芬迪湾全方位可持续发展的实际应用

• 摘要
• 简介
• 两种潜在框架的比较
• 使用框架来评估两个管理计划
• 社区价值标准和加拿大渔业研究网络框架的执行情况
• 讨论和结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

尽管“可持续性”一词被广泛用于政策声明和作为沿海管理规划的背景，但通常没有得到很好的定义(Brown et al. 1987, Phillis and andriantiatsaholiniana 2001, Moldan et al. 2012)。在渔业内，可持续性的概念传统上是纯从生态的角度来看待的，即避免自然资源的耗竭。然而，越来越多的渔业研究人员和管理者正在倡导一种在社会-生态系统背景下构建可持续性的方法(Ommer等人2011、2012,Kittenger等人2013)。这种方法将可持续发展视为相互作用的模块或“支柱”，包括环境、经济、社会(包括文化)和机构(治理;Charles 1994, rinddorf等人2017b， Stephenson et al. 2017)。

将可持续性的四大支柱纳入渔业治理是一项重大挑战(例如，Rindorf等人，2017年)b， Stephenson et al. 2017, Benson and Stephenson 2018)。目前的渔业评估和管理计划几乎只关注生态表现，而忽视了由社会、经济和治理方面组成的“人的维度”(Symes和Phillipson 2009, Coulthard等人2011,Gutiérrez等人2011)。虽然确实越来越强调将生态和经济可持续性联系起来，例如通过最大可持续产量和变异的流行概念，但这缺乏社会-生态系统方法所需的生态、社会、文化、制度或治理目标的多样化考虑(例如，rinddorf等人2017年一个)．未能考虑社会-生态系统中的人类维度，导致了这些系统恢复力的降低(Kooiman等人2005年，Kittinger等人2013年)，以及渔业无法获得或维持社会许可证(例如，Haward等人2013年，Kelly等人2017年)。越来越多的整体性渔业治理方法，如基于生态系统的管理，认为规划中人类因素的参与对渔业的成功至关重要，必须考虑沿海社区的需求，以保护邻近的沿海环境(见，例如，Sharp和Latch 2003, Long等人2015,2017)。我们建议，渔业和其他沿海活动的成功管理需要“全方位”评估(参见Foley等人2018)和一个适当的可持续框架，该框架能够在管理中整合四个支柱的目标，即生态、社会/文化、经济和制度(参见Stephenson等人2018、2019和其中的参考文献)。

我们比较和评估了两个在加拿大东部芬迪湾地区展示了全面可持续发展(FSS)规划的强大潜力的框架。认识到FSS的成功实施需要论证和“概念证明”，我们对这两个框架进行了评估，以便在相同的应用情况下使用。我们比较了每个框架的内容，然后使用两个框架对芬迪湾的实际和假设的政策场景进行政策评估。我们希望这项工作将证明采用全方位方法进行沿海管理的好处，并强调如何改进框架以供未来使用。

两个潜在框架的比较

本卷将FSS定义为一种视角，用于解释社会-生态系统的相关考虑或目标的多样性，包括生态、经济、社会/文化、制度或治理。我们选择了两个框架，它们具有成为FSS框架的潜力，并已被提议在芬迪湾使用:社区价值标准(CVC;附录1)，由西南新布伦瑞克海洋资源规划计划(MRPI;MRPD指导委员会2009)，以及加拿大渔业研究网络(CFRN;附录2;Stephenson等人2019年)。

西南新不伦瑞克省社区价值标准(以下简称SWNB CVC;表1)是由MRPI制定的，MRPI是一个公民主导的规划过程，始于2004年，旨在解决芬迪湾的海洋空间冲突，并朝着更综合和协作的方式来规划和管理海洋活动。CVC框架的发展是一项基层倡议，源自2006年社区成员的1000份书面回复、2007年一年的一对一和小组磋商，以及2008年8周的社区磋商(MRPD指导委员会2009)。谘询的结果清楚地显示，人们所关心的许多事情，例如社区价值，在管理方面没有得到充分的考虑。CVC框架由受访社区成员认为对可持续发展至关重要的16个要素组成。该框架由4个生态、5个经济、3个社会和4个文化目标组成(来自MRPD指导委员会2009)。

我们的第二个框架是加拿大渔业研究网络综合评估框架(以下简称CFRN框架)，由一个跨学科团队开发，该团队由50名学者、产业界(捕鱼者)和渔业和海洋部(DFO)成员组成(Thompson等人，2019年)，其明确目标是为渔业可持续性的综合评估提供基础(Stephenson等人，2018年，2019年;Foley, Pinkerton, Wiber等，未出版的手稿)．CFRN框架是对加拿大渔业相关政策和国际协议的审查，以及项目团队在2010年至2016年期间举行的多次会议和大量审议的结果(斯蒂芬森等人于2019年讨论)。调查显示，目前的管理工作主要集中在可持续发展的生态方面的一个子集。最终的框架有13个候选目标，跨越可持续性的4个支柱(表2;Stephenson et al. 2019)，每一个都与加拿大政策和国际协议的声明相关联，并都有候选的绩效指标。CFRN框架由3个生态、4个经济、3个社会/文化和3个制度目标组成。

这两个框架有几个共同的特性。最明显的是，它们都对可持续性的概念采用了更全面的方法;也就是说，它们强调使用社会绩效指标，而不是传统的生态或经济标准。此外，这两个框架从一开始就是使用参与式方法创建的。CVC框架是基于SWNB成员的调查结果。CFRN的框架是对改善加拿大渔业管理感兴趣的产业界、学术界和政府利益攸关方合作的产物。最后，在应用方面，这两个框架都被建议作为工具来运作一个更全面的管理考虑。两者都可以用来阐明可持续发展的范围，并判断一项政策建议或管理计划在一系列考虑因素之间的“平衡”程度。每个框架都能够展示特定的政策或计划可能有多全面，以及如何对生态可持续性或经济表现进行加权。

尽管它们有相似之处，但这两个框架之间也存在差异，因此在应用时产生了显著不同的结果。也许最重要的是每个框架如何定义其可持续性的支柱。CVC框架将其标准分为经济、生态、社会或文化元素，而CFRN框架标准则分为经济、生态、社会/文化或制度/治理。有两个重要的区别。首先是CFRN纳入了一个制度/治理支柱。来自强大、稳定机构的有效、透明的治理越来越被视为对可持续性至关重要(“强大机构”被列为联合国可持续发展目标的第16项目标)，因此应作为一个独立的支柱纳入任何全方位指标。第二个重要的区别是CVC框架将社会和文化元素分开。虽然在某些情况下，将某些标准定义为社会或文化是很重要的，但CVC框架似乎并没有对每一个都有明确的定义。例如，“平等访问”指标被标记为社会，而“累积影响”被列在文化下。

从这一点开始，每个框架的适用性之间还有另一个区别。一方面，CFRN的每一项绩效指标都是广泛背景研究的产物，来自专家和学者的投入，以及加拿大各地研究人员参与的一系列广泛案例研究的审查。这就产生了一个组织良好的框架，其中有使用每个绩效指标的明确标准和说明。另一方面，尽管CVC框架的内容来自广泛的民意调查活动，但它在现实世界中的适用性却没有达到同样的水平。CVC框架有多个表现标准，在范围上似乎是重叠的，例如，在文化支柱内使用“遗产地点”和“文化遗产”，或在经济支柱内使用“当地就业”和“生计”。此外，尽管已有十多年的历史，但CVC框架尚未用于任何政策评估，因此尚未经过测试。

使用框架来评估两个管理计划

我们使用CVC和CFRN框架评估了两项管理计划:2013年鲱鱼计划(DFO 2013)和2016年北大西洋露脊鲸行动计划(DFO 2016)。这两种管理计划都是由DFO制定的，目前在加拿大沿海地区使用，影响到沿海社区的利益相关者。在芬迪湾，加拿大政府拥有渔业和海洋管理的管辖权，包括鲱鱼(Clupea harengus)及露脊鲸(Eubalena glacialis)．《2013年鲱鱼计划》是DFO用于指导海洋资源保护和可持续利用的综合渔业管理计划。鲱鱼是沿海地区传统上重要的商业品种;然而，自2001年以来，新斯科舍省西南四个鲱鱼种群(4VWX区)的种群丰度有所下降，尽管近年来捕获量有所下降(2013年DFO)。通过我们的评估，我们想调查2013年鲱鱼计划不仅解决了生态和经济问题，还解决了社会和制度方面的问题。我们将管理计划中的参考文献与CVC和CFRN目标相匹配(表1和表2)，并给每个目标一个简单的颜色评分:详细提及用a或绿色表示;很少提及，由B或黄色;没有提到，C或者橙色。结果见表3和表4。

我们在《2016北大西洋露脊鲸行动计划》中重复了这一做法。北大西洋露脊鲸是一种濒危的迁徙鲸，其数量估计约有500头。该行动计划旨在促进露脊鲸的恢复目标，如战略中所述:“在三代中实现种群丰度的增长趋势”(2016年DFO:iii)。通过FSS桌面评估，使用CVC和CFRN框架，我们调查了该行动计划在可持续性各支柱上的平衡程度。我们将管理计划中的参考文献与CFRN和CVC目标相匹配，并给每个目标一个简单的颜色评分:详细提及用a或绿色表示;很少提及，由B或黄色;没有提到(NM)，被C或橙色。结果见表5和表6。

社区价值标准和加拿大渔业研究网络框架的表现

我们比较了每个框架如何评估两个管理计划，首先绘制了CVC评估的结果(图1)。CVC框架表明，2013年的鲱鱼计划和2016年的北大西洋露脊鲸行动计划在生态问题上表现强劲。这是可以理解的，因为这两个管理计划都以保护为主，一个计划是重建鲱鱼种群，另一个计划是直接保护露脊鲸和其他海洋哺乳动物。CVC将两项管理计划都评为在社会问题上表现不佳的计划(2013年的鲱鱼计划获得了2/3的橙色评分，2016年的北大西洋露脊鲸行动计划获得了3/3的橙色评分)。这可能是因为CVC的社会目标的性质，这两个组织都没有管理计划。这两个计划都很少提到关于平等机会、公众认识或社区健康的问题。CVC给这两个计划的经济表现打了一个混合分(2013年鲱鱼计划和2016年北大西洋露脊鲸行动计划分别打了1/5和2/5绿色分)，尽管这两个计划似乎都对利益相关者的负面经济影响提出了大量缓解措施。这也可能是因为框架目标的措辞与管理计划的措辞不一致，也就是说，两个计划都没有明确提到目标5“当地就业”，但这并不意味着两个计划都试图破坏当地就业。同样，文化问题的结果也有好有坏，这也可能是因为某些目标相当抽象;也就是说，“累积影响”(目标13)被列为文化目标，而“遗产地点”(目标14)和“文化遗产”(目标15)之间有相当多的重叠。

CFRN(图2)对两项管理计划在生态问题上的评分都低于CVC(2013年鲱鱼计划2/3绿色，2016年北大西洋露脊鲸行动计划1/3绿色)。这被认为是由于这两项计划都不是针对生态系统层面的保护，而是针对单一物种(鲱鱼和北大西洋露脊鲸)。CFRN框架认为，2016年《北大西洋露脊鲸行动计划》在经济问题上的表现略好于2013年《鲱鱼计划》，这可能是因为该计划非常注重减轻捕鲸后渔民的经济损失。与CVC评估类似，两项计划在社会/文化问题上都表现不佳;然而，这是可以理解的，因为这两个计划都不是为了解决社区福祉的问题而写的。最后，CFRN框架表明，2013年的鲱鱼计划在制度方面的表现略好于2016年的北大西洋露脊鲸行动计划，这可能是因为鲱鱼计划强烈承诺增加许可的灵活性。

讨论和结论

虽然人们越来越认识到管理需要考虑生态、社会(包括文化)、经济和制度(或治理)目标，但目前的渔业和沿海管理系统严重偏重于生物物理和生态方面，因此相对忽视了人的方面(即社会、经济和制度)。忽视人的方面造成了意想不到的或无法追踪的后果，特别是在向沿海社区分配海洋活动的利益等社会方面，所有这些都削弱了人们对管理的信心。FSS明确规定考虑所有四个支柱的可持续性，并满足不同的目标。在管理规划中阐明具体目标是讨论和监测各方面的一个重要步骤。任何FSS框架都应该提高管理考虑的广度，从而提高实现不同目标的可能性。

我们提出了两个框架，CVC和CFRN，每个框架都有可能用于FSS分析，并评估了它们在芬迪湾两个现实世界的资源管理策略中的性能。虽然这两个框架乍一看似乎相当相似，但当应用于评估现实世界的管理计划/政策时，它们在可持续性支柱的结构和性能方面有所不同。

在评估2013年的鲱鱼计划和2016年的北大西洋露脊鲸行动计划时，两种框架产生了明显不同的结果。部分原因是各框架的结构不同，但部分原因是目标的表述不同。这些框架是用一般术语描述的，即CVC的一般“社区价值”和CFRN的候选目标，它们在管理规划中并不完全匹配。此外，框架的某些方面(例如当地就业)可能是隐含的，但在管理规划中没有具体说明。这表明需要更加注意明确说明管理计划的全部目标。我们建议，考虑金融监督院的架构，将有助于在未来的管理计划制订时，更清楚地阐明这些目标。

根据本卷使用的定义，CFRN框架，因为它包括一个制度支柱，比CVC更全面。此外，我们发现每个框架在“健壮性”上都有相当大的差异。经过审查，我们得出结论，CFRN框架是一个更强大的框架，特别是就其基础而言，即基于广泛研究和现实政策的指标;范围，包括体制/治理指标;在适用性方面，各指标均包含明确、独立、适用的标准。尽管CVC框架是“众包”FSS框架的一个有趣的例子，具有获取“超局部”值的巨大潜力，但在作为实用的评估工具应用之前，该框架本身还需要更多的工作。

FSS框架有几个潜在的应用。它们的主要功能预计是指导和评价政策或计划发展的范围。在这一职能中，金融监督局的框架可以为制定政策/计划的结构化方法提供基础。使用金融监督院的框架将有助于确定政策制定的全面范围，并将协助资源管理者和公众了解一项政策在可持续发展的四个支柱方面如何全面和平衡。反过来，这将迫使政策作者扩大其管理计划的范围，并表明他们不仅考虑了可持续性的传统因素(经济和环境)，而且也考虑了更全面的方面(社会和体制)。

FSS框架还有望在备选管理方案(即决策支持)的比较中发挥作用，它们将允许更严格地评估备选方案如何满足可持续性的多个不同方面。尽管目前有一些决策支持工具可供管理者使用，例如成本效益分析(CBA)和SWOT(优势、劣势、机会和威胁)分析，这些工具经常以非黑即白的方式描述问题，即好或坏。此外，它们要求作者对什么构成成本或利益进行猜测。例如，执行CBA，使用CVC目标作为标准，将涉及对一些显著微妙的目标产生二元反应，例如，对社区的区域经济利益。金融监督院的框架与其他决策工具的不同之处在于，它能够避免预测，而是专注于经营计划本身的内容。在金融监督院的评估中，明确提及可持续发展四大支柱以及如何减轻这些支柱带来的负面影响的管理计划将会表现良好。

此外，Stephenson等人(2018)建议在备选管理场景的比较中使用FSS，这样就可以在一系列目标中比较各种场景的相对利弊。我们认为，资源管理者和利益相关者可以也应该使用FSS框架，集中讨论目标和管理方案，并在决策过程中考虑替代方案。FSS框架非常适合在生态、社会/文化、经济和治理目标方面存在不同利益和潜在优先事项的参与性结构。最后，金融监督院的框架将为评估和报告计划或政策相对于明确目标的执行情况提供一个明显的基础。

在管理规划中明确考虑到所有范围的可持续性将导致加强监测目前没有加以跟踪的管理决定的某些方面的后果，并应减少意外后果。此外，FSS框架为改进管理计划提供了一个结构，管理计划的参与者就权衡和如何实现目标进行结构化的讨论，场景比较，以及更严格的报告。这些考虑将改善管理沿海活动的决定，并应改善管理的合法性(社会许可证)。我们建议，金融监督院的框架可以提供并应经常作为分析政策和管理计划、参与和讨论参与式治理的利益相关者、比较替代管理方案和提出建议的基础。使用FSS框架将允许在平衡FSS的情况下对沿海活动作出更好的决定。

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