洞察力，是特别节目的一部分发展梯度复杂水治理系统中的协作与冲突

城市在流域综合治理安排中的独特作用:一个新的研究前沿

• 摘要
• 简介
• 水资源治理中的城市-流域差距
• 在市政府和流域一级治理安排方面的不同经验
• 城市在流域一级治理安排中面临的挑战
  • 跨管理级别和在管理级别内的断开和模糊的权限
  • 参与有效合作的市政当局面临的内部和外部挑战
  • 扩大市政水管理活动范围的障碍
  • 生物物理，制度和政治时间尺度的错位
• 规划前进的道路
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

水治理^[1]范式，尤其是综合水资源管理(IWRM)，历来强调区域层面的规划方法，最常见的形式是流域理事会(Huitema等人2009年，Baumgartner和Pahl-Wostl 2013年)。例如，《欧洲水框架指令》明确界定了沿分水岭的治理，并将欧洲大陆划分为110个流域区(欧洲委员会2000年)。然而，行政能力，如供水基础设施的提供、服务提供和相关的行政任务，通常由地方政府或市政当局负责(Newig et al. 2016)。随着多利益相关者合作治理形式的增长，以及在某些情况下相关的分权努力，这种内在的紧张关系在全球范围内被凸显出来，这导致了越来越复杂的多中心治理系统，其特点是存在多个决策中心，并涉及许多不同的公共和私人行为体(Ostrom 2010)。人口增长和消费增加，以及影响水资源数量、质量和分配的气候变化和其他全球现象，进一步加剧了这种紧张关系。beplay竞技例如，为了应对2014年的严重干旱，巴西São Paulo、Minas Gerais和里约热内卢de Janeiro等州政府选择在Paraíba do Sul河上开发新的基础设施，但他们没有首先寻求流域委员会的批准(另见Mancilla García和Bodin 2019)一个)．共享水资源的多个决策中心的存在，虽然从制度适应性的角度来看很重要，但使市政当局在执行其行政能力时必须应对的挑战复杂化。

地方和区域范围内水资源的相互联系放大了对综合治理方法的需求，这些方法考虑了耦合社会-生态系统内的相互依赖，特别是跨越政治和水文边界的相互依赖(Pahl-Wostl等人，2011)。过去和现在解决这些问题的尝试，包括IWRM，都取得了好坏参半的成功(Blomquist和Schlager 2005年，Halbe等人2013年)。我们认为，这在一定程度上是由于未能认识到城市参与流域级水治理机构的总体重要性和障碍。建立流域理事会是水治理安排的一个新的决策中心，理论上，它有助于补充地方和区域一级的现有体制结构。然而，其结果是一个复杂的多中心治理系统，其中存在许多形式上独立但功能上相互依赖的决策中心，每个决策中心都有自己的一套行政能力和职责(Huitema等人，2009)。市政当局只是这些决策中心之一，但鉴于它们在提供公共服务方面的作用，它们是关键的行动者，有必要明确关注它们在复杂和多层次治理结构中的情况。

我们从薄弱和强大的制度环境中借鉴了这一领域的广泛经验，详细阐述了城市参与流域治理安排的四个关键障碍。具体而言，我们从以下国家的学术出版物以及法律和政策文件中提出了经验见解:萨尔瓦多和尼加拉瓜，作为发展概况较低和制度相对薄弱的国家的例子;瑞典和美国是制度健全的高度发达国家;以及巴西和秘鲁，这些中等收入国家在经济和制度发展方面存在严重的不平等。我们选择了制度发展光谱中的案例，其中(1)存在在不同时间点构成的流域级治理机构;(2)市政府被邀请，在某些情况下被授权参与这些机构;(3)市政当局在水管理方面具有直接权限，例如提供水服务。我们的目标不是在同一组变量中比较所有这些案例，例如每个城市拥有的与水相关的具体能力，而是强调共同的挑战，我们建议未来的比较研究系统地解决城市在不同背景下面临的挑战的相似性和差异性。

我们概述了城市在多中心和多层次流域治理安排中的作用，并强调了城市在广泛的社会生态背景下面临的几个重要问题。我们提供了经验案例的简要背景，然后使用案例中的例子讨论每一个确定的问题，以说明城市参与流域级别的治理机构是一个全球性的挑战。最后，我们总结了研究的主要发现，并提出了未来研究的方向。

水资源治理中的城市-流域差距

水的独特特性使其区别于大多数其他可再生自然资源，也使其治理复杂化。水是所有生态系统的一个组成部分(同一流域甚至可能包含许多不同的生态系统)，并构成人类社会的支柱，是农业、工业和日常生活的许多方面的关键因素。由于是流动资源，同一水域在流动过程中可能跨越许多不同的社会、政治和行政边界。此外，人类的许多用途和利益相互重叠，争夺有限的水资源。例如，在农业灌溉方案中，上游灌溉者抽取水以满足其需求后，下游灌溉者受到可用水的数量和质量的影响。这反过来可能会影响流域下游其他用途的水的数量和质量。因此，水本质上是综合的，因此，有效的水资源治理需要跨部门、规模和行政级别的综合治理(Lebel et al. 2013, Varis et al. 2014)。

在这种社会-水文背景下，水管理活动的行政能力和资金通常是根据人为划定的政治边界分配的，往往是在市和/或国家一级。这些边界并不一定反映社会政治系统和生物物理系统相互交织的本质(Wyborn和Bixler 2013)。此外，行政能力的重叠，以及这些能力在治理级别之间的分布缺乏清晰度，带来了协调方面的挑战，并经常导致对能力的争议。使问题更加复杂的是，水治理安排的安排经常是由不同的机构负责管理水资源的具体方面。例如，水质的管理通常发生在较高的行政级别，而满足水质标准的责任往往落在较低的行政级别。特别是，提供服务和执行水管理计划的负担主要由市政当局承担。

使这一已经很复杂的政策和治理格局进一步复杂化的是，相对较近的向流域一级规划机构的发展。IWRM经常被认为是这一运动的灵感来源，而且很有说服力的是，IWRM的原则已经被纳入了世界各地的许多当代水政策，据估计超过80%的国家的国家水政策(Cherlet 2012)，包括发达国家和发展中国家(Beveridge和Monsees 2012)。IWRM背后的首要动机是制度匹配，或与所管理的生物物理系统的特征相一致的制度(Folke et al. 2007)。在这方面，从综合的社会-水文视角，流域级治理机构被认为是管理活动和行政能力协调和合理分配的解决方案(Lebel et al. 2005)。通过将治理结构与物理流域边界相结合，农业、工业、城市发展和所有其他土地利用对水量和质量的影响，理论上应该更好地纳入整体规划。然而，现实情况是，市政当局既保持了其在地方一级的行政能力，又承受了需要在流域一级参与治理的额外负担。没有认识到扩大市政责任会使本来就很薄的资源变得更薄，这为有效的水资源治理造成了额外的障碍。

在城市和流域一级的治理安排方面的不同经验

我们提出的经验见解涵盖了在社会政治和生物物理背景以及经济和制度发展水平方面差异很大的世界各区域。有意选择这些案例是为了强调这样一个事实，即在流域一级的治理安排内实现市镇一体化的许多障碍是跨环境存在的。尽管在哪些行为者被邀请和/或授权参与流域理事会的制度设计方面，各国存在重要差异，但所有案例的共同点是，流域一级的协作治理安排汇集了一组不同性质的地方、区域和国家政府行为者;包括工业和农业在内的私人用水户;民间社会组织，如非政府组织和以社区为基础的正式和非正式团体。

近20年来，瑞典和美国一直在实施由iwrm启发的政策，这两个国家都在流域一级建立了水治理机构。然而，在美国各州的盆地委员会的正规化水平有相当大的差异，我们特别借鉴了加州的案例。巴西和秘鲁在历史上采用了不同的水治理方法，尽管近年来这两个国家都采取了iwrm激励的政策。尽管流域理事会的法律基础在巴西已经存在了20多年(Presidência da República, Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos 1997)，但这些理事会尚未在该国所有的流域实施。秘鲁也在其国家水资源政策中采纳了IWRM原则，并在不到10年前开始建立流域委员会(2009年，Autoridad national del Agua)。萨尔瓦多和尼加拉瓜大量采用了IWRM原则(两国在其国家水政策中都明确提到IWRM)，但流域理事会直到最近才得到正式的法律支持。这些理事会的执行工作正在进行中，现有的理事会在其体制化程度方面差别很大。

瑞典流域治理机构的建立在2000年通过欧洲水框架指令(欧盟委员会2000年)得到了制度化的支持。该指令随后于2004年在瑞典实施，将区域一级的水治理责任授予被任命为各自水区“水当局”的县行政委员会。市政当局以几种方式参与水的治理;例如，一些市政官员以政府任命的专家成员的身份在水务局担任决策职能，但不作为其所属市的正式代表，水区的所有市都可以参与协商程序。此外，水务当局通过支持“水委员会”(瑞典语:Vattenråd)来促进人们参与水治理。“水委员会”构成了一套多样的典型自下而上的协作平台，包括非营利组织、非政府组织、私人土地所有者代表和市政当局等异质参与者。

在美国加利福尼亚州，2002年通过了《综合区域水资源管理(IRWM)规划法》(California state Legislature 2002)，立法确立了流域治理机构。该法案授权建立多利益相关者区域水治理团体，包括市政府、私人利益团体、弱势社区和其他利益相关者团体，并为这些团体的成立提供资金支持。虽然每个IRWM规划小组都拥有决策权，但加州水资源部和州水资源控制委员会负责管理整个IRWM项目，目前该项目覆盖全州87%的人口，占全州99%的人口(加州水资源部2019年)。

在巴西，流域一级的水治理机构自20世纪90年代以来一直在实施，这与水资源综合管理方法的初步发展是一致的。流域理事会得到州一级处理水资源立法的其他参与机构的补充。流域和以国家为基础的治理机构都将民间社会组织、包括市政当局在内的政府实体和私人用水户聚集在一起，参与有组织的、审慎的决策过程。但是，负责制定流域计划的是流域理事会，包括确定取水权和向大型私人用户(例如工业或污水处理)支付用水费用。

在秘鲁也建立了类似的受水资源管理机制启发的流域治理机构，但与巴西不同的是，这是唯一一个市政府和其他公共和私营利益攸关方能够就水政策和治理问题进行互动和讨论的参与性机构的例子。法律规定了谁可以参与这些机构，因此，它们有更多的限制。秘鲁的流域治理机构成立的时间较晚，从2011年开始一直持续到现在，它们都是专门的咨询机构，没有任何监管权力。该国的水治理由国家水管理局监督，该管理局由多个分散的机构组成，其管辖权不符合地方或区域划分，也不符合流域理事会所涵盖的领土。这种公共行政机构的等级结构由农业部的官员组成。

萨尔瓦多和尼加拉瓜在其国家水资源计划中大量使用了水资源综合管理，这两个国家也在20世纪90年代初建立了类似的法律，将规划权力下放给市政当局。然而，盆地理事会是最近才发展起来的。在萨尔瓦多，1998年通过的广泛环境法(Asamblea Legislativa，萨尔瓦多共和国，1998)为建立流域委员会提供了法律基础，但它并没有实际授权建立流域委员会。然而，目前正在讨论的一项新的水法将要求以流域为基础建立区域水治理实体。目前，流域理事会是在临时基础上成立的，虽然市政当局在这些理事会中发挥作用，但没有授权它们参与，它们的决策权力也没有规定。

在尼加拉瓜，2010年通过的《国家水法》(Normas Jurídicas de Nicaragua 2010)为建立流域理事会提供了法律架构，与萨尔瓦多不同的是，它授权成立流域理事会。该法律规定了谁必须参加流域理事会的决策机构，流域内每个地方的市政代表都是必须的。然而，需要进行更多的调查，以确定这在实践中是否确实如此，以及它是否给决策过程和程序公平的观念带来了任何变化。

城市在流域一级的治理安排中面临的挑战

跨管理级别和在管理级别内的断开和模糊的权限

行政能力的共享并不总是一帆风顺的;没有任何经验案例明确说明市政当局、流域一级机构和其他行动者在水治理安排中的作用和关系。如果没有公共政策，没有得到执行，或者根本没有阐明市政当局和更高一级的治理机构之间的关系，市政当局可能难以执行其基本的行政能力，更不用说在流域范围内解决水治理问题了。在这种情况下，市政当局可能会恢复专门集中于自己领土内的管理，弱体制和强体制都是如此。

在萨尔瓦多，没有任何公共政策处理应如何在同一流域内各城市分担行政责任。一个相关的挑战是，水资源的管理责任往往根据具体的用水情况由多个机构分担，例如农业、环境、家庭用水等等。例如，环境部几乎完全不参与有关供水供应的公共政策;这是国家渡槽排水管理局的领域。然而，在萨尔瓦多提供安全饮用水的最大挑战之一是环境恶化，这属于环境部的职权范围，解决这一问题需要在流域范围内进行综合治理。目前尚不清楚市政当局应如何在这种支离破碎的体制格局下履行其行政职能，其最终结果是市政当局之间以及市政当局与国家行为者之间缺乏有意义的沟通和协调。

在巴西，《国家水资源管理法》(Presidência da República, Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos 1997)没有授予市政府任何具体的行政权限，但市政府对其领土内的土地使用规划和管理行动负有广泛责任(Ribeiro 2015)。这两个公共政策领域之间缺乏联系(Fracalanza等人2009年，Fabbro Neto和de Souza 2017年)，都使市政当局在水治理中的作用边缘化，在某些情况下，使它们能够制定直接违反国家法规或流域法规的政策。例如，巴西禁止在关键流域地区建设，但一些市政当局忽视了这一禁令(Malheiros et al. 2013)。尽管将市政府纳入流域议会标志着将市政观点纳入更高级别正式决策过程的重要尝试，但经验研究已经证明，市政当局对流域议会的实际参与是多么薄弱(Britto和Formiga-Johnsson, 2011)。

在秘鲁，各市政当局对流域理事会的参与同样很弱，部分原因是一个行政区域内的所有市政当局在理事会中只有一名共同代表。例如，昌塞- -兰巴耶克盆地理事会有两名市政代表，一名代表卡哈马卡地区所有市政，一名代表兰巴耶克所有市政。沿着区域边界建立委员会代表权忽视了上游和下游流域的动态，这是一个经常导致城市之间紧张和冲突的因素。

在更广泛的拉丁美洲，大量的理论和实证文献对分权举措进行了评估(Gray Molina 2004, Cameron 2009, Kauneckis和Andersson 2009)，但对市政当局和流域治理机构之间的关系没有给予足够的关注。文献主要集中在正式政府各级(即国家、州和市)的政治竞争，然而，水管理的案例呈现了与其他分散的能力相对应的特殊性。这一关于拉丁美洲区域的集体研究机构探讨了市政当局由于权力下放倡议而必须克服的障碍，但没有评估这对市政当局履行其公共任务以及与流域理事会和其他行为者进行协作治理安排的能力产生的深远影响。特别是，关于权力下放的广泛文献倾向于关注合法性和民主规范、人力资源和财政能力等问题，而不是这些问题如何通过复杂的水治理系统产生影响。

在瑞典，市政当局参加水的“代表团”，即水当局的决策机构，有权制定水质标准，批准管理计划，并在进行中的管理活动中提供指导。但是，各市政当局只是被任命为这些水资源代表团的专家，而不是其市政当局的代表。此外，鉴于每个代表团由11名成员组成，也可能包括其他行动者，例如公务员、学者、环境顾问和商业代表，并非某一流域的所有城市都一定有代表参加水资源代表团。这些代表团的成员由国家政府任命，并由省长(财政部，瑞典政府2017年，环境与能源部，瑞典政府2017年)担任主席一个)．水资源代表团在重要管理决策方面的决策过程从一轮协商开始，包括市政当局和广大公众在内的任何人都可以对某项建议发表评论。各城市的投入可导致在最后决定之前修订和补充决策材料。尽管如此，市政当局通常是这些措施和计划的“执行者”，尽管它们在土地使用规划和供水服务提供等相关政策领域仍保留权威和自主权。如何将这些责任与水务部门指示市政当局做的事情协调起来，这一点往往模棱两可。

参与有效合作的市政当局面临的内部和外部挑战

市政当局负责进行广泛的水管理活动，并负有许多行政责任;然而，它们的内部结构并不总是能够跨部门和行政边界管理复杂的社会-生态问题。此外，市政行为者很少单独关注水资源，必须处理其他许多争夺时间和注意力的话题和任务(Mancilla García和Bodin 2019)b)．还必须认识到，市政府不是孤立存在的;相反，他们受到来自其领土内外的众多利益的影响。但是，市政当局通常没有直接的权力来处理来自位于其市政边界之外的盆地范围的问题。出于这些原因，市政当局依靠与其他行为体的合作来帮助解决一系列的水管理问题。

为了应对流域协作治理安排中存在的各种不同和相互竞争的利益带来的挑战，瑞典公共和私人行为者的一种应对方式是在正式水治理机构系统之外创建基于问题的协作组织。这些努力通常是通过市政府、州和地区当局，甚至当地企业和其他利益集团之间的合作产生的，其共同目标是促进与水治理相关的共同利益。这些合作组织旨在补充正式的水治理机构，而不是提供替代方案，而且许多这些组织的建立甚至早于欧洲水框架指令。然而，在某些情况下，这些以问题为基础的合作组织已转变为水委员会，并纳入正式的水治理系统。总的来说，这些实体被认为是瑞典水治理系统的核心，无论是就它们在当地的管理活动，还是就它们向流域治理机构提供的当地知识而言。

在瑞典，水委员会和基于问题的协作组织都被水当局视为实现水政策和管理目标的核心;它们是有关公共当局、有关行为者和利益集团之间的关键联系，也是影响水治理决策过程的舞台。此外，正式的水务当局往往依赖水务委员会和协作组织提供当地知识，反映不同参与主体的集体专长。例如，瑞典中部Svartån流域水委员会的成立是为了提高对该地区与水有关的具体问题的认识和教育，如保持稳定的水流和生物多样性。该委员会的成员包括来自工业、农业、林业以及非营利组织和市政当局的代表。委员会的一项重要职能是为其成员和广大公众安排活动，例如以湖泊修复为主题的教育性实地考察、对环境友好的排水和排水方法的培训，或与当地农民组织的对话会议。通过利益相关者在活动和会议期间的投入，董事会能够在正式的盆地或更高级别的决策过程中为个别城市面临的特定问题提出建议。然而，Svartån的水委员会不是公共机构(瑞典没有一个水委员会是公共机构)，而是作为一个咨询机构，可以将重要的水问题提请有关当局和决策者注意。因此，水委员会并不积极参与正式的决策过程。

面向参与式流域规划和相关形式的协作治理的运动，进一步增加了市政当局在作出水管理决策时必须考虑的利益相关者和其他利益集团的数量和多样性，从而使社会政治和制度景观复杂化。因此，市政当局在内部和(或)通过跨领域合作的方式处理由更高一级政府或有影响力的大利益攸关方的法规强加给它们的复杂问题的能力可能有限。这反过来又限制了市政当局实现管理目标的能力，以及在整个流域实现大规模政策成果的能力。

在加州，对旧金山湾区IRWM规划区域的利益相关者进行的一项调查表明，在IRWM的七个核心管理目标中，与由大量弱势社区组成的市政当局合作排名最后(Lubell and Lippert, 2011年)。在IRWM规划过程中纳入弱势社区代表是法律规定的(加利福尼亚州立法机关2002年)，然而在湾区IRWM规划委员会的制度结构中，要么是弱势社区的纳入在很大程度上被忽视了，要么是该委员会的决定并没有改善这些城市的水治理结果。这说明了不同的(尽管是重叠的)目标在实践中是如何跨层次管理级别分离的。虽然弱势社区可能在市一级有很好的代表，但这并不一定转化为在流域治理机构中的代表。此外，尽管大多数利益相关者普遍认为IRWM通过建立多方利益相关者规划过程改善了市政当局和其他行动者之间的合作，但调查也表明，许多人认为IRWM的规划过程由少数历史上强大的水利益集团主导(Lubell和Lippert, 2011年)。

综上所述，这些例子说明了市政当局如何经常跨等级行政级别开展各种类型的垂直合作，以及横向甚至内部合作。此外，这些不同形式的协作通常需要不同的任务、角色和目标。然而，市政当局往往被组织成半自治的行政单位，这些单位可以随着时间的推移而出现和发展。因此，市政当局面临的一个关键挑战是在内部协调其合作，以最好地利用其与其他行为者合作的大量参与。由于它们的组织结构可能反映历史现状，而不是为了有效地进行这种复杂和跨部门的管理活动和行政任务而设计的，这显然是一项困难的任务。因此，由于缺乏密切的协调和沟通，半自治的市政单位可能无法从整体角度解决水资源难题。

扩大市政水管理活动范围的障碍

在执行水管理活动所需的资源方面，市政当局处于相对独特的地位;尽管它们有纳税能力，但通常也会收到中央政府的预算代表团。为了履行其职能，例如提供饮用水服务和废水管理，市政当局在理论上可以利用它们自己的税收特权。然而，这往往是昂贵的，不仅在财政上，而且在政治上，因为它将涉及增加税收。在选举前夕，这对市政候选人来说并不是一个有吸引力的策略，往往会鼓励他们寻求国家的支持，以翻新现有的或建造新的基础设施。当市政当局需要扩大其活动范围以解决流域一级的问题时，这些挑战只会进一步扩大。

在瑞典，市政当局有许多可能为水管理任务提供资金，至少在纸面上是这样。除了征税权外，市政当局还通过向公共供水的消费者征收费用直接为供水服务提供资金(瑞典政府环境与能源部，2006年)。《一般环境法典》内的条例还赋予市政当局监督权，例如监测向接收水体排放废水的工业，根据这些工业，它们能够通过向需要监督的实体收取费用来获得额外的资金(瑞典环境和能源部，1997年和1998年政府)一个，b)．然而，实际上，通过税收和费用为市政水管理活动获得充分的资金在政治上是困难的。据报道，市政收费存在较大差异(瑞典环境与能源部，瑞典政府2017年b)，一些市政当局发现难以筹措资金对现有基础设施进行必要的升级(Naturvårdsverket 2012)。

在市政当局拥有很少的财政资源和/或无法获得融资的情况下，与流域议会和其他更高级别的行为者合作既是挑战，也是潜在的机会(Fabbro Neto和de Souza 2017)。在巴西，流域理事会最近提出的一项战略旨在制定与市政当局有关的计划，例如为废水处理和类似的基础设施项目提供贷款和其他支持，以鼓励市政当局参与。盆地理事会可能有更多的资金来源，这可以帮助市政当局获得以前无法获得的资金机会。包括萨尔瓦多和尼加拉瓜在内的中美洲大部分地区都是如此，这表明，处于发展谱系中下游的国家都面临着一个共同的现实。此外，在巴西，流域理事会通过支付用水费用获得自己的部分资金，流域理事会可以利用其收入帮助市政当局开发一系列项目，例如建设污水处理厂。

在尼加拉瓜，管理水资源的法律已经成为市政当局寻求投资于水基金、公私伙伴关系和其他机制的障碍，这些机制将为将治理活动扩大到流域规模提供资金。例如，马塔加尔帕周围的几个城市正在寻求非政府组织和排水系统部的帮助，以建立一个流域基金，由当地咖啡生产商和磨坊主、大型瓶装公司和市政供水机构出资。尽管尼加拉瓜有指导建立公私伙伴关系的法律，但市政供水机构不可能向一个不是它直接管理的基金付款。因此，尽管各市政府有兴趣管理整个流域内的水资源，特别是污染源，但严格的法律规定了市政行为者的行动，使这一点不可能实现。在这种情况下，非政府组织不得不寻求其他的资助机制，或介入公共政策倡导，建立水基金和其他环境服务付费计划，以资助跨越城市边界的流域治理。

在萨尔瓦多，建立流域理事会相对容易，非政府组织一直在大力推动建立流域理事会，包括Ilopango湖流域协会和Fonseca湾流域协会在内的越来越多的此类组织证明了这一点。但是，市政当局仍然相当虚弱，经常缺乏必要的资源，许多非政府组织不认为有必要向市政当局提供直接援助和体制支助。非政府组织往往不愿意与地方政府进行密切合作和广泛的能力建设工作，正是因为他们不想被认为与政府机构保持一致，这可能会使他们作为“非政府”组织的工作复杂化。这在萨尔瓦多是一个相当大的问题，因为它接受大量国际发展援助，而且是大量国际非政府组织的所在地。因此，该国的非政府组织经常关注盆地，这些盆地代表着表面上无党派的生物物理划定的领土，但由于缺乏相关的公共政策和/或强有力的执行机制，可能很难授权这些委员会做出具有约束力的决定。

生物物理，制度和政治时间尺度的错位

复杂的多级水治理系统带来的挑战可能会被一些城市轻易克服，但在其他城市可能会成为持续冲突和有效治理的障碍(Hileman等人2016年，LaVanchy等人2017年)。让这一问题进一步复杂化的是，市政当局受到包括党派政治团体在内的众多利益集团的压力，必须努力应对他们所做决定的社会和生态后果。重要的是要记住，涉及有限水资源的分配和使用的决定本质上是政治决定，而市政决定可能由于地方选举后的行政变动而有很大不同。因此，市政当局可能不太愿意投资于长期和大规模的项目，这些项目需要大量的投资和长期的连续性，或不能立即显示结果(Mancilla García 2017)。在这种动态的情况下，弥合短期政治视野以完成分水岭治理平台所需的任务是一项艰巨的任务。

这种错位的结果是，在不同的社会生态环境下，市政当局为了满足社会和政治利益而做出的决策往往被认为是对环境有害的。例如，在2000年代的一场矿业冲突中，瑞典哥特兰市在支持区域经济发展和保障饮用水质量这两个目标之间左右摇摆(Anshelm et al. 2018)。但是，在市政一级，公民最容易参与水的管理，或至少帮助指导市政行为者所作决定的方向。除了我们自己在该领域的经验外，最近也有公民参与市政过程从而改善环境结果的例子(horb øl 2018年)，但未来的研究应该在水资源治理的背景下具体研究这一现象。

在萨尔瓦多，市政选举每3年举行一次，而水治理则是一项持续和长期的努力。在分别位于Río Grande流域上游、中游和下游的Comasagua、Tamanique和La Libertad市，人们越来越认识到供水质量正在恶化，尤其是在下游流域。然而，3年任期较短，意味着市长们几乎只关注能产生直接和广泛可见结果的基础设施项目，如道路建设和供水系统维修，而没有投资于流域一级的机构能力建设，而这可能会随着时间的推移促进更大流域的逐步改善。市政当局在改善环境方面往往得不到“政治上的支持”，而找到一些方法，比如让非点源污染的减少成为看得见的，将使这些改变更容易实施。但是，即使在这种情况下，萨尔瓦多的市政当局往往也没有技术能力来确定哪一套管理活动将产生最大的全面影响，只能依靠非政府组织和其他具有技术专长的行动者在决策过程中提供指导。

相比之下，瑞典的市政当局即使在市政府代表权过渡期间，总体上仍保持相当稳定;虽然政治任命的职位可能会发生变化，但地方自治团体内部的整体管理并不一定会发生变化。这样，日常行政一级的连续性得以维持，而中长期项目规划则可能受到新的观点和政策的限制。然而，最近的研究也表明，市级民选官员和职业官僚之间的目标可能存在差异，这应该在未来的研究中加以考虑(Pierre et al. 2017)。此外，瑞典许多市政当局正在经历的问题，与其说是由于政治动态，不如说是由于征聘和留住有能力的公务员。在某些情况下，市政当局将聘请外部技术顾问，这反过来又有可能使水管理活动无法与市政当局内的其他政策领域结合起来。

规划前进的道路

我们认为，由于市政当局作为公共服务提供者和正式决策中心的独特行政能力和地位，它们是多中心和多层次流域治理安排的基石。因此，市政当局在努力执行其行政能力时，必须应付若干相互竞争的任务和不同的利益。此外，必须了解市政当局在多级水治理安排中与其他机构的关系;市政行动的可能性可能受到国家立法和流域理事会或其他区域治理机构作出的供资决定的限制或加强。然而，正是市政当局最终做出了许多日常且往往困难的决定，这些决定不仅影响到他们的市政领土，还可能影响到盆地下游更远的其他领土。

我们特别强调了四个领域(或障碍)，需要进一步研究城市和流域一级水治理机构之间的关系:(1)理清市政当局、流域委员会和其他具有重叠授权的机构如何在等级级别内和级别之间共享行政权限;(2)实现市政当局与其他行为体之间的有效合作，以解决市政边界内外产生的问题;(3)确定阻碍城市参与流域规划进程的财政和监管障碍;(4)找到协调短期和长期生物物理、制度和政治动态的方法。

通过展示来自6个国家的经验见解，这些见解具有不同的社会政治和生物物理背景，并且在不同的制度发展范围内各不相同，我们说明了市政当局必须如何广泛地克服这四个障碍，以有效地参与流域一级的水治理机构。然而，这并不是说这些是市政当局在多级水治理安排中面临的唯一问题。此外，还应该进行更多的研究，以探索传统的市政能力(如供水服务提供)与对水治理的更全面理解之间的联系。由于对城市水管理活动与环境治理之间的联系缺乏明确的认识，导致市政当局承担相当大的工作量，这可能使本来就很薄的资源变得更薄。未来的研究还应明确采用一种比较研究设计，旨在理清行政能力的差异在流域一级治理机构的市政参与方面以及最终在政策和管理结果方面的影响。

^[1]我们使用“水治理”来指跨行政级别和行动者类型的水管理活动，而我们保留“水管理”一词用于城市对水资源的干预。

文献引用

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