客人编辑，是特别节目的一部分发展梯度复杂水治理系统中的协作与冲突

在一个发展梯度的复杂水治理系统中的合作与冲突:应对共同的挑战和解决方案

• 简介
• 多尺度和跨越边界的治理挑战
• 分散的行政责任:制度挑战和多方面的冲突
• 协调各方对多种用水的利益和看法
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

水与人类社会的各个方面密不可分，从农业和工业，到家庭使用和生态系统服务。正是水在维持当地乃至全球社会-生态系统的功能方面所发挥的普遍作用，使这一资源的治理成为一个持久的挑战，并在各种社会政治和生物物理背景中体现出来(Conca, 2006)。本期特刊的文章共同强调了水治理系统必须应对的三个相互关联的挑战:(1)水的多尺度和跨越边界的特征，通常不遵守人类定义的政治边界;(2)这种由人为划定的边界所导致的行政责任的分散，造成了复杂的制度安排，而这些安排往往是争夺水资源的多方面冲突的中心;(3)多种用水的交集可能很难调和，因为有些用水是相互排斥的。

在学术文献中，许多研究都强调了系统治理方法的必要性，这些方法与创造和维持各种形式的水供应的地质-水文-生态过程相一致(Folke等人2007年，Lebel等人2013年，Sayles和Baggio 2017年)。综合水资源管理(IWRM)就是这样一种方法，在过去几十年里受到了相当大的关注，因为它催化了世界上许多国家水管理决策过程的大规模变化(Pahl-Wostl等人2011年，Schoeman等人2014年)。综合水资源管理强调需要有流域观点;流域是基本的管理单位，流域委员会是整个制度结构的核心，负责作出符合流域生物物理特征的管理决策。一般来说，改善生物物理和社会政治结构和过程的一致性被认为能够更全面地管理共享的生物物理资源，但这些努力在实践中并不总是顺利地得到证实(Christensen等人1996年，Guerrero等人2015年)。综合水资源管理受到了批评，因为它几乎没有为实施提供实际指导，也没有显示出改善的结果，而且它绝不是旨在使人类和自然系统同步的水治理的唯一方法(Molle 2009, Lubell和Edelenbos 2013)。

协调机构结构与水文现实的水治理改革工作的一个共同主线是参与和合作。由于水资源的多尺度和跨界特征，在协作决策过程中，不同的公共和私人行为者的参与被认为是必要的(Bodin 2017)。环境治理中的协作已经从不同的角度进行了研究，并且经常作为一个规范的概念在研究和实践中被讨论，即，我们“想要”协作，因为我们认为它是“好的”。然而，合作可以导致志同道合的个人和组织建立联盟，往往以牺牲跨联盟的合作为代价(Weible 2007, Henry et al. 2011)。因此，跨越水资源的典型特征——社会、政治和部门边界的目的不一定仅仅通过参与和合作就能实现。此外，加强观点相同的行为者之间的合作也可能会加剧已经存在的冲突。然而，有些矛盾的是，冲突也可能是合作的重要驱动力(Boelens等人2018,Koebele 2019)。尽管这两种现象在很大程度上是相互依存的，但针对合作与冲突的研究是例外，而不是普遍现象。

这个特别问题汇集了一系列不同的文章，这些文章在一个广阔的发展梯度中使用来自全球南方和北方的经验案例，共同探讨了许多这些问题。共享水资源治理面临的挑战并非某一特定地区、政治制度或经济利益特有的，可能有共同的原因和解决办法。本期特刊的文章采用了不同的研究视角，其中许多文章特别关注参与水资源治理的行动者之间建立的社会网络。出于这个原因，社会网络分析是本文的一些核心内容，它提供了一个跨语境比较的通用分析框架(Lubell et al. 2012)。网络方法也越来越多地被用于研究社会政治系统和生态水文系统的交织结构(Bodin 2017, Bodin et al. 2019)，一篇文章明确应用了社会生态网络视角。

多尺度和跨越边界的治理挑战

水作为一种流动资源，跨越多个政治和行政边界，以及多个行政级别(如地方、区域)的情况并不少见。这一期的几篇文章讨论了水资源的多标量和跨边界性质，并在广泛的经验背景下这样做。

Widmer等人(2019)采用了一种网络方法，通过莱茵河流域微污染物管理的案例，突出了上下水用户之间往往不可见但非常直接的连接。微污染物包括来自不同来源的数千种不同化合物，对了解环境影响的空间范围以及确定适当的管理规模构成挑战。作者评估了三种不同的网络:在水质管理方面进行合作的行动者的社会网络、河流集水区的生态网络，以及通过能力和行动与集水区相连的行动者的社会-生态网络。研究结果表明，尽管两个行动者在使用或管理同一水资源时存在协作的趋势，但总体而言，行动者之间缺乏协作的情况更为普遍。这种社会-生态“错位”是跨界、多层次资源管理的共同挑战。

Berardo等人(2019年)还利用社会网络分析对多级水治理安排中行动者之间的合作结构进行了深入分析。作者调查了管理美国Maumee河流域氮磷污染的公共和私人行为者之间的正式协调网络。他们讨论了在某些行政和地理层面(如县、州、流域)工作的行动者之间的某些协调结构如何在这种多州机构安排中导致对非点源污染的更有效管理。

Mancilla García等人(2019)借鉴了巴西、秘鲁、萨尔瓦多、尼加拉瓜、瑞典和美国的经验，确定了市政当局(即地方政府)和流域治理机构之间的差距，这在实践中是一个特别有问题的挑战，进一步促进了对水治理安排的互联互通和多尺度的讨论。在他们的见解文章中，作者讨论了市政当局采取的管理决策如何影响市政管辖范围之外的利益相关者，以及如何受其影响;然而，将各市纳入流域理事会既不简单也不直接。

尽管大多数文章都讨论了跨规模协作的困难，但有两篇文章还讨论了规模内协作的挑战。Fischer等人(2019)研究了不同的制度历史如何影响越南两个地区卫生部门的治理网络类型:城市大都市河内和更农村的本特雷省。在河内，地方一级行动者可以直接接触国家一级组织、捐助组织和其他国际行动者，这些组织通常提倡横向治理形式。相比之下，在本·崔的著作中，社会主义国家传统的等级政治结构仍在大量使用。Berardo等人(2019)同样讨论了美国各州司法管辖区内及各州司法管辖区内行为者之间横向协调的重要性。尽管作者发现了横向协调的证据，但这种特殊类型的合作主要发生在各州司法管辖区内。

分散的行政责任:体制上的挑战和多方面的冲突

水治理的复杂性源于水资源的多标量和跨边界特征，它可以将广泛地理区域内的不同用水用户和其他利益相关群体聚集在一起。尽管在审议水和其他环境资源的分配时，紧张局势并不少见，但同一水域的多个行政管辖区之间的交叉可能会加剧争夺用水的冲突。此外，水资源冲突的根源往往是多方面的;它们很少容易被提炼成一个单独的问题，或通过一个单独的管理行动来解决(Böhmelt et al. 2014, Hileman et al. 2016)。水资源在支持人类社会发展和生态系统健康方面发挥的基本作用几乎确保了管理困境将涉及多个政策问题，而且往往涉及多个政策领域。

Berardo等人(2019)调查了解决非点源污染时分散的行政责任带来的挑战。伊利湖是公共饮用水供应的重要来源，季节性有害藻类大量繁殖的增加，部分原因是在以农业为主的莫米河流域使用了富含营养的化肥。尽管来自单个农场的养分污染可能很小，但从流域农场流出的所有肥料的总和已经明显影响了水质。在这种情况下，一个关键的治理挑战是在美国三个州和十几个县重叠的辖区内，协调一系列农业管理实践的制度性应对措施，并协调相互竞争的用水。

Damonte(2019)关注了秘鲁一个农业区关于可用水量的制度挑战和冲突，特别是在含水层透支的情况下。他阐述了秘鲁沿海一个强大的农业企业联盟在过度开采地下含水层地下水中所起的作用，这导致了严重的水资源短缺。含水层的迅速枯竭在农业企业精英和环境保护机构之间造成了冲突，然而，农业企业联盟得到了其他有影响力的国家行为体的支持，如经济部。该联盟成功地维护了其继续开采该含水层的利益，部分原因是不同国家行为体针对不同部门和利益集团采取了相互矛盾的政策。政府官员的高更替和薄弱组织使联合政府进一步受益，他们无法在州一级的水政策中考虑环境因素。

正如Mancilla García等人(2019)在其关于市政当局在流域治理安排中的作用的文章中所阐述的那样，公共行为者通常持有并捍卫多种有时相互矛盾的利益。市政当局必须同时管理一系列利益，因为它们的行政能力各不相同，例如城市规划和基础设施发展，以及作为公共服务提供者的地位。例如，在瑞典的哥特兰岛，市政府在通过扩大采矿活动来促进经济发展和保障市政供水水源质量之间寻求平衡的困境中苦苦挣扎。

Fischer等人(2019年)通过对越南卫生管理的比较分析，阐述了治理结构是如何对该行业的政策变化做出或没有做出反应的。作者讨论了社会经济和教育因素如何有助于解释河内和本·特瑞之间观察到的治理结构差异，以及在国家政府寻求分散行政责任的同时保持对政策和投资的控制的背景下，它们对卫生管理的影响。

Cisneros(2019)与Fischer等人(2019)还强调了环境在决定协作过程的结果方面的关键作用，特别是在发展中国家。在西斯内罗斯的案例中，国家监管机构对厄瓜多尔农村流域委员会的影响通过2015年实施的政策变化得到了体现。具体而言，该州修订了利益相关者参与流域委员会的结构，要求参与者是有组织的用水者(例如，地方水务委员会、农业协会)，从而限制了以前有影响力的非政府组织的参与。通过对Chambo和Machángara流域理事会的研究，Cisneros展示了理事会成员之间的合作结构如何受到政策变化的影响，包括其中一个理事会成员的叛逃。尽管这样的政策变化会加大不同利益相关者合作的难度，从而加深结构性不平等，但该研究进一步证明了更具弹性的理事会如何吸收政策变化的影响，并阐明了在此背景下与弹性相关的若干因素。

协调各方的利益和对多种用水的看法

虽然世界各地已经建立了水治理合作论坛，但这并不意味着行为体在这些论坛中具有同等的影响力，也不意味着合作一定会改善政策和管理成果(Mancilla García和Bodin 2019)。协作论坛内的联盟可能只是复制社会中现有的权力动态。无论如何，他们并不总是能够授权之前被排除的利益(Webler等人1995年，Huitema和Meijerink 2014年)。然而，在发展中国家，参与往往被介绍为一种灵丹妙药，或作为国际捐助者提供资金的条件，而没有对使参与协作论坛有意义的当地社会和机构背景进行批判性分析(Cooke和Kothari, 2001年)。在缺乏有意义的参与的情况下，参与者可能对协作过程采取不同的态度;一些参与者可能完全忽略它们，而另一些人可能认为合作是一种毫无意义的实践，并抵制建立共识的尝试(Diduck和Sinclair, 2002)。本期特刊的许多文章探讨了不同类型的行为者在协作论坛中的作用，并调查了诸如行为者试图阻碍或相反地支持联盟建设的背景等主题。

Damonte(2019)分析了强大的农业生产者联盟为保持政治主导地位而采取的策略。他详细阐述了关于地下水资源的冲突如何涉及多个问题，包括正式政府机构的影响范围和法治，以及冲突如何与秘鲁的准入权和土地使用相关冲突密切相关。该研究还参与了水治理文献中关于技术知识在决策过程中的作用的重要辩论(另见Mancilla García和Bodin 2019)。一项关键发现与大型农业企业联盟如何利用专业知识和技术知识的话语，将自己塑造成比其他企业更好的水资源管理者有关。Damonte解释了新自由主义发展和“水效率”的散文式框架是如何在解释农业企业精英如何控制其认为是“农业出口奇迹”的地下水含水层持续枯竭的条件。

Dupuits(2019)同样讨论了水治理在历史上是如何被界定为一个技术管理问题的，以及这种界定如何倾向于将水去政治化，并掩盖围绕水治理存在的众多利益和愿景。具体地说，Dupuits对拉丁美洲供水服务和卫生社区组织联合会最近通过的战略进行了分析，这些战略的实施是为了使联合会网络专业化和远离反私有化运动。这种关于水治理的技术观点的前提是，围绕水治理的利益可以而且应该用技术术语来表达，这样就会出现最适当的水管理方式。这种技术框架往往与传统上被排斥的行动者(如农民社区或环境团体)对水治理的观点不一致。

检验有意义的参与的一个方法是通过行动者对协作决策过程的公平性的看法，这是Hamilton(2018)在东非维多利亚湖盆地气候变化适应的文章中所作的重点。beplay竞技在这方面，包括当地和国际非政府组织、各部委和捐助者在内的不同参与者群体的权力和能力差异突出了程序公平的必要性。汉密尔顿利用行为者彼此合作以及他们参与多个决策过程的数据，研究了对公平的看法如何取决于行为者如何嵌入更广泛的政策体系。该研究提供的证据表明，拥有更大社会资本、能力和权威的行动者认为决策过程比参与相同决策过程的弱势参与者更公平。

Cisneros(2019)对厄瓜多尔流域委员会进行的研究的核心是治理网络的时间弹性。通过比较两个委员会内的协作结构是如何应对重大政策变化的，西斯内罗斯展示了内部变量，如信任和资助参与的资源，在面对治理系统冲击时，在协作的弹性方面发挥了重要作用。一个关键的发现是，流域委员会内行为者的多样性有利于调动资源支持合作进程，但当多样性与许多外部行为者(例如非政府组织)的存在有关时就不是这样了。

考虑到协作并不容易，并且并非所有参与者都是平等的，领导者在协作过程中扮演着重要的角色。特刊中的两篇文章讨论了这个话题。Berardo等人(2019)评估了谁是管理Maumee河流域营养物质污染的关键协调员，以及“协调契合”存在的程度，因为这是多尺度和跨边界治理环境的核心问题。Dupuits(2019)对拉丁美洲的社会运动网络进行了深入分析，并确定了精英俘获和公民领导的案例，这说明了领导力在实践中如何获得不同的意义。

结论

协作治理形式的趋势在很大程度上是由越来越多的人认识到水资源在生物物理和社会政治边界之间的相互联系，以及在尺度内和尺度外的后果所驱动的(Moss和Newig 2010)。因此，要实现对水资源的有效和可持续的管理，就必须对目前的零零碎碎的办法进行重大的改革，这种办法在很大程度上仍然由人为划定界限来确定谁参与管理共享水资源的哪些特点。然而，正如本期特刊的文章所说明的那样，向管理水资源的新体制安排过渡并不是一个简单的过程，也不一定是线性的。冲突和其他意想不到的后果是这种转变的自然组成部分，必须理解和解决，以释放广泛的水治理文献中提出的合作的理论好处。

这期特刊的文章触及了合作和冲突的重要方面，并强烈建议未来的水治理研究应该明确地将两者作为同一枚硬币的两面进行框架和分析。事实上，除了将合作作为冲突的解决方案之外，这个特别问题还突出了冲突如何为建立合作和加强水治理机构提供了机会。最后，这些一般性问题的具体例子发生在一个广泛的发展梯度，表明合作和冲突是普遍重要的，目前普遍的挑战。然而，这些挑战的解决方案可能会根据当地的社会生态环境而有所不同。鉴于水资源在从地方到全球范围的社会-生态系统的健康运作中发挥的基础性作用，确定某些解决方案在何种情况下导致有效和可持续的水治理系统是未来实证研究的一个重要途径。

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