研究

评估洪水风险管理整合的框架:对治理、政策和实践的影响

• 摘要
• 简介
• 概念化的集成
• 方法
• 评估集成的框架
  • 集成环境和挑战
  • 整合的治理能力
  • 实现集成
• 识别整合程度
• 框架的适用性
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

综合是洪水风险管理(FRM)政策制定和实践中经常使用的术语，因为它涉及跨部门和决策层次的多个参与者(WMO, 2009, Samuels等，2010)。整合正被越来越多地用于管理“邪恶问题”，即那些具有不确定性的复杂政策问题，涉及利益往往不同的多个参与者(首脑2008)。从适应气候变化和减少灾害风险(Forino等人，2015年beplay竞技)，到城市/空间规划(Eggenberger和Partidário 2000, van Herk等人，2011年)，或实现可持续发展(stford - smith等人，2017年)。这些复杂挑战不能孤立地加以解决;因此，一个综合的方法来管理他们可能被证明是更成功的。这种集成方法的重点是理解跨部门目标的相互依赖性，并在治理结构内工作以管理它们。以系统的方式应对FRM等通常属于一个部门职权范围之外的挑战，可以确保认识到更广泛的原因和潜在解决方案。通过这样做，一体化旨在通过联合调整目标和政策、减少重复、管理权衡和促进跨干预措施的协同作用(Underdal 1980年、Stead 2008年、Candel和Biesbroek 2016年)实现更多目标。

然而，集成一直被批评为一种海市蜃景或某种理想但难以实现的幻象，原因包括耗时的多参与者过程或模糊的责任边界(Surridge and Harris 2007, Walker et al. 2014)。因此，实现整合的尝试常常失败(Williams和Sullivan 2009)。然而，人们普遍认为，需要整合来克服孤立的、碎片化的(Gilissen et al. 2015)或解体的(Russel et al. 2018)政策制定方法，这些方法往往会对其他政策领域产生负面的副作用。因此，预计需要某种程度的整合，让参与者在现有治理结构内协作工作，以产生知识和政策，使协同效应最大化，并管理FRM和特定部门目标之间的权衡。在这里，我们假设集成是可取的，因为它有可能为FRM产生更好的结果，尽管并不容易实现。

在研究和实践中，集成一词有多种解释和使用的方式。例如，描述不同层次或跨部门的参与者之间的联系(Russel等人，2018年)、科学和政策(van den Hove, 2007年)、社会和技术视角(Brown和Damery, 2002年)，或不同的建模工具(Anselmo等人，1996年)。此外，在使用其他术语时，整合通常是一个隐含的目标，例如，主流化，强调日常活动的联系(Russel等人，2018年)，或部门间和组织间合作(Foster-Fishman等人，2001年)。此外，整合经常被轻率地使用，例如，粘在报告或研究上(例如，Park et al. 2013)，以增加其吸引力，而不指定与常规政策制定或管理相比增加的价值。因此，混淆就会出现在它的实际意义上。为了理清这种复杂性，我们开发了一个框架来评估集成并识别不同的集成程度。该框架的适用性被证明为FRM在英国，突出的例子为不同的整合要素和推导已实现的整合程度。

概念化的集成

在FRM的背景下考虑整合，需要考虑实现整合的理论和基于实践的约束。从理论角度来看，整合与行为者平衡其多重重叠利益以达到预期结果的方式有关，例如FRM (Underdal 1980, Stead 2008, Candel and Biesbroek 2016)。在这样做的过程中，参与者可以致力于解决多个集成挑战，例如跨特定部门。此外，对这些参与者及其治理安排之间关系的理解已经形成了围绕集成的理论的核心部分，特别是借鉴治理文献。Renn(2008)对风险治理的定义着重于参与者、规则、约定、过程和相关机制的复杂网络。同样，Alexander等人(2016)将其置于洪水风险治理的背景下，强调需要行为者网络、规则、资源、话语和多级协调机制来实现FRM。其他治理文献利用了通过多中心治理(Ostrom 2010)、协作治理(Emerson et al. 2012)、多层治理(Newig and Fritsch 2009)和网络管理(Agranoff and McGuire 2003)等理论建立关系的重要性。这些治理文献中包含了加强或限制参与者合作、协调、协作能力的机制的重要性(Keast等人，2007年，McNamara 2012年)，或实现集成(Stead 2008年，Visseren-Hamakers 2015年)。这些行为体之间的联系水平已经通过确定连接行为体的(桥梁)机制的可用性和强度进行了评估，例如伙伴关系或法规(Stead 2008, Gilissen等人，2015)。此外，Koop等人(2017)将治理能力解释为实现有效更改的关键治理条件集，如启用集成。 Reflecting on these theoretical insights, we identify one dimension of integration as the governance capacity for integration, derived through elements representing the strength of relationships between actors, and the mechanisms that influence them.

除了治理能力层面，还需要在政策和实践中实现整合，为FRM带来切实的成果。关于一体化的各种论述在将一体化纳入政策议程方面发挥了作用，并证明了实现政策成果需要更多的一体化。因此，在欧洲，政策通过《水资源框架指令》(WFD;2000/60/EC)和通过洪水指令(2007/60/EC)整合FRM。同样，可持续发展目标等全球政策要求跨部门的政策一致性(经合组织2015年)。从实践的角度来看，与管理实践相结合的一体化可以追溯到20世纪80年代，由全球水伙伴关系(1992年《都柏林原则》以来)推动的流域或水资源综合管理(Glasbergen和Klijn 1991年)。然而，随着时间的推移，术语集成的流行程度发生了显著的变化，这主要是因为它的模糊性。对于FRM，这些变化包括可持续FRM，例如IMRA-SPONGE项目(Hooijer等人，2004年)、世界气象组织概念文件(WMO 2009年)中的综合洪水管理、洪水场项目中的综合FRM (Samuels等人，2010年)以及向综合FRM发展(Klijn和Schweckendiek, 2013年)。类似地，这些管理方法主张对FRM采取系统方法的重要性，将流域作为一个整体来看待，以理解干预措施的积极和消极影响，考虑跨边界的空间和时间复杂性(Hall等人，2006年，WMO 2009年，van Herk等人，2015年，APFM 2017年)。此外，重点是选择各种干预措施，以管理权衡和最大化目标之间的多重利益(全球变暖计划2000年，WMO 2009年，Sayers等人2014年，Challies等人2016年，APFM 2017年)。 Furthermore, it is recognized that the generation of joint knowledge or evidence bases across multiple actors forms a critical step in helping actors to work together to develop policies and implement interventions (Underdal 1980, Newig and Fritsch 2009, Evers et al. 2012, Challies et al. 2016). Combining these insights from integration in practice we identify the realization of integration as another dimension of integration, derived through the joint, aligned, or integrated knowledge, policies, and interventions generated.

下一点要强调的是这些集成维度的动态性，以及相关元素如何相互作用，这也是Candel和Biesbroek(2016)确定的集成的一个重要特征。这在图1中进行了概念化，并形成了评估框架的基础。最里面的圆圈(深灰色)表示参与者在特定环境下努力实现的集成挑战，而下一个内圆圈(浅灰色)表示集成的治理能力，包括参与者之间的关系及其影响机制。外部两个圆代表通过政策和干预实现一体化(黑灰圆)，知识(内白圆)作为能力与一体化实现之间的接口。重要的是，每个元素之间的流程由多个箭头来演示。例如，加强关系可以改善机制，并不断影响综合知识、政策和干预措施的发展，因为它们相互影响。此外，联合计划的实施可以导致更多的多利益方案得到实施，从而进一步改善参与者关系并推动机制的改进。相比之下，有限的整合治理能力可能危及针对特定挑战提供整合政策或干预措施的能力。总的来说，我们认为代表一体化能力和实现的要素需要并排评估，因为它们是相互联系的。其他使用水平连续体(Keast等人，2007年，McNamara 2012年)、三角形(Stead 2008年)或棱柱(Parkes等人，2010年)的集成概念并没有强调这些动态。 Details on how each of the dimensions and associated elements are assessed within the framework, their interconnectivity with one another, and how they are used to identify degrees of integration, are explained in later sections of the paper.

方法

评估框架是基于文献综述中出现的整合概念，以及英国FRM的深度访谈、参与者观察和文件审查。因此，数据收集包括2017年11月至2019年3月期间对英格兰国家一级(n = 15)和地方一级(n = 35)的专业人士进行的深度访谈，涉及盎格鲁地区和约克郡地区的两个案例研究区域。这些专业人员包括直接处理FRM问题的人(包括但不限于环境署[EA]、领导地方防洪当局的人[LLFA]、内部排水委员会[IDB])，以及特定部门的参与者(包括但不限于基础设施供应商、水务公司、环保非政府组织)。访谈的主要主题广泛涵盖了文献综述中确定的整合要素。这包括FRM主要行为者与其他人之间关系的强度、机制的影响，例如伙伴关系、规章和供资、知识发展、FRM与具体部门政策之间的协调以及FRM与具体部门干预措施之间的相互作用。

除了采访外，还参加了与FRM相关的会议(n = 24)，以进一步了解演员之间的工作安排。其中包括国家一级的多利益攸关方伙伴关系会议，例如，由EA领导的国家FRM利益攸关方论坛，区域一级的区域洪水和沿海委员会(RFCC)，以及地方一级的地方FRM伙伴关系会议，例如，由LLFAs领导的地方FRM伙伴关系会议。这些初级数据被二级数据进一步补充，包括FRM具体计划(n = 15)的审查，如区域洪水风险管理计划、地方洪水风险管理战略和部门具体计划(n = 20)，如国家25年环境计划、区域河流流域管理计划和地方(发展)计划。这些计划是根据在当地和全国的访问和会议中确定的计划选定的，以确保广泛覆盖各部门。此外，还审查了额外的指导文件、可用的会议记录和相关文件(n = 35)。

访谈和观察笔记被转录，并使用主题分析进行编码(Fereday and Muir-Cochrane, 2006年)。这项研究采用了演绎法和归纳法。虽然整合要素是从文献中(演绎的)识别出来的，但根据收集到的证据的归纳编码，它们被进一步验证。类似地，用于评估每个元素的指标最初是从文献中确定的范围，然后根据归纳编码进一步改进。

评估集成的框架

集成环境和挑战

一体化的出发点是共同努力实现共同目标，如FRM，作为支持整个社会的一种手段。考虑到洪水风险治理安排将以不同的方式分散(Gilissen et al. 2015)，需要在不同部门、不同类型的洪水风险之间，以及跨越不同边界(例如地理、行政或集水区)进行某种形式的整合(Underdal 1980, Stead 2008, WMO 2009, McNamara 2012)。然而，这一挑战可以以一种全面的或分段的方式来处理。因此，理解具体的集成挑战是很重要的，因为它们可能会因治理环境的不同而有所不同。

为了理解英语FRM的整合挑战，我们首先简要介绍这一背景。在英国，根据《洪水和水资源管理法》(英国政府2010年)，有一系列广泛的行为者负责FRM的不同方面，被确定为风险管理当局(RMAs)。这些行为体包括以区域和国家为基础，负责管理主要河流洪水的环境评估机构;LLFAs负责当地的普通水道和地表水;国际开发银行负责普通水道(如有需要);水务公司负责下水道注水;高速公路管理部门负责从高速公路流出的地表水。英格兰的洪水风险管理采用多种策略来管理洪水风险，包括利用联合国减少灾害风险办公室(国际减灾会议2015年)和Hegger等人(2016年)的分类，预防新的风险(空间规划)，减少现有风险(洪水防御和缓解)，管理剩余风险(准备、应对和恢复)。与FRM相关的关键跨部门政策部门包括环境部门也由环境部领导，水部门(资源、废水、排水)主要属于水务公司，根据《民事应急法》由内阁办公室领导的应急管理，以及住房、经济增长、基础设施和农业部门，所有这些部门都影响FRM。

考虑到部门之间的分散，包括对不同洪水风险来源负责的部门、不同的FRM策略以及更广泛的特定部门责任，英国的FRM有多个层面需要整合。考虑到英格兰FRM的不同FRM战略(中圆)和特定部门政策领域(外圆)以及影响程度(圆的大小)，图2大致突出了潜在的整合领域。例如，预防未来风险与住房、基础设施发展和整体经济发展重叠，而降低现有风险则与供水(如多用途水库)和生物多样性保护(如河道疏浚制度)重叠。许多其他重叠也可能存在，但难以用一个数字表示(例如，农业与由于提供蓄洪区而降低的风险之间的重叠)。这些重叠或组合中的任何一个都可能形成集成挑战。此外，在管理不同的洪水风险来源时，可以看到集成的挑战。例如，将环境环境局的工作与主要河流、iddb的工作与普通水道、以及自来水公司的下水道溢流进行协调。

在实践中，由于紧迫性，FRM的某些整合挑战可能优先于其他挑战，例如最近的洪水，当地条件，例如集水区特征和洪水风险类型，或综合机构责任，例如，英格兰的水务公司负责从下水道和供水系统流出的地表水。因此，整合评估可以采取对具体整合挑战的详细评估的形式，例如跨特定部门或FRM战略，或跨多个部门、洪水风险来源和FRM战略进行更广泛的总体评估。考虑到英国FRM在整合方面面临的广泛挑战，FRM社区有兴趣和意愿实现多个洪水风险来源和部门的整合。因此，评估框架可以更详细地应用于特定的集成挑战。然而，为了本文的目的，本文提供了英国FRM集成的更广泛的见解，以证明该框架的普遍适用性。

整合的治理能力

演员的关系

研究发现，整合的治理能力与参与者的数量及其关系的强度密切相关(Gilissen et al. 2015, Candel and Biesbroek 2016)。因此，基于文献和访谈的结果，我们建议绘制出不同的参与者，并确定他们的关系是强的，中等的，还是弱的，关注两个关键指标:(1)思维模式的一致性(2)沟通强度。此外，从双方行动者的角度评估关系的强度也很重要(Granovetter 1973, Reed等人2009)。如果存在多个角色，我们将参与者定义为组织或组织中的团队，而不是个人。这里没有将信任本身作为一个指标，而是假设行为者有一致的思维模式和强烈的互动，那么他们就会彼此建立信任。

首先，文献强调，不同行为者感知或构建问题的方式(因果信念、认知或参考框架)和他们的价值观(规范、利益和目的)将影响他们合作的能力(Underdal 1980, Keast等人2007,McNamara 2012, Thissen和Walker 2012, Candel和Biesbroek 2016)。在对英国FRM专业人员的采访中，这一点很明显，他们强调了在FRM内部和跨部门的关键行为体之间调整思维模式和建立对FRM的共同理解的重要性，然后才能发展关系。产生这种共享的思维模式取决于参与者对系统相互依赖性的了解、他们解决问题的能力、组织文化以及他们一起工作的意愿。第二个影响关系强度的指标是参与者之间的互动和沟通，这在Candel和Biesbroek(2016)和Gilissen等人(2015)的文献中被发现。对FRM行为者的访谈和会议观察结果表明，互动的强度取决于交流的类型，是单向的还是双向的，以及正式程度、交流的频率和持续时间，例如，工作人员是否能在会议上进行互动或双边交流，以及由此产生的互动质量，例如，分享数据和解决问题。为了强调英国FRM的两个指标的一个例子，一家水公司(在盎格鲁地区)被发现对系统依赖有明确的理解，结合积极的组织文化，愿意与伙伴合作，通过确定的联络点和出席伙伴关系改善沟通。正如水务公司和其他注册会计师协会所证明的那样，这使他们能够与合作伙伴建立牢固的关系，并建立信任，特别是与LLFAs和EA的信任。

接下来，区分不同的关系类型，结合，桥接和连接，正如Gittell和Vidal(1998)和Szreter和Woolcock(2004)在识别社会资本时所使用的。对于负责FRM的参与者之间的关系，他们预计需要更多的连接关系，因为他们在某些形式上是相似的(Putnam 2000)。相比之下，将FRM与特定部门目标联系起来需要架桥关系，因为它们在可证明的方式上是不同的(Szreter和Woolcock 2004年)，例如，代表不同的部门利益。当跨空间边界(如国家、区域、地方)连接到拥有权力的个人(Szreter和Woolcock 2004年)时，需要连接关系，如地方当局和社区。以英国FRM为例，访谈和会议观察表明，自2010年《洪水和水管理法》(英国政府2010年)实施以来，rma之间的联系关系有了很大的改善，并朝着伙伴合作的方向发展，特别是在EA、水务公司、idb和LLFAs之间。研究发现，在不同的部门，这种连接关系是不同的。例如，在环境方面，推动自然洪水管理(NFM)和基于流域的方法有助于将环境方面的非政府组织和rma结合在一起。然而，在住房和基础设施发展方面，与FRM的工作人员之间仍有更大的差距需要弥合。研究发现，社区和rma之间的联系关系取决于洪水团体和当地社区领导的存在和力量。

影响的机制

不同机制的存在和强度将积极或消极地影响参与者关系的强度，反之亦然(Stead 2008, Gilissen et al. 2015)，从而影响整合的治理能力。这些机制在文献中有不同的命名和特征:桥梁机制分为转移、协调和合作机制(Gilissen et al. 2015);政策合作、政策协调和政策整合机制(Stead 2008);以及促进协调的程序工具(Candel和Biesbroek 2016年)。在这些不同的特征中相似的是，通过不同的机制支持不同级别的跨参与者的联合工作，规模在不断增加。然而，对术语协调和合作的解释可能导致混淆(McNamara 2012)，因此寻求一种更简化的描述性分类。政策安排方法(Arts et al. 2006)区分了参与者、资源、游戏规则和话语，并强调了它们之间的相互联系。因此，参与者、规则和基于资源的机制的简化分类被发现对描述这些分类是有用的，如图3所示。然而，没有将话语作为一种机制包括进来，因为尽管它们可以随着时间的推移影响集成，但它们不如参与者、规则和资源那么具体。

基于参与者的机制被确定为那些改进参与者的交互、沟通和知识交换的机制。如图3所示，这些包括政府间委员会、工作组或协调理事会(Agranoff 2006, Stead 2008)、多利益相关方伙伴关系或平台(Pattberg和Widerberg 2016)、会议(Stead 2008)、协作工作安排(Stead 2008)、借调或轮岗等人力资源政策(Stead 2008)、联合规划进程或工作组(Freude am Fluss 2007)、跨部门单位或跨部门团队(Stead 2008，Candel和Biesbroek 2016)，以及作为边界扳手的个别员工职位或协调员(Agranoff 2006, Williams 2011)。通过访谈或在会议上的观察，在英国确定了所有上述基于参与者的机制的例子。然而，这里只有篇幅来详细介绍一些更有趣的例子。研究发现，由LLFAs领导的地方FRM伙伴关系在跨RMAs协调思维模式和建立牢固的关系方面非常成功，然而，在协调不同目标和行动方面，仍有提高成员范围的空间，例如也包括地方企业伙伴关系(LEP)、流域伙伴关系和社区代表。同样，研究发现，法定RFCC为参与者之间的知识交流提供了一个很好的平台，但正如Benson等人(2016)所指出的，通过与其他当地伙伴关系和团体建立联系，该平台有进一步提高的潜力。

基于规则的机制确定了行为体必须如何相互作用的机制，例如，请求信息的权力或合作义务(吉利森等人，2015年)、法定协商要求(吉利森等人，2015年，吉利森等人，2015年)、法定测试/影响评估(Stead 2008年，吉利森等人，2015年)、合作协议或谅解备忘录(Agranoff, 2006年)、框架合同和标准/法规制定(坎德尔和比斯布罗克，2016年)。同样，这些机制在英国被确定为FRM。根据《洪水和水管理法》(英国政府2010年)，制定了FRM的新规则，包括对不同类型的洪水重新分配角色和责任。例如，LLFAs现在在地表水泛滥风险地区的规划决策中扮演法定顾问的角色，并正式确定参与者之间的互动，包括合作义务。然而，一些受访者认为，更多的军事指挥官需要发挥这种法定作用来影响发展。通过对iddb和EA的采访，公共部门合作协议被认为是促进主要河流和普通水道共享维护项目的非常有用的机制。尽管咨询过程的设计和结果效果可能有所不同(Newig和Fritsch, 2009年)，但咨询过程确保了政策制定过程中完成某种形式的多方参与。我们观察到的一个积极的例子是，开展了密集的多方利益攸关方磋商，2019年8月发布的《国家洪水和海岸侵蚀风险管理战略》草案(环境署2019年版)。在网上正式公开咨询之前，它邀请了来自90个组织不同工作组的150名个人，收到了400个外部回复。

以资源为基础的机制被确定为帮助行为者以业务活动、项目或工作计划的形式实施联合行动的供资安排，包括他们雇用和培训员工的能力，例如，总体供资计划(Stead 2008)、综合外部供资来源、税收减免等财政激励(Candel和Biesbroek 2016)、财政贡献(例如，来自开发人员)或实物资源共享(例如，员工时间)。对于英国的FRM来说，访谈显示“伙伴资助”(Environment Agency 2012)是一种成功的机制，通过共同确定和资助项目的过程，改善了EA、LLFAs、idb和水务公司之间的关系。然而，该机制目前未能充分认识到其对基础设施、商业和环境的好处，因此未能建立跨这些部门的关系。此外，获得外部资金(如“经济增长资金”)的时间表和标准(或“条件”)不一致被发现阻碍了FRM参与者和处理经济增长的参与者(即经济增长计划)之间的联合行动。另一种地方融资机制是地方税收，它在RFCC地区的所有地方当局之间进行了整理，发现它为较小的项目提供了灵活的资金，例如为房地产弹性提供资金，并雇用个人合作开发项目的融资投标或投资组合。2017年国家拨给NFM的1500万英镑资金(Defra 2017)得到了受访者的认可，这将有力地改善LLFAs、EA、环保非政府组织和大学之间的关系，以产生新的知识，并共同测试NFM干预措施。此外，发现机制的存在和强度随当地条件而异。例如，利兹的洪水事件导致了额外的国家资金，以支持当地在集水区范围内的FRM伙伴关系。

行动者、规则和基于资源的机制的这种相互关联的本质与更广泛的机构结构辩论(Hay 1995, Williams 2011)相关联，在这种辩论中，个体机构和它们所通过的更形式化的机制之间存在相互作用。例如，新成立的水务公司洪水风险协调员(在盎格鲁地区)的重要性被发现是建立更强大的跨军事区域关系的关键，以利用合作资助机会，从而交付联合地表水洪水管理计划。图4(实箭头)演示了这一点。此外，这些协调员积极主动的特点进一步增强了他们推动进一步改进的能力，例如，通过建立新的区域LLFA伙伴关系，进一步改善了行为体之间的关系，正如联合方案的实施(如图4中虚线箭头所示)。这表明了个体之间的相互作用，以及他们通过利用自己掌握的机制或发展新的机制来积极影响其他关系的能力。

实现集成

知识

跨参与者提取和发展知识，是形成对问题的共同看法的垫脚石，以帮助联合决策(Underdal 1980, Newig和Fritsch 2009, Challies等人2016)。它可以改善参与者之间的沟通交流，提供机会让新的参与者加入，并帮助协调未来计划和项目的思维模式(Evers et al. 2012)。因此，开发这种知识的过程建立了集成能力，然而，我们关注的是知识作为实现集成的实际产出，但认识到其对构建集成能力的影响。通过访谈确定，FRM领域的共同知识被认为是协作建模、基线研究和评估，例如洪水制图/风险评估、社会成本效益分析(CBA)、程序框架/协议，或共同制定的执行政策或干预措施的指导方法。确定了以下指标，以评估支持集成的可用知识的强度。

• 存在由多个参与者共同开发并可获得的知识;
• 利用知识影响其他因素(关系、机制、政策、干预措施)。

在采访中，水务公司、iddb、EA和大学合作完成调查，开发联合商业案例，认识到由多个参与者共同开发风险模型的重要性。另一个例子是《与自然过程合作》证据目录，该目录是与研究界、其他公共机构和非政府组织共同开发的，目的是建立证据，支持在英格兰和威尔士实施NFM干预措施，从而影响实践中整合的实现(环境署2017年)。研究还发现，共同知识是通过借鉴多个行为体实施特定政策或干预措施的历史而获得的，例如，英国的SuDS(可持续排水系统)手册(Woods-Ballard等人，2015年)支持进一步实施SuDS干预措施。然而，访谈的结果显示，在将FRM与环境目标结合起来方面仍存在一些知识缺口，例如缺乏跨部门社会CBA的商定方法。

政策

政策可以从不同边界的计划，如地理、行政和集水区，或计划工作的方案。与FRM相关的政策(例如，从国家到地方各级的不同洪水风险来源)以及与其他特定部门的政策保持一致和一致的政策更具有统一性。确定了以下指标，以评估促进一体化的政策力度，下文通过英国FRM的例子加以说明。

• 新/联合计划的可用性(Underdal 1980, Candel和Biesbroek 2016);
• 跨计划边界调整目标和干预措施(Underdal 1980年，OECD 2015年，Candel和Biesbroek 2016年);
• 准备、监测和更新时间框架的一致性(Stead 2008, OECD 2015)。

对于第一个指标，从水资源管理的角度来看，与联合或总体计划的可用性有关，英格兰通常在重大洪水事件之后，在个案的基础上制定了新的基于集水区的综合水资源管理计划，例如，强调基于集水区的方法和与社区的伙伴关系的坎布里亚洪水行动计划(环境署2016年)。然而，从特定行业的角度来看，铁路网天气恢复力和气候适应战略(2017 - 2019年)和线路气候适应计划(铁路网2017年)被认为是将FRM目标与铁路基础设施规划相结合的具体计划的一个很好的例子。此外，在环境部门，《国家25年环境计划》(HM Government 2018)被认为是国家总体计划的一个很好的例子，该计划强烈强调了将环境与国家和地方FRM目标协调一致的重要性。

第二个指标涉及跨FRM和特定部门规划边界(如行政、地理、集水区、洪源)的目标和干预措施的一致性。具体而言，具体部门的计划可能有不同的界限，例如，与集水区相比，经济或增长领域，因此需要额外努力考虑目标和干预措施的重叠。研究发现，FRM与具体部门计划之间的一致程度受到代表行为体参与的限制，例如，参加当地FRM伙伴关系或RFCC会议。在英格兰，人们发现水务公司积极与LLFAs和EA合作，在其资产管理计划中寻找联合干预的机会，例如，参与一个洪水缓解计划，该计划也保护水务公司的资产，由联合研究提供信息，由地方当局和水务公司共同资助。

对于第三个指标，即筹备、监测和更新的时间框架的一致性，总的来说，采访的证据表明，将一系列计划联系起来是一项挑战，特别是考虑到它们分散的、“不同步”的时间框架。例如，在FRM内部，地方FRM战略和区域FRM计划是在不同的时间线下制定的，因此很难协调监测工作。然而，在时间框架更加一致的情况下，如水框架指令和洪水指令的相关计划，对EA的采访显示，与现有计划相比，即将修订的区域FRM战略和河流流域管理计划的目标是更加紧密地一致。

干预措施

干预可以从小规模行动到大规模投资项目或维护计划。积极考虑到与其他FRM和特定部门目标和干预措施相互作用的干预措施更加综合。确定了以下指标，以评估跨干预措施的整合，下面通过英国FRM的例子进行了演示。

• 最大化协同效应(WMO 2009年，Challies等人2016年);
• 可控权衡和副作用(WMO 2009年，Sayers等人2014年，APFM 2017年);
• 最大化效率(Sayers et al. 2014, Alexander et al. 2016)。

根据整合挑战的不同，应在FRM和特定部门干预措施之间最大限度地发挥协同作用。受访者确定了FRM行为体合作的重要性，通过观察不同的洪水风险来源、FRM战略(预防、减少、剩余风险)、时间尺度(如战略规划、实施/操作和事件反应)和不同的空间边界(如集水区、行政、地理)，在FRM干预措施中捕捉协同效应。如果FRM干预措施的范围更加多样化，就像英国的情况一样，那么就会有更多机会在干预措施之间实现协同增效。例如，结合财产水平恢复力(PLR)措施和利用预警系统的洪水防御方案可以更经济有效地管理洪水风险，如利兹洪水缓解方案(FAS)所示。此外，FRM项目还有助于实现更广泛的目标，例如，利兹FAS项目帮助实现了经济增长和就业。此外，作为Thaka Beck FAS的一部分，在坎布里亚郡(Cumbria)建设一个蓄洪水库和一个自然保护区，有助于释放额外的环境和舒适效益。通过对特定部门行为者的采访，确定了从特定部门干预中为FRM解锁额外利益的机会。在基础设施部门，由英国高速公路领导的A14公路改善项目通过其遗产基金为沿线家庭提供PLR措施资金。此外，对流域敏感的耕作方法和河流恢复项目被认为是有效的干预措施，可以减少泥沙淤积和增加河流的蓄水能力，从而减少洪水风险。

下一个指标涉及处理不同FRM和特定部门干预措施之间的权衡(和负面副作用)。如果实施了一种干预，就可能意味着无法实现其他的东西，比如权衡，或者有一个意想不到的后果，比如负面的环境、社会或经济副作用。可能需要补偿性或平衡性干预措施来管理风险的任何增加或减少后果。与协同效应类似，需要根据整合挑战，跨洪水风险来源、FRM策略、时间尺度和空间边界进行管理。FRM的干预措施将需要减轻或补偿其他部门的任何负面副作用，例如，如利兹FAS所确定的，通过包括一个鱼通道和重新种植被砍伐的树木作为洪水计划的一部分。此外，任何特定部门的项目，如道路改善，将需要减少他们可能给邻居家庭带来的风险增加，例如，增加公路径流或在一个关键点上建造一座跨越河流的新桥，如英格兰A14道路改善项目所确定的那样。大型住房和交通发展项目需要仔细规划，以确保它们不会增加洪水风险。例如，剑桥-牛津拱门项目旨在提供100万套住房和改善交通(东西铁路和剑桥-牛津高速公路)，但受到大量环境保护和/或洪水易发土地的限制(MHCLG 2019)。

确定的最后一个指标是行动者在以综合方式合作实施干预措施时可能获得或损失的时间和成本效率。研究人员发现，这些措施包括节约成本，如为多个目的关闭一条道路，或通过使用相同的承包商和顾问来实施干预措施，从而减少干预措施的总体成本。确定的其他节省包括分担维护费用或由于另一个参与者带头而减少开发业务案例的人员成本。然而，交易成本，例如花在会议上的时间或花在综合评估上的钱，也可能导致效率低下，但受访者一致认为，从长远来看，这些可能会带来回报。

识别整合的程度

评估框架解释了如何评估集成的每个元素，接下来我们确定了四个集成程度:高、中级、低和最低。总的来说，描述这些集成程度的目的是展示集成可以发展的不同性质，以及通过处理不同元素在不同集成程度之间的潜在移动。表1通过解释治理能力和集成实现的每个元素的状态，详细说明了每个集成程度。这些区别是建立在英国FRM的每个元素收集的证据上，并利用受访者描述的每个元素的较强和较弱的部分的例子。本文描述了每个集成程度以及它与每个元素和相关指标的关系。

高度集成期望参与者之间有很强的关系(桥接、连接和链接)，积极影响参与者、规则和基于资源的机制，这些机制正在不断测试和改进。有很强的联合知识，用来影响集成的其他元素。FRM和针对特定部门的政策有很强的一致性，必要时可制定新的联合政策。通过大多数FRM和特定部门的干预措施，获得了多重效益、可控的权衡和最大化的效率。这种程度的整合是通过研究区分出来的，因为它代表了英国许多FRM参与者所确定的努力方向，在这种情况下，他们可以系统地调整目标和政策，以交付多种利益，而没有任何机制作为重要的障碍。

中等程度的整合有望在良好的沟通和一致的思维模式下拥有强大到中等程度的联结关系，但在中等程度的桥梁和连接关系方面仍有改进的空间。行动者机制、规则机制和基于资源的机制的实施有望提高行动者致力于一体化的能力，但有些机制在实践中仍对其实现一体化的能力产生负面影响，例如，供资"条件"、对伙伴关系的有限参与。知识由行为者共同开发，并作为影响政策和干预措施的证据基础。FRM政策预计将具有很强的一致性(目标、干预措施、时间表)，但仍有机会改进与特定部门政策的一致性。一些FRM和特定部门的干预措施有望带来多重效益，管理权衡和提高效率;然而，现在还不是一切如常的时候。先前评估整合要素的讨论证明了如何在这种整合程度上对英国的FRM进行一般描述。不幸的是，在本文的范围内，不可能对英国FRM更具体的整合挑战进行更详细的评估。

低集成预期会有中等程度的连接关系和较弱到中等程度的桥接和连接关系，在这些关系中观点开始一致。这种程度的一体化预计将有一些积极和消极的影响机制，但需要进行调整，以更好地支持一体化。预期会出现一些联合知识，但对影响集成的其他要素的作用有限。FRM政策预计将与特定部门政策有适度的一致性，而不是较弱的一致性。FRM干预措施预计将侧重于“轻松取胜”的效率提高，并管理关键的权衡，但只对跨部门的多效益干预措施进行少量测试。在会议上，FRM参与者讨论了如何与合作伙伴更密切地合作，通过实施各种机制(包括《洪水和水管理法》(英国政府2010年)中的机制)实现整合，并通过采访和观察发现了这种整合程度。当考虑到英国的FRM时，这可以被认为是融合的基线程度，通过它可以实现更高的程度。

最小的集成预计会有弱的桥接和链接关系，其中参与者有相互竞争的视角和不足的或低质量的机制来实现交互。由于演员之间的互动水平较低，所以亲密关系可能是中等到较弱的。然而，预计FRM和特定部门政策之间的弱一致性，试图将FRM和特定部门干预措施结合起来预计是不成功的，耗时且昂贵。这种整合程度是根据对受访者提供的糟糕整合例子的洞察来区分的。一些受访者讨论了他们不希望“倒退”到过去的情况，在过去的情况下，FRM的关键参与者对FRM没有共同的理解，互动有限，项目中的冲突很长。例如，经确认，通过加强沟通、组织领导和提供具有积极影响的基于规则的机制，例如公共部门合作协议，EA与美洲开发银行之间的关系已得到显著改善。

框架的适用性

该框架提供了一种方法来评估治理能力和针对特定挑战的集成实现，并确定集成的程度。该框架可以以不同的方式使用。它可以通过理解每个元素的贡献和它们之间的相互作用来确定集成的总体程度。此外，它还可用于使用已确定的指标对特定元素的强度进行更详细的评估，然后反映与其他元素的影响。

该框架的另一个积极特性是能够精确定位可以改进的元素，以达到更高的集成程度。如果计划对特定元素进行改进，这将非常有用，以确定如何进一步改进其他元素。特别是，改进集成的重点往往是制定计划或实施项目，但是使用框架可以帮助确保集成的治理能力也得到处理，或者在进行集成改进时考虑到其影响。例如，可以评估一项干预措施，如评估机构领导的洪水计划、运输计划或NFM计划，以了解其对关系发展的影响，以及是否有任何机制支持或阻碍其达到高度一体化的能力。另一方面，改进可能侧重于通过建立关系或改进机制来提高集成能力，该框架有助于将这与实践中实现集成之间的相互联系放在最前面，例如，开发商、规划当局和LLFAs之间的关系是如何通过交付风险知情的住房开发实现集成的。

该框架是灵活的，因为它可以用于FRM中一系列不同的集成挑战，这些挑战可能根据兴趣和优先级的不同而分阶段发展。整合程度可以在不同的FRM策略、洪水风险来源之间以及在不同的空间边界(如行政、集水区或地理)上进行评估。它可以具体评估FRM与农业或应急等其他部门之间的一体化。此外，该框架可以应用于评估集成挑战的过去、当前或未来场景。尽管该框架是基于英国FRM的证据开发的，但它有望应用于其他国家及其相关的洪水风险治理环境。虽然一体化的挑战可能因国家而异，但预期各项要素和有关指标仍将适用。但是，有些机制的适当性可能各不相同。此外，考虑到不同国家的集成挑战及其FRM治理环境的不同性质，我们对使用该框架直接比较跨国家的集成感到担忧，因为这可能被误解。尽管如此，我们仍然建议进行比较，但仅在明确说明集成上下文的情况下进行比较。可以预期，该框架也可以用于比FRM更广泛的集成挑战(或其他糟糕的问题)，但是该框架需要一些调整和测试才能做到这一点。

结论

跨多个政策和实施环境管理洪水风险的性质是复杂的，因此有必要在一定程度上进行整合，以便更好地实现洪水风险管理(FRM)和特定部门目标。我们提出了一个评估FRM整合的框架，该框架是在文献综述的基础上开发的，并得到了英国FRM证据的支持。该框架明确了确定一体化挑战的重要性，通过行为体关系和影响机制的强度评估一体化的治理能力，以及通过知识、政策和干预实现一体化的重要性。该框架包括一个简单的评估表，用于识别特定集成挑战的集成程度(高、中、低或最低)。该框架提供了灵活性，可以简单地应用它来获得集成程度的总体定位，也可以深入地评估特定元素并确定它们如何与其他元素交互。该框架可用于评估FRM内的多个集成挑战，例如跨特定部门、空间边界或FRM策略。

该框架强调了一体化的两个维度之间的相互联系:建设一体化治理能力和在实践中实现一体化。一体化治理能力表明，必须在FRM关键行为体(联结)、特定部门行为体(架桥)和社区(联系)之间建立牢固的关系，并理解行为体、规则和基于资源的机制的积极和/或消极影响。从FRM和特定部门的角度出发，在实践中实现整合，目的是减少部门间的冲突，并充分发挥协同作用的机会。此外，在英国对FRM的研究表明，朝着整合的方向努力是一个不断发展的过程，随着时间的推移，需要逐步改变不同的维度和元素，而不是任何“快速修复”。

该框架提供了集成概念的理论进展以及如何对其进行评估。建议对该框架进行进一步研究，以测试在不同地理和洪水风险治理背景下的详细应用。这种研究有助于理解整合能力和实现要素之间的相互作用和影响，有助于更好地表征不同程度的整合。此外，还应探讨其他外部因素对融合的影响，如洪水事件和社会经济条件。最终，这样的集成评估应该帮助研究人员、政策制定者和从业者朝着FRM中更好的集成程度努力。

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