• 摘要
• 简介
• 适应性管理的前景
• 三个案例研究
• 南湾
  • 项目设置
  • 问题分析
• Tuggerah湖泊
  • 项目设置
  • 实现
  • 政策背景下
• 悉尼集水区通道
  • 项目设置
  • 问题分析
  • 实现
  • 政策背景下
• 讨论
  • 过程的所有权和知识的获取
  • 项目实施
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

我们在麦考瑞大学的团队在澳大利亚新南威尔士州开展了三个适应性管理项目。他们的目标是:(1)评估水循环管理策略，以尽量减少城市发展对Hawkesbury-Nepean盆地水质的影响;(2)评估开发规划政策，以尽量减少对一系列沿海湖泊的水质影响;(3)对扩大悉尼集水区游憩利用的潜在影响进行初步评估。

对这些项目进行审查，以评估适应性管理方法对新南威尔士州城市边缘地区水循环管理的贡献。本文介绍了适应性管理方法在教育方面作为谈判过程以及在政策制定和评价方面的作用。强调了社区参与的重要性、“机构捍卫者”的作用，以及管理筹备阶段和讲习班后阶段的必要性，要像讲习班阶段一样重视细节。建议的一个成功的适应性管理项目的先决条件是沿着这些路线发展的。

关键词:适应性管理，保护生物学，生态系统管理，可持续转型，可持续发展，水质，流域管理。

1999年6月30日出版。

近年来，澳大利亚开展了许多适应性管理项目(表1)。本文评估了我们小组在新南威尔士州(NSW)开展的三个近期项目(http://www.gse.mq.edu.au)，以加深我们对自适应管理方法的理解。这些项目在适应性环境评估和管理(AEAM)的原始前提的背景下被简要地介绍。在讨论中，我们研究了案例研究中提出的问题，并提出建议，以提高适应性管理方法更广泛采用的可能性。

Holling(1978)及其合著者在他们关于适应性管理的开创性著作中开发了一套技术，将环境问题与经济和社会理解结合起来。他们主要担心的是环境影响评估未能提供更好的环境结果。他们的目标受众是那些进行环境评估并将结果传达给高级管理人员的人。他们认为环境评估应该在设计过程开始时就开始。他们(Holling1978)着手开发一套技术来:(1)处理不确定信息;(2)在部分已知过程上调动可用数据;(3)协助“形成对意外情况不太敏感的目标”。

他们强调系统方法和沟通是实现对问题更好的共同理解的方式。这意味着需要开发简化的模型来更好地理解系统的行为。Walters(1975)强调了不同学科的研究者之间以及研究者和管理者之间的交流。Walters(1986)加强了对不确定性的管理影响作出判断的系统工具包。

实施适应性管理方法的尝试显示出许多挑战。Iles(1996)认为，将适应性管理从理论转化为实践存在着根本性的问题:立法和行政结构过于“自上而下”，无法从适应性管理方法中受益。Walters(1997)的悲观评估支持了这一普遍结论。他强调了常见的限制因素:不确定性、自身利益和相互冲突的价值观，并指出了由于成本和风险，开展大规模管理试验的难度。Holling(1995)强调了生态系统管理和恢复力之间的一个初步矛盾:管理控制减少了多样性，从而降低了生态和社会恢复力。

在这幅困难的画布上，本文着重于三个方面:

• 承认管理生态系统的困难，打消对适应性管理智慧的怀疑;

• 通过将以讲习班为基础的政策调查框定为谈判，为后续行动建立平台;而且

• 通过发展社区自主战略，减少对制度变革的脆弱性。

项目设置

南溪谷区(SCVS)位于澳大利亚新南威尔士州首府悉尼的西南部。20世纪90年代初，由于社区担心霍克斯伯里-尼潘集水区河流的污染水平，在该地区提供新住房的提议受到限制。增加环境管理对未来买家的潜在成本(Paterson et al. 1993)是一个核心挑战。

当时的悉尼水务委员会有向城市地区提供水、污水和排水服务的法定责任。1991年，委员会的一名中央政策官员建议使用环境管理方法来探索新的水循环和环境管理战略，区域管理部门采纳了该建议。来自悉尼水务委员会、各种政府机构、土地开发商和社区组织的参与者被邀请参加。虽然寻找了社区代表，但只有一个区域养护小组的一名代表参加了所有讲习班。

问题分析

与会者在1993-1994年的12天内探讨了城市发展的环境影响和解决这些影响的替代政策的效果。在研讨会和工作组中定义了与土地使用和水循环管理战略相关的政策选项的模拟模型(图1)。系统状态指标(图表和地图)和政策选择(图2)涵盖了系统的三个主要方面:水管理、土地管理和社会经济问题。

图1所示。南溪土地使用地图和模型界面。

图2所示。南溪政策选项菜单。

研究的主要结果分为三个方面(Gilmour和Walkerden 1994):(1)问题识别和定义;(2)战略发展;(3)取得共识。

对于新的城市开发项目，管理重点是城市径流和污水排放。研究的其他措施包括改善干线排水系统和更积极地管理用水需求。

这项研究的结论是，在现有土地用途模式下及在未来建议发展下所产生的污染负荷，均达不到水质指引的要求。虽然发现了相当大的不确定性(表2)，但从建模会议中可以清楚地看到，用最佳管理做法管理新的土地用途组合无法产生与当前土地使用管理做法产生的水质相同或更好的水质。因此，为了保证水质，需要改进集水区的其他部分。

实现

水务委员会的区域工作人员以电子表格的形式编制了详细的战略资料，列出控制参数、变化指标和系统状况，并开始探讨一系列可能的战略所涉问题。编写了一份重要的内部报告，概述了项目的成果。开发地区水循环适应性管理的基础工作已经到位。

政策背景下

讲习班的组成导致了对政策成果的高度协商一致意见，区域经理已成为该项目的“体制拥护者”，对成果表示支持。水务委员会的章程发生了变化，使其从资源管理转向公司式的服务提供。结果，这个项目被放弃了。

项目设置

怀昂郡位于悉尼以北约100公里的新南威尔士州海岸。Tuggerah湖及其集水区约720公里²构成了夏尔的主要部分在20世纪60年代和70年代，湖区的边缘地区经历了快速的城市发展。大多数发展中地区依靠化粪池污水处理，尽管相当一部分地区的土壤不适合这种系统。三大湖中最大的湖通过一条水道与海洋相连，而在过去，这条水道经常被沙洲封闭。

由于社区对湖泊健康状况的关切，成立了州政府部门间委员会，于1978年提出报告。在20世纪80年代建造了网状污水收集系统。从1988年到1992年，实施了一项旨在恢复湖泊的工程方案。这些包括:

• 疏浚入海口，以改善潮汐交换和冲刷;

• 通过前滨填海工程清除近岸缺氧沉积物、营养物质和大型藻类;而且

• 兴建小型湿地，并在许多排往湖区的雨水渠设置总污染物收集器。

King和Hodgson(1995)的结论是，尽管有证据表明营养物质的输入导致了退化，但Tuggerah湖只是轻度富营养化。针对流域开发带来的风险提出了两种主要的应对措施，并在当地媒体上进行了讨论:更多的点源和分散源方案，以减少流域的营养负荷，并通过潮汐交换进一步加强湖泊的冲洗。

虽然对图格拉湖的具体方面进行了许多研究，但1995年没有综合的全面数据集。当地政府当局怀昂郡议会意识到，潜在的解决方案需要选民的理解和支持。一些社区领导人认为，应该建造第二个通往北部一个湖泊的入口，以增加冲水量。1994年，当时的环境系统经理提出用AEAM方法评估湖泊及其集水区的管理方案。研讨会参加者包括八名社区代表、两名民选议员和六名立法会工作人员、三个政府机构各一名人员，以及四名特邀技术专家。

问题分析

该项目包括17个工作日和7个社区会议的报告。讲习班概述了一个决策支持模型的结构，以协助评价湖泊及其排水集水区的管理战略(图3)。Wyong AEAM讲习班的与会者确定的主要问题是(Walkerden和Gilmour, 1996年):

• 人类日益密集地使用集水区，最显著的是人口的增加;

• 土地用途的变化(图3)，包括草皮农场的出现和奶牛场的消亡;

• 土地使用管理做法的影响;而且

• 改善城市雨水管理和污水系统。

图3所示。Tuggerah湖和集水区的土地利用。

记录研讨会参与者对社会经济和生物物理问题的分析的决策支持系统集中于三个子模型:集水区问题、湖泊问题和社会和经济问题。

研讨会与会者一致认为，富营养化是湖区面临的主要生态风险，因此该项目的主要重点是集水区和湖区营养物和沉积物的来源、命运和管理(图4)。与会者确定了广泛的不确定性(表3)。例子包括扩大现有入海通道或建设第二个入海通道(图5)的生态后果，雨水管理结构的有效性和湖泊沉积物对养分动态的影响。我们确定了政策策略(图6)，以控制非点源和改善冲洗。

图4所示。Tuggerah湖问题:社区展示海报。

图5所示。图喀拉湖水流政策方案。

图6所示。图喀拉湖政策选项菜单。

实现

在项目于1996年4月基本完成后，还在整个集水区的地方会议厅举办了一系列社区信息研讨会，讨论主要问题和交流迄今取得的进展(图4)。到系列讲习班结束时，已明确了一项一般管理战略，但还没有制定一项行动计划。项目结束后不久，曾经是“机构冠军”的环境系统经理辞职去别处升职了。幸运的是，咨询团队的一名成员被任命为该职位，因此对项目的内部支持继续进行，并制定了实施方案，目前正在采取行动。

政策背景下

选举产生的议员、一系列议会工作人员和社区代表的参与是这个项目的一大特色。尽管如此，在项目中获得的知识转移很低，组织内部缺乏承诺。政府机构对这些成果缺乏支持，因为它们不是完全致力于参与的参与者。

项目设置

悉尼水务公司(1995年公司化后的悉尼水务委员会)控制着其供水水库的直接集水区。不断增加的政治压力导致了对这些集水区增加娱乐用途的潜在影响的评估。在悉尼水务公司(SWC)和新南威尔士国家公园和野生动物管理局(NPWS)的联合赞助下，采用了一种具有有限AEAM目标的便利研讨会方法，以协助这些地区制定管理计划。Burragorang湖(图7)及其集水区是向悉尼提供大部分饮用水的主要蓄水池，是主要娱乐利益相关团体的兴趣焦点。

图7所示。Burragorang湖和集水区，显示土地所有权。

赞助组织在与顾问的讨论中选出了约30名利益相关者、管理人员和科学家。选择讲习班参加者的依据是他们对地理区域的知识、对目前和未来活动的经验和认识以及与所讨论问题有关的技术学科的专门知识。

该项目是对一些利益相关者团体的强烈游说的反应，尤其是那些寻求增加准入的团体。这些团体包括环保和丛林徒步俱乐部，他们有权进入集水区，也有禁止进入的四轮驱动俱乐部，还有一个游说团体支持无限制进入新南威尔士州的公共土地。这些团体中有许多有长期相互敌对的历史。

问题分析

举行了六次讲习班，以评价这些问题，探讨各种管理办法，并提出建议。讲习班为参与者提供了一个交流信息的过程，其中有些人几乎不怎么说话。它们的结构是逐步从一般性问题转移到具体问题。与会者被鼓励远离其利益攸关方立场的细节，以便就讲习班提出的基本技术和社会问题达成协商一致意见。在讲习班过程中举行了一系列技术会议，为集中讨论技术问题提供了机会。

在记录了问题、关注的边界和拟议的娱乐活动之后，研讨会参与者试图确定娱乐活动及其对集水区影响之间的关系。集水区价值包括储水的质量以及生态和文化的完整性。根据已发表的文献确定了跟踪这些影响的指标。然而，在早期阶段就很清楚，在集水区的活动影响和消费处理过的水对健康的影响之间的重要关系是不明确的，文献中也没有报告。确定了在辩论中取得进展的两种方法:(1)收集和解释额外的信息，以减少活动-影响关系的不确定性;(2)对游憩通道决策的风险、成本和收益进行社区咨询。

实现

讲习班建议了支持这些办法的研究和战略。讲习班报告还建议，在这些研究得出可信的资料，表明不这样做是安全的和社会可以接受的之前，应保留水库周围保护区的现行条例。SWC尚未考虑实施这些建议的可行性，其中包括适应性集水区管理策略。

政策背景下

供水和排污当局最近已公司化，最近已作出一项政治决定，将受保护集水区的管理责任移交给国家公园和野生动物管理局。公园管理局认为这个项目是他们正常的管理发展过程计划之外的。在这种情况下，没有“机构冠军”。

这三个项目的主要焦点都是一个集水区的水质问题。所有这些都有由主办机构提供的广泛方向，使参加者在确定每个系列讲习班的议程时具有一定的灵活性。参与的性质从南溪的最低限度的社区参与到该项目中关于供水集水区的多数社区代表。高水平的技术熟练的参与者使研讨会中的系统分析相当容易和快速。然而，在这方面，我们感到关切的是，由于很少有参加者得到广泛的社区支持，讲习班的判断的政治力量是有限的。在另一个极端，在Sydney Water Access项目中，参与者主要是根据其利益相关者群体的代表性来选择的。因此，专家太少，无法保证在任何时候都能进行平衡的讨论。

如果要实现适应性管理战略的社区所有权的目标，参与者的选择似乎需要更多的关注。一个更公开的遴选过程和一系列的社区会议可以推动讲习班，以努力建立社区支持。Tuggerah Lakes项目社区本应与讲习班会议穿插在一起，以便能够获得更直接的反馈。

我们要求参与者在每个研讨会结束时完成评估表格，以提供对系列研讨会的进度和有效性的反馈(表4)。在三个项目中，研讨会参与者对AEAM过程的关注主要分为三个方面:(1)对系统的集体理解的弱点(表2和表3);(2)建模所涉及的近似;(3)机构和地方、州和联邦政治等更广泛的政治进程的影响。

对政治过程的担忧，在每个项目的早期都被认为是潜在的问题，反映出对这类研究可能对决策产生的影响的怀疑。看似矛盾的是，人们担心建模工具的过度使用可能会发生。在随后的系列研讨会中，提出了与数据的不确定性、关键数据的识别和过程关系的敏感性有关的模型的问题。在南溪项目中，技术含量较高的参与者接受了这些限制，而在Tuggerah湖和集水通道项目中，则需要进一步调查。后一个项目的建议是最受限制的，因为它的重点是人类健康问题。

这三个问题通常会出现在适应性管理项目中，因为它们反映了环境管理中的基本困难。它们与澳大利亚其他项目中提出的类似(Grayson et al. 1994, Grayson and Doolan 1995)。我们处理这三个问题的方法是讨论我们正在集体进行的这项工作的这些和其他困难。我们向研讨会参与者强调的主题是:

• 我们在寻找在不确定性中经营的方法;不确定性本身是不可避免的;

• 在理解生态系统的所有努力中都涉及到一些简化:目标是使用简化模型来辅助决策，而不是用模型代替判断;而且

• 所有政策制定过程都有被外部因素脱轨的风险;我们在研讨会上的目标是为政策执行提供更好的资源，承认风险。

大多数答复者表示，适应性管理过程非常成功地促进了他们对环境系统的分析。适应性管理过程，特别是子模型的开发和审查，极大地促进了参与者对管理问题的理解。大多数与会者认为，他们对所调查系统的结构和动力学有了更清楚的了解。技术与会者也承认，在讲习班期间，他们对这些问题的理解范围有所增加。因此，所有三个项目都证明了参与者快速获得知识。讲习班提供了有效的信息流，并明确提供了建立共同理解的过程，这是一个成功的适应性管理项目所必需的(McLain和Lee, 1996年)。前两次讲习班(表3和表4)对不确定因素的共同理解并不被认为是执行的障碍。Tuggerah项目的社区团体对这些问题有了充分的了解，将第二个入口视为一个高风险的选择，并能够确定具体的、高优先级的调查。第一个个案研究中比较注重技术的小组更习惯于处理所查明的不确定因素，对全系统问题的共同理解是进一步合作工作的良好基础。第三个案例研究帮助社区利益攸关方更好地理解了缺乏生物物理过程知识的影响，并使他们所有人签署了一份一致意见报告，建议目前不再进一步获取。

与会者的回答也表明，他们大都认为系列讲习班成功地减少了在基于价值的问题和技术问题上的冲突。大多数代表团认为，联合分析充分反映了它们的关切。所有参与者对他人观点的理解程度都有所提高。与会者很高兴有机会交换意见，其中一些人对这些问题有了更深刻的见解。因此，这些讲习班为联合解决政策问题奠定了共同基础。这些项目的过程大体上符合费雪和尤里(1981)原则性谈判的标准:关注问题而不是人;关注根本利益，而不仅仅是政策立场;制定互惠选择;用客观的标准来决定什么是公平的。AEAM讲习班是“预防”的媒介(Burton 1990)。

让各机构执行AEAM建议的问题比沃尔特斯(1997)提出的自身利益和自我保护问题所暗示的要复杂得多。在这三个案例中，这些机构都在努力应对环境管理问题的政治影响。他们都在寻求具有广泛社区支持的技术解决方案，并选择了aam方法作为潜在的成功路径。似乎没有一个提案国仔细考虑过执行讲习班成果所涉及的问题。另一方面，Iles(1996)主张我们的政治和法律框架不适合适应性管理，但我们的案例研究并没有证实这一点。目前正在为Tuggerah湖执行适应性管理战略，这是在悉尼供水集水区管理方面取得进展的一个备选办法。

获得自适应管理研讨会项目的后续进展带来了巨大的挑战。我们依赖于客户提供持续的结构和过程。事后看来，我们将更加强调在过程开始时获得承诺，即一个关键的结果将是，如果能够达成一些接近共识的东西，利益相关者将签署实施战略。我们将更加强调适应性管理讲习班作为谈判论坛的作用。

管理更广泛的政治舞台是一个经常被项目经理忽视的问题。南溪项目是更广泛的政治进程偏离轨道的例证。悉尼水务委员会的公司化发生在悉尼水务公司将其机构目标从一般水资源管理转向更狭窄的服务提供的过程中。这就排除了在AEAM项目基础上制定协调实施战略的可能性。

在Tuggerah湖的案例中，制定了一项适应性管理战略，由地方政府当局在执行方面发挥主导作用。在获得理事会和社区参与者对AEAM方法的接受方面，“机构冠军”的作用至关重要。然而，在这种情况下，常驻的“机构冠军”离开了;如果其中一位作者(G. Walkerden)没有被任命为该职位，那么该项目在赞助理事会内外就很少或根本没有后续行动。

Sydney Water Access项目的发起人目前正在考虑根据第一个系列讲习班的建议采取后续行动，因此从这个案例研究中得出关于后续行动的一般结论还为时过早。“机构冠军”的缺失表明，不太可能对拟议的适应性管理项目进行后续工作。

从南溪和Tuggerah湖项目可以明显看出，发展社区对适应性管理战略的支持可以获得重要的长期利益。生态系统管理是一个长期的过程。在这两种情况下，尽管有多个组织参与讲习班，但只有一个机构在推动后续工作方面发挥主导作用。两个项目的领导机构的事件证明了适应性管理战略对组织变革的脆弱性。显然，在设计长期生态系统管理战略时，明智的做法是提供尽可能广泛的积极支持。在实行民主治理的社区中，地方社区支持可以发挥关键作用。当地社区与长期的生态成果共存，并能够维持机构负责任的关系。太平洋鲑鱼渔业(Hilborn and Luedke 1987)、哥伦比亚河(Lee 1993)和大峡谷(Wieringa and Morton 1996, Collier et al. 1997)的经验也反映了这种对社区参与价值的强调。格雷森和杜兰(1995)已经涵盖了许多这些问题，但没有发展社区的角色问题。

在我们的所有三个项目中，创造广泛接受的解决方案的政治压力使参与过程对领导机构具有吸引力。然而，在取得了一定程度的共识，从而减少了政治压力之后，每个主要机构都缩减了社区参与的水平。人们倾向于回到熟悉的、包容性较低的过程，这与生态系统管理的长期需要背道而驰。我们认为，适应性管理要求对不确定性采取更开放的方法，对决策采取更包容的方法，这就产生了领导机构内部需要一个人充当变革推动者:“机构冠军”。此人需要在领导机构的决策过程中具有足够的影响力，以便能够使项目专注于实验-评审-反馈循环，这对适应性管理策略的实施至关重要。要想成功，“机构冠军”应该是组织内外多个层次的优秀沟通者。从长远来看，我们需要努力加强社会对机构问责的能力。这种社区发展可以由内部驱动(例如由一个机构的拥护者)，也可以由外部驱动(例如由社区成员)。在进行适应性管理研讨会时，我们应该寻找能够维持长期生态系统管理压力的利益相关者。

这个分析提出了一系列的问题(表5)，未来的适应性管理项目应该考虑这些问题。这包括项目的一个阶段需要专注于为讲习班、讲习班本身奠定基础，以及一个更正式的实施阶段。在赞助组织中教育和增选一名高级管理人员以履行机构冠军的作用显得至关重要。社区的培养和利益相关者参与者的发展是比之前确定的更重要的任务。必须制定一项明确的战略，继续实施适应性管理进程。这种解决办法面临的压力很大。预算、人力资源和时间都受到限制，政治压力由政治版图中的所有参与者施加。

环境管理问题通常涉及大量利益相关方。适应性管理认识到这既是有效环境管理的中心约束，也是有效环境管理的机会。大量的利益相关者是一种限制，因为没有得到广泛支持的管理战略不太可能得到有效实施。这是一个机会，因为观点的多样性提供了一种资源，可以据此对环境问题作出丰富的描述。适应性管理利用这个机会，让不同的利益相关者参与到环境管理问题的联合分析中来。它通过利用分析讲习班作为建立相互理解的背景来处理这种限制，增加利益攸关方之间达成协商一致意见的机会。这种方法在教育社区代表和专业范围狭窄的专家方面具有明确的作用，并为有原则的谈判提供了条件。

为了提高自适应管理研讨会过程的有效性，我们建议:

• 探索生态系统管理的困难和不确定性，同时以创新管理方式的潜力激励参与者;

• 强调讲习班从一开始就作为谈判论坛的作用，如果达成协商一致意见，打算签署一项管理战略;而且

• 自觉地承诺将社区发展作为项目的一个方面，以期发展以自信的方式问责关键利益相关方的技能。

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我们要感谢Ian Armstrong(当时是悉尼水务公司的)、Chris Glynn和Ray Abe(悉尼水务公司的)以及Brian Bell(怀昂郡议会的环境系统经理)，感谢他们对适应性管理方法的远见和支持，感谢他们相信我们能够取得有用的成果。我们还要感谢卡尔·沃尔特斯自20世纪80年代初以来多年来的热情支持，并感谢我们的审稿人提出的建设性建议。

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