研究

社会和文化指标的前景和现实

• 摘要
• 简介
  • 社会和文化指标的承诺
• 案例研究
  • 案例研究1:俄亥俄州的野生动物决策
  • 案例研究2:俄勒冈州的市政规划决策
  • 案例研究3:密歇根州的电力决策
  • 案例研究4:美国西部和加拿大的管道决策
• 结果与讨论
  • 社会和文化指标的现实
  • 忽视重要影响
  • 识别指标的困难
  • 度量忽略了形式标准
  • 被视为技术承诺的措施
  • 决策者认为不重要的措施
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 数据可用性声明
• 文献引用

介绍

长期以来，对公共政策决策的经济、生态和健康影响进行全面评估一直被认为是至关重要的。1981年，美国第12291号行政命令(46 FR 13193)在信息和监管事务办公室的监督下，强调对政策举措的收益和成本进行更系统的评估。近年来，土著居民、学术研究人员和法律学者的投入推动了影响评估，以更仔细地确定重大公共政策决策的社会和文化(S/C)影响，如能源基础设施发展(如管道)、资源开采(如林业和采矿)、生态系统资产管理(如鲸鱼和北极熊)和交通倡议(如桥梁、电动汽车采用、充电站、(Partal和Dunphy 2016年，Phelan等人2017年)。伴随着这一转变，人们对衡量人类福祉的兴趣也在增加，这些指标通常包括S/C关注点以及一系列与心理、精神和社区影响有关的非身体健康价值(Gilani等人，2018年，Graham等人，2018年)。因此，作为公共政策选择的一部分，公众公民、决策者(无论是民选代表、监管官员还是法官)和媒体代表现在有了重要的新信息来考虑可能受到影响的价值观和实践。

在对潜在项目影响的研究中，广泛采用了S/C指标和指数，这些指标既见于已发表的文献，也见于市政背景资料和顾问报告的大量灰色文献中。在过去十年中，已发表了有助于识别和评估S/C影响的指导方针(例如，Esteves等人2012年，Vanclay等人2015年)。不幸的是，现有的指导方针并不总是能够涵盖作为实施S/C评估的一部分而出现的无数考虑因素。缺乏指导可能导致在关键问题上做出临时决定，例如确定谁是合法的参与者，如何生成和比较替代方案，面对数据差距如何最好地描述结果，以及在预算或时间限制导致难以权衡时该做什么。所选择的S/C指标也可能难以测量和难以理解，导致测量方法模糊或过于技术性，有时看起来更适合现有数据，而不是解决潜在受影响的涉众所表达的担忧。随着我们更详细地讨论，这种情况可能导致许多已确定的S/C关注点与生活可能被改变的人的相关性有限(Brueckner和Eabrasu 2018)。

最终的结果是，尽管决策者宣称热衷于将S/C效应包括在内，但在这里报告的案例研究中，许多S/C影响作为项目生成、选择和总结分析的一部分被弱化了。决策者所陈述的意图与正式评估的实际内容之间的差距往往很大。有时，它会导致潜在受影响的个人或社区的愤怒，行业或政府支持者因监管或官僚主义限制而感到沮丧，或面临认为没有人倾听他们的担忧的利益相关者，以及对民选领导人准确或真诚衡量公共利益的能力的不信任(Slovic 1999, Vanclay and Hanna 2019)。这种反应出现在各种背景下:从市政公园和可再生能源基础设施等地方项目，到化石燃料矿山、管道和铁路等国家举措(Brueckner and Eabrasu 2018)，再到纳米技术开发或地球工程试验等国际努力。结果之一是，大型项目的设计和选择过程受到了质疑，公众对政府官员以及支持事实信息和专业知识的可信度的信任降低了(Pidgeon et al. 2014)。一个相关的结果是，关于社会经营许可的辩论经常作为对抗过程的一部分在法庭上进行，而不是作为旨在告知公民和决策者的审议过程的一部分与利益相关者、分析师和官员进行(Franks和Cohen 2012, Gregory 2017)。

作为四个案例研究的一部分，我们为美国和加拿大的地方、州或省和国家政策制定者提供决策支持，其中进行的访谈、研讨会和分析强调了经常限制S/C措施地位的五个问题:(1)忽视重要的社会和文化影响;(2)难以确定清晰、可评估的指标;(3)选择忽略监管、法律或文化标准的度量标准;(4)明显具有技术性的测量过程;(5)依赖于决策者或利益相关者认为不重要的措施。对这些问题的解释包括政府工作人员和私营部门顾问缺乏识别、表达和评估S/C措施方法的必要知识，民选官员或其他决策者缺乏将S/C价值与更传统的措施以透明的方式结合起来的意愿。接下来，我们将对当前的实践和度量提出批评，然后提出开发和实现有意义的S/C度量的建议。我们的目标是协助将这些措施更充分地纳入决策者的标准影响评估实践。

社会和文化指标的承诺

包括S/C措施在内的更全面、响应性更强的项目评估的承诺，源于最近评估大型公共项目影响的指南中对社会和文化价值的关注(美国环保局2009年，古尔德等人2015年，Vanclay等人2015年)。虽然关于S/C值的识别和定义是特定于上下文的还是可以泛化的仍存在争议(Magee等人，2013年)，常见的例子包括以下(例如，Costanza等人，2007年，Partal和Donphy 2016年)。

• 社会影响:
  • 社区身份和传统习俗的转变;
  • 对青年或老年人的特殊影响;
  • 社区成员在个人、家庭或社区层面的分享和参与;
  • 成员观点不同导致冲突加剧;
  • 与就业机会有关的自我定义的变化;
  • 对治理和地方控制的影响;而且
  • 产生普遍的羞耻感、缺乏能动性或挫败感。
• 文化的影响:
  • 非身体健康影响，包括担忧和焦虑;
  • 对家庭或社区成员之间知识共享的影响;
  • 获得传统的食物和娱乐来源;
  • 对文化认同和福祉的威胁;
  • 对祖先遗址、仪式惯例和地方历史的影响;而且
  • 对管理、命名和语言的影响。

大多数影响评估仍然强烈地植根于成本效益范式，反映了经济价值衡量的优越性。然而，S/C影响评估中反映的许多问题并不是在市场中交换的，而是与共享的经验有关，通常基于地点和集体实践的概念(hecter 1992)。这种对集体价值的认可在土著社区尤其重要(Donatuto et al. 2011)，但在家庭、种族或邻里关系很重要的非土著人口中也适用。例如，Sen(2000)认为，合理分配集体资源需要集体决策，而其他人则指出，“通过将个人表示的支付意愿相加，往往不可能得出有意义的社会价值”(Ackerman和Heinzerling 2002:1567)。仅仅是被赋予代表公民或消费者的角色就能影响人们的行为(Sagoff 2004)。在评估对土著社区内S/C价值的影响时，这个问题最为突出。正如Litchfield(1999:256)等人所认为的那样，在评估土著居民的损失时，“过分强调商业的必要性最终可能会为确定赔偿金额提供不公平的基础。”

我们认识到，适当评估社会和文化价值的指标将根据所关注的具体性质以及法律或制度设置而有所不同(Magee et al. 2013, Vanclay et al. 2015)。然而，制定措施的一般方法包括以下(Keeney和Gregory 2005)。

• 自然指标，这是每个人都熟悉的，例如，改善健康的天数或访问次数。
• 引入代理度量，以帮助克服测量困难或数据缺乏，例如，以距离作为地点保护的代理，以鲑鱼回归作为土著地方管理的代理。
• 构建指标，依赖于定量或定性指标，例如，从−3到+3或1-5的刻度，反映特定值的不同水平。例如，开发了一个构建量表，以比较公众对不同能源设施选址选项的支持(Keeney和Sicherman 1983)，部落社区开发了一个5分“管理”量表，以协助政府监管机构评估受管理河流的流量变化(Failing et al. 2013)。

代理量表和构建量表都提供了理论支持的方法，用于包括重要的定性关注点，否则这些关注点可能会从定量分析中被忽略。尽管决策科学研究清楚地强调了所谓“客观”判断的局限性，因为它们通常基于基于价值观的假设(Slovic 1999)，但它们反映了主观判断(在支持个体差异的程度上)，同时也受到了赞扬和批评。包括可能被认为是无形的、因此在评估中被忽略的关切事项的明确衡量标准(尽管它们对利益相关者很重要)，表明了承诺纳入对利益相关者重要的内容，并鼓励明确一个概念的含义(例如，在改善公园通道的背景下，“情绪健康”究竟意味着什么?)它还有助于生成新的、响应性更强的项目替代方案(Magee et al. 2013)。纳入此类具体项目措施还可以促进利益相关者之间的讨论，建立透明的公众投入记录，并为在政治上难以推翻的社区支持树立先例，从而增进利益相关者的信任(Satterfield等人，2013年)。从S/C评估的具体进行转移到更广泛的决策过程，有助于确保完成良好的S/C评估的见解不会故意埋没在顾问的报告中，而是会传达给最终负责决策的人。

近年来，S/C影响评估的一个领域在决策者中得到了更广泛的接受，该领域涉及旨在识别主观幸福感潜在变化的指标(SWB;Costanza et al. 2007)。这些指标试图直接捕捉个人自我报告的幸福感、目标和满意度，被认为比收入或经济增长等经济指标更民主，(在某些方面)更准确(Graham等人，2018年)。其他SWB指标试图捕捉社会可持续性和可持续发展，可以包括减少不平等、政治声音(Raworth 2017)和生计(Griggs等人，2013)等因素。其中一些指标是基于联邦、州、有时是市级收集的自然且易于理解的测量方法;其他指标，如个人安全、住房可用性或家庭内部冲突(Straus 2017)是基于代理或构建量表的。

在国家层面，对国内生产总值(gdp)或国民生产总值(gdp)的批评导致了新的衡量标准，其中包含了更多的S/C问题(Graham等人，2018年)，包括可持续经济福利指数(Daly和Cobb等人，1994年)，真正进步指标(Cobb等人，1995年)和不丹的国民幸福总值指数(Ura等人，2012年)。也有一些城市制定了自己的衡量标准，如波士顿指标项目(Kahn和Martin 2011年)，还有一些城市，如美国西雅图或加拿大新威斯敏斯特，使用了最低生活工资的概念来帮助确定员工的工资和福利。尽管Graham等人(2018)认为现在有衡量SWB的最佳实践，但他们和其他人(国家研究委员会2013年)承认这些指标的局限性，即对背景、排序效应和满意度或福利的不同隐含参考点的担忧。

人们还担心现有的SWB测量方法与S/C影响的基本方面之间的联系强度，包括治理问题以及许多社区与自然生态系统和地点的关系(Biedenweg et al. 2014)。这些担忧导致人们对制定S/C措施越来越感兴趣，这些措施旨在捕捉社区(相对于个人)层面的担忧和潜在影响，如社区恢复力(Magis 2010)和凝聚力(Cantle 2008)。这一趋势很重要，因为人们幸福的许多关键组成部分，如他们在大家庭中的地位，或他们与邻居或同事互动的质量，更多地取决于社区成员之间社会关系的背景，而不是个人特征。对于土著居民以及一些族裔和宗教少数群体来说，这种观点尤其正确，对他们来说，一个人或家庭的福祉急剧下降意味着整个群体遭受实际和有形的损失。这一社区卫生概念也适用于自然环境，例如，当伐木或采矿等资源采掘活动对社区成员的健康和福祉产生不利影响时(Bass 2004年)。

个人与社区福祉的问题经常被市政府作为地方规划举措的一部分遇到，例如，当城市制定计划并为教育或新的交通选择或娱乐举措筹集资金时(Magis 2010, Berkes和Ross 2013)。在某些情况下，多数人的社会和文化福祉的增加可能是以少数人福祉的下降为代价的;例子包括高速公路、风力涡轮机或输电线路的选址。在其他情况下，多数人可能被要求承担财政负担，以改善或有时保护少数人的社会或文化福利;例如，改善行动不便者的通道，或保护珍稀或濒危动植物物种。有关活动的法律授权的存在并不能消除对收益和成本及其在公民中的分配进行仔细分析的必要性，最近法院对环境法的挑战强调了这一点(例如，为了回应2019年向美国提出的修改建议清洁水法保护通航水域)。

类似的问题也出现在社区健康评估中，这些评估是作为州或联邦计划的一部分进行的，用于分配和监督地方卫生支出(Easterling et al. 2003)。社区健康评估的目的是建立一个社区健康状况的图景，包括对居民最重要或需要资源的各种身体和心理健康问题。数据收集的主要目的是促进不同司法管辖区之间的健康比较，这导致依赖一套相当传统的标准化数据源(例如死亡率、发病率、获得保健的机会)。社会和文化因素的测量通常不被认为是社区卫生描述的基本组成部分。这种情况意味着，特别是在土著社区，以地方为基础的健康问题和更具体的文化和精神层面的健康问题往往被忽视。此外，由于重点是个人健康统计，生态系统的健康以及社区与自然环境的关系很少被作为社区健康评估的一部分，尽管这些考虑因素对许多社区非常重要(slotwg等人，2001年，Donatuto等人，2019年)。

案例研究

在这里，我们简要概述了S/C措施的现状，作为几个最近或正在进行的影响评估活动的一部分。虽然见解来自各种来源，但我们将讨论的重点放在四个案例上，这些案例涉及作者之一或双方与政府官员的访谈、研讨会或讨论。在每一个例子中，分析人员面临的主要任务是评估与拟议的政府赞助政策或项目有关的净收益和风险，预计对这些政策或项目，S/C措施将很重要。虽然不能说四个案例完全代表了数百个可能的例子，但我们选择了这些案例来跨越多个问题、背景和政府级别，这是美国和加拿大许多正在进行的项目影响评估的共同特征。对于每个案例，我们描述决策环境，回顾生成S/C度量的具体过程，并评估这些度量的性能以及它们被选择的过程。

案例研究1:俄亥俄州的野生动物决策

上下文

2017年，作为俄亥俄州野生动物部(DOW)倡议的一部分，我们与来自主要利益相关者组织的21名代表开始了为期一年的系列研讨会，为制定10年鹿管理计划提供信息。俄亥俄州的鹿管理计划是一份与公众共享的DOW内部文件，用于根据历史观点、利益相关者的利益和科学管理来管理鹿的数量。为了更好地将鹿的管理计划与利益相关者的利益结合起来，并改进陶氏化学目前的数据收集方法，陶氏化学的决策者寻求帮助，以构建和促进系列研讨会。在与DOW的初步会议中，描述并推荐了结构化决策过程(Gregory等人，2012年)，并敦促结构化决策将有助于利益相关者确定他们最重要的价值观、关注点和鹿群管理目标，并提供有效和全面地衡量这些目标的手段。

社会和文化措施的预期作用

早期研讨会的期望是，涉众将确定极其重要的目标，并提出跟踪目标的指标。然后，在随后的研讨会上，他们将评估附近各州采取的具体管理策略(例如，以栖息地为基础的鹿管理单位和鹿管理援助项目)以及研讨会参与者确定的任何选项或政策。所讨论的价值、目标和度量标准最终将在鹿的管理计划中加以描述，根据商定的度量标准表现良好的战略或政策将被纳入。

性能评估

在头两天的研讨会上，与会者确定了6个基本目标，经过进一步讨论后减少为4个:保持鹿的健康;尽量减少猎人的不满;尽量减少土地所有者的不满;改善DOW、猎人、土地所有者和非狩猎公众之间的沟通。利益相关者讨论的第五个目标，最终被决定超出DOW相关人员的职权范围，包括保护猎鹿的文化传统，这一问题通常与土著群体联系更紧密，而不是中西部白人。除了维持健康的鹿外，所有确定的目标都被认为是社会或文化价值。

利益相关者还肩负着确定具体指标的任务，这些指标可用于评估跨越这五个目标的潜在管理战略的预期绩效。这一步骤在DOW人员和出席的利益相关者中引起了相当大的恐慌，明确了量化S/C目标和选择基于可用资源的科学严谨和现实的措施时所经历的困难，并且是可以理解的并且被即使不是全部，也是大部分的利益相关者。尽管存在这一困难，利益相关者最终确定了25个潜在指标，从猎人和土地所有者自我报告的满意度(使用现有的调查工具测量)到DOW收到的非正式投诉数量，以及对猎鹿机会的感知质量(Bessette和Bruskotter 2018)。其他不那么定性的衡量标准包括野外的天数、捕猎者的总人数，以及看到和收获的雄鹿数量。

尽管利益相关者确定了五个目标和大量S/C指标，但在研讨会结束时，所有参与者(利益相关者和DOW人员)都同意，一个综合社会指标，即(最小化)猎人和土地所有者的不满，可以或多或少地捕捉所有五个利益相关者的基本目标，有些人比其他人更不情愿。一些出席会议的利益相关者(以及研讨会的推动者)注意到，道琼斯指数已经收集了支持这一单一指标的数据，并已在评估潜在和现有政策方面使用了一段时间。因此，一些与会者提出的问题是，选择这一措施是否反映了管理习惯和预算限制，而不是希望在跟踪潜在项目影响方面做到准确或透明。

案例研究2:俄勒冈州的市政规划决策

上下文

2019年，我们对尤金市的州和市政首席规划师进行了半结构化访谈，他们参与了一个大型城市项目，该项目旨在重新开发市中心附近的一个主要滨河地块。这项计划的S/C影响被认为是其批准和成功的关键，是由城市工作人员和顾问进行的几项研究的结果(尤金市，市中心滨河发展:https://www.eugene-or.gov/3506/Downtown-Riverfront-Development)．这些研究包括将市政府成员与外部顾问配对，将影响分为两类:财政和非财政。利用三重底线框架，纽约市将非财政影响分为直接效益(就业和住房)、社会公平效益、社区活力、旅游、文化认同和清理历史实践的污染。建议的S/C措施包括改善(河流)通道，对社区凝聚力的贡献，增加娱乐机会，改善个人安全和对个人和社区健康的贡献。

社会和文化措施的预期作用

作为滨河项目规划过程的一部分，市政府与社区成员进行了广泛的磋商。该过程包括一个评分系统，以促进经济和非经济影响的纳入，作为比较开发的备选设计的一部分，包括S/C措施，旨在帮助纳入一系列生活质量指标，否则可能从项目评价中被省略。这些问题主要与情感健康、福祉以及与滨河开发相关的文化和社会公平利益有关，被认为是该倡议的核心。场地的开发也被定位为当地文化历史和自然栖息地的“生活教室”，包括利益相关者参与描绘该地区历史的三件艺术作品的开发。强调了对社区凝聚力的贡献，基于公园靠近市中心核心的期望，将使其成为“整个社区有机会互动的公共空间”(尤金市，市中心滨河开发:https://www.eugene-or.gov/3506/Downtown-Riverfront-Development)．

性能评估

尽管对示范规划过程的发展给予了关注，并将非财政利益作为项目审批和建设的核心，但分析在很大程度上依赖于基于居民在没有公园的情况下为商业场所的类似体验付费意愿的经济价值衡量。例如，使用早期在西雅图进行的一项研究中的中间值，该公园的社会公平价值是根据每天1000名游客的每名游客的价值3美元来估算的，每年的总价值为110万美元。尽管有大量实证和哲学文献质疑其相关性(例如，Sagoff 2004年)，但没有报告对这种保持距离的货币价值衡量方法的有效性进行检验，也没有证据表明可能受到影响的利益攸关方是否认为这一衡量方法有意义。其他有价值的S/C组成部分，如改善室外通道、对社区凝聚力的贡献、增加行人安全以及对情绪健康的积极影响，所有这些都可以使用构建的量表进行测量，在某些情况下，可以使用价值的代理测量，但都进行了描述，但没有进行定量估计，最终没有直接进入提供给决策者的项目总结评估。因此，似乎没有多少依据来估计S/C组成部分对滨河地盘重建的整体评估的相对贡献，也没有多少手段来比较不同的项目设计(例如，一个项目设计具有较高的社区凝聚力，但交通较少与另一个项目设计具有较低的凝聚力，但交通较多)。

对政府雇员和经常被聘为其他类似市政规划决策顾问的顾问进行的访谈支持了这一观点。我们对市政工作人员和其他专业人士的采访通常强调了两个原因，即作为市政规划工作的一部分，缺乏明确的S/C措施。首先是缺乏关于如何构建可与项目分析中的标准经济或环境指标直接比较的S/C影响的可防御措施的知识。例如，一名国家一级的工作人员表示支持在概念一级列入S/C措施，但随后对“主观计分”和人们认为使用编制的比额表所产生的结果的“任意”性质发表了负面评论。第二个原因(尽管有一些明显的例外)是普遍缺乏用于获取S/C变量和目标信息的资金，这通常不包括在标准人口普查或其他城市和州支持的信息收集程序中。

案例研究3:密歇根州的电力决策

上下文

为了减少对化石燃料的依赖，29个州和3个美国领土已经采用了可再生能源组合标准(RPS)。密歇根州的RPS要求电力供应商到2021年实现15%的可再生能源零售供应组合。尽管学者们越来越多地争论RPS的经济和环境效益和成本，以及它们在刺激可再生能源发展中的具体作用(Barbose等人，2016年，Upton和Snyder 2017年)，密歇根州公共服务委员会评估其RPS的成功(PA 295/PA 342)，使用可再生能源信用的数量，不同类型的可再生能源的成本效益(相对于新的传统燃煤发电设施)，和就业(Talberg和Saari 2019)。尽管一份报告认为，密歇根州可再生能源技术的技术潜力需要结合选址和“可能限制发展的社会限制”(VEIC 2015)，但这种经济关注仍然存在，PA 295明确指出，其目的是“为该州的能源消费者和公民提供改善的空气质量和其他利益”。密歇根公共服务委员会的报告中没有提到就业之外的社会限制或福利(Talberg和Saari 2019)。

社会和文化措施的预期作用

这些定量的能源、基础设施和经济措施肯定有助于确定PA 295/342的成功;然而，根据委员会的报告以及对公开会议和大众媒体中确定的密歇根居民的价值观、关注点和可再生能源目标的系统回顾(Bessette and Depew 2019)，它们几乎没有衡量RPS对密歇根州社区、文化和传统的影响，其中大多数都由于可再生发展而经历了快速变化，并非所有变化都是积极的。我们的审查发现了许多被忽视的S/C影响，包括社区凝聚力、生活质量、美学、农村特色和程序正义问题。此外，一个有影响力的能源利益相关者委员会认为，特别是风能可能会导致密歇根州社区特征的重大变化(风能利益相关者委员会2018年)。这些变化说明了风电场选址决策中的“社会差距”，或用于推动政策决策(如PA 295)的广泛公众对风力发电的支持与正在发展的特定社区对风力涡轮机的反对的增加之间的差异(Bell et al. 2005)。虽然反对太阳能农场(相对于风力农场的发展)在密歇根州还处于起步阶段，但人们仍然担心公用太阳能对农村文化和美学的影响，以及对农田保护的不利影响。

性能评估

尽管可再生能源的S/C影响清单不断扩大，例如，对居民的视野、噪音、睡眠、场所感、公平和安全(Rand and Hoen 2017)，但密歇根州公共服务委员会缺乏评估这些影响的指标。这并非个例。大规模调查显示，州和全国范围内对RPS的支持(Mills等人，2018年)以及采用RPS的总体效益，主要表现为减少温室气体和空气污染的公共健康效益，而不是降低电力成本(Mai等人，2016年)。除了一个例外(Bessette和Depew 2019年)，很少有研究研究实现不同级别RPS的S/C影响，这表明迄今为止在政策评估和公众咨询过程中存在重要差距。

案例研究4:美国西部和加拿大的管道决策

上下文

化石燃料管道通常输送沥青(又名重油)或液化天然气，是目前加拿大和美国联邦和州/省官员争论的最具争议的大型基础设施项目之一(Gregory et al. 2020)。在过去的十年里，北美有许多大型管道项目被提出，由于高昂的前期成本(50 - 150亿美元)、激烈的反对者(担心不利的社会和生态影响、气候变化和土著权利)以及相关的争议(与收益和风险预测有关)，这些项目成为了头版新闻。beplay竞技从2011年开始，我们举办了一系列研讨会，旨在帮助提供法律要求的信息，作为两项主要管道提案——北方门户项目和跨山管道扩建——的影响评估的一部分。

社会和文化措施的预期作用

建立化石燃料管道的常见理由是经济上的:据说它们为工业和政府(通过特许权使用费和其他税收)提供了长期的收入来源，而且由于建筑和物质需求，它们还提供了短期的就业来源。近年来，管道建设也受到了国家安全方面的青睐，作为减少对地位不确定的海外贸易伙伴依赖的一种手段。公民反对管道最初是出于对生态的担忧，与可能的泄漏(在陆地或水中)或对渔业和野生动物的干扰有关。然而，近年来，重要的S/C问题也被提出，特别是对土著社区(加拿大的第一民族，美国的土著部落)的潜在影响。这些关切有许多形式，但总的来说，它们源于许多土著社区与自然环境的特殊关系:研究表明，传统习俗(狩猎、捕鱼、采集、诱捕)、自然资源管理、社区内的社会关系(家庭或宗族之间)以及知识和技能的代际转移都可能因大型管道和其他大型化石燃料资源开发而面临风险(Berkes 1999, Turner et al. 2008, Gregory and Trousdale 2009)。

性能评估

忽视S/C的影响是最近几个备受关注的化石燃料运输争议的核心。在北达科他州，Standing Rock Sioux部落的居民、其他部落的成员和数百名支持的退伍军人阻止了Dakota Access管道的建设，主要原因有两个:政府和支持者进行的S/C研究范围不足，以及在管道意外破裂时确定的S/C和生态破坏的显著性阈值存在分歧。政府统计数据依赖于健康影响的标准衡量标准(如死亡率、住院率)，而在很大程度上忽视了与传统习俗或相关的社会和健康效益有关的文化衡量标准。支持者和行业研究人员强调了缓解措施的预期效果，然而苏族保留地居民和全国抗议者认为，S/C阈值的保护尚未解决，关键问题(例如，管道路线到受保护的墓地的最小距离)没有得到回答，导致本可以通过更好的知情分析来解决的问题却导致了冲突、法庭诉讼、还有幕后的政治操纵。

对S/C阈值评估的类似不满导致了对不列颠哥伦比亚省拟议的跨山管道扩建的广泛抗议。背景项目影响评估包括对广泛的有价值的S/C实践进行冗长而全面的讨论，这些实践需要针对潜在的与项目有关的意外泄漏和其他操作危险采取保障措施。然而，在2011年的官方建设申请中，一项耗资70 - 100亿美元、穿越100个土著领地的稀释沥青运输项目，仅包含了两项确定文化影响的指标(语言保留和雇佣雇佣劳动力导致原住民参与狩猎、捕鱼或采集的注意力分散);由于缺乏可测量的参数和数据，这两个项目后来都被排除在官方影响评估之外。在密歇根州的Enbridge管道(5号线)扩建项目中，S/C影响也遭遇了类似的数据驱动命运，由于被认为过于昂贵和耗时，没有进行必要的定性数据收集(动态风险评估系统2017)。在这两种情况下，由于缺乏有意义的S/C影响措施，导致了广泛(且成本高昂)的诉讼和各级政府之间高度明显的纠纷。

结果与讨论

社会和文化指标的现实

在本节中，我们根据前一节中提到的四个案例研究结果，以及从过去十年进行的其他环境影响评估中获得的见解，总结了我们对S/C指标现状的观察。我们注意到五个主要问题，即保持承诺与现实之间的持续差距，准确识别并充分整合S/C影响，作为项目分析和决策者审查的正式文件的一部分(表1)。对于每个问题，我们就如何解决现实与承诺之间的差距提出简要建议。

忽视重要影响

许多研究人员和从业人员曾撰文指出，广泛公认的项目评估偏向于经济和物质影响，导致项目评估中忽略了广泛的S/C效应(Satterfield et al. 2013)。Turner et al.(2008)将这种缺失的影响称为“无形的”，并指出经常遗漏S/C考虑因素，包括文化和生活方式的改变，对个人和社区的情感和心理伤害，以及自决的丧失。

正如我们在密歇根州RPS的案例研究中所看到的，在许多情况下，S/C影响的综合清单已被简化为劳动模式或就业的变化。原因之一是这些信息更容易获得，通常是通过标准的人口普查数据收集程序。在联邦和州机构经常面临预算紧张的时候，从成本的角度来看，依赖标准措施进行影响评估是有效的(即使从影响的角度来看是不准确的)。另一个原因是，从政治角度来看，这些相同的、熟悉的指标往往更容易得到证明:例如，增加就业机会具有很高的政治接受度，尽管与许多大型基础设施项目相关的工作通常是临时的(例如，与建筑有关)，并且被认为是资源转移，而不是真正的就业增长(Barbose等人，2016年，Phelan等人，2017年)。

S/C影响经常被忽视的另一类重要情况是社区健康评估和社区福利评估，特别是在土著社区。如案例研究4所指出的，影响评估继续依赖已公布或人口普查数据，结果是强调身体健康(例如疾病或死亡的衡量)，而不是更具体的环境或地点影响，例如社区和个人福祉的社会、心理或精神方面的影响。作为环境正义分析的一部分，出现了一系列相关问题，20多年来，这些问题(根据1993年行政命令12898,58 FR 51735)已被列入联邦环境决策的一部分。出现这种情况是因为人们认识到，作为公共举措评估的一部分，穷人和少数族裔社区的利益经常被忽视(Mohai et al. 2009)。例如，2016年大西洋海岸管道的环境影响报告草案在很大程度上忽视了生活在管道沿线的土著人民的重要S/C联系，包括部落与身份、文化、治理和精神的联系，这是对美洲土著公民作为潜在受影响人口一部分的重要性的错误描述的结果(Emanuel 2017)。最近的达科他管道抗议提供了另一个非常明显的证明，当重要的S/C影响没有被有意义地纳入项目评估时，可能会导致争议和尖刻。

识别指标的困难

与大多数传统的经济价值衡量标准(如工作岗位、收入)和许多环境指标(如水质或排放)相比，S/C影响往往是具体环境的，因此很难用标准指标或方便产生和比较替代方案的方式来列举或衡量。考虑对社区凝聚力的影响;市政场地再开发工作可能会产生积极影响(如案例研究2)，或由社区一部分人支持但另一部分人反对的大型拟议资源开发项目(如案例研究4)可能会产生负面影响。由此产生的不和和分歧可能导致以前和睦相处的邻居之间缺乏信任。例如，在案例研究3中，邻居们经常在潜在的风电场发展问题上加入对立的阵营;在案例研究4中，相邻的社区可能在支持或反对管道建设方面存在分歧。可悲的是，无论是否建造农场或管道，这些社区凝聚力的丧失都会持续存在。尽管认识到这种影响，负责评估项目影响的分析师或官员将面临一项具有挑战性的任务，首先，就这种影响达成可接受的协议(不信任?极化?愤怒吗?第二，制定一项措施，以协助评估一系列替代方案和缓解举措。 Even if a concern is listed in guidelines for the conduct of S/C evaluations, it first has to be identified and measured accurately (e.g., comparing a past state to current or predicted future conditions) and then expressed in a manner that will resonate with stakeholders but also catch the attention of decision makers so that it is successfully integrated into overall project decisions.

一种有用的方法是超越自然度量，考察代理度量或构造度量。在某些情况下，文化身份的丧失等影响可以追溯到关键物种(如鲑鱼或驼鹿)的潜在减少，或者是担心活动受到干扰，例如由于拟议的设施靠近具有特殊意义的地点而禁止从事宗教或仪式活动(Turner et al. 2008)。在得到受影响人群的同意后，这种损失的程度可以作为对文化身份等无形事物影响程度的粗略衡量(例如，增加传输线与神圣区域的距离可能会导致影响评分降低)。构建的量表在一定程度上也是有用的，因为它们捕捉了影响的顺序或相对水平，但仍然有助于不同替代方案的比较。例如，一个减轻特定社会或文化影响的计划(例如，资助建立一个文化营地，以解决社区内丢失的知识)可能会被评分为将影响从8级降低到5级，而另一个(更雄心勃勃的)计划可能会将影响降低到3级。在某些情况下，这些社会或文化举措与经济影响之间的权衡，例如与缓解计划相关的额外财务成本，可以转化为货币效应，作为帮助决策者的一种手段(Gregory等人，2012年)。

以一种有意义的方式阐明S/C影响的努力本身可以被证明是评估过程的一个积极方面(Gregory等人，2012)，但前提是利益相关者之间有机会进行审议，管理者以相关措施和数据收集的形式进行跟进。例如，在案例研究1中，超过20个鹿管理S/C指标被利益相关者确定并作为公开和有益讨论的一部分。尽管减少一些测量的数量(例如，消除冗余)是可取的，但DOW人员认为他们缺乏财政资源、方法专业知识和时间来收集必要的数据，因此选择了一个专注于猎人不满的单一复合测量。这种选择的消极方面是，尽管(正如所争论的那样)一个综合衡量方法可能松散地跟踪总体趋势，但它几乎没有提供具体的信息，说明究竟是什么导致了利益相关者的不满，或者可能缓解利益相关者的不满。积极的一面是，该机构及其利益相关者确定和评估这一指标的过程既基于科学，又以价值为中心。事后看来，综合指标被证明是一个有用的，尽管不是完全成功的，在选择多个S/C措施之间的妥协，需要不切实际的增加财政、政治和人力资源和完全忽略S/C影响。

度量忽略了形式标准

用于评估有价值组件的变化的度量通常是作为练习的一部分来开发的，这些练习引入了一个场景，并鼓励涉众提出可以随着时间的推移评估突出值中的变化的方法。这些工作通常由咨询协调员或机构工作人员进行，并往往寻求通过市政厅会议或焦点小组等形式吸引大量参与者。在记录积极的公众参与立场方面(以及从顾问收入的角度来看)，这些努力可以很好地发挥作用。然而，从制定符合正式标准的措施的角度来看，这些努力往往不太成功，正如DOW在俄亥俄州的人员和法院在案例研究4中所指出的那样(例如，由于缺乏关于项目可能的S/C影响的“有意义的协商”，联邦法院推翻了对Northern Gateway管道申请的最初批准)。虽然在选择影响指标方面没有统一的公认标准，但研究和常识都表明，衡量标准应易于理解、简洁、不冗余(这会导致多计)和可操作性(即可以收集数据来证明变化;基尼和格雷戈里2005)。这些想法很容易陈述，并作为评估S/C影响的处方的一部分，但它们的实施往往掌握在市政工作人员或顾问手中，他们缺乏适当的培训，或者不熟悉以经得起行动反对者审查的方式引发和衡量担忧的多种细微差别。

建立可靠的S/C指标的困难之一是确保相关的涉众理解并支持他们的选择和基础方法。例如，在俄亥俄州的鹿管理研讨会上，利益相关者的看法经常与DOW人员提供的技术评估和数据相冲突，导致反对原本简单有效的措施。在一个案例中，DOW数据显示，鹿群规模和猎人数量之间存在高度显著的、近乎完美的负相关关系。这些数据与利益相关者的观点相矛盾，他们认为增加鹿的数量是遏制猎人参与率下降的必要条件;结果，人们对道指科学建议的支持度降低了。在一天结束的时候，仍然不清楚是计算能力，动机推理(Kunda 1990)，还是糟糕的数据质量导致了持久的争论。

S/C度量的“操作”标准，以及收集参考所选度量的数据的必要性，也被证明对分析师和利益相关者都具有挑战性。例如，关于文化生态系统利益，许多S/C影响是指资源质量随时间而发生的不利变化;传统的环境影响测量方法可能不会改变，但资源的质量(例如，暴露于化学污染后)可能会发生足够的变化，使其不再安全消费或不再适合用于文化仪式(Berkes 1999, Chan et al. 2012)。收集地理区域或大量生物的数据可能相当简单，并被广泛接受;收集有关质量变化的数据可能更困难，也更有争议，这些数据往往受上下文和季节的差异影响。

被视为技术承诺的措施

在许多情况下，影响评估掌握在顾问手中，这些顾问要么由提出者雇佣，例如，行业或地方政府(如案例研究2)，要么由资源管理者雇佣(例如，州、联邦或省级野生动物机构或地区公用事业机构)，如案例研究1。进行评估的机构将面临一套必须满足的预先存在的监管指导方针，而且通常还面临严重的财政、时间和能力限制。因此，存在一种诱惑，即参与一种评估过程，该评估过程符合“法律条文”，足以迅速获得批准，但不一定符合“法律精神”，即提供对可能影响的全面描述，有意义地解决利益相关者的关切。

有两个含义尤其重要。第一，潜在的S/C影响可能在很大程度上被排除在评价过程之外，因为影响评估被视为一项技术或科学事业，其中分析师或决策者面临的主要任务是对一项行动可能产生的经济和环境后果形成一种合理的图景(如对密歇根州的RPS和俄亥俄州的鹿管理计划的评价)。这个过程忽略了利益相关者关于什么对他们最重要的更细致入微和基于价值观的观点。这一问题在影响重要性确定的背景下出现得最为强烈，在这种情况下，关于影响重要性和缓解行动减少不利影响的有效性的技术判断通常被认为是技术判断，而利益攸关方不太可能对此持有有效意见(Lawrence 2007, Gregory等人，2020)。

第二个含义是，没有什么动力去解决正常评估实践或法律准则所遗漏的任何S/C问题。例如，在以管道评估为重点的案例研究4中，为处理低概率的意外泄漏到水道(例如，管道穿过的溪流)而宣布的安全措施通常足以使任何残余影响逃避更详细的分析，其逻辑是，只要拟议的缓解工作得到成功实施，发生重大泄漏的风险就被认为是“可以忽略不计”的。然而，居住在水道附近的人们对这些风险的容忍度可能要低得多，因此对拟议的缓解努力的效力提出质疑。尽管技术专家一再保证，但这种将管道视为威胁的持续看法可能导致个人(例如，担心，失眠)或集体(例如，由于历史资源获取的变化而失去家庭地位)影响，由于这些影响被认为是不太可能的，因此没有得到进一步的考虑。累积S/C效应的经验，可能与治理历史或气候变化有关，提供了反映不同视角和权衡的感知风险显著差异的另一个常见例子(Joseph et al. 2017)。beplay竞技在这种情况下，最重要的是，居民的风险承受能力可能低于从外部引进的技术专家;在这种情况下，大多数S/C影响评估没有涵盖的福利和个人福利的减少对受影响的利益相关者来说是非常真实的。

决策者认为不重要的措施

决策者，无论是工作人员管理人员还是民选官员，都(或多或少地)对其选民负责。因此，通常情况下，影响评价不仅遵循传统做法和法律要求，而且还寻求辩护，即将稀缺的评估资源集中在最显著(对公众和其他利益相关者)或最容易证明合理(例如对选民)的影响上。在这种情况下，所谓的软影响或无形影响(包括许多S/C影响)往往被认为不如经济、生态或身体健康影响等更有形或硬影响重要，这就不足为奇了。支持一个可能创造就业机会的项目(案例研究3和4)或清理历史污染场地(案例研究2)可能比支持一个有助于恢复社区凝聚力或允许恢复仪式惯例的项目更受欢迎。同样，反对一个项目，因为它对农村社区的传统生计和习俗(如狩猎、捕鱼、采浆果)有长期影响，可能需要放弃建筑工作的短期经济利益。即使决策者促进对一项事业的利益和风险进行全面评估，在总结分析和作为公开声明的一部分时，更切实和突出的影响可能会得到最高的权重(Slovic 1995年)。在这种情况下，在整个决策过程中，S/C效应往往被含蓄或明确地赋予比更容易衡量或更明显的经济影响更低的权重。

S/C评估的第二级地位是，即使包括相关的社会或文化措施，它也经常作为独特的社会影响或传统使用研究的一部分(例如，对于美洲原住民社区)。这些研究是一个单独的独立文件的一部分，其结果可能不包括在一个拟议项目的总结讨论或评估中。例如，美国环境保护局提供的指南描述了与六个一般类别相关的社会影响指标，即人口影响、基础设施需求、制度安排、居民与新移民之间的冲突、政治和社会结构(即治理)以及个人和家庭层面的影响，并在每个类别中引用了影响指标，如“日常生活和流动模式的破坏”(美国环境保护局2009年)。因此，在抽象层面上，许多S/C主题似乎都被很好地涵盖了。然而，现实情况是，即使这些S/C效应被仔细地描述为一份独立的、单独的报告的一部分，它们也可能被视为选民所关注的不那么重要的问题，或者更难以与支持者产生共鸣的方式进行解释，因此可能会从决策者用来分析或捍卫公共选择的最终标准列表中被省略。

结论

任何对项目评估和环境影响评估中使用的S/C措施的简单回顾都会引发一些批评:每个影响评估的背景都是独特的，多年来各种报告中包含了数百种不同的S/C措施，或者决策者和他们认可的评估过程需要满足无数的财务、时间和信息限制。我们认识到这些批评，也认识到那些试图对重大倡议进行全面影响评估的人所面临的许多艰难挑战。然而，我们相信，许多项目评估可以更充分地阐明S/C的影响，并提供更有意义的度量标准，以鼓励对话和关于所有有价值组件的潜在变化的合理决策。

这一观点的主要来源有两方面。第一个是我们总结的四个案例研究，在这些案例研究中，官员们承诺审查、确定并将S/C影响与经济、环境和身体健康措施结合起来，但在每个案例中，行动的重要S/C后果都未能作为最终项目评估的一部分得到充分预测或衡量。第二种来源是对文献和历史记录的回顾:令人不安的重要公共政策举措缺乏社会许可或对其定义不充分(Moffat等人2016年，Brueckner和Eabrasu 2018年)，因此，无论是好是坏，利益相关者(通常得到昂贵和耗时的诉讼的帮助)有效地阻止了他们的担忧被排除在决策过程之外。

本文对作为项目规划和影响评估一部分的S/C措施的经验进行了简要调查，确定了纳入S/C措施的承诺与现实之间的一些重要差距。发展精确和有用的S/C影响衡量标准是具有挑战性的，这不是继续目前评估做法的借口，这些做法有时只是口头上的承诺和模糊的承诺。我们特别建议决策者不仅将S/C影响评估纳入其报告和正式分析，而且将其作为审议过程和后续社区参与倡议的一部分优先考虑。采用和提高更全面和响应性更强的S/C措施不仅可以扩大有意义评估的影响范围，而且可以制定更好地尊重和解决公众优先事项的政策。

我们还确定了一种乐观的态度，即如果使用了适当的方法，并且可以鼓励决策者对所提议的计划的S/C效应给予足够的重视(表1)。例如，采用由利益相关者确定代理和构造度量的过程，如案例研究1，可以是克服度量困难和数据缺乏的有效手段。扩大定性度量标准和尺度的使用可以帮助确保重要的S/C关注点以透明的方式被识别、澄清和评估。依靠先前验证的指标和从相关利益相关者收集的叙述，可以克服决策者对S/C关注点的合法性或与收集大量额外数据相关的成本的担忧(Costanza等人，2007年，Magee等人，2013年)。

当然，重要的是要认识到，许多S/C措施是上下文相关的，可能需要额外的研究和考虑，而不是现在作为指南或监管举措的一部分提供的一般清单(Magee et al. 2013)。例如，最近国家研究委员会的一个小组认为，除了衡量对社会福祉的积极贡献，政策制定者和项目经理不应忽视主观幸福感的负面方面，如情感痛苦或收入不平等，因为在特定社区减少极端程度的过去损害或痛苦可能会导致对那些生活得更好的更主流人群的成本或风险小幅增加(国家研究委员会2013年)。此外，应鼓励决策者承认S/C措施对受影响人口的重要性，并认识到在寻求平衡拟议倡议的不同积极和消极影响时，可能有理由给予这些措施相对于经济或生态影响更高的重要性权重。

仅仅完成一项认真的社会影响评估本身是不够的，因为确定和描述S/C的影响只是鼓励重新设计项目的一种手段，以最大限度地提高项目在整个影响范围内的净效益，同时减少对弱势群体的不利影响。在这种情况下，明确比较备选项目选项的决策过程将允许重新设计项目，以更好地实现确定的S/C值。此外，还可以做很多工作来改进如何评价项目及其影响的交流。例如，决策者明智地采用风险沟通方面的最佳实践，以解决项目的全面影响，并承认对S/C风险的看法可以在塑造公众优先级方面发挥作用。

除了选择正确的衡量标准外，以深入而有意义的方式将利益相关者纳入影响评估过程是至关重要的，最终也对支持者和政府都有帮助。明确S/C考虑因素的过程为管理机构提供了好处，可以更好地理解利益相关者的优先事项并产生创造性的替代方案，并为利益相关者提供了好处，可以鼓励社区居民公开谈论共享的关系价值。

从许多案例研究中得出的一个关键结论，包括与受影响利益集团和俄亥俄州道琼斯指数合作的一年过程，或在管道选址方面工作的十年过程，是该机构及其利益相关者在参与性审议中获得的经验(Dryzek等人，2019年)。这些经历与一些州和联邦机构提供的有限和非结构化的公众回应机会形成鲜明对比，这些机会通常被批评为“决定、宣布、捍卫”。从这个意义上说，吸引涉众的简单行为，找到方法，首先记录他们的关注点，然后将他们带入正式的分析结构，本身就是一种积极的社会影响，可以有助于缩小S/C指标的承诺和现实之间的差距。

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