研究，一部分的特别功能寻求拉丁美洲土地利用的可持续途径

超越PES和REDD+:哥斯达黎加走在气候智能型景观管理之路上?

• 摘要
• 简介
• 分析框架
• 哥斯达黎加土地利用的组织和发展:驱动因素和政策
• 哥斯达黎加的综合景观管理方法
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

哥斯达黎加在制止森林砍伐方面有着强大的遗产，其国家环境服务付费系统(PES)已被国际公认为是同类系统中最成功的。然而，PES和相关的森林政策"减少砍伐森林和森林退化造成的排放" (REDD+)也被认为是相当容易实现的成果，不需要付出很大努力就能实现，但如果单独考虑，它们最终不足以全面解决对木材、纤维、水和粮食等生态系统产品和服务的生态、社会和经济压力。尽管如此，作为国际行动计划波恩挑战(Bonn Challenge)的一部分，哥斯达黎加承诺再恢复100万公顷森林。http://www.bonnchallenge.org/content/challenge2012年)。由于不能仅通过森林为基础的措施(例如，REDD+)来实现这一目标，因此最近采用了更广泛的土地利用重点，并与国际发展相一致(尼尔森2016年，Turnhout等人2017年)。因此，学者和从业者都认识到，在哥斯达黎加实现可持续土地利用的下一步将需要文化和生产性土地的改造，并包括使用新的知识、技术和可持续的商业模式。

在政策方面，这个新的农业环境议程的想法通过该国的农业和环境政策获得了体制上的合法性(政治Agroambiental)，它有可能成为一个综合框架，将REDD+、国家适当缓解行动(NAMA)牲畜/牛、NAMA咖啡、国家确定的贡献以及其他气候变化缓解和适应项目的孤立进程整合起来。beplay竞技该政策应该在不引发土地使用竞争的情况下开始恢复和恢复生态系统服务的提供。相应的利益攸关方过程应包括不同利益集团之间的谈判，建立补偿机制，但也应通过核证计划建立市场，以及协调知识密集型技术。2016年11月，农业和畜牧部和环境能源部的部际委员会决定制定一项行动计划来实施该政策，进一步强调了该方法的关键相关性。

我们分析了哥斯达黎加在土地使用管理新可持续路径上的发展是如何形成的，并评估了实施这些发展的挑战和机遇。我们认为，尽管国家PES和REDD+政策的制定具有强大的机构能力，但需要进一步指导将综合景观管理方法付诸实践。我们的研究基于跨学科方法，以2017年3月至6月在哥斯达黎加进行的一手和二手文献分析、参与者观察和专家访谈为特征。

分析框架

景观是陆地生态系统，“具有特定的地貌、气候、土壤和植被模式以及相关的动物”(Gertenbach 1983:9)。它们作为碳储备发挥作用，对全球碳循环很重要(IPCC 2000)。然而，景观不断变化，越来越多地经历着气候变化和(不利的)土地使用实践的压力(Lambin et al. 2001)。beplay竞技在这种情况下，直接土地使用变化可以与间接土地使用变化区分开来(Lapola等人，2010年)。前者包括取代原有的生境，例如在粮食和牲畜地区引进新的作物。间接土地使用变化指的是在对农民的经济激励下，在原来的自然生态系统中重新创造农业用地。这些激励来自价格变化，因为农产品的可获得性降低了，例如，由于生物燃料的引入排挤了传统种植。因此，可能通过森林转换或森林砍伐的方式，并伴随着进一步的温室气体排放和空间碎片化，为以前取代的农产品创造了新的农田。最终，间接的土地使用变化是在全球化经济中以土地为基础的产品、商品和服务相对稳定的一个指标，也是当地管理人员归因于不同类型土地覆盖的价值的一个指标。因此，土地利用的变化与不同类型土地利用的竞争密切相关。 This distinction of different forms of land-use change is a valuable starting point to capture the drivers and consequences of establishing (new) landscape-management approaches.

这种过渡通常受到政策设计和政治行动的影响。因此，政府政策可以加速或阻碍土地使用实践的可持续性。为了捕捉使生态系统治理更具可持续性的政策和行动的修改，即将人类活动(带回)地球边界内(Scoones et al. 2015)，“绿色转型”的概念已被确立并应用为分析透镜，以理解全球南方国家的变化过程(Lederer et al. 2019)。实质性的绿色转型需要应对环境挑战，如全球气候变化、自然资源枯竭、空气污染、水污染、森林砍伐、生物多样性丧失和其他存在于不同规模(全球、区域、国家、地方)的挑战。beplay竞技同时，绿色转型需要规范的考虑，应该是社会公正和公平的。换句话说，绿色转型不仅仅是新技术的扩散或绿色经济概念中市场激励的单一引入(Lederer等人，2019年)。相反，要实现绿色转型的可持续性潜力，需要更深刻、更广泛的政治、社会、经济和环境变革。因此，我们认为，任何一种有意义的绿色转型，包括土地利用部门在内，都不会演变成简单的部门性技术转型。相反，任何实质性的参与都需要包括在生态、经济和社会层面上超越国家常态的所有贡献(WBGU 2011年)。与此同时，我们假设绿色转型创新(如那些与景观管理相关的创新)的传播不仅是一个技术问题，而且是跨不同层次和部门的复杂社会和政治过程(Schmitz和Becker 2013, Lederer等人2019)。

绿色转型的驱动因素已被广泛讨论。它们包括技术、经济和理念驱动因素，但侧重于变革推动者(WBGU 2011年)，也包括积极的公共行为体，特别是政府和官僚机构(Lederer等人，2019年)。这些国家机构可以支配的工具包括金融信号、监管或沟通的便利。更具体地说，我们可能会期望对污染征税，并考虑在提供研究资金、基础设施投资、可持续采购、削减有害补贴方面的负外部性，以及推动有利于绿色做法而非商业惯例的法规。建立制度空间，让相关行为体聚集在一起，讨论政策改革中的挑战、机遇和可能的前进方式，可以成为促进绿色转型的学习和说服的有利条件。

哥斯达黎加土地利用的组织和发展:驱动因素和政策

就指导环境和森林利用实践的主要战略和工具而言，哥斯达黎加的景观管理系统采用了四种主要方法(参见Navarro和Thiel 2007年对该国森林政策和立法的更详细概述)。从20世纪50年代初到1980年前后的这段时间，主要集中在保护濒危生态系统的直接监管上，包括建立一个强大的保护区系统(占全国26.9%)和建立土地使用限制。然而，在20世纪80年代，事实证明，为了引导土地使用的变化，政策创新是必要的，因为该国经历了很高的森林覆盖损失，是拉丁美洲森林砍伐速度最快的国家之一(Sánchez-Azofeifa et al. 2007)，主要原因是土地转变为农业区和牧场。在20世纪80年代和直到90年代中期，森林补贴被加入到政策组合中，如所得税减免、保护现金债券和补贴信贷。1985年至1998年期间，制定了热带森林和人工林的可持续森林管理标准，1995年至1996年期间，通过《森林法》的规定，采用了种子PES制度作为补偿措施。哥斯达黎加景观管理的其他政策里程碑是制定国家气候变化战略(2008)、2021年碳中和目标(2008)、国家碳市场(2011)、REDD+战略(2010-2014)和国家发展计划(2011-2014)，将环境和土地使用规划作为国beplay竞技家优先事项。

今天，哥斯达黎加土地利用部门的可持续管理可分为两个主要目标:保护和可持续生产，尽管这两个问题领域也可能重叠，例如在农用林业和可持续森林管理活动中(Pagiola 2008年)。这些对哥斯达黎加土地利用治理的展望得到了经济和理念驱动因素以及国家机构和非国家行为体之间合作的支持。

环境保护，特别是对森林和集水区的保护，与自1997年开始实施的生态环境保护方案以及哥斯达黎加正处于准备阶段的REDD+倡议有关，该倡议与环境和能源部建立了国家机构基础。PES和REDD+项目都是基于不同政策和实践的结合，包括监管框架、制度化的治理和衡量体系以及利益攸关方咨询。可持续生产主要与NAMAs联系在一起，因为它们在联合国气候谈判中得到了推广。在哥斯达黎加设立的两个NAMAs处理可持续牲畜/牲畜管理方案和低碳咖啡，并在农业和畜牧业部的主持下执行。国家适当缓解行动需要以项目为基础，目的是改变这两个部门的生产和加工做法，可能是沿着整个价值链。它们还应通过提供赠款和贷款来鼓励私营部门的投资，以促进采用气候友好型技术。两个部门的试点项目已经在进行。

PES项目起源于1989年成立的哥斯达黎加非政府组织FUNDECOR的一个想法。然而，在PES系统建立之前，FUNDECOR已经支持和发展了与农民和其他土地所有者的可持续发展项目，与他们建立了信任和合作(2017年3月7日的专家访谈)，这表明了制度和理念的遗产，以及非国家投入对哥斯达黎加政策发展的相关性。此外，据报道，FUNDECOR在哥斯达黎加参与PES项目的开发和实施对该项目的成功非常重要，并支持了积极的公众反应，因为FUNDECOR鼓励农民和其他土地所有者参与该项目(2017年3月7日专家访谈)。

哥斯达黎加的PES项目的融资以税收资金为基础，被称为同类项目中“最成功的”(全球环境基金2005年)。世界银行在触发哥斯达黎加的REDD+发展方面发挥了重要作用(Rosendal和Schei 2014年)，赞扬了哥斯达黎加森林部门的发展，因为它“从一个没有私人组织、技术或专门教育的不活跃部门，演变为一个有多个组织为森林部门措施进行有效游说的积极部门”(世界银行，2000年)。今天，国家环境保护系统也得到了私人土地所有者为公共利益作出贡献的意愿的有力支持(Arriagada等人，2015年)，促进了森林资源保护和管理与社会经济发展的联系。它允许森林所有者因保护其森林、种植新森林以及管理用于木材和非木材产品的现存森林而获得报酬(MINAE, 2016年)。迄今为止，哥斯达黎加约20%的领土，即100万公顷，已经通过PES获得了资金(MINAE 2016;2017年6月20日专家访谈)。国家保护区系统和国家生态环境保护计划共同覆盖了35%的国土和70%的森林(MINAE 2017年)。

不同的参与者参与到项目中，承担着不同的责任，包括政府机构、活动的执行者、木材和环境服务的买家和提供者，以及积极从事教育和研究的机构(FCPF 2013年)。PES和REDD+治理都具有强大的制度和技术能力。表1列出了PES和REDD+的主要参与者及其活动和职能。

在国家一级管理生态系统和实施REDD+倡议方面最重要的机构行动者是国家林业金融协会(FONAFIFO)，这是一个具有独立法律地位的机构，但其组成混合，包括来自公共部门的代表;因此，公平地说，在哥斯达黎加的土地利用管理方面，各机构之间出现了体制上的重叠。FONAFIFO的参与者来自环境和能源部、农业和畜牧业部、国家银行系统以及国家林业办公室任命的两名私营部门代表。REDD+倡议还引入了其他组织，如土著综合发展协会(ADIIs)、生物多样性研究所、REDD+秘书处、REDD+执行委员会和国家系统协会Áreas de Conservación (SINAC)。REDD+秘书处支持制定REDD+战略，并由REDD+执行委员会指导，该委员会领导规划的制定，包括来自关键部门的代表。这些代表来自下列部门:“(i)土著;木材工业(由国家林业局选定);小规模森林生产者(由森林基金会选定);国家银行系统;环境和能源部(MINAE); (vi) Ministry of Agriculture and Livestock (MAG); and (vii) civil society or owners of degraded lands.” (The REDD Desk 2018).

FONAFIFO在生态系统服务项目中的主要责任是管理提供的不同服务(碳、水、生物多样性和风景)的资金，根据所支持的生态系统服务类型批准并将资金重新分配给不同的受益者。此外，旨在促进和控制整个国家领土内森林和人工林的保护的中国国家绿化委员会通过选择优先资助领域、控制和批准申请以及通过领土视察监测项目执行情况，在生态环境保护项目中发挥了重要作用。FONAFIFO和SINAC都与不同的林业组织密切合作，如FUNDECOR、独立森林董事和林业工程师，这些组织向土地所有者提供技术和行政支持和监督，使他们有资格参加PES项目。他们是项目资金提供者和受益者之间的中间人(2017年3月7日专家访谈)。

然而，PES项目也被批评未能纳入利益相关者的观点和优先事项(Rosendal and Schei 2014)，特别是土著人民的观点和优先事项，其复杂和昂贵的行政程序，缺乏有效的监测系统(Miranda et al. 2003, Pagiola 2008, Contraloría General de la República 2011)，以及排除了小财产(小于50公顷)和一些最贫困的家庭(Porras et al. 2013)。由于交易成本高，许多小土地所有者无法参与PES项目(世界银行2015年)。这引发了FUNDECOR、FONAFIFO和不同土地所有者之间关于社会公正和获取的紧张关系，他们要求修订PES项目，使其不仅对环境有利，而且对社会有利(2017年3月7日专家访谈)。此外，SINAC和土著社区之间在保护、使用受保护的土著领土和执行PES方案方面也出现了紧张关系。在哥斯达黎加，许多土著人民的土地与保护区重叠。因此，保护区管理条例和PES计划禁止转移农业和限制狩猎，这反过来又影响了土著人民进入森林收集自然资源和传统食物的权利(Sylvester等，2016年)。

在与哥斯达黎加的REDD+和新的综合景观管理方法相关的讨论主题中，有一个问题是如何找到一种方式，提高当地和土著社区对保护决策的参与，如何为他们提供更大的利益，以及如何提高对与生物多样性保护和可持续利用有关的传统知识的认识(2017年3月31日专家访谈)。在这方面，FUNDECOR通过建立哥斯达黎加绿色中心和呼吸实验室发挥了重要作用，这两个知识转移平台旨在促进机构和包括土著人民在内的不同受益者之间就森林治理、生态系统服务、综合景观管理和金融机制等领域的环境管理经验进行信息和知识交流。与此同时，FONAFIFO还建立了一个名为可持续生物多样性基金(FONAFIFO 2018)的新资助项目，该项目将成为哥斯达黎加农业环境战略的一部分，旨在开发更多的资助机制，以补充现有资源，并允许被PES项目排除在外的人，特别是中小土地所有者参与，从而扩大保护区面积。土地所有者居住在人类发展指数低于40%的地区，以及土著社区。REDD+有潜力解决上述一些问题，例如在决策过程中让不同利益攸关方进行协商和参与，如土著社区(Baker 2014, Wallbott和Florian-Rivero 2018)、小规模生产者、退化土地所有者和最贫困家庭(2017年3月31日专家访谈)。

最初的PES计划背后的主要想法是保护自然和生物多样性，但REDD+项目包括更广泛的目标，如提高经济效率和造林林业。一些人认为，这种从保护到碳封存的转变归根结底是PES项目的最初目的(Rosendal和Schei 2014, Wallbott和Florian-Rivero 2018)。其他研究发现，在从净森林砍伐向净再造林过渡的同时，哥斯达黎加经历了出口导向型农产品的扩张，导致最具生态价值地区的森林砍伐(Arriagada等人，2012年，Jadin等人，2016年)。因此，哥斯达黎加的土地使用管理已从保护自然的主要优先事项(即生物多样性保护)转向促进无害碳的可持续生产做法，从而进一步依靠创收和碳封存。

哥斯达黎加的综合景观管理方法

随着《农业和环境政策》(政治Agroambiental)于2015年在环境能源部和农牧部副部长下属的最高政治级别进行。这主要是由于哥斯达黎加在林业部门的传统良好表现(因此必须确定新的恢复途径)、FONAFIFO以前对农用林业的倾向(在REDD+的背景下)、两位政治行动者的指导，他们是相关机构的负责人，以前隶属于同一非政府组织(哥斯达黎加大学)，以及在全球一级的广泛国家承诺。

的政治Agroambiental包含关于不同类型的土地使用变化和可能的应对措施(包括恢复景观)的愿景和优先事项，并通过关注资源系统将温室气体封存与生产力联系起来。因此，如何提高可可、咖啡、肉类和乳制品等农产品的效率和价值链，以及如何减少二氧化碳和甲烷的排放(2017年6月20日专家访谈)是主要问题。这种综合方法应改善农村地区的生计条件、适应全球环境变化的能力、土壤质量和生态系统的恢复(Navarro和Milla, 2017年)。上述方法被认为是为了促进落实哥斯达黎加2012年宣布的为波恩挑战贡献100万公顷土地的计划。波恩挑战是一项全球倡议，于2011年发起，并于2014年获得批准和延长。它的目标是到2020年恢复被砍伐的森林和退化的土地1.5亿公顷，到2030年恢复3.5亿公顷(世界自然保护联盟，2012年)。波恩挑战综合了来自不同国际机构的规范脚本，即《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》和联合国可持续发展会议，并以森林景观恢复方法为基础。beplay竞技因此，它的目标是“在恢复生态完整性的同时，通过多功能景观改善人类福祉”(http://www.bonnchallenge.org/content/challenge）.

与波恩挑战相关，在包括双边发展合作组织(GIZ)、国际自然保护联盟(IUCN)和FUNDECOR代表在内的一个特别技术小组的支持下(Navarro和Milla 2017)，哥斯达黎加向世界银行提交了一项3亿美元的景观恢复提案。据此，环境能源部和农牧部制定了一项综合战略，将两个国家NAMAs(牲畜/牛、咖啡)和REDD+结合起来。此外，还成立了一个部际委员会，以拟订该建议和评估财政相互作用的备选办法。然而，由于哥斯达黎加方面资金不足，该提议在2016年底被拒绝(2017年6月20日专家采访)。

然而，一个月后，即2016年11月，一项任务是制定一项行动计划，以促进《公约》的实施政治Agroambiental被释放了。这项工作应由林业专员负责，他作为部际委员会、特设技术小组、世界银行和国家政府之间的联络官，负责国家景观恢复的初步建议。该行动计划应涉及更多的短期措施，以确定行动的优先次序，并确定和动员资金来源，以支持社区的景观恢复活动，例如2016年底遭受飓风奥托严重影响的社区(2017年6月20日专家访谈)。然后，该行动计划草案将由粮食及农业组织进行评价，该组织在机构上隶属于农业和畜牧业部。此外，各种关于咖啡、牲畜和REDD+的长期景观方法的项目建议，建立在被否决的大纲之上，将提交给绿色气候基金，该基金在环境和能源部有对应的(联络点)，并开始由不同的国家机构制定(2017年6月20日的专家采访)，因此，超出了林业专员办公室的机构责任。总之，这两个部门都打算在未来综合景观管理方法的发展中发挥关键作用，无论是在短期(行动计划下的项目)还是在长期(绿色气候基金下的项目)。因此，与之前没有直接参与的PES计划相比，农业和畜牧业部将在新的景观管理战略中发挥更大的作用，因为这一计划旨在将保护和农村发展结合起来(2017年3月7日的专家访谈)。

然而，在哥斯达黎加建立有效和综合的景观恢复仍然存在财政、部门和制度方面的挑战。首先，林业专员办公室是“一个人的管弦乐队”(2017年6月20日专家访谈)，政策优先应与更多资金分配相适应。然而，全国的税基很薄。此外，尽管哥斯达黎加在环境领域取得了很大的成功，但农业部门(就对该国国内总产值的贡献而言，农业部门是仅次于旅游业的第二大重要部门)受到影响的企业众多的事实阻碍了这种影响。因此，相关参与者可能会将跨策略边界集成度量的新方法视为威胁，而不是商业机会。因此，例如，土著社区有效参与土地利用治理的权利需要进一步具体化，也需要在REDD+之外的更广泛的景观管理方法中得到保障(Wallbott和Florian-Rivero 2018年)。与此同时，农业部门必须纳入该国的可持续性做法，以履行其在景观恢复方面的国际承诺。因此，一项挑战涉及资源单位的特点，即国家生产需要与有机农业的国际市场相联系。在这里，可以观察到利基市场特征的差异。例如，与乳制品和肉类的消费者相比，咖啡或可可的国际消费者被认为在质量和产品的可持续性方面更有选择性。 In other words: the market for sustainably produced coffee and cocoa is relatively well-developed, including distribution through global business players. In contrast, markets for dairy products and meat still need to start demanding sustainable products to modify the valorization of land use and to encourage farmers to transform their conventional production practices, including, e.g., through tree plantation and improvement of pasture land. In this context, the agricultural sector needs to be familiarized with the ecosystem services approach that stems from the environmental realm, in the sense that negative externalities from all activities within one area need to be neutralized to achieve a net benefit. For this, cost-benefit analysis within the productive sector are required to calculate the financial means necessary for transition periods and the application of new technologies. Whether these cross-sectoral and multilevel tasks of managing the commons are not only sustainable, but also economically viable on a large scale is, however, an open question not only for Costa Rica but for each country that aims to pursue climate smart landscape management. Finally, institutional blindspots prevail. On the one hand, institutional interaction toward cross-sectoral landscape management was initiated between the two ministries that had previously pursued isolated efforts in which “no one was talking to each other” (expert interview on June 20, 2017). On the other hand, a joint approach toward landscape management or a reflection of diverging understandings toward the issue was not part of the debate (expert interview on June 20, 2017). This gap in interface communication might pose a challenge for the effective implementation of any future action, e.g., in terms of establishing technical monitoring of emissions from areas of abandoned pasture lands (intensive livestock production lands) because these areas could be used as secondary forests for the sustainable production of forest wood. Hence the question arises as to whether or not mitigation action should be accounted for under REDD+ (the priority of the Ministry of Environment and Energy) or NAMA livestock/cattle (priority of the Ministry of Agriculture and Livestock) to avoid double counting, entailing the question for which purpose the revenues from carbon will be utilized, e.g., forestry or agricultural practices. The latter would also include nonforest issues like support for the development of systems to enhance energy efficiency. In other words, unclear boundaries of the resource system have a potential impact on the quality of governance measures, and institutional questions have to be solved to make the system effective. Finally, a strategy that includes provisions for such an optimization process of landscape organization is still pending, possibly also due to the change in government in April 2018.

结论

我们分析了哥斯达黎加实现综合可持续景观管理的政策路径。我们首先回顾了塑造该国土地利用组合的主要概念和不同的农业环境倡议(NAMA牲畜、NAMA咖啡和REDD+)，这些都是构建景观恢复战略的起点。此外，我们还关注了政策领域的机构网络和参与者群体，重点关注了环境能源部和农业和畜牧部之间部际委员会的条件和情况。

因为在撰写本报告时，委员会没有明确的议程，今后的研究可能要根据其任务和行动范围的进一步演变来进行。关于执行国家农业环境政策的行动计划的建议的评价结果可以为维持该委员会提供论据，但新政府的议程在这方面将是至关重要的。

此外，正如一位受访者所提到的，因为哥斯达黎加有许多想法，但资金有限，各国家和多边机构之间的财政和协调将是使政策制定有效的关键。研究可以建立在所谓的“生境银行”的想法上，以优化自然资源和生物量的利用。它的机制类似于pe，但在资金来源方面有所不同，因为它建立在商业模式而不是税收流的收入之上。这些可用于恢复和建设与减缓和适应有关的绿色基础设施，以实现气候智能型和因此具有弹性的景观管理。因此，哥斯达黎加可以再次成为一个现实世界的实验室，并为拉丁美洲其他地区和世界其他地区提供有益的经验，以观察绿色转型的机遇和挑战，特别是当它们涉及气候智能型农业以及森林保护、生态系统服务和农业生产力之间的联系时。

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