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Angel, E.， D. N. Edwards, S. Hawkshaw, C. Wor和C. E. Parlee. 2019。支持可持续渔业管理综合办法的指标框架。生态学与社会24(4): 12。
https://doi.org/10.5751/ES-11242-240412
支持可持续渔业管理综合办法的指标框架
摘要
在消费部门，评估商业渔业可持续性的基于指标的框架已经确立。在渔业管理领域，只有少数几个司法管辖区，特别是澳大利亚，可持续发展框架经常用于管理职能的各个方面，包括规划、决策和评估。加拿大提出了一个“可持续渔业框架”，但到目前为止执行情况有限。加拿大渔业研究网络(CFRN)是加拿大渔业和海洋(DFO)、商业捕鱼业和学术机构之间为期六年的合作，其主要产出之一是制定一种基于框架的综合方法，以评估加拿大商业渔业的可持续性。尽管大多数渔业可持续性框架关注生态领域，但CFRN明确承认，在整体处理可持续性问题时，社会、经济和制度领域具有同等重要性。经过反复的研究和开发过程，CFRN的一个小组提出了一个新的可持续性指标框架，该框架将由领域、维度和元素组成的分层主题结构与利用变量或属性系统开发指标的公式方法相结合。可持续性指标框架的这两个方面以一种有助于执行确定目标和将目标与具体指标联系起来的全面和常规方法的方式联系起来。对范围和深度的谨慎平衡使其成为一种强大的工具，可在加拿大和其他具有类似治理结构和高度机构能力的司法管辖区的一系列渔业管理背景中使用。我们详细介绍了可持续发展指标框架是如何制定的，其构建逻辑，以及其在渔业管理中的潜在应用。介绍
大多数现有的可持续渔业管理方法的一个重大缺点是对可持续性的狭隘定义。尽管理论上可持续性应该包括渔业的社会、文化、制度和伦理层面，但渔业可持续性的范围往往仅限于一小部分生物和经济考虑因素(Stephenson等人，2018年，也见Barnett 2018年，Foley等人，2018年)。尽管在渔业综合管理系统方面进行了40多年的实践和学术工作(见查尔斯2001年渔业系统方法的全面概述)，但情况确实如此。二十多年来，对渔业系统——不仅包括鱼类、渔民和管理人员，还包括渔业社区、生态系统、治理机构、市场、社会网络和信仰体系——进行更全面和全方位处理的承诺仍未实现。2015年9月通过的联合国可持续发展目标(SDGs)表明，在考虑海洋和渔业时，环境受到了压倒性的重视(UN 2015)。可持续发展目标有17个目标，涵盖了健康和福祉、贫困、体面工作和不平等等广泛问题。可持续发展目标14专门针对海洋，包括7个具体目标，其中6个主要与保护问题有关。虽然可持续发展目标是要一起实施的，但这并不妨碍通过可持续发展目标14对海洋的考虑，而脱离了一整套可持续发展目标所提供的更广泛的社会、经济和制度视角(见Lubchenco和groud - colvert 2015年的例子)。
虽然这些失败可以合理地归因于在综合各种各样的考虑方面遇到的挑战，但有实际的理由支持对渔业的可持续性采取真正全面和全面的办法。当前气候变化的背景、人类活动造成的环境不确定性beplay竞技增加、与养护有关的社会价值加强，再加上对持续经济增长和公平待遇的普遍期望，对渔业管理人员施加了巨大压力，要求他们向广泛的有关各方证明他们正在遵循可持续做法。对可持续性的狭义定义，只关注具有经济利益的单一物种的数量，无法满足环保活动人士、土著权利所有者、渔业社区以及休闲和商业渔民的关切。对可持续性采取更广泛和更充分认识到的办法符合渔业管理人员的利益，也许更重要的是，必须得到广泛的承认和接受，即对可持续性采取更全面的办法是管理系统内的优先事项。
基于指标的框架是一种工具，如果使用得当，可以支持管理人员向可持续渔业发展。一个有指标的框架由两个主要组成部分组成:一个结构定义了相关的类别，例如生境或经济影响，另附一份指标清单，例如某一特定鱼类的年渔获吨数，可用于帮助评价某一类别内正在发生的情况。框架本身可以是一个层次，包含一个或多个类别，每个类别包含一组指标，或者它可以是一个层次结构，试图用更大的复杂性来建模系统。指标可以是定量的，也可以是定性的，尽管许多渔业框架专门使用定量指标，因为它们可以很容易地通过建模和统计分析总结并与参考点相联系。有人认为，指标必须是非主观和定量的，以匹配SMART目标:具体的、可测量的、可实现的、现实的和有时间限制的(Cormier和Elliott 2017)。尽管定性措施的重要性也已被注意到，特别是考虑到定量方法的局限性(Shore 2008, Busch等人，2012,Davis等人，2012)。指标可以非常具体，也可以非常笼统，在试图对一个系统内的可持续性进行综合评估时，它们可能相互联系，也可能不相互联系。
自20世纪90年代第二波环保主义浪潮以来，可持续性框架在学术和政策背景下激增。2000年，联合国(UN)千年发展目标(MDG)确立(UN 2019)。千年发展目标将八个相关领域(贫困、教育、环境等)与量化指标联系起来，作为衡量全球可持续发展进展的一种方式。林业部门率先发展了基于市场的自然资源使用认证计划(Maser和Smith, 2001年，Cashore等人，2004年)。在渔业领域，联合国粮食及农业组织(粮农组织)已投入大量资源发展可持续性框架和指标(粮农组织1999年、2003年、2009年、2010年、2011年，Garcia等人2000年、2003年，Tietze等人2001年，Gréboval 2002)。互动治理方法提出了一个由问题驱动的评估框架，并通过可治理性的视角看待渔业系统(Kooiman et al. 2005, Chuenpagdee et al. 2008, Bavinck and Kooiman 2013, Kooiman and Bavinck 2013)。渔业部门的以市场为导向的可持续发展框架，如海洋管理委员会的可持续捕鱼原则和标准，以及相互竞争的倡议在过去20年获得了更高的关注度(见Leadbitter和Ward 2007年，MSC 2011年，Foley和Hébert 2013年，Faught 2016年，Foley和Havice 2016年)。在一些国家管辖范围内，特别是澳大利亚，管理机构已经制定并实施了基于框架的全面可持续渔业管理方法(Chesson等人1999年，Ward 2000年，2014年，Fletcher 2006年，Fletcher等人2002年，2003年，2005年，2010年，Begg等人2014年，Brooks等人2015年，Triantafillos等人2014年)。
加拿大虽然是一个重要的渔业国家(粮农组织2016年)，有着悠久的渔业科学研究传统(里克1975年，哈伯德等人，2016年)，但在渔业管理的可持续性综合方法方面落后于澳大利亚(见上文)和美国(Busch等人，2003年，Pollnac等人，2006年，Clay等人，2014年，Breslow等人，2014年)。加拿大已在立法中承诺对渔业采取生态系统办法(《海洋法》，s.c.， 1996年，c.31)。尽管基于生态系统的管理(EBM)在概念上包括将人类作为更大生态系统的组成部分，但在EBM的应用中，关键的人类因素经常被忽略(Arkema等人，2006年，Long等人，2015年)，EBM研究的重点主要放在生态和海洋学方面(Ommer等人，2012年，Epstein等人，2018年)。加拿大渔业与海洋联邦渔业管理机构(DFO)于2009年发布了一份“可持续渔业框架”(SFF)，该框架并非上述意义上的框架，而是一系列联系松散的政策和管理文件的集合，涉及保护底栖生物栖息地、管理副渔获物、遵循预防方法的决策以及饲料物种(http://www.dfo-mpo.gc.ca/reports-rapports/regs/sff-cpd/overview-cadre-eng.htm)．最近(2015年)基于SFF的“可持续性调查”完全关注与生物和生态可持续性相关的问题，这反映了构成DFO框架的政策文件的性质(http://www.dfo-mpo.gc.ca/reports-rapports/regs/sff-cpd/survey-sondage/index-en.html)．与此类似，DFO和加拿大海岸警卫队2017-2020年部门可持续发展战略(FSDS;http://waves-vagues.dfo-mpo.gc.ca/Library/40749782.pdf)将“健康的海岸和海洋”作为其目标之一。为了实现这一目标，我们正在继续努力实施可持续发展框架和有关该框架的进一步政策。尽管FSDS声明，它将根据联邦可持续发展法案(加拿大政府2008年)开展工作，整合环境、社会和经济的可持续性，但SFF仍然专注于生态和生物方面的考虑。可持续性调查和渔业可持续发展指标加强了这样一种印象，即作为综合评价渔业部管辖范围内渔业可持续性的实用工具，可持续发展指标的价值有限。
加拿大渔业研究网络(CFRN)是一个为期六年的研究网络，旨在推动加拿大渔业管理在若干方面更接近可持续性的目标。CFRN的主要举措之一是项目1.1，该项目集中了学术界、工业界和政府专家组成的跨学科团队的努力，以开发评估加拿大渔业的综合框架(Stephenson等人，2018年，2019年)。作为这项工作的一个分支，中心研究网络内的一个小组制定了一个框架，供该网络正在进行的若干个案研究使用。为了支持确定渔业管理目标，同时将目标直接与指标挂钩，可持续渔业评价框架(以下简称可持续性指标框架)经过了多次迭代，最终开发出了不同的版本(一次迭代见Stephenson等人2019年)。本文的重点是开发可持续性指标框架的迭代，该框架支持在治理、生态、社会和经济三个领域进行全面、全方位的评估。该框架旨在广泛适用于加拿大的渔业以及具有类似治理结构的其他司法管辖区，即建立和运行的民主机构，以及高水平的机构能力，如数据收集、科学、管理和执法。还为每个要素开发了描述符和指标，为可持续性指标框架的应用提供指导，特别是支持从业人员评估多个领域，甚至是他们个人专业领域以外的领域。
可持续发展指标框架发展过程
CFRN成立于2010年，其目的是将工业界、学术界和政府聚集在一起，就有助于加拿大渔业生态可持续性、生存能力和改善管理的优先研究问题进行合作。通过加拿大自然科学和工程研究理事会政府的联邦资助，大多数项目与自然科学有关。一个主要的例外是项目1.1，该项目的任务是调查渔业的可持续性性质和推动加拿大渔业管理的一系列目标。与加拿大自然科学研究网络的通常做法不同，CFRN 1.1项目研究团队包括几名在加拿大从事渔业工作的社会科学家，他们代表了一系列学科:渔业经济学、海洋人类学、社会学、管理学和海洋治理。项目1.1的学者与工业界和政府代表密切合作，对渔业可持续性问题采用了一种评价框架方法。
与此同时，该网络内的一些研究项目包括通过结构化决策方法(例如管理战略评价)评估结果，这些项目面临的挑战是确定业绩指标作为指标，以评价超出大多数管理战略评价典型应用范围的一系列目标。为了从一个同样支持渔场间和项目间比较的理论上健全的框架中提取一组共同的指标，一组研究人员调整了项目1.1评价框架，使其更符合其个别项目的要求。这导致建立了一个全面的、分层的可持续性指标框架和候选指标，成为该网络内许多研究项目的基础要素。
域、维度和元素
可持续发展指标框架采用三级层次结构:(1)领域，(2)维度，(3)元素。领域是指三个主要的、高水平的研究和兴趣领域(治理、生态和社会和经济)。维度是每个领域内用于组织概念上相似的元素的宽泛主题标题，这些元素构成了层次结构的第三层。域、维度和元素提供了一个组织框架，并不表示固有的或假定的价值或目标。选择“要素”一词来取代在可持续性指标框架的第一次迭代中使用的“目标”，因为与目标概念相关的方向性质量存在问题，因为它规定了理想的最终状态。等级制度中每一级的目的是越来越具体地确定应就渔业可持续性进行评价的主题事项。目标和目的存在于层次结构之外，稍后将在指标选择的讨论中讨论。下面的图(图1、图2和图3)表示了这三个域中的每个域的层次结构。
可持续性指标框架的组成部分是通过考虑作为不同要素基础的数百个模型和理论确定的，这些模型和理论包括淡水湖的承载能力，以及识别和允许冲突和解决冲突的机制的存在程度(关于后者的案例研究，见Parlee和Wiber 2018)。因此，我们在领域和维度层面将可持续性指标框架概念化为一种理论和描述性的，没有一个统一的理论来连接领域和维度，或将跨领域的元素相互联系起来。
治理领域
我们为治理领域假设了一个潜在的逻辑(图1)。考虑到对治理这个术语的批评(Offe 2009)，我们仍然选择了这个标签来传达这个领域比制度更广泛的信息。第一个方面，制度安排，通过确定制度的目的和范围，在制度环境中构建相互作用的规则，以及支持这些相互作用的可用资源，为下一个方面，即决策，提供结构性支持。决策层面是关于决策的过程，并调用了良好治理的核心原则:协作、透明、包容、可预测性、灵活性和问责制。这些进程的结果，即决定，可以单独评价，也可以作为一个整体评价其效力和合法性。所谓效力，我们指的是决定在多大程度上有助于执行任务，即机构的宗旨。我们将合法性定义为受治理机构影响的那些人接受并遵守其产生的决策的意愿，无论它们是否一致。
通过这种方式，每个维度中的元素作为下一个维度和下一个元素序列的基础(参见表1获得每个维度中元素的简短定义)。例如，如果没有财政支持(资源要素的一部分)，决策参与者之间的合作是极其困难的。没有目标和目的(目的和规则元素的一部分)，就不可能评估问责制。没有公开和知情的决策(透明度元素的一部分)，治理机构的合法性就会受到质疑(关于如何应用这些标准的例子，参见Parlee 2016, Parlee和Wiber 2018)
生态领域
生态领域(图2)也有内在的逻辑。在这种情况下，维度反映了不断扩大的规模和复杂性。第一个维度，人口和物种，侧重于单一物种过程，这是渔业管理的传统重点。这一维度包括经典渔业科学和管理文献(例如，Beverton和Holt 1957年，Hilborn和Walters 1992年)所规定的通常用于确定特定内部群体的可持续捕捞水平的要素，例如种群、种群和特遣队。生境和环境维度旨在包括生态系统中所有与第一个维度内特定利益群体相互作用的物理生物和非生物结构。第三个维度，生态系统结构和功能，旨在捕捉所有跨物种和栖息地的生态系统相互作用。生态系统维度是生态领域内的综合维度，类似于为DFO管理提供信息的生态系统方法(Jamieson et al. 2001, Gavaris 2009)。这个维度中的元素和指示符(元素的简短定义参见表2)依赖于对跨领域中早期元素收集的信息的综合。
社会和经济领域
与其他两个领域不同，社会和经济领域的维度(图3)代表了该领域相对不同和离散的方面。尽管有一个合理的案例可以将社会和经济问题视为独立的领域，但基于经济学和经济作为一个整体适合更大的社会领域的论点，人们采取了一种刻意的方法将社会和经济方面结合起来(Polanyi 1957, Granovetter 1985)。并非所有的关系都是市场关系;他们也不应该如此。人们经常声称，经济学代表社会说话，效率总体上有利于社会福利，这是一种政治和意识形态上的主张，而不是自然法则。效率作为一个概念在渔业中尤其有问题，它被广泛认为是一个目标本身，并通过错误应用这一概念而产生的错误选择与公平和就业直接冲突(Bromley 2009)。因此，我们将社会和经济视为一个联合系统，并通过在经济和金融维度中添加可行性、可持续性和公平性的概念来限制对效率的经典强调(参见表3该维度元素的简短定义)。此外，正如前面在介绍域、维度和元素结构时所提到的，框架提供了一个组织结构来帮助确定目标和目的。它不提供或假定目标或目标，也不取代或以其他方式消除在进行评价时确定渔业适当目标和目标的重要步骤。不应假定这些方面和要素代表目标或目标，应参照所审议渔业的目标和目标来考虑它们在评价中的应用。
健康和福祉维度反映了渔业理论的最新发展，该理论始于经济学文献中常见的物质福祉和主观福祉的二元区分(Helliwell和Barrington-Leigh 2010)，并增加了第三个组成部分，关系福祉(Weeratunge等人，2014年)。
在可持续性框架之外，社会正义很少被提及。其目的是明确说明在渔业方面很重要但在管理方面往往被忽视或难以处理的跨部门问题(Coulthard et al. 2011)。潜在的逻辑是，有些群体特别容易受到生态系统变化、社会和经济压力以及管理行动的影响，但在传统管理框架中较少受到关注。社会正义方面的采用解决了，或至少提供了一种方法来处理在制定可持续性指标框架过程中的主要紧张关系之一，即如何突出特定的观点，而不造成一个极其繁琐的框架结构。
目标、指标和属性
推动制定这里所讨论的可持续性指标框架的另一个关键动机是需要有一个全面和系统的办法来确定具体情况下渔业管理的目标。CFRN中更大的1.1项目小组采用的方法是在加拿大和国际法律、政策和监管文件的指导下，以自顶向下的方式确定目标。当我们通过在个别案例研究中确定目标的过程时，我们提出了一种相反的观点，即目标和目标应该是渔业特有的，并由渔业的参与者:管理人员、利益攸关方、权利所有者和其他利益相关方确定。目标和目标识别是进行评估的关键步骤，其目的是确定系统要评估的期望的最终状态。可持续性指标框架提供了一种结构，以促进通过自下而上的方法确定各项目标和目标的过程。考虑到这一点，我们非常重视设计一个可持续发展指标框架，该框架将相当容易向广泛的感兴趣群体解释，尽可能避免过度的技术语言，并包括所有元素的简短定义(表1、2和3)。两位作者Edwards和Hawkshaw在与渔民的讲习班中测试了可持续发展指标框架，将其作为确定目标的工具，并根据收到的反馈对其进行了改进。
与此同时，我们感到关切的是，指标的选择需要与目标的确定直接联系起来。很明显，如果没有具体的目标，每个要素的潜在指标范围就会非常大。一旦你开始考虑规模问题(空间、时间、程序、组织等)，像鱼类登陆这样的单一指标就会变成几十个潜在的个体指标的列表。就大多数指标而言，指标有若干不同的变化方式(例如，按比额、按职能、按类型)。我们采用了一种系统的方法来认识指标的变化方式，同时控制正在开发的指标的数量。例如，如果一个关于鱼类登陆的指标被应用于一个多部门渔业，它需要重复，以反映不同的齿轮类型。通过将每个齿轮类型的引用替换为一个齿轮类型变量(包含不同的值:hook and line, troll, dive, purse seine等等)，可以更有效地实现这一目标。我们将这些变量值称为属性。
应该为所有域中的指标实现指标-属性结构(参见下面表4和表5中的示例)。我们不指定要使用的具体指标，而是提供包含可在特定渔业上下文中定义的属性的示例指标。可持续性指标框架内的指标是可用于制定特定渔业指标的公式。指示符-属性方法具有特定的语法，属性是该语法中的变量。这种方法的灵活性和非规范性意味着可以建立适合渔业的指标，以反映一个渔业的具体目标。因此，可持续性指标框架的这两个方面，即综合结构和指标-属性格式，以一种加强确定目标和将目标与具体指标联系起来的综合和常规方法的方式联系起来。
可持续发展指标框架的潜在用途
尽管报告卡和摘要评级系统是渔业评估中常用的工具，被认为是使可持续性评估更容易获得的一种手段(Pitcher和Preikshot 2001年)，但所使用技术的严密性以及结果的准确性和价值是值得怀疑的，特别是在处理可持续性这样复杂的系统级别属性时(Jacquet和Pauly 2007年，Froese和Proelss 2012年，Foley和McCay 2014年)。因此，我们认为，可持续发展指标框架不应用于得出最终数字或字母、定量评级或成绩单上的等级。
或者，我们建议本文中描述的可持续性指标框架可以帮助用户监测、评估和了解生态系统状态、人类活动的影响，以及实现管理目标的管理措施的有效性。它可以作为一种促进工具和组织结构，以确定和定义管理目标。它也可以用于讨论和辩论不可避免的问题，但通常只隐含解决了诸如权衡、累积影响、治理的治理(Kooiman和Jentoft 2009)和政策之间的相互作用(关于政策之间的相互作用，见Murray等人2010年，Barnett 2018年，Carruthers等人2019年)等问题。可持续性指标框架没有告诉管理人员所有活动的总和将是什么，或如何进行权衡。然而，它确实将许多不同的标准整合到一个单一的心理模型中，并可以鼓励管理层明确地考虑他们的选择和这些选择可能产生的后果。创建这个可持续性指标框架是为了将这些问题置于背景中，并使管理人员能够检查其决策并评估其是否有效。
可持续性指标框架也是一种研究工具，有可能获得广泛的用途。在政府内部，可将通过可持续性指标框架制定的指标纳入渔业综合管理计划(渔业综合管理计划;理论应用见Barnett 2018)。它可以用来补充和补充以生态系统为基础的管理方法，特别是在确保全面和综合的方法方面，包括与生态系统管理有关的社会、经济和治理问题。管理咨询委员会等利益攸关方也可以利用它来监测和评估海洋保护区、国家海洋保护区和其他类似的管理安排。管理效率的一个基本部分是对特定保护区的成果与特定目标的比较。这需要确定具体的、与环境相关的目标，然后监测各种目标的适当指标，以确定这些目标是否得到满足(DFO 2005年)。假以时日，这将有助于在利益相关方之间建立一个共同的词汇表，以支持咨询和协商过程(Brand和Jax 2007)。工业可能会发现可持续性指标框架有利于参与政策和阐明他们所设想的参与过程的类型。对于渔业很重要的社区和区域，可持续发展指标框架的一个潜在的宝贵功能在于如何利用它来组织对话，围绕应在地方一级监测的渔业组成部分。
尽管努力制定一个可普遍适用于广泛情况的可持续性指标框架，但必须指出，可持续性指标框架只适用于经济发达的民主国家和已建立的渔业管理制度。它主要是为商业渔业设计的，尽管它也可以适用于非商业环境，如休闲渔业、生计渔业或土著渔业，甚至超越渔业，适用于其他海洋部门，如水产养殖，甚至可能适用于陆地系统。治理部分尤其禁止在没有民主基本结构的国家使用可持续性指标框架:定期自由选举、普选或类似结构、独立司法、言论自由、良心自由、结社自由、集会自由等等。可持续性指标框架中的要素，如问责制、透明度或合法性，可能难以在民主国家实现;在专制政权或独裁统治下，它们很可能是无法实现的。
该框架应在必要时加以调整，以确保适当适合渔业和框架的预期用途。使用可持续性指标框架的第一步应该是确定渔业的目标和目标，然后考虑使用该框架的目的，然后调整该框架以满足该目的。领域、维度和元素的更高级别类别意味着可以适用于广泛的上下文。然而，该框架不是静态的，预计会随着时间的推移和使用而发展。适应不仅可以选择适合渔业的指标和属性，还可以包括对结构的调整。虽然这一框架应当加以调整，特别是在指标一级，但也可能在更高一级的类别结构中加以调整，但并不应当有选择地使用它。全领域方法需要跨所有领域和领域组件进行集成，包括通常代表不足或被忽视的社会和治理方面(Cuthill 2010, Boström 2012)。使用框架的评估应该始终包括领域、维度和元素的全部范围，即使没有可用的数据来报告结果。缺乏数据本身就是需要考虑的信息，可以帮助确保发现数据缺乏的问题。应根据渔业系统的具体情况充分考虑或取消各方面或要素，而绝不应由于数据、时间或类似的后勤限制。
结论
在本文中，我们详细介绍了为制定一个全面的、全方位的可持续发展指标框架所开展的工作。可持续性指标框架以分层主题结构组合，包括领域、维度和元素。对于每个域，本文没有规定特定的指标，而是描述了通过插入属性生成渔业特定指标的过程。这些方面超出了生物和经济考虑的狭窄范围，包括渔业的社会、文化、制度和伦理方面。并且，对于每个元素都给出了一个描述符。这种方法允许可持续性指标框架的使用者做三件事:(1)全面和例行地确定相关目标和指标;(2)系统地处理三个领域中的每一个，而不将任何一个领域置于另一个领域之上;并且(3)将他们的专业领域之外的多个领域整合到一个特定的管理计划、项目或计划中。最后，我们说明了可持续性指标框架既具体又灵活，可以在一系列渔业管理环境中使用。
致谢
本研究得到了加拿大渔业研究网络的支持，由加拿大自然科学和工程研究理事会(NET GP 389436-09)资助。C.Parlee还获得了加拿大社会科学和人文科学研究理事会博士奖(Ref #752-2013-1817)的资助。我们要感谢一组为框架的早期开发做出贡献的研究人员(按姓氏字母顺序排列):):Allan Debertin, Aaron Greenberg, Andrea Haas, Mike Hawkshaw, Robin Messenger和Dan Mombourquette。我们还要感谢Melanie Wiber博士和Robert Stephenson博士在整个写作过程中的支持和反馈。
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