡献增加了我们对失败过程和原因的理解，以及它们的环境，部分也包括失败的后果(Derwort et al. 2018)。然而，这些贡献中很少(如果有的话)涉及到与失败和衰退相关的潜在可取功能。我们将转向破坏和失败的生产性方面，而不是宣传更多的创新。
在最近的文献中，对失败和衰落的生产性因素的稀疏处理有些令人吃惊。例如，不同研究领域的哲学家和作家早就认识到，“创造性破坏”对市场经济运行的价值(熊彼特，1950)，对生态系统健康更新的价值(甘德森和霍林，2002)，以及从过去社会的失败中吸取教训(戴蒙德，2005)。所有这些在最近关于制度变革、衰落和失败的大讨论中都明显缺失。当然，关于制度变革中失败和衰落的生产要素的综合理论将是一个诱人的项目，但我们的目标更为适度。我们制定了五种典型的路径，概括了制度失败和衰落与更有生产力、更可持续的结果之间的潜在关联。
为此目的，我们试图丰富制度变迁文献，考虑到生产功能已被描述的各个领域，如生态学、进化经济学或人类学。这些典型路径的共同点是，它们都涉及机构的功能失调。他们要么把不正常的功能作为一个向可持续性发展的生产性改变的机会，要么故意使规范上不受欢迎的机构不正常，或者作为一个反思和决定一个下降的，即越来越不正常的机构的可取性的机会。为了在一个相对抽象的层面上比较不同的路径，我们使用系统视角，承认制度系统是复杂的自适应系统，受“锁定”、路径依赖的动态和自稳定的影响，并且能够适应、学习和从一个或多或少稳定的系统状态转换到另一个(Bardach 2006)。考虑到这种生产性路径在实践中如何发挥作用，我们转向了制度变迁的政策设计视角，旨在刺激和促进进一步的概念性和实证工作，以利用制度失败和衰落的生产性路径。
制度变迁分析:系统方法
我们的逻辑不是解释制度变迁。我们寻求识别与功能障碍(即制度失败和衰落)相关的机会，以进行生产性变革。所谓“富有成效”，我们指的是朝着更可持续的解决方案进行变革，这种变革有利于公共利益，而不是特定利益，有助于保护自然资源和生命维持系统，体现持久的解决方案，而不是破坏社会基础。最后，我们考虑机构体制内的代理范围(参见Fischer和Newig 2016)。
人类社会通过制度来组织自己，即使社会互动可预测的结构，并引导人类行动朝着集体目标前进(Scharpf 1997)。我们主要关注正式的制度，如具有集体约束力的书面规则(法律和法规)和协议(计划和合同)。由于制度引导和约束行动，制度变革代表了可持续转型的一个关键杠杆领域(Abson等人2017)。特别地，我们假设尽管一些机构可能会遭受功能失调，但其他机构会继续努力(Fukuyama 2014)。我们的主要焦点在于作为“政权”的制度，承认规则与行动者之间的密切互动，这些行动者通过他们的实践，复制、稳定或侵蚀和抵消规则(Streeck和Thelen 2005)。
最近许多关于制度或政策变化的贡献，或明或暗，都采用了系统视角(Kingdon 1999, Streeck and Thelen 2005, Bardach 2006)。我们遵循这条道路，借鉴了以下系统概念和方法。
我们假设制度，被理解为制度制度，是复杂的适应性系统(Pahl-Wostl 2009)。也就是说，他们有能力学习和适应变化的环境，同时保持自己的身份。然而，考虑到较短的时间跨度，机构往往是自我加强和自我繁殖，从而以稳定为导向。虽然稳定对于制度在社会中发挥作用是必要的，但它可能导致完全的制度惰性(1990年北)。因此，稳定与变化是我们分析中反复出现的主题(Leroy and Arts, 2006)。此外，我们还会考虑机构是否仍能发挥作用或变得功能失调，以及变革是朝着可持续性方向发生，还是巩固甚至导致不可持续性。最后，制度的变化可能更快或更慢，我们承认，有非常不同的动态在起作用，比如“间断均衡”，即长期的稳定被快速变化的时期打断(Jones和Baumgartner 2012)，以及制度的缓慢而渐进的变化，即现有制度与新制度相互作用，并可能随着时间的推移被新制度取代(Streeck和Thelen 2005, Mahoney和Thelen 2010)。
有两个制度概念特别重要，因为它们有助于界定和区分制度变迁的过程，包括失败和衰落。这就是路径依赖以及结构和功能的二重性。
首先，路径依赖被描述为复杂系统动力学的一般特征，其中初始条件和正反馈的微小变化会导致系统特征的自我强化和“锁定”(Arthur 1989)。承认制度从来都不是凭空产生或改变的，路径依赖一直是历史制度主义(Thelen 1999)中的一个关键概念，并在技术和经济发展方面大多蓬勃发展。路径依赖，在我们的方法中，构成了制度动态的一个重要元素，因为我们认为制度是与技术、基础设施和自然环境潜在地相互关联、嵌入和锁定的。因为，“解锁”被判定为不可持续的锁定体制，恰恰是一项挑战。
其次，在构建历史制度主义作为一个主要的知识基础的同时，我们也借鉴了默顿、帕森斯和卢曼的传统结构功能主义，将其作为“构建理论的框架，将社会视为一个复杂的系统，其各部分共同工作”(Macionis和Gerber 2010:14)。因此，制度构成了在社会中发挥特定功能的社会结构。[1]然而，从强大的功能主义立场出发，这并不是说制度运行完美，甚至不是说所有的制度仍然服务于社会功能。有些可能已经过时，结构仍然存在，但在变化的情况下功能失常或不能发挥作用，而其他一些则进行基本的结构变化，以保持或改善功能。一般来说，结构和职能是独立的，因为职能，例如公有物的可持续管理，可以通过非常不同的体制结构来维持，例如私有化或国家对资源使用的限制。
这些考虑有助于我们定义我们所理解的制度失败和衰落。假设制度结构和功能可以保持稳定或下降，产生了四种不同的制度变化或稳定的星座，如表1所示。
当结构和功能都占主导地位时，一个机构会保持稳定(a)。当两者都出现实质性衰退或变化时，我们会发现机构崩溃(d)，变化的结果要么是原有机构的缺失，要么是变化如此剧烈，以至于我们需要谈论一个新的机构，类似于Streeck和Thelen(2005)分别称之为“枯竭”或“取代”。(b)象限是“成功的”体制变革的原型，因为它的基本职能得到保留，甚至得到加强，而或因为它的结构发生了重大变化或被取代。这与弹性思维相一致，根据弹性思维，复杂系统在压力下能够调整其结构以维持功能(Folke et al. 2010)。最后，象限(c)构成了一个类似于Thelen和他的同事们(Streeck和Thelen 2005:31)所称的“转换”的星座，也就是“旧制度向新目的的重新部署”。认识到路径依赖的关键作用，以及曾经建立的制度的“粘性”，我们把这个星座称为“路径依赖的重新定位”。体制结构普遍存在，但要么已失效，要么已开始发挥新的功能。后者的发生可能是因为环境发生了变化，导致现有机构功能失调，或者是因为机构功能的模糊性允许在权力体系变化后重新解释(Streeck和Thelen 2005)。
综上所述，制度衰落与职能和结构都有关系。要定义制度失败，需要一个规范的因素，制度失败是指一个规范上可取的制度的功能失调。接下来，我们将确定并讨论典型的路径，通过这些路径，这四种类型的制度变革可以有效地实现可持续性。
制度失败和衰落的生产潜力:五种典型路径
我们采取了多步骤的方法，确定了五种不同的、典型的途径，如何利用制度失灵的生产潜力，这取决于系统是否仍在运行，以及是否希望保持系统当前的状态。在早期关于失败和衰落的“生产函数”(Newig 2013)的工作基础上，我们进行了一个迭代的过程，丰富、提炼它们，并在学术辩论中奠定它们的基础(正如Derwort等人2018年总结的那样)，以得出我们提出的五个原型。虽然我们不建议这些是决定性的，但最终的原型可以作为诊断工具(Oberlack, Sietz, Bürgi Bonanomi等，未出版的手稿)，并支持未来的实证研究，以诊断他们所关注的系统，预测潜在的问题，并评估潜在的可持续发展策略。我们将原型描述为具有不同配置的变化的触发器和变化的代理人的路径，如表2中详细描述的那样。这些路径是原型，因为单个案例可以由一个或多个原型路径描述，详细信息见讨论．这种原型的概念比案例的类型学允许更细粒度的泛化(Oberlack, Sietz, Bürgi Bonanomi等，未出版的手稿)．随后，我们描述了每一个典型的路径，借鉴了相关的学术辩论及其背后的起源，讨论了这些发生的星座和可持续发展的潜在结果，推测了利用每一个路径所需的机构能力和机构的作用，并强调了当前的研究问题。为了说明性的目的，我们为每个原型抽取一个关键的经验例子。表3对这些实证案例进行了结构化比较。
危机之后的制度调整
假设制度系统能够通过重组、学习和适应来应对压力，而不妥协，甚至增强关键系统的功能，危机就有可能触发制度适应以实现可持续性。鉴于普遍存在的制度惯性和锁定，这种变化在“正常”条件下不太可能发生(Stern 1997)。危机被定义为“系统看似‘正常’发展中的混乱时期”(Boin et al 2005:2)。制度危机可以归因于内部失败，例如，如社会-生态系统的文献(Gunderson和Holling 2002，也cf. Scott 1998)中所述，由过度僵化造成，或由外部事件，如自然灾害或技术事故造成。在这两种情况下，危机都暴露了一家机构的弱点和功能失调。因为，如果一个机构在面对严重灾难时能够正常运转，那么似乎就没有任何改变的必要。通过这种方式，危机成为焦点事件(Birkland 1997)。
危机有可能以两种截然不同的方式引发制度适应和改进的进程。第一种是学习，也就是吸取教训。危机提供了一个学习的机会，看看制度失灵或功能失调是否以前不为人知。因此，危机是一个机构运作的终极试验台，从某种意义上说，是一场产生负面结果的不想要的实验。[２]在最简单的情况下，从危机中学习只需要一个制度的“修复”，例如税收水平(一阶学习，或改变，sensus Hall[1993])，但更多的时候，它还将涉及创新的元素。
在1986年巴塞尔山德士事件(将化学物质倒入莱茵河)等环境灾难之后，制度的失败和随之而来的变化就是一个很好的例子。这被描述为“西欧几十年来最严重的环境灾难”(Schwabach 1989:443)，证明了莱茵河条约制度方面广泛的制度失调，特别是国际保护莱茵河委员会(ICPR)，包括国家警报系统不兼容和瑞士当局未能遵守莱茵河化学公约的现有安全标准，然而，没有对遵守规定提供激励，也没有对不遵守规定提供制裁(Schwabach 1989)。在灾难及其暴露了现有体制的缺陷之后，体制得到了调整和改进。除了安装灾难预警和预测系统等技术性措施外，这场危机还引发了创新。《莱茵行动计划》由《公民权利和政治权利国际公约》(ICPR)成员国发起，在随后的5年里导致污染物显著减少(Wieriks和Schulte-Wülwer-Leidig 1997)。
该案例还证明了制度适应和改进的第二个要素:为制度变化创造机会窗口(Kingdon 1999)。与学习元素不同的是，重点事件将公众和政治注意力引向功能失调的机构。这个有重点的事件有助于采用已经作为一种想法存在但尚未纳入决策过程的体制改进。因此，现有的知识和现有的解决方案没有被决策者采纳，或者决策者故意选择不采取行动。只有危机的结果，他们才会采取行动(Birkland 2009)。[3]以类似的方式，危机后的机会之窗在社会-生态系统文献中扮演着重要的角色，建立在panarchy理论(Chapin等人2010,Gelcich等人2010)，以及在社会技术向可持续性转型的文献中(Frantzeskaki 2011)。
山德士事故确实引起了沿岸国家公众和政治领域的广泛关注。这打破了现有的、缓慢的、多党化学品监管进程的僵局，这一进程已经产生了相当多的政策解决方案，导致了《莱茵行动计划》的成功诞生(Wieriks和Schulte-Wülwer-Leidig 1997)。
当然，问题是，金融机构在危机之后进行调整的可能性有多大?制度制度可能会也可能不会从危机中吸取教训(Boin et al. 2008)。如果不采取适应措施，未来可能发生更大的危机，威胁到整个体系的生存能力。灾难研究表明，危机发生后，适度的学习努力;值得注意的是，向可持续性转变的机会往往没有被抓住(Pelling and Dill 2010, Brundiers 2016)。Stern(1997)回顾了可能抑制危机后学习的因素，包括一方面对危机教训的过度概括，另一方面过于狭隘地关注危机事件或仓促的改革，这两者都涉及到忽略整个机构运作的重要方面。Birkland(2009:148-149)分析了911袭击的后果，认为决策者很可能会从事“迷信的学习——也就是说，学习时不尝试分析潜在的问题”，仅仅用象征性的行动来满足公众的要求，因此使得工具性学习相对不太可能。
鉴于危机对制度适应的好处，人们可能会问，实际上是否应该故意引入危机。一种观点要求制度设计允许危机发生，甚至有意引入危机的小因素。事实上，在制度设计中有意地包括危机事件和实验可能会成为一种“智能失败”的机制(Sitkin 1996)和学习和发展创新思想的机会，特别是在面临不确定性的复杂系统中。panarchy theory借鉴熊彼特的“创造性破坏”思想，对危机和更新提出了一个更广泛的观点，它假设永久性的危机能够促进系统的健康更新(Carpenter et al. 2002)。荷马-迪克森(2006:289)认为“人类面临的根本挑战是:我们需要允许我们社会的自然功能以一种不产生灾难性崩溃，而是导致健康更新的方式崩溃。”[4]另一些人则认为，小的危机不足以引发变革，而是需要非常大的危机来实现显著的制度变革(Drazen和Easterly, 2001年)。然而，鉴于预测和控制结果是不可能的，尤其是在复杂的系统中，指出潜在的大危机风险是很重要的。
因此，我们可以对制度设计得出什么结论?一个关键因素在于确保机构的设计对危机引发的潜在转型学习和适应机会开放(Eburn和Dovers 2015)。制度系统需要在危机后学习、适应和重组的能力和灵活性。这也可能涉及明确的问责和责任结构，确保负责代理人的民主问责，同时避免推卸责任的游戏，并建立一种文化，特别是在复杂和不确定的条件下，认为失败是系统固有的，并积极鼓励学习。话虽如此，一个制度体系允许何种程度的失败，关键取决于利害攸关的是什么。如果人类的安全受到威胁，标准将比不受威胁时高得多。
系统地从失败中学习
通过从危机经验中学习和适应而产生的制度改进以一种相当特殊的方式发生。它要求在体制的缺陷变得明显和改革的政治势头建立起来之前发生一些事件。然而，制度的改善也可以通过从自己或他人的经验中更系统地学习而发生(参见，例如，Howlett 2012)，而不需要将危机的直接触发作为焦点事件。在这种学习形式中，经验来自各种来源，例如从自己和其他辖区、自己辖区内的前辈或其他政策领域获得的证据和教训，通常需要对“国内”背景进行某种形式的政策转移和适应(Stone 2012)。正如戴蒙德(2005:24)所言:“我们有史以来第一次面临全球衰退的风险。但我们也是第一批享受到从当今世界其他任何地方的社会发展以及过去任何时候社会发展中快速学习的机会的人。”
从自己的经验中学习(“内生学习”;Newig et al. 2016)的优势是被认为更适合自己的情况，因此优于他人的经验。而向他人学习(“外生学习”;Newig et al. 2016)可能同样强大，因为从自己的经验中学习往往被低估了-à-vis内部适应。首先，外部体验要比内部体验多得多。这就是戴蒙德在他之前的引用中所说的。至少在理论上，来自制度设计和实施案例的知识体系是巨大的。关于机构如何在可持续发展领域工作的评估，即使没有数千份，也必须在公开的记录中提供;在此基础上，再加上相关决策者或利益相关者仍可直接交流的持续或近期经验。此外，从自己的经验中学习，特别是从失败中学习，通常包括面对政治和情感问题，决策者必须承认他们所犯的错误。 Learning from others allows for a more detached, less emotional analysis.
向他人学习，或政策转移，传统上侧重于向“成功”的例子学习，这意味着“决策者为了找到廉价和快速的政策问题解决方案而向国外学习是很自然的”(Coletti 2015:328)。从心理学的角度来看，决策者更喜欢关注有希望的解决方案而不是失败的经验是可以理解的(Overman和Boyd 1994)，特别是当他们面临为紧急事件寻找解决方案的压力时。此外，在学术研究中，结果较弱或无效的研究一开始就不太可能被发表或撰写，导致发表偏向于强烈的积极效应(Franco et al. 2014)。［5］然而，在现实中，失败是常见的，成功是罕见的。Bardach(2004)所倡导的从成功中学习“最佳实践”例子的普遍观点，一些作者对此表示不安。通常，“最佳实践”仅仅意味着“最佳猜测”。在行政改革的背景下，Overman和Boyd(1994)批评最佳实践研究忽略了从经验中彻底学习，因为它专注于短期教训;最佳实践研究并没有积累证据和经验，而且由于主要提倡上下文不敏感的蓝图，很难转移;这种最佳实践研究受到了当前很大程度上未经测试的范式和时尚的影响。政策转移文献强调，向他人学习并不能保证成功，指出了不知情、不完整或不适当的政策转移的危险，所有这些都可能导致失败(Dolowitz和Marsh 2000)。
这些考虑使我们把研究失败的经验作为一种有希望的方法。《2002年加拿大濒危物种法》(S.C. 2002, c. 29)就是一个典型的例子。它的颁布借鉴了美国近30年来对濒危物种的严格管制(见Illical和Harrison 2007)。尽管加拿大和美国在生态系统和濒危物种方面有许多相似之处，但对这一问题的政策反应却不同:美国1973年的《濒危物种法案》(endangered species Act)严重依赖监管和强制，将保护濒危物种的成本主要强加给私营部门。相比之下，加拿大的政策强调补贴的自愿管理，只有在必要时才会实施更严格的监管，然后要求对私人利益进行补偿，使国家承担保护濒危物种的成本。这两种方法的一些不同之处可能归因于某些制度上的差异。然而，显然，从美国经验中吸取的“负面教训”(Stone 2017)在加拿大政策的起草中发挥了明确的作用。美国强制措施所规定的这些负面教训主要包括:对土地所有者和商业界造成的负面经济后果;创造“开枪、铲土和闭嘴”的不正当动机，以避免土地使用限制;这种方法导致了很多诉讼，甚至从物种保护项目中挪用资金来解决司法冲突。 In the Canadian policy-making process, landowners and business interests mobilized a strong opposition force, directly referring to the U.S. experience and requiring a balance between environmental and business concerns.
将失败作为改进现有制度体系的知识来源，可以为制度设计得出两个结论:首先，关于他人失败经验的知识必须提供，或者以某种方式引入自己的制度体系。这就需要一种科学，能够对失败的机构和尝试做出公正可靠的描述，这是一种既要关注政策领域(可能通过资助项目发生)，也要关注学术界的需求，因为学术界需要比过去更多地参与到失败和相关的学习潜力中来。促进政策制订者获得这方面知识的一个办法可能是通过公共行政人员之间的直接沟通或通过中介经纪人加强跨司法管辖区的交流。关于治理网络的文献也得出了类似的结论(Newig et al. 2010)。其次，正如加拿大濒危物种法案所表明的那样，决策者必须愿意并有能力从失败机构的系统评估中学习，这就要求更好地整合科学建议(Howlett 2012)。在这方面，Volden(2016)发现从失败的机构中学习更有可能在拥有专业而不是不专业的立法机构的州。
有目的地破坏不可持续机构的稳定
前两个原型描述了如何通过适应失败或从失败中吸取教训来改进现有制度。这就要求这些机构普遍发挥作用，而且在可持续性的意义上也是规范性的可取之处。然而，有时为了可持续发展需要更根本的制度变革，而不仅仅是改善现有的制度(例如，Westley et al. 2011)。根据所需要的改变的性质，这可能涉及一个机构的结构，例如以煤为基础提供电力，以及其职能，例如这样提供电力。尽管对创新的关注(主导着当前的讨论)现在和将来仍然很重要，但有可能忽视破坏不可持续的机构稳定的潜在重要和富有成效的作用。
为了实施更可持续的制度，需要取代现有的制度，以克服制度惰性(geva - 2004年5月)。换句话说，现有机构的不稳定有助于为替代方案铺平道路(Turnheim和Geels 2013年)。此外，仅仅废除一个不可持续的机构本身可能就是目的。尽管机构可能会“自发地”破坏稳定，即通过各种手段和过程(见Streeck和Thelen 2005)，而无需刻意的政治干预(见Streeck和Thelen 2005)，但我们关心的是如何通过有意的政治转向来解锁并有目的地破坏稳定。因此，我们背离了熊彼特的“创造性破坏”概念，它指的是不可避免和必要的破坏，是市场经济中创造新事物的副作用。学术文献引入了各种术语，如消除，终止(Geva-May 2004)，或拆除(Bauer and Knill 2014)，但主动终止和拆除在实践中似乎相对少见(Geva-May 2004)。
随后，我们讨论了与机构主动失稳相关的两个重要方面，我们可以称之为(1)“解锁问题”和(2)“再稳定问题”。每种方法对治理都有不同的含义。
关于第一个问题，制度以一种路径依赖的方式与更广泛的社会环境共同进化，并通过与它们所嵌入的社会环境的多重互动而稳定下来，即被锁定。在可持续性的背景下，这种互动涉及工业实践、技术和基础设施、文化规范、消费者实践、管理惯例(参见Turnheim和Geels 2013)以及生物物理环境(Chapin等人2010)。这就提出了一个至关重要的问题，即如何“解锁”或“去制度化”制度。对于这类过程，“exnovation”一词最近在可持续转型的背景下变得流行起来(David 2017)。解锁的策略可能包括(参见Seto等人2016)攻击机构的脆弱部分，例如对现有行业不受欢迎的补贴;对现有政权施加一致的压力(Geels and Schot 2007);连贯的政策组合(Oliver 1992, Kivimaa和Kern 2016, David 2017);积极“取消”行政实践(Fiol和O’connor 2017);或改变话语(McGuire和Hardy 2009)。
关于现有制度体制的不稳定，“机会之窗”或“政策之窗”的概念(Kingdon 1999)是相关的，因为要么需要一个政策窗口来发生制度的不稳定(geva - 2004年5月)，要么制度的不稳定创造一个窗口来实现进一步的政策变化，例如，允许利基创新取代主导制度(Geels and Schot 2007)。从可持续发展的角度来看，英国政府提出的到2025年停止煤炭发电的建议就是后一种情况的典型例子。虽然不影响电力市场的功能，即电力供应，但改革寻求通过脱碳从根本上改变电力生产结构。关闭发电厂是通过一系列活动来实现的，包括工业排放指令(指令2010/75/EU)的要求，对大多数煤炭机组的运营设置1500小时/年的限制，以及碳定价，影响煤炭发电的盈利能力(商业、能源和工业战略部，2018年)。英国政府在实际关闭前10年就将其决定告知能源行业，目的是在旧燃煤电厂即将进行升级改造或停运之际，向投资者提供低碳替代方案，从而将对电力系统的影响降至最低。
关于第二个问题，制度选择的建立取决于是否积极利用机会进行制度变革，或者不稳定是否只会导致制度空缺，由随机力量来填补。福山(2014:462)恰当地表达了我们所说的“重新稳定问题”:“因此，政治衰退在许多方面是政治发展的一种条件:旧的必须被打破，以便为新的让路。但这种转变可能是极其混乱和暴力的;没有人能保证政治机构能够持续、和平、充分地适应新的情况。”阿拉伯之春革命是一个发人深思的，尽管极端的例子，可悲地证明了在现有政权不稳定之后，重建稳定和建立替代政权的困难(Geddes et al. 2014)。在不那么极端的英国逐步淘汰煤炭的例子中，英国政府一再强调，将根据市场情况选择技术替代。然而，尽管太阳能、风能等可再生能源技术的性能大幅提升，政府却大力推动核技术的扩张，最显著的例子就是备受争议的欣克利角C核电站的建设。总的来说，体制的不稳定具有相当大的危险，必须非常谨慎地处理，并对审议中的机构予以了解。这些情况表明，有效地重新稳定的先决条件是存在可行的替代办法，一旦机会之窗因政权的不稳定而打开，就可以启用这些替代办法。
为可持续发展而造成的制度不稳定不需要以其他替代方式来替代。例如，欧洲联盟最近决定禁止在所有农田作物中使用三种新烟碱类杀虫剂就是一个例子。越来越多的证据表明，使用这些杀虫剂对蜜蜂等传粉昆虫构成威胁，欧盟委员会于2018年4月通过了这项禁令(卡灵顿2018年)。有鉴于此，这项决定可被视为拆除有害的机构和做法以促进欧洲生态系统的可持续性的一个案例。
成为不可避免的衰落的美德
以前的原型要么是通过危机或失败来加强现有机构，要么是为了更好的目的而故意取消现有机构。相比之下，我们的第四个原型关注的是由于外部或内部因素，衰落不可避免的情况。决策者面临着要么屈服于这种下降，要么崩溃，要么利用这种下降产生的机会。面对不可避免的衰落，这些机会可以通过对现有结构进行新的和创新性的重新部署，也可以通过对体制进行全面重新设计而出现。
机构衰落的原因有很多。一是它们只是随着时间的推移而磨损。施特雷克和泰伦(2005:29)所说的“枯竭”指的是一种动态，随着时间的推移，这种动态会使机构变得越来越脆弱和自我破坏。制度可能只是随着环境的变化而老化和过时，或者它们在适应的过程中变得过于复杂，随着时间的推移变得不切实际或不合法(Streeck和Thelen 2005)，因此相当于一种动态的弹性丧失和随后的崩溃，正如panarchy理论的“保护”和随后的“释放”阶段所描述的那样(Gunderson和Holling 2002)。第二，机构可能会慢慢衰落，但形式上保持不变，施特雷克和泰伦(2005)称之为“漂移”。这种情况通常发生在制度不再适应不断变化的环境时，比如污染标准不适应日益增加的交通。[6]第三，随着新制度的引入，现有的制度可能总是被削弱，原因很简单，只有有限数量的规则可以被收件人遵守。施特雷克和泰伦(2005)所称的“取代”通常发生得缓慢而微妙，比如新机构与旧机构竞争并逐渐取代旧机构。更罕见的是，流离失所可能发生在“灾难”的过程中，如失败的战争或革命。在这种重大事件发生的过程中，整个制度体系可能会被推翻并被新的制度所取代，例如被入侵者所取代。[7]
由于制度不可避免地衰落，生产潜力就会产生，首先，通过重新利用功能已过时的制度结构，用于新的目的。正如本节所介绍的，这是一种依赖于路径的重定向制度变迁分析:系统方法．现存但功能缺失的制度结构，即经常带有模糊性的制度“废墟”，被以一种创新的方式重新解释。现有的制度“材料”被用于产生新的和更可持续的东西。[8]一个典型的例子是德国的文职服务，它从征兵制度中出现并部分取代了征兵制度(后者在本文中有更详细的讨论)积极、反思地管理衰退，而不是听之任之)．在冷战时期的几十年里，西德法律规定成年男子必须服兵役。只有在严格的情况下，被征召者才可以出于良心的原因而拒绝服兵役，转而从事文职工作。随着冷战的结束，兵役制度在公众和政治辩论中受到越来越多的争论，导致反对服兵役的标准逐步放宽，直到大多数应征入伍的人“选择”文职服务。这使得支持，例如老年人的照顾，但也创造了环境服务的创新任务，如在国家公园工作或可持续发展教育。因此，征兵制度的制度结构保持完整，但其在冷战时期支持和维持一支足够大的军队的最初功能逐渐受到侵蚀，部分地为民用和生态目的的大规模重新部署铺平了道路。这些“新”职能的重要性可以从关于废除征兵制度的激烈辩论中判断出来积极、反思地管理衰退，而不是听之任之)，其中一些人主张保留征兵制度，以维持民事职能。
第二，衰退或崩溃可以被用作一个机会来进行根本的制度重新设计，而不是像原型1和原型2中描述的那样进行更多的增量调整。一个典型的例子是美国堪萨斯州格林斯堡，在遭受龙卷风袭击后，被完全重建为一个绿色和可持续的城市(Brundiers 2016年)。物质或建筑环境遭到破坏，这不仅引发了物质上的重建，也引发了制度上的重建。“空白的石板”的概念已经被引入来描述这种情况(Agrawal 2011)。这种情况甚至可能发生在基本运作良好的系统中，如上述情况，这些系统被意外破坏，但却提供了改变和重新定位的机会，例如走向可持续性。因此，这主要不会加强系统的即时运作，但它提供了重新定向的机会，朝向更持久、更可持续的制度设置。类似地，“重置按钮”的概念也被用来描述灾难，因为“可以肯定的是，灾难发生后所发生的事情是由历史力量决定的，但它们也使新的资源、新的努力和创新的机构能够发挥更大的杠杆作用，因为旧的结构和过程至少失去了部分历史力量”(Agrawal 2011:291)。然而，与空白的石板不同，重置按钮更适合于某种功能失调的制度系统的星座，随着时间的推移，它变得陈旧，变得过于僵化，这也是panarchy理论中提出的一个论点(Carpenter et al. 2002)。这主要是指一个系统的内部功能。
积极、反思地管理衰退，而不是听之任之
在我们所描述的最终原型路径中，我们转向了一个星座，在这个星座中，一个现有的机构已经开始衰落，但与原型4不同的是，衰落仍然可以停止，以及这给治理带来了什么机会和挑战。我们认为，在这样的星座中，主要的生产功能是利用机会来反思和决定一个衰落的，也就是越来越功能失调的制度的合意性。我们称之为积极的和反思的决策，而不是让事情发生。与之前的原型略有不同的是，它强烈强调机构的保存，就像强调机构的衰落和不稳定一样。与积极和反思的管理相反，现有机构不受监管的衰落并非没有问题，但可能会带来两个相互排斥的根本挑战。通过借鉴德国的征兵制度，我们讨论了这些问题，以及潜在的生产性治理对策。在德国的征兵制度中，强制性的兵役制度，以及与之相关的替代公务员制度，最终在一些日益增长的压力下被废除。
首先，如果现有但正在衰落的机构总体上仍能发挥作用，在规范上仍是可取的，那么就存在着知识、网络或行动者能力等制度要素可能不可逆转的损失的危险(Newig 2013)。对衰退进行积极和反思的管理可以防止此类损失。在制度开始衰竭的情况下，决策者可以进行积极的改革，以阻止衰退，并防止制度最终崩溃。在通过新制度取代人员的情况下，决策者可以保留或转移旧制度的有用因素。在漂移的情况下，决策者可以积极地使制度适应变化的环境。
第二，从另一方面来说，如果机构的衰落是可取的，但要完全消除这些机构需要的时间太长，那么就存在“清理”的问题。如果引进了新事物，但旧的制度仍然存在，或者至少没有完全废除或取代，就会出现这种情况。据我们所知，这还没有在文献中得到系统的处理。在某些情况下，这将是不可避免的。例如，只要技术本身仍然存在，就必须维持与燃煤发电等技术有关的机构。在其他情况下，过渡期的出现是为了让新旧关系平稳过渡。然而，旧制度的残余存在的时间越长，制度的持续复杂性就越大，与之相关的低效率也就越大。因此，一个可能的应对办法是更积极地全面废除现有制度。一项预防清理问题的政策工具是日落立法。这是指要求在一段时间后修订或废除的法律，从而定期为制度变革或终止提供机会(geva - 2004年5月)。
最重要的一点是，对于一个正在衰落的制度是否仍然是规范上可取的，是否应该保留，或其中的一些因素，或是否应该尽早放弃和消除，需要积极的决策。德国的征兵制度就是一个典型的例子。德国法律规定男性成年征兵，那些不愿服兵役的人可以在医院和养老院等社会服务机构服兵役。在冷战后的德国，联邦军队的规模大幅缩减，大大减少了应征入伍的人数。除其他外，这导致考试规则的应用越来越松散，结果只有少数身体非常能干的候选人被选中，从而导致起草程序越来越不公正。因此，随着时间的推移，公众对强制性服务的反对越来越多，随之而来的是关于其未来可持续性的重要问题。因此，Wehrdienst的合法性严重下降，需要就未来如何进行作出决定。2010年，联邦国防部长委托撰写了一份报告，为德国军队的现代化提供建议。它承认，在目前的状态下，德国军队“失衡，太大，错误的组成和日益过时”(Strukturkommission der Bundeswehr 2010)。尽管最初存在质疑，但2011年3月，德国政府用6到23个月的自愿服兵役制度取代了强制征兵制度，男女均可服兵役。
这个案例可以被描述为Streeck和Thelen(2005)意义上的“漂移”，征兵制度最初不适应由较小的军队规模所决定的不断变化的环境。随着反对的声音越来越大，德国政府面临着一个决定，要么通过招募更多的人(例如牺牲职业军人)来重新建立征兵制度，要么，或者，完全废除征兵制度，这就是当时发生的事情。但是，这一决定绝不是不可避免的，瑞典的例子说明了这一点，该国最近实行男女征兵。这一案例表明，积极和反思的决策，包括一个专家委员会和公众和议会辩论，成功地阻止了一个机构不受监管和不可持续的衰落。
从案件的证据中收集和超越，向我们表明了理性和反思的社会对话的重要性，它为是否停止衰退的积极决策提供了信息。这可能涉及场景构建或审议性评估的技术(Adger和Jordan 2009年，Loorbach等人2017年)。
讨论
正如这本关于生产功能的“视野之旅”所显示的那样，没有哪一种文学能够涵盖所有这些方面。我们描述的许多途径在生态学、组织研究、经济学、政治学、人类学或社会学的著作中都有提及。因此，我们的目的不是重新发明轮子，也不是增加另一个维度的衰变。相反，我们试图识别和讨论一些复杂的基本途径，如表2所示。在总结我们的分析时，我们指出了一些主要问题，以供进一步讨论和反思。
首先，虽然被描述为不同的原型，但五种有效的途径当然不是不相关的。一方面，它们可以作为典型序列的构建模块。例如，有目的的破坏稳定的重大制度变革可能会发生在一场危机之后，这场危机揭示了现有制度的缺陷，其破坏性如此之大，以至于增量适应和调整被认为不再足够。另一方面，某些事物是否被视为，例如，危机应对或主动拆除可能取决于抽象的水平。同样，有目的的破坏稳定也可能发生在已经开始衰退的局势中。在第四个原型中讨论的重置按钮的概念，与危机之后的适应有一些相似之处:在两个星座中，不可避免的制度退化正在发生，但在后者中，这是通过一个聚焦事件出现的，即危机，并通常与暴露的特定弱点有关，而在前者中，一个逐渐但彻底的衰退可能意味着对制度体制行动者的重新思考。在最终原型中讨论的清理机制也可能与有目的的破坏稳定有关。然而，在后者中，主要的焦点是如何实现这样的不稳定，而在前者中，无论如何衰退正在发生。
第二，一些代谢现象出现在典型的路径上。一个涉及稳定与变化的问题，如前所述(例如，见表2)。尽管我们主要关注的是变化作为衰落和不稳定的特征，但如果不考虑稳定作为硬币的另一面，这就不能被概念化。因此，在前两个原型中，存在一种对功能性的规范渴望，即功能稳定的机构;再稳定是原型3和原型5中的一个问题，最明确地讨论了制度衰落与稳定的合意性。第二个变异与创新有关。虽然我们是从对创新的偏见关注开始的，但我们所呈现的原型仍然穿插着对创新的引用。我们在危机后的适应过程中发现创新，在失败中学习的过程中发现创新，在不稳定的机构中发现替代方案，最显著的是，在面对不可避免的衰落时发现创新。然而，我们同时强调，衰落可能是不可避免的，但也是创新中经常被忽视的部分:创新现有制度将与克服或废除这些制度(或至少部分)齐头并进。学习构成了另一种新陈代谢，最显著的是原型1和原型2。后者建立在现有经验的记录上，而前者需要将危机作为一个重点事件，以使有效的学习成为可能。 Although learning in the wake of crisis is merely reactive, systematic learning in the second archetype requires a more active search for relevant experiences. However, we have deliberately left out a learning mechanism that is yet more proactive in targeting effective learning on the effectiveness and improvability of an institution: policy experimentation, potentially as part of an adaptive governance strategy (Koontz et al. 2015). Policy experiments, in the best case, succeed and then do not involve failure. However, arguably much of the literature on policy experimentation is too much concerned with how local “experiments” can be “upscaled” and mainstreamed, implicitly assuming their success. In this literature, including that on experimentation in adaptive governance, there is currently too little recognition that experiments may also fail. Only if the potential negative outcome of experiments is fully recognized will they serve an effective learning function, rather than one of merely piloting (see Sanderson 2002).
这两个方面，即典型通路之间的关系和代谢学，都展示了各个通路是如何连接在一起的。这强化了我们的观点，即制度失灵和衰落的生产功能应该像我们建议的那样，被一并讨论。
第三，尽管我们依赖于结构功能主义的视角，但我们承认，政治、谈判和社会冲突在我们呈现的典型路径中发挥着重要作用。这些原型中没有一个是以自然的方式展现出来的，而是可以被解释为社会谈判过程的实例或结果。这一点在面对衰退时有目的的破坏稳定或反思管理的原型中最为明显，这几乎意味着冲突和社会斗争，但也适用于其他原型。通过从失败中学习和危机后的适应来实现富有成效的结果，也需要引入和协商替代的想法、知识和观点，因此，可以被解释为冲突的社会过程的产物。通过冲突理论的视角探索所提出的原型可能提供一种方法，将强烈嵌入社会生态和社会技术系统思维的功能主义思想与社会科学的核心思想更紧密地结合在一起(参见Olsson等人2015年，Hahn和Nykvist 2017)。
最后，我们看到，如果没有对规范性的明确参考，失败和衰落就不能被讨论。有些失败是不好的，有些失败是可取的，是明智的。我们的重点一直是生产性途径在提高可持续性方面的作用。虽然可持续发展的结果不是自动产生的，但我们假定可持续发展目标是给定的(参见Brundiers 2016)。在失败和衰落的背景下，这并非毫无问题。子系统的可持续性可能会以牺牲更高阶系统的稳定性/可持续性为代价:“可持续性或组件的寿命延长，无论是文化上的还是生态上的，可能会限制整体的适应性和可持续性”(Voinov and Farley 2007:105)。
结论
最后，我们强调两个考虑，一个是概念上的，一个是经验上的，我们认为这对未来的工作很重要。在概念层面上，我们主要从治理的角度探讨失败和衰落的生产性功能。由于我们假设决策者通常对可持续性和公共利益感兴趣，因此我们的方法容易出现梅恩茨(2004)所指出的“治理解决问题的偏见”。其他人，如Bovens和’t Hart (1996)， Boin等人(2008)，Galaz等人(2011)，或Bauer和Knill(2014)，讨论了围绕失败、危机和解体的政治，将注意力转向决策者的战略动机。这些考虑对于理解如何在实际条件下利用生产职能的潜力是必不可少的。我们鼓励其他研究人员继续沿着这条道路，将制度变革文献的分析线索与更具干预导向的治理文献联系起来。在这方面，如前所述，今后的工作必须更密切地审查冲突、机构和特定行为者在体制变革过程中的作用。诚然，我们对典型机制的研究仍停留在一个相对抽象的水平上，但进一步的研究将不得不理清制度机制，从微观角度审视个人和集体行为者及其在制度失败和衰落中潜在的生产性作用。
早期的研究发现，关于失败和衰落的生产性方面的实证证据少得惊人(Derwort et al. 2018)。我们提出了在我们看来最有希望的典型途径来利用制度失败和衰落的生产潜力。我们希望，在这一贡献中作出的概念区别将激发、促进和结构进一步的概念性和实证研究。在概念层面上，进一步细化、扩展和/或简化五种典型路径可能会进一步加强该框架。至于经验性的挑战，显然有必要了解在什么情况下这些路径将保持不变。如何建立制度，在危机发生后系统地从失败中学习和制度适应?不可持续的机构可能在何时、如何被破坏，从而为更可持续的解决方案铺平道路?作为一项研究议程，我们建议通过确定文献中关于生产函数的实证帐户和它们分别工作或不工作的边界条件来测试我们所做的命题。特别地，我们提出了一个大n比较(元)研究制度动态沿着概述的五个生产功能，可能跨越不同的国家和几十年。这应该能让我们更清楚地了解起作用的途径，以及在何种条件下，制度衰落确实证明是有效的，而在哪些情况下是无效的。
[1]我们将社会结构定义为“在超个体(涌现)层面上的社会稳定模式”(Newig et al. 2010)。并非所有的社会结构都是制度;社会结构也包括“关系结构”，例如行动者的网络。
[２]当我们谈论适应性时，我们应该注意不要将其与适应性管理或治理的概念混淆。这利用了从政策干预中学习的明确实验，即尝试和错误学习，而我们关注的是危机期间的意外实验。
[3]用金登(1999)的话说，这就是政策解决方案流与重新定向的政治流相遇的地方，从而产生改革所需的动力。
[4]社会系统理论家卢曼(Luhmann, 1995)从不同的理论传统，但达到相同的效果，将社会系统描述为具有“时间化复杂性”的系统，其中规则的解体为新元素铺平道路，这样系统元素的不断更新在一个动态而不是静态稳定的过程中得到保证。从这个意义上说，危机被视为社会“免疫系统”功能的组成部分。
［5］一个显著的例外是，案例选择的作品明确地对比了成功与失败(例如，见艾森哈特1989年、基米奇和维拉马约·托马斯2018年)。
[6]这种通过非决策而逐渐形成的制度衰落形式类似于鲍尔和克尼尔(2014)所说的“默认的政策解体”，尽管他们的前提是政策制定者有意不作为。
[7]虽然看起来与原型1相似，但有一个重要的区别，即在原型1中，危机并不会危害或完全取代机构本身，而只是揭示了可以加以注意的缺陷。
[8]这与关于“绿色漂流”的辩论是平行的，在“绿色漂流”中，现有的机构被转变为更可持续的机构(Sousa和McGrory Klyza 2017)。
致谢
我们感谢大众财经和Niedersächsisches Ministerium für Wissenshaft und Kultur通过“可持续转型的杠杆点:机构、人员和知识”项目(赠款编号A112269)提供的资金。我们感谢丽贝卡Balsam在这个手稿的早期阶段有帮助的讨论。
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