研究

在应对气候变化的战略中，使法律规则的背景化beplay竞技

• 摘要
• 引言:自适应治理的假设及其挑战
• 法律和立法的工具和机构用途
• 法律在适应性治理中的潜力
• 法律语境化的机制
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

引言:自适应治理的假设及其挑战

在当前的气候变化政策战略中，适应性治理话语的潜力至关重要(Olsbeplay竞技son等人2004年，Folke等人2005年，Gunderson和Light 2006年)。Folke及其同事认为适应性治理的协调功能是“为有序的规则和集体行动创造条件”，并将这种治理描述为包含“社会中人们做出决定和分享权力的结构和过程”(Folke et al. 2005)。因此，治理被认为具有积极的意义，可以使社会中不同的能源来源结合起来。适应性标志对于理解这种方法的动态性质至关重要:它使社会生态系统能够对不断变化的条件和干扰作出反应。协调行动的适应性是一个关键特征，建立在实践学习的基础上(Folke et al. 2005)。很多人关注的是适应性管理的辅助策略(Olsson et al. 2004, Gunderson and Light 2006)。自适应管理与自上而下的策略执行有根本不同。它批评了将政策管理的官僚化模型的重点放在既定目标的实现上，这种模式即使在广泛的冲击和扰动下也能保持不变(冈德森和Light 2006)。“稳定一组理想的商品和服务”的方法最终会增加系统面对意外变化的脆弱性(Olsson et al. 2004)。适应性管理通过系统地预测政策失败的发生发挥了至关重要的作用，因此使学习过程发挥核心作用(甘德森和莱特，2006年)。 The conventional bureaucratic policies are not suitable for accomplishing a highly complex mission, such as was demonstrated, for instance, in Everglades management systems (Gunderson and Light 2006). Strategies of resilience, adaptability, and transformability are considered to be the best ways of meeting the conditions of uncertainty and complexity in social-ecological systems (Folke et al. 2005, Gunderson et al. 2006, Walker et al. 2006, 2009).

适应性管理方法投资于社会能力，以提高社会-生态系统的响应能力(Folke et al. 2005)。基于社区的知识系统是通过边做边学来应对生态系统的连续扰动。社会资本被认为是适应能力和协作的粘合剂(Olsson et al. 2004, Folke et al. 2005)。在政策制定的正式系统之外，为自组织和非正式网络、影子网络或知识群体创造机会似乎很重要(Olsson等人，2004年)。为加强适应性管理的社会能力，确定了一些非正式的响应策略。此外，信任和领导力被认为是社会网络关系授权的关键因素(Olsson等人。2004,2006)。在多参与者和多层次治理的现代背景下，决策过程通常被组织为政策共同生产的网络(Lebel et al. 2006, Raadgever et al. 2008)。然而，适应性管理并不支持网络的法治化:当合作得到非正式的社区知识系统的支持时，会有更多的适应性、学习能力和弹性。在对自适应治理范式的一些贡献中，法律和行政层级几乎完全转移到后台(Gunderson和Light 2006, Langridge等人2006,Janssen 2007, Carpenter和布洛克2008,Walker等人2009)。在其他贡献中，跨数量网络和授权立法仍然发挥作用，通过将权力转移给地方决策者或扩大地方利益相关者的范围，为生态系统管理创造空间(Olsson等人，2004年，Ebbeson 2010年)。 In all cases, it is fair to state that the focus of the adaptive governance paradigm is on the flexibility and adaptability rather than on the binding aspects of human interaction, and its logic of discovery is on the informal rather than the formal trajectories.

我们的立场不同。这并不是不同意自适应治理的假设。事实上，我们大多数都认同这些原则，特别是坚持实践社区的自我调节潜力，适应和恢复力的原则，知识的情境化本质，以及需要将规范内在化，而不是将其强加于来自外部立场的公民。更一般地说，在气候变化的不确定性和复杂性条件下，适应性治理的假设有望比命令和控制型监管的合理化模式更明智地应对政策挑战。beplay竞技然而，即使在这些假设下，由于公民和组织的个人利益和行为，仍然存在许多阻碍有效集体行动的障碍，导致社会行动形式的僵局和冲突。在应对气候变化问题上，不同行为体的合作和共同承诺是显而易见的。beplay竞技直接互动的领域和跨地方实践社区可能会发现很难超越其配置的边界。如果问题表现在超出当地行为者范围的层面上，甚至如果有效的战略需要限制和改变相同行为者的态度，这肯定会成为一种风险。此外，社会中权力的不对称分配并不总是有助于制定有效的集体行动战略，需要通过反补贴的法律权力加以纠正。当过分强调适应性、灵活性和非正式关系时，我们会看到一些严重的缺点。 It is only one side of the coin: the other side requires respect for legal certainty and the rule of law. Too informal an approach may exclude several interested parties. Adaptive governance may increase flexibility and the achievement of goals, but it risks—if resting on its own shoulders—leading to a lower protection level of social-ecological systems. One of the largest challenges, in our view, is that the approach hardly provides a possibility for private or public enforcement when an agreed protection level is not met.

因此，自适应治理范式的假设并非没有受到挑战。我们没有回到命令和控制，但我们要求明确注意法律的观点，这并没有减少到一种片面的等级制度的模式。政策和立法的努力不是产生最佳结果的线性过程，而是被视为一个迭代过程，需要不断监测和重新校准驱动政策制定的参数(Garmestani et al. 2009)。我们的问题不在于是否应包括法律的观点，而在于如何将合法性的观点和有效的反应能力结合起来。我们寻求重新组合法律确定性、有保障的保护水平、灵活性和(私人)执行的可能性，因为所有相关方都有必要参与。法律义务的积极进程可能有助于真正的承诺和创造一个公平的竞争环境，这种关于法律和立法潜力的体制观点最终可能加强响应战略的合法性和效力。必须立法制定排放和生态可行性的标准。我们赞同对立法和政策的工具性使用的批评意见，如上文所述——对“稳定一套理想的商品和服务”的方法的评论——因此缺乏必要的适应性(Olsson et al. 2004)。事实上，立法的工具性使用往往过于狭隘和具体地集中于实现既定目标和满足特定要求，并可能成为集体行动变化轨迹中的障碍而不是资产(巴尔达奇和卡根1982年，科格利亚尼斯和卡根2007年)。因此，我们在探讨应对战略的法律潜力时，采取的是体制而不是工具的观点。 This institutional reflection inducts deliberation of principal norms at the rule level of social interaction rather than the instrumental steering of specific purposes, means, and requirements of action (Fuller 1964, Witteveen and van der Burg 1999, Brunnée and Toope 2010). This deliberation is more principled but also more abstract than specific purposeful action: it conditions social action rather than prescribes the ways to proceed. From this perspective, the statement of the article is that in order to strengthen responsive strategies towards challenges of climate change, we are in search of a strategy of legal obligation (Brunnée and Toope 2010), which embodies the principle of legality and at the same time conditions and commits the probing of different purposive response in different contexts. This institutional perspective on law and legislation is explained in more detail hereafter, and is followed by an exploration of the challenges of the legal perspective. We then identify the gap between specific situations and generic legislation as one of the basic challenges and discuss some of the mechanisms that might be helpful to bridge this gap.

法律和立法的工具和机构用途

对自上而下的官僚机构和命令和控制立法风格的批判性观察可以追溯到立法和决策的工具性用途。这些评论可以追溯到20世纪70年代初。自那时以来，许多行政当局以各种往往更具参与性和网络或市场类型的安排调整了其决策风格。国家行政部门的做法已变得不同。然而，工具主义并没有消失。我们不想把注意力集中在工具主义的经验表象及其问题上:它有很好的记录(Majone 1994, Coglianese和Kagan 2007)。相反，我们只讨论一个更抽象的问题，它通常是法律工具主义问题的基础，因为它有助于概述我们的方法。这是在政策制定和立法中对目标理性的关注过于狭隘的问题。目标-理性概念由马克斯·韦伯在上世纪初提出(韦伯1976)。韦伯对不同类型的有意义的社会相互关系进行了分析区分。 One of the analytical types was labeled as goal-rationality, which is the search for efficient relationships between specified given goals, means, and outcomes. Weber also distinguished other types of meaningful interaction, such as rationality legitimized by principles and values. The analytical difference between interaction driven by a detailed goal-rationality and interaction driven by principles and values has raised returning clashes in the history of debates on policy-making and law. The crucial point is that the role and position of public law have changed during the century. Law became more and more a policy instrument, just like other policy instruments. While public law used to have the autonomous role of preventing the misuse of state power via principles of state and law, it gradually became stronger in its other role of being politically responsive to social problems and political objectives. This transition is analyzed as the transition of autonomous to responsive law (Nonet and Selznick 1978, Kagan 2001). The rise of the intervention state required an active role of the government to fulfill the aspirations of purposive action via legislation. Legislation gradually became specific purpose driven rather than principle or value driven.

对这一趋势最彻底的批判可能来自哈耶克的三卷书法律，立法和自由(哈耶克1973,1976,1979)。哈耶克怒斥这种新的“功利主义”。他的问题是，政府几乎无限的机会走上政治抱负的具体目标理性，忽视了知识的缺乏和复杂社会中决策者的不确定性(Hayek 1973)。对具体目标、具体手段和具体要求及其结果的狭隘和严格关注，变成了问题而不是解决方案。哈耶克对规则和目标做了严格的区分。虽然反应性政策专门和详细地侧重于目标和手段的说明，但规范性规则或规范的功能是在不确定的情况下采取行动(哈耶克1976年)。规范性规则不规定在特定地点和时间的目标结果。它们建立了条件(行为准则)，使人们对彼此有可靠的期望:它们告诉人们什么是合适的，什么是不合适的(March and Olsen 1989)。

此外，Fuller还批评了政府在制定立法时的无条件响应(Fuller 1964)。在长期担任法官之后，他写了一本关于立法中最明显错误的影响的书，并制定了一套可能避免这些错误的8个相应的合法性标准。他的合法性标准如下:普遍性、颁布性、非溯及性、清晰性、非矛盾性、不问不可能、持久性和规则与官方行为之间的一致性(Fuller 1964)。富勒将这些标准定义为能够可靠使用立法的合法性条件。通用性意味着你不能为每个问题制定法律，所以立法者必须在通用性的层面上定义规范，这比涉及的问题更抽象。颁布是指必须了解法律规范，才能使其在公民心中内化。我们需要所有的标准来支撑法律制度本身的合理性和可靠性，并在这样做的同时，扩大其合法性和有效性，因为公民必须在他们的实际行为中尊重法律规范来执行这些规范。这意味着，规范不仅应具有灵活性，而且还应具有合法性。富勒将其解释为公民和国家之间的默契互惠:为什么公民在他们的交互方面法律规范如果这些规范是针对特定情况下(因此,不是特定于不同情况下),如果不颁布的法律规范,如果他们追溯处罚的行为是合法的,如果他们不清楚或抵触的,如果他们问“不可能”,如果他们经常变化,公民将无法知道尊重,即使官方行动不一致规则? The questions seem almost rhetorical, but Fuller had defined the criteria as a response to the most frequent failures in practice of legislation. In other words, it is a complex task to meet the basic requirements of legality, and this task appeared to become more challenging inasmuch as the practices of legislation became more directly responsive to the increasing political aspirations of goal-rationality (Fuller 1964). Unlike Hayek, Fuller turned not against the active responsiveness of the government and political aspirations as such, but he defined the criteria to enable investment in the conditions of legality of legislation and policy-making. We follow this line of reasoning in the exploration of the potential of law in adaptive governance strategies, being fully aware of the Catch-22 situation of balancing between flexibility and legal certainty.

法律在适应性治理中的潜力

根据哈耶克的观点，我们建议首先考虑法律和立法的调节作用，而不是立即将法律作为实现特定目的的工具。具体的行动目标是至关重要的:这些目标将在私营部门和通过公共部门政策实现。但是，这种具体的有目的的行动不应完全或仅由立法来安排。法律必须设定条件:通过对重要原则的保护和对保护水平的界定来组织行为者的主要承诺，并必须安排行动过程的规则。因此，它提供了实质性和程序上的公平，因此是一项合法的政策。通过定义主要规范、行动空间和游戏规则(Ostrom 1986)，法律规则承诺并使社会行为者能够以自己的方式努力进行有目的的行动，但法律和立法机构本身不具备也不打算组织各种具体的有目的的行动。在承担这一角色时，它至少应该非常有选择性。有目的的行动需要灵活性，需要在不同背景下的差异化，需要对不断变化的条件的适应性，需要公众企业家思维的创新态度，需要通过实验学习的可变性，所有这些都不失去其合法性。然而，用法律的方式来安排这一愿望领域是在自找麻烦。在富勒之后，我们建议尽可能尊重他的合法性标准。 We focus on two of his criteria: generality and durability. Both criteria are evident requirements to guarantee plausibility and reliability of legislation.

在此，我们谈到立法过程中最微妙的挑战之一。为什么从有目的的行为中直接抽取出来如此困难?我们如何解释新一代具体监管的兴起，即使是在自由主义时代(Majone 1994, Vogel 2003)?为什么立法关注的不是永久的和一般的，而是特殊的和临时的(哈耶克1973年)?为什么愿望领域如此纠缠在一个详细而具体的法律责任的网中?这些问题太大了，无法完全回答，但法律实践至少熟悉结构性原因中的一个:问题通常不是普遍的、主要的或持久的;它们在此时此地的特定时空背景下变得明显起来。即使是气候变化的生态问题——如此复杂以至于它们甚至无法被beplay竞技完全识别——在所有规模的水平上以多种和非常具体的方式表现出来(Gunderson et al. 2009)。问题不仅被认为是具体的和受上下文限制的，它们通常也被认为是紧急的，需要立即采取行动。从具体到一般的抽象行为是不明显的; rather it is perceived as artificial and not efficient in a progressively responsive society. This may explain why national legislation often is not very manifest on the principal nature and quantified margins of legal norms but rather embarks on numerous specifications that stabilize purposeful pathways of action in detail. Abstraction of missions is not evident—not in politics, not in legislation, and not in society. This challenge of legislation is twofold: once being established in a general and durable way, it should enable citizens to appeal to it in new, completely different specific situations. The real sense of legal norms has to be contextualized in new specific practices which are unknown to the legislator. Then, the relevant question is why should citizens address the norm, which is general, while their problems are specific? How can the generic norm make sense in specific situations?

在立法实践中，双重转换(从具体到一般，从一般到新的具体情况)的必要性是众所周知的。这一挑战被标记为法律转化的要求(Bardach和Kagan 1982年，Salet 2002年)。这是立法艺术所固有的一项根本性和永久性的挑战，需要在社会条件不断变化的情况下随时采取新的解决办法。没有简单的解决办法:在矛盾的要求下建立适当的一般法律原则需要大量的创造力。以更普遍的方式制定的规范可能会导致不同行为者的不同应用(Keessen et al. 2010)，导致做什么的不确定性，以及不平等待遇，最终，它们必须由法官在其法理中加以背景化。这就产生了一个典型的普通法问题:如果法律只能由了解所有判例法的专业律师来理解，那么它也缺乏富勒所要求的对公民的清晰度。然后，我们就会遇到与过于详细的工具性立法相同的情况。因此，问题不在于法律规范能否指导应对战略，而在于如何指导。对于特殊与一般的矛盾，最古老的解决办法之一是责任原则。责任的规范是以一般的方式确立的，它规定那些其行为对他人造成负面影响的人可能要承担责任。 The fascinating thing about this often used principle is that the normative meaning is defined at abstract and general levels, while at the same time it gives a precise normative hold in numerous unknown specific situations. Nowadays, the principle is used in various ways in the field of environmental legislation, including adaptation to climate change (Faure and Peeters 2010, Schueler 2010). In the same way, procedural solutions are sought to make certain actors responsible or to legitimize their actions when principal and more general norms are at stake.

法律语境化的机制

在国家立法中，法律语境化的创新例子并不多，但我们在国际法和欧洲立法中发现了令人信服的例子(Craig 2009)。国际法的典型特征是，民族国家通常不愿放弃主权。每个国家都意识到，利害攸关的问题超出了国家层面;然而，放弃主权是另一回事。认识到这种矛盾的情况似乎是创新的强大动力。令人惊讶的是，国际法已经产生了创造性的方法来处理这一矛盾，方法是定义规范，同时在各国的情况下组织不同的解决办法。国际法的弱点已转变为创造性重组的惊人力量。然而，国际法的一个公认问题是执行潜力有限，以及各国在自愿基础上作出安排，并将条约限制在自己的利益范围内。这就是为什么有时有人说，要成功适应气候变化，可能需要有约束力的立法。beplay竞技尽管如此，仍有一些积极的模型可能会被更广泛地使用。 In international law, joint responsibilities are established for the protection of public values. Good examples are the elaboration of the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol (Gupta et al. 2009, Brunnée and Toope 2010). International law is agenda setting and it prepares national states and citizens to undertake action within general frameworks (Sabel and Zeitlin 2010). Concepts such as sustainability, good neighborliness, equity, and the precautionary principle result from international law and are crystallized in national and European legislation, and there obtain a more binding status. With respect to climate change, clear examples follow from international law but also from European and national law, such as the European Water Framework Directive (2000/60), the Directive on flood risk management (EC 2007/60), and the directives for a reduction of CO₂．荷兰的河流空间项目是应用一般原则的积极模式，如预防性原则和非移位原则(van Rijswick和Havekes 2012)。该项目旨在通过扩大防洪安全，为水提供更多空间，为适应气候变化做出贡献。beplay竞技荷兰的水资源立法有明确的规范和具有法律约束力的目标，以确保防止水的不便和洪水。建立安全法律规范，决策责任透明划分。为了在安全规范的范围内实现情境化，在正确的时间达到安全水平和当局及时作出必要决定的艰难条件下，为区域不同的解决方案留下了空间。因此，可以保证问题不会传给其他区域或子孙后代。这是在法律确定性、有保障的保护水平以及区域和地方解决办法的灵活性和可操作性之间取得适当平衡的一个显著例子。

在特定的情况下对一般规范进行情境化需要创造性的解决方案。具有典型的开放和灵活性质的原则，结合商定的保护水平以及公共和私人执行的可能性，非常适合应对气候变化，因为这些原则以常识为基础，因此得到社会的广泛接受。beplay竞技气候问题的特点是伦理和规范方面以及不确定性条件，需要相当大的灵活性来指导和控制(Cook和Tauschinski 2008年，Gupta等人2009年，Driessen和van Rijswick 2011年)。可持续发展原则将一般国际法的原则、遵循国际环境法的原则、遵循国际气候制度的原则与经济发展的需要结合起来。下列环境原则已制度化，例如在水和环境条约中，也在《欧洲联盟条约》中:

• 公平原则:公平原则;
• 预防原则;
• 预防行动原则;
• 环境退化最好必须从根源上加以解决的原则;
• “污染者及使用者自付”原则，作为收回供水服务成本原则的一部分(如《用水框架指示》第9条所订);
• 睦邻友好原则(合作与不害相结合);而且
• 非转移原则是可持续性原则的一部分。

必须指出的是，所有原则，无论是法律原则还是政策原则，都具有一般性质;所有这些都提供了明确的规范性方向感，都是指导原则——不详细说明目标群体或环境——并可由公共和私人行为体通过气候法律和政策的进一步发展、由法官以及在执行战略中由公共和私人行为体加以背景化。它们在不同的时间和空间实践中发挥着各自的作用。例如，预防原则将某种价值(例如良好的水状况)的一般和主要保护作为预防的理由与社会行为者自身的责任结合起来。与此同时，预防原则保证即使在没有充分的科学证据证明原因或后果的情况下也将采取行动。预防原则在法律和政策文献中经常被争论(Trouwborst 2002)，因为如果以非常严格的方式定义它，它将限制创新发展和主体自身的责任。然而，如果以一种更普遍的方式加以阐述，它可以作为一种规范性指南，指导那些同时选择自己的行动策略并为负面影响承担全部责任的主体。这类原则的附加价值不在于其本身的限制，而在于由于举证责任倒置而形成的规范性论证和行动的组织:行为者对他们自己选择的创新行为负责，但必须根据规范性原则为这些行为辩护;应确保问责制和责任。

法律规则、原则以及实质性和程序性规范和标准不一定妨碍公共和私营部门采取灵活的行动过程，但如果有一般的定义，它们可以以规范的方式组织有区别的和适应的行动过程(Salet 2002年)。它们的作用是在不确定和复杂的情况下，在不断变化的做法方面作为规范性反馈机制。在理想情况下，行动的空间受法律确定性、法治和明确的一般规范和游戏规则的制约，而行动的有效性应受到监测，如有必要，应予以执行，并与最佳实践进行比较(Ebbeson 2010, Sabel和Zeitlin 2010)。一般的规范规则可以在定量规范和标准中明确，定义了所需和提供的安全水平、水的不便、空气质量和水质，而不超越有目的的行为者的自主作用(van Rijswick 2008年)。

结论

在处理社会生态系统的复杂性和不确定性问题时，我们试图将法律方法和适应性治理的原则相匹配。我们强调需要抽象来主要指导决策的直接过程，并在适应性实践中建立一个主要的和规范的反馈。有人进一步认为，这一主要办法并不妨碍采取适应性的政策，而是使决策和立法能够有成效地重新结合起来，因为它既规定了应受保护的主要规范，同时又使公共机构和公民能够在参考确定的主要价值的同时负起行动的责任。它主要是语境化的，因为在不同的语境中会给出不同的回答。通过监测和学习最好的经验，并最终加强权利和保护价值，指导过程可能在实际中发展和改进。

在我们重新结合立法和决策战略的努力中，公民责任的作用至关重要。社会规范是社会交往的基础，也是法律规范合理性和有效利用的基础。对社会和法律规则采取这种制度方法意味着并非所有立法实践都可以作为规范性实践的指南。为了有效地利用法律规范，需要合法性的基本要求(Fuller 1964)。将法律规范的一般性与问题的特殊性联系起来是一项重大挑战。在国际法、欧洲法和私法中都可以找到法律规范主要运用的有趣模式。我们阐述了国际法的七项原则，其特点是具有一般性和指导性，同时在非常不同的地方背景下提供了规范性的方向感。我们还观察了从不同背景的经验中进行适应性学习的概念，并比较了最佳实践。法律规则和主体规范的创新潜力在分级教学的形式中找不到;其潜力在于将主要规范与政策创新的学习实践相结合。 Thus, environmental law may co-evolve with changing and emergent problems in complex systems, performing via cross-scale adaptations (Garmestani et al. 2009). Although there are no easy solutions, the protection of vulnerable and public values asks for a constant balancing between flexibility and legal certainty.

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