• 摘要
• 简介
• 科学-政策差距的来源
• 认知失调和意志的作用
• 科学不确定性的作用
• 结论:弥合科学政策差距
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

冲突和优柔寡断是环境政策制定的特点。一些人认为，必要的信息和确定性不足以达到决策的科学标准;其他人则认为科学不是问题所在，优柔寡断反映出缺乏政治意志力。将科学转化为政策的最困难的方面之一是科学的不确定性。科学家们熟悉不确定性和复杂性，而公众和政策制定者往往寻求确定性和确定性的解决方案。我们断言，如果科学的不确定性被纳入严格的决策理论框架，环境政策是最有效的知识，而不是无知。在这里，最能利用科学发现的政策被定义为能够容纳所有基于科学的预测的政策。

关键词:适应性管理，决策，环境政策，全球气候变化，监测，风险，不确定性。beplay竞技

出版日期:2000年3月22日

在大多数大规模环境问题中，存在着各种相互冲突的意见和特殊利益，但有一种现象几乎是所有人都同意的:人类改变生物圈的速度在过去一个世纪中急剧增加(Reischauer和Fairbank 1960年，联合国1997年，Vitousek等人1997年)。对于科学家、政策制定者和广大公众来说，从科学发现中得出的推论差异很大。即使是前所未有的努力，如政府间气候变化专门委员会(IPCC 1990, 1996)，似乎也不能为制定决定性的环境政策提供足够的科学指beplay竞技导。尽管IPCC的最新报告被誉为前所未有的国际科学共识，但关于其发现的有效性和影响，随之而来的是相当多的审查和辩论(Shackley and Wynne 1996, Raynor and Malone 1997)。这种现在很熟悉的模式，即政策落后于科学，其特点是要么是对不确定的预测能力的谨慎反应，要么是由政治和经济紧急情况推动的危险拖延(《纽约时报》1997年,在俄勒冈州的1998)。批评者认为，科学家对全球变化的了解太少，不足以保证预期的政策制定，并断言目前的信息和确定性水平达不到决策的科学标准。其他人坚持认为科学不是问题所在，政策制定者的优柔寡断反映了政治意志力的不足(Gelbspan 1997)。

我们讨论了可以改善科学-政策接口的一些功能失调方面(在此称为“科学-政策缺口”)的方法。具体而言，我们认为，从科学到政策的不准确翻译在很大程度上源于对科学不确定性的不当推断(Funtowicz和Ravetz 1990)。一般来说，尽管科学家可能熟悉科学不确定性的情况，但公众和政策制定者往往寻求确定性和确定性的解决方案。在某些情况下，叠加在科学标准之上的社会和文化标准可能成为有效决策的关键制约因素(Gunderson et al. 1995)。如表1所示，科学机构和政府机构通常具有非常明显的行为和属性。这些差异造成了在将科学信息传递和转化为政策和决定方面的一些困难。他们还强调需要适应性管理原则和严格的决策理论框架作为强有力的政策制定的基础(Walters 1986, 1997, Dovers等人1996,Lee 1999)。

为了更好地阐明科学-政策差距的本质，从库恩(1962)的范式转变的角度概述一个科学模型的生活史是有用的。如图1所示，科学界对模型的信心水平随着科学证实的水平(即累积证实理论假设的科学活动)而增加。在科学界，这种关系被描述为线性关系，其中置信度跟踪确认率。相比之下，由于复杂的社会因素，社会对某一科学发现的信心和共识发展的程度和速度可能落后于科学界。在现实中，这个函数的形状会随着个别的科学发现而变化。

图1所示。简单地说，科学-政策差距被定义为科学界和社会对特定科学发现的信心水平的差异。一般来说，随着对一个模型或科学发现的证实程度的增加，对它的信心也会增加。

随着支持模型基本假设的证据的积累，对其表示的信心也在增加(例如，天气预报模型)。随着时间的推移，随着有关其表示的推论在科学文献和其他论坛上得到传播和辩论，该模型获得了更大的地位。发表、引用和优异奖，如竞争性奖学金，标志着其被接受。在科学界达到某种一致的临界点时，就会出现共识。

然而，所谓科学共识的出现并不一定保证大多数决策者所要求的确定性水平(Lemons 1996)。甚至物理和化学的常数也被认为是潜在的不准确或不精确的，需要不断地修正(Peterman和Peters 1997)。在大规模仿真模型的情况下，常数和参数包含假设和不确定性，以不确定的方式传播，产生不确定的输出。对于科学家来说，这是正常的(Morgan and Henrion 1990, Raynor and Malone 1998)。然而，对于社会及其决策者来说，这种不确定性可能会给科学本身投下阴影(Shackley and Wynne 1996)。

与科学界相对正式的过程相比，不同的公共部门对科学成果的接受程度可能存在显著差异。我们将科学-政策差距定义为科学界和社会对特定科学发现的信心水平的差异(图1)。实际上，“公众”和“科学”的广泛类别包括大量的个人和群体，他们有着不同的历史、文化和信仰体系，这些都影响着对非人类和人类本性的看法(Nader 1996)。例如，由于在政府内部的职位不同，机构科学家对科学不确定性的态度可能与学术界同行截然不同。一个机构的科学家不仅要忠于科学界，还要忠于有时可能直接参与捍卫政策的高度政治化的领导层。矛盾的是，这些机构的科学家不愿向公众揭示模棱两可和不确定性，因为他们担心降低自己的可信度，这只会在公众中产生更大的不信任(Walters 1997)。

一项特定的科学发现被社会同化所需的时间长度证明了科学政策的滞后。在某种程度上，这种滞后可以归因于信息传播的速度。在这一认知阶段，科学信息(如温室气体的影响)通过各种媒体(如互联网、科学杂志、电视)传播。现实地说，科学-政策差距不仅仅是信息差距;社会对一个理论或模型的信心水平落后于科学界的程度取决于其他重要因素。

个人和群体在面对新信息时表现出不同的反应。如果这些信息与现有的行为和信念是一致的，它可以很容易地被接受和整合。然而，如果新信息与行为和信仰相冲突，所产生的状态被描述为“认知失调”(Festinger 1957, Adams 1973)。根据这一理论，认知失调的不一致和心理不适可以通过改变一个人的信仰、价值观或行为来减少。不和谐可以通过拒绝或避免挑战信仰系统的信息，或以有偏见的方式解释不和谐的信息来避免。

认知失调的作用可以在许多情况下观察到。一个被广泛报道的关于公共土地使用的案例戏剧性地体现了不同世界观的碰撞。早在1976年，一份具有里程碑意义的报告就发表了，该报告预测了未来成熟的可采伐木材的短缺，而不考虑北方斑点猫头鹰，Stryx occidentalis(Beuter et al. 1976, Yaffee 1994)。在随后的几年里，这种短缺，再加上收获和加工技术的改进，以及原材料出口市场的蓬勃发展，导致就业人数大幅下降。然而，尽管有了这些信息，这个问题仍然被错误地描述为“猫头鹰vs。-就业”问题，这一问题未能承认木材行业的趋势(Yaffee 1994)。这种对复杂问题的过度简化和对“不和谐”信息的否认继续使科学卷入激烈的公开辩论(美国农业部和USDI 1994年，美国农业部1996年)。

现有信念和新信息之间的不协调可能是由一系列因素造成的，所有这些因素都抑制了科学发现被纳入政策的速度。在我们所称的科学-政策差距的“意志”阶段，围绕一个正在形成的科学共识的公众辩论可能来自文化、心理和经济利益的结合，这些利益受到不一致的科学发现的政策推论的威胁。一个明显的例子是烟草业，在研究证实吸烟对健康有害几十年后，该行业正在遭受诉讼的冲击。如图2所示，在许多情况下，科学-政策差距的意志阶段可以被描述为不是由于信息缺乏而产生的社会惯性，而是由于来自众多社会、宗教和文化来源的复杂的、根深蒂固的对变革的抵制(Lee 1993, Jasanoff和Wynne 1998)。

图2所示。科学-政策差距由相关的约束和不确定性来源组成。

根据定义，科学是新信息的提供者，并且一直扮演着捍卫和攻击统治范式的双重角色(Yearley 1996, Schick 1997)。由于这个原因，科学经常会产生认知失调，不确定性的不舒服程度，以及政治体的阻力。接受其调查结果将取决于对不确定性和风险的态度和看法(Dorner 1996)。在全球气候变化的情况下，面临的挑战是在缺乏可beplay竞技靠的风险估计的情况下，对高度不确定的生态和社会危机预测作出适当的反应(IPCC 1996年)。

科学不确定性的典型特征是统计分析(例如，统计置信区间，模型输出)。科学中的决策，例如基于频率统计的假设检验，通常是根据一致的，尽管是任意的标准来执行的(例如，第一类错误概率水平为0.05)。在控制较少的情况下，科学的不确定性必须通过其他方法来确定，例如模型预测误差。尽管这是大多数科学家熟悉的伙伴，但在政策领域，就像在大多数有组织的人类活动中一样，对通常与复杂系统相关的不确定性和“无知”几乎没有容忍(Briskin 1998)。与利用科学来减少不确定性的社会相反，“怀疑显然是科学的一种价值”(Feynman 1998)。因此，除非科学发现具有足够高的确定性，否则科学文化最终会与经济和政治的迫切需求竞争(Sims and Baumann 1974)。

这一点在全球气候变化问题上表现得最为明显。beplay竞技IPCC报告中提出的大规模模拟对各种边界条件描述了一组高度不确定的结果(例如，在CO的固定情景下的全球极端温度模式)₂排放控制，其本身基于模型参数的不确定估计(IPCC 1996)。政府间气候变化专门委员会的报告体现了两者积累的知识财富而且不确定性。与更容易处理、数据丰富的科学问题不同，IPCC报告中的科学似乎让那些更喜欢“确定”的、包含风险估计的决策者感到困惑。这些问题容易从统计分析中得到理解。与气候变化科学相关的不确定性被解释为对科学权威的破坏和对政策的阻碍(Martin andbeplay竞技 Richards 1995, Shackley and Wynne 1996)。

公众和政策制定者感知到的不确定性(或对科学发现缺乏信心)可以分为两类。首先，不确定性的不确定性。当科学界的争论出现在媒体上时，公众会感到困惑(Risbey et al. 1991, Schlesinger and Jiang 1991, Martin and Richards 1995)。例如，在最近一次有关全球变化的国会听证会上，当被问及是立即“行动”还是“观望”政策时，一位科学家表示，“许多人会认为我们知道得太多了……将其列入政策制定者应认真考虑的问题清单的首位”(美国众议院，1995年)。然而，在同一场听证会上，另一位科学家写了他对二氧化碳持续增加的担忧₂声称“我们没有证明可以接受的科学依据来预测灾难性或接近灾难性的影响，这将反对等待，思考和观察的模式”(美国众议院，1995年)。这种观点的多样性可能意味着困惑和无知，从而为不作为提供了理由。正如一家大型石油公司所言，“让我们面对现实吧:气候变化的科学太不确定了，不能强制制定行动计划……”beplay竞技（《纽约时报》1997)。

不确定性还以另一种方式困扰着科学的解释。对许多人来说，科学发现的意义与日常生活的迫切需要无关。缺乏对科学方法的熟悉会阻碍将科学转化为个人选择(Joyce 1995, Smith 1996)。在这种现象的基础上，不同文化对空间和时间的感知存在着深刻的差异(Deloria 1995, Abram 1997)。对于后工业社会中的个人来说，科学的巨大空间和时间关注远远超出了他们短期、局部事件的经验领域(Caton 1985)。不足为奇的是，这些差异反映在相对较短的资助和选举周期中，这推动了政策制定和决策制定，阻碍了对自然界长期危机的有效处理(Gunderson et al. 1997)。

如图3所示，数值模型(研究大规模复杂系统的主要工具)的复杂性和不可达性加剧了这个问题(Oreskes et al. 1994)。科学根据手头的特定问题，综合运用数据、理论和模型。越来越多的模型被用于解决多变量和大规模的环境问题，如全球气候变化。beplay竞技各种科学活动的推理强度会有所不同;一般来说，理解大型复杂系统比理解由简单机械假设描述的受限实验系统更缺乏信心。涉及大规模复杂系统的全球变化等问题本质上更具不确定性。相比之下，传统的实验科学通常保持可信度，因为它是在大多数人熟悉的规模下进行的，或者是在科学推论很少受到争议的复杂程度上进行的(例如，微生物在疾病中的作用，潮汐预测)。

图3所示。不确定性随着模型复杂性的增加而增加，这主要是由于不可能检验这些模型所基于的假设。

我们提出了弥合科学与政策差距的三种一般方法。假设对科学及其影响的共同理解有助于协调科学和社会所持的对立观点，第一种也是最熟悉的方法是通过增加交流直接增强公众信心(Dovers et al. 1996)。科学教育和传播通过公众对政策变化产生影响的例子数不胜数。例如，许多政策制定者和立法者依赖相关公民、科学家和游说者的观点来制定科学有效的法律和政策(Wynne 1995)。自1960年代以来，大多数国家环境立法都是由于公众日益认识到环境退化的科学方面而推动的，并在很大程度上形成了这种立法。公民团体越来越有组织，并且精通环境问题的科学复杂性(Dunlap 1992, Steel and Lovrich 1997)。因此，他们在挑战政府机构的做法方面变得越来越爱打官司。随着由此产生的司法僵局，人们呼吁在环境政策和决策方面更广泛地参与和合作(例如，Shindler和Cheek 1999，美国农业部1999，美国农业部科学家委员会1999)。当科学家和管理者告知并让他们的公众支持者参与有意义的合作时，政策结果更有可能是基于共识的，更不容易受到不满的利益相关者的法律挑战(Johnson和Campbell 1999;c . Spinos个人沟通）.

第二种可能的方法是通过提高科学确认率来增加信心。这种方法反映了一种态度，即科学家可以充分减少不确定性，从而为政策制定者提供更精确的风险估计。然而，在全球气候变化的情况下，IPCC(1996)报告指出，“beplay竞技也许在试图制定政策的最大弱点是我们多次被证明无法预测科学和技术的进步”(IPCC 1996)。这可能会导致“观望”政策选择的失败;科学，其庞大的，复杂的模拟模型可能混沌系统可能永远不会产生所需的确定性水平(Casti和Karlquist 1991年，Oreskes等人1994年，Abel 1998年)。

为了解释这些看似不可避免的不确定性，我们提出了第三种替代方案来弥合科学-政策差距:将公众和政策制定者对科学不确定性的定义与科学界的定义重新调整。这意味着，在政策领域，科学的不确定性必须像在科学领域一样被视为:作为建立假设、实验和决策的信息。实际上，代表科学知识界限的相互冲突的模型和统计置信水平将划定一个灵活的基于科学的政策的范围(图4)。这一战略将认识到:(1)科学和知识本质上是不确定的，新的信息不断改变我们的看法和信念;(2)基于科学信息的决策必须在不确定的情况下作出;(3)更快更好的科学作为政策制定的充分基础，与科学探究和弹性政策制定的性质不一致。

图4所示。科学信息最好由包含所有相关科学知识(包括不确定性)的政策来代表。这意味着制定一项涵盖了经过同行评审过程的科学意见范围的政策。

这种感知上的转变要求决策者根据适应性管理的原则，采用严格的决策理论框架和学习方法来制定政策(Walters 1986,1997, Gunderson et al. 1995,lee 1999)。虽然在科学和政策之间实现这种和解存在重大障碍(Walters 1997年，Johnson和Campbell 1999年，Lee 1999年，Shindler和Cheek 1999年)，但改善环境规划和决策的新技术和方法正在出现(Reynolds等人1996年，Lee和Bradshaw 1998年，Berg等人1999年)。当它们被用于加强与社会行动相关的社会学习时，将是最有效的(Walters 1986, Gunderson et al. 1995)。一个推论意味着，科学家需要有效地向公众和政策制定者阐明科学的真实本质。此外，与公民、科学界和管理者合作设计和执行的监测等活动可以加强公众和机构的学习，特别是如果将其纳入统计健全的决策框架(Lee和Bradshaw 1998)。

最后，随着对更多可预测性的需求的增加，科学界已经开始厌恶风险。围绕环境问题的紧张气氛有可能混淆和破坏有效的科学推断(Ludwig et al. 1993)。没有自我反省和自我怀疑的自由，科学的质量和诚信就会降低。这种自由，以及相应的不确定性，是科学探究的本质。

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作者要感谢D. Lach、P. L. Ringold、K. Ronnenberg、R. Haynes和H. Weeks对早期手稿的评论，特别是三位匿名审稿人和C. S. Holling的见解。

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