研究

社会生态系统的连续性和变化:制度弹性的作用

• 摘要
• 简介
• 机构的弹性
• 社会生态系统的连续性和变化
  • 坚持、适应和转变
  • 社会生态系统中不同层次的制度连续性和变化
• 方法
• 案例研究乌兹别克斯坦
  • 独立以来的制度连续性和变化
  • 讨论:乌兹别克斯坦水制度的持久性
• 南非案例研究
  • 自种族隔离时代结束以来的体制连续性和变化
  • 讨论:南非水务机构的变革
• 结论
• 致谢
• 文献引用

介绍

当前的政治和经济体系似乎包含了根深蒂固的抵制，当面临突然的意外变化时，人们不愿意质疑和重新评估主要的发展路径(Handmer and Dovers 2009)。最近的例子是气候变化谈判或全球金融危机，beplay竞技它们显示出决策者不愿改变导致问题或危机的范式、机制和结构。他们的目标通常是尽快修复金融体系，使其恢复到危机前的水平，例如在金融危机发生时，通过一揽子经济刺激计划和金融市场改革(Palley 2009)。

beplay竞技气候变化将影响人类生活的许多领域，例如影响水循环。降水模式的改变和极端事件，特别是干旱和洪水，很可能发生，但它们很难预测。考虑到与气候变化相关的不确定性和意外性的增加，社会系统对变化的抵制可能会成为一个主要缺陷，增加脆弱性(Handmer和Dovers 2beplay竞技009)。在不学习和不适应变化的情况下，修复系统到它以前的样子，很少是一个可持续的战略(Holling和Meffe 1996)，如果修复背后的思维没有看到经济进步对地球系统生态生命支持能力的根本依赖，那肯定不是可持续的战略(Rockström et al. 2009)。一个主要的挑战是要有能力利用突然的、通常令人惊讶的变化，通常被视为危机，作为转向可持续发展道路的机会。社会-生态恢复力，即系统吸收干扰的能力，同时从干扰中学习和重组的能力(Folke 2006)，将被要求允许其他层面的转型，创建一个根本的新系统，并进入新的发展路径(Walker et al. 2004, Folke et al. 2010)。适应，即通过学习和调整来应对干扰的能力，将需要在新的发展道路上坚持下去(Folke 2006)。

有不同的方法来论证有利的发展路径，从而将连续性和变化概念化。生态学强调进化原则以及变化和干扰对长期系统功能和恢复力的作用(Gunderson和Holling 2002)。相比之下，经济学和政治学强调路径依赖、惯性和鲁棒性(North 1993, Pierson 2000, David 2002)。他们强调稳定的社会制度(如稳定的经济和社会制度)作为创新和(经济)发展基础的重要性。生态学以及经济学和政治学都支持将新奇和创新作为发展的基石，但假设创新来自不同的来源。

我们试图阐明一方面稳定和连续性概念与另一方面变化和扰动概念之间的张力。我们关注作为社会和生态系统之间纽带的制度(Folke et al. 1998)，以及制度变革和制度连续性如何相互作用、建立或削弱制度韧性的问题。目的是根据弹性理论和制度弹性，在南非和乌兹别克斯坦两个案例研究中探索连续性和变化之间的紧张关系。

我们剩下的讨论结构如下。首先，作为概念背景，阐述了制度弹性以及社会生态系统的连续性和变化的概念。在对方法作了一些评论之后，南非和乌兹别克斯坦的水部门审查了体制的连续性和变化，特别是它们对增加或减少体制恢复力的贡献。基于案例研究，我们提出了转型时期(制度)连续性的驱动因素和可能的元素，以及巩固阶段(制度)变化的元素。

机构的弹性

制度，即管理人类互动的规则和规范，本质上是保守的(Gupta et al. 2010)。它们通过帮助个人将期望建立在他人行动的基础上来减少不确定性(North 1990)。因此，制度(子)系统在社会生态系统(SES)中指导所有人的操作(Holl 2002)。制度为自然资源的利用提供了基础，从而将社会与生态系统联系起来(Folke et al. 1998)。事实证明，区分正式和非正式机构是有帮助的(Williamson 2000)。正式制度是各种具有法律约束力的规范，如政治体系(如治理结构)、经济体系(如产权)和执法体系(如司法;Pejovich 1999)。正式机构可以分为三类，类似于不同程度的连续性和变化:宪法规则(定义集体行为者的权威;在几十年内发展起来的)、集体选择规则(允许授权行为者对资源的使用进行集体选择;在几年内或几十年内发生变化)和操作规则(定义个体的选择集; cycling or moving within several months or years) (Holling et al. 2002, Ostrom 1990, 2005, Paavola 2007). In contrast, informal institutions include cultural norms, such as customs, traditions, and moral values—the socially shared rules that exist and are enforced outside of the formal governance structures (Helmke and Levitsky 2004). Formal and informal institutions can increase or decrease the resilience of an SES (Gunderson et al. 1997, Adger 2003, Berkes et al. 2003). An institutional system (as a subsystem of the SES) is resilient if it can

1. 抵抗干扰，从而提供稳定性和减少社会经济系统的不确定性(例如，通过确定取水限额，以便在缺水年份使用)，以及


2. 在中长期内改变(从而提供灵活性)，以应对环境变化和/或社会系统变化的不确定性(例如，如果可用水量因气候变化而在较长一段时间内下降，则调整水配额)(Young 2010)。beplay竞技

制度弹性增加了制度多样性(Huitema et al. 2009)。这种多样性包括一套相对稳定的不易改变并确保连续性的制度(如宪法)和其他较容易改变的制度，从而提供应对外部变化所需的灵活性(如水政策、水管理规则)(Herrfahrdt-Pähle 2010)。因此，制度的弹性是关于管理连续性和变化，以适应制度体系，同时不频繁地改变它，使利益相关者失去对制度设置的信任(Folke et al. 1998)。连续性和变化的适当组合随着时间的推移而变化，导致制度持续的时期被突变的时期打断(Young 2010)。

社会生态系统的连续性和变化

处理社会生态系统的弹性和系统随时间变化的不同程度的连续性和变化的一种启发式模型是一组嵌套的适应周期，即panarchy (Gunderson and Holling 2002)。适用于制度，适应周期表明，随着新制度被认可(r阶段)、实施(k阶段)、经历危机(Ω-phase)，并最终与其他制度竞争(α阶段)，制度不断进化(Janssen 2002)。嵌套周期可以理解为正式制度的不同形式(即宪法规则、集体选择规则和操作规则)(Ostrom 1990)。在这个时间尺度的概念中，制度弹性是变化较快的周期和稳定较慢周期的适当组合。人们通常期望较高层次的panarchy提供记忆和学习的机会，而较低层次的创新和更新(Gunderson和Holling 2002)。然而，如果更高的层次本身进行更新，这就为各层次之间更广泛的变化提供了空间(Walker et al. 2006)。

坚持、适应和转变

文献确定了三种类型的变化:持续、适应和转变(Folke et al. 2010)。持久性指的是一种制度系统，在扰动后只会逐步改变(Gunderson et al. 2006)。例如，这种增量更改可以发生在操作规则级别(Young 2010)。因此，持久性可以与单循环学习相关联，即当前系统中的学习过程，也就是说，它发生在当前的规范和价值框架中，而不质疑潜在的假设(Pahl-Wostl 2009)。可以作为一个例子，对改善系统性能的日常实践进行增量更改，例如根据变化的温度模式调整作物种植日期。如果机构不适应，系统就会被锁定在一种命令与控制综合征中，这种综合征可以高度持续(甘德森等，1995年)(图1)。这种状态也被称为病态状态或刚性陷阱(甘德森和霍林2002年，艾莉森和霍布斯2004年)。其结果是，变化的潜力不断积累，系统变得脆弱，而像长期干旱这样的小干扰可能导致严重的效率低下甚至崩溃(例如，如果没有制定或更新干旱救济计划)(Berkes et al. 2003)。


随着不确定性和意外性的增加，正如目前可以通过气候变化观察到的那样，制度体系需要变得更加灵活和适应(Handmer和Dovers 2009)。beplay竞技适应性变化是指社会系统对生态或社会系统变化的反应(Gunderson et al. 2006)。制度体系的适应可以伴随着双循环学习，即在不质疑潜在价值和规范的前提下回顾假设的学习过程(Pahl-Wostl 2009)。例如，这一过程可能与集体选择规则的转变有关，例如用水用户协会的能力。因此，适应性变化意味着在连续性和变化之间进行适当的权衡，即在稳定力量和不稳定力量之间进行权衡(Holling和Gunderson 2002)(图1)。

然而，制度体系也可能面临其功能与环境之间的广泛不匹配，这就需要进行转型(Folke et al. 2010)(图1)。转型与社会经济体系创建一个全新制度体系的能力有关(Gunderson et al. 2006, Walker et al. 2006, Folke et al. 2010)。例如，如果这种转变意味着水管理的范式转变，例如从命令和控制转向分散的、参与性的水管理，则可与宪法规则的改变，例如国家水资源法的改变相联系。因此，转化可以与三重循环学习联系在一起，这意味着一个学习过程，包括对流行的心智模式、价值观和规范的质疑和改变(Pahl-Wostl 2009)。当一个社会生态系统被困在一个高度抵抗和不受欢迎的政权中时，从根本上改变一个系统的能力是特别需要的(Walker et al. 2006)。

社会生态系统中不同层次的制度连续性和变化

日益增长的不确定性环境迫使社会系统和制度设置变得更加适应——更加灵活和对变化开放——以便能够承认创新和适应新的环境(Berkes et al. 2003)。然而，在转型过程中，需要在更高层次上保持一定程度的连续性和持久性，以防止制度体系失去有用的属性(Folke et al. 2010)。这种连续性可以在制度体系内(通过持久的制度，如水法规，使有效的水治理体系得以维持)或在制度体系外(如通过行为者的制度记忆)提供(Young 2010)。允许太多变化的系统将会遭遇记忆丧失，而具有高度连续性的系统几乎肯定会经历意外并产生危机(Berkes et al. 2003)。即使在巩固和高度坚持期间，体制系统也需要表现出一定程度的灵活性和对变革的开放态度。因此，连续性和变化的数量随着系统当前所经历的阶段而变化(Gunderson和Holling 2002)。在适应周期的后循环(Ω至α-相位)中，变化量增加，而在前循环的巩固阶段(r至k相位;任务是找到创新和保护的适当组合，使(制度)弹性成为一个移动的目标(Bohensky 2008, Gupta et al. 2010)。

方法

我们的研究结果是基于文献综述和作为欧盟资助的NeWater项目(不确定性下自适应水管理的新方法)的一部分进行的实地研究。在乌兹别克斯坦(2006年和2007年)和南非(2006年)的实地研究中，通过半结构化访谈(南非34次和乌兹别克斯坦54次)和三次小组讨论收集了经验数据。受访者来自各级政府水管理机构、与水问题(农业等)有关的部委、农民协会、用水用户协会、非政府组织、国际和流域水管理组织以及捐助机构。采访了10名用水用户，以及水管理、治理和气候变化领域的科学家。beplay竞技提及这些面谈时，以“P”和各自的面谈编号表示。

选择这两个国家是因为它们相似的水文地球物理特征(特别是阿姆河和奥兰治-森曲河)，也因为这两个国家都在经历政治和经济转型。这两个国家目前都在按照水资源综合管理(IWRM)的思路改革其水治理机制。这些相似之处与这些国家在改革其政治和水治理制度方面的不同表现形成对比(表1)。例如，乌兹别克斯坦在问责制、政府效率和法治方面处于较低水平，而南非在这些治理指标上表现一般或良好(世界银行2009年)。

案例研究乌兹别克斯坦

乌兹别克斯坦共和国位于中亚的中心，曾经属于苏联。这个国家的特点是半干旱的气候，大部分可用的水来自邻国吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦。气候变化的第一个影响已经在该地区感受到:气beplay竞技温上升的速度超过了全球平均水平，预计到2100年将上升到7.5°C (Cruz et al. 2007)。模型显示，到2100年，年平均降水量将总体减少3% (Christensen等，2007年)，这可能伴随着春季、夏季和秋季干旱的频率增加(Cruz等，2007年)。

自苏联时代以来，乌兹别克斯坦的经济一直以大规模灌溉农业(主要是棉花，但最近也有小麦)为主导，是世界前五大棉花生产国之一(粮农组织2011年)。棉花出口带来的收入和外汇支撑了国家预算的很大一部分(Carmel 2005年)。

据估计，超过25%的人口生活在贫困线以下(世界银行2003年)。获得饮用水的机会相对较高，但正在恶化(世卫组织，2008年)。农业部门吸收了93%的可用水资源(粮农组织，2010年)。从咸海支流抽取大量的水用于灌溉农业，低效的水利基础设施和无效的制度导致了咸海的干旱——一个重大的生态灾难(Herrfahrdt 2004)。特别是在干旱年份，如2000/2001年，水治理系统无法向所有农民提供足够的灌溉用水，水分配也不公平(Wegerich 2001)。

独立以来的制度连续性和变化

1991年苏联解体后，颁布了一部新宪法，但并没有导致其他法律法规的重大修订。的在水和水的使用方面采取行动(乌兹别克斯坦共和国1993年)基于苏联的水资源法，导致效率低下和过度使用(Abdullaev et al. 2007)。该法案已经过时，不再解决水资源供应和农业生产的变化现实。水的管理是严格集中的，灌溉用水仍然是免费的(尽管水税可以忽略不计)，水资源仍然是国家财产(Wegerich 2009)。这种制度上的坚持甚至更令人惊讶，因为与此同时，咸海干旱的灾难性后果正变得明显并引起全世界的关注(Micklin 1988)。

但是，由于灌溉的重要性，农业部门与水部门密切相关，农业部门经历了几次体制改革。独立后不久，前国营农场和集体农场开始解体。1998年(新的《土地法》和若干关于新的农业生产形式的法律)和2005年(农业生产单位的重组)之后出现了重组和私有化浪潮(Herrfahrdt 2004年，Schlüter和Herrfahrdt-Pähle 2011年)。然而，农业部门的基本结构仍然没有改变:土地仍然属于国家，土地所有权只能以租赁的形式存在(乌兹别克斯坦共和国，1998年)，苏联的国家秩序制度(确保国家对农业生产和产出的控制)仍然适用于主要作物(棉花和小麦)。

在这些土地改革和随后出现的数以千计的新农场实体之后，新的地方水务管理机构，水用户协会(用水户协会)的压力是巨大的。与以前的水管理做法不同，用水户协会得到了亚洲开发银行等捐助方的支持，其目的是用水户对水资源进行分散和参与性管理(国际用水协会和国际用水户大会，2003年)。然而，在2000年，第一个试点用水户协会不是由农业和水利部引入的，而是由一个省长个人负责并通过非正式关系引入的(Yalcin和Mollinga, 2007年)。只有在这些试点用水户协会在2000年和2001年干旱期间表现良好之后，政府才允许在其他省份建立用水户协会(Veldwisch, 2008年)。必须指出的是，这些用水户协会远远不符合国际公认的用水户协会的概念(特别是在参与、独立性、分散化和遵守水文边界方面)，而是由国家强有力地控制(Veldwisch 2008年)。

随着用水户协会的实施，双循环学习已经发生，但只有在政治层级中有良好关系的高层人士作出重大努力之后才会发生。但是，集体选择规则的改变之后，并没有调整宪法规则，例如水法，以适应用水户协会。因此，用水户协会是在制度不确定的环境下实施的，例如，即使它们应该是非营利组织，也要交税，因此可以免税(P 89)。

随着《关于农业改革主要方向的法令》(乌兹别克斯坦共和国2003年)的颁布，水部门的改革进入第二阶段，该法令规定，水管理应与水文边界保持一致，以提高社会和生态系统的适应性(Young 2002年，Schlüter和Herrfahrdt-Pähle 2011年)。与用水户协会的引入类似，水文边界的实施主要是由该部的一位高级官员发起的(Yalcin和Mollinga, 2006年)。其目的与其说是为了提高水管理的有效性，不如说是为了通过解除水管理组织与行政单位之间的界限来限制农业部门以及地方和省长对水分配的影响(Yalcin和Mollinga, 2006年，Wegerich, 2009年，第1页，第58页)。此后，沿水文边界建立的组织取代了省水管理组织。然而，这项改革仍然相当肤浅，因为它既没有改变非正式机构，也没有改变地方行政当局对水分配的影响(P 76)。

僵化的农业部门对水资源部门的主导作用往往阻碍了水资源部门的变革(Abdullaev et al. 2007)。即使在今天，像国家命令系统这样的制度也限制了用水的实验和创新。国家命令系统限制了作物的多样性，限制了农民适应不断变化的可用水资源，例如通过改变种植模式或采用传统的节水方法(瑟曼2001年，霍夫曼2007年)。由于对生态和社会资源管理不善，棉花产量和质量持续下降(Peyrouse 2009)。

最近在农业部门观察到的一个例子表明，该系统对适应性和变革性变革的抵制。2008年全球金融危机袭击俄罗斯和哈萨克斯坦后，成千上万的移民工人返回他们的乌兹别克村庄，使乌兹别克斯坦的社会体系暴露在混乱之中。乌兹别克斯坦政府并没有创造一个创造新工作的有利环境(例如通过放松国家秩序系统)，而是下令地方政府让农民雇佣工人，以吸收额外的劳动力。由于根据国家命令，农民无法支付额外的农场工人，据报道，他们创建了虚假的名单，上面有他们据称雇用的人的名字，以安抚当地行政当局(IWPR 2009)。这些边缘变化代表单回路学习，似乎不适合调整SES，并为未来的类似干扰做好准备。

在乌兹别克斯坦，非正式机构往往与正式机构背道而驰，因此僵化的正式机构对于日常的水管理毫无意义(Helmke和Levitsky 2004)。形式上，水是根据申请的数量分配的。在实践中，特别是在下游，农民往往得不到他们的份额，因为获得水高度依赖于经济和政治关系(Veldwisch 2008)。从形式上讲，用水限制是有规定的，过度用水会受到处罚。然而，在实践中，超出限制往往是可能的，而不受制裁(Veldwisch 2008)。为了防止上游用户的非法抽水，用水户协会管理者利用与电力供应商的个人关系关闭上游地区的电力，以便为下游用户提供足够的流量(Abdullaev et al. 2008)。在形式上，用水户协会的经理是由用水户协会的成员选举产生的，用水户协会是作为独立的组织构建的。然而，在实践中，用水户协会的经理通常是由当地省长任命的。州长们亲自负责交付州法令规定的棉花和小麦的数量。这为他们干预水资源分配创造了巨大的动机，据报道，州长每天都向用水户协会的管理人员发出指示(Veldwisch, 2008年)。

讨论:乌兹别克斯坦水制度的持久性

乌兹别克斯坦的情况反映了病态的资源管理(冈德森和普里查德，2002年)。苏联的水资源管理人员成功地实现了为中亚各共和国的棉花单一种植提供足够的水这一狭义目标。这一成功鼓励了该区域灌溉农业的迅速扩大(k阶段)和水资源的过度使用，导致咸海的干燥。因此，乌兹别克斯坦今天高度依赖农业生产，特别是棉花，以及对其水资源不可持续的利用。

新成立的乌兹别克斯坦共和国没有利用苏联解体的危机来调整或改造其体制体系，以更好地适应不断变化的社会经济体系的要求。这被称为“苏联综合症”，即，尽管民主宪法和法治正式实施，但专制政治制度仍在保持(Tolipow 2009)。制度变革充其量是渐进的，而且往往没有完全实施(Schlüter和Herrfahrdt-Pähle 2011)。经济，特别是像棉花这样的出口商品，仍然受到国家的严格控制(ICG 2007)。

在干旱的年份，水是定量使用的，并且禁止种植水稻。这两种措施都是增量和短期反应(单循环学习)，而实际上需要长期的、变革性的解决方案来显著减少用水并提供环境流动。这些解决方案包括转而种植耗水较少的作物(双环学习)和减少农业活动(三环学习)。可以通过改变水法来支持这一转变，使其解决最近的社会和生态变化，并为用水户协会提供稳定的法律基础。相反，对技术解决方案的强烈信念盛行，限制了其他方法的空间。例如，政府当局仍然认为苏联从西伯利亚河流引水到中亚的计划是解决水资源短缺的可行方案，而不是抑制用水需求和解决关于水的国际争端(P 4)。

体制改革主要通过法令实现，绕过立法，这增加了体制系统的不确定性和缺乏透明度。有选择性地，在有激励机制的地方引入了新规则，这造成了制度上的拼凑。新的机构是孤立的，在水部门改革方面也看不到一致的办法。这种小规模的办法似乎不适合于解决诸如社会主义制度转变为民主、以市场为导向的制度，或咸海的干涸和适应气候变化等大规模问题。beplay竞技

南非案例研究

南非的水资源在全国分布不均。因此，南非发展了一个扩展的水坝系统和(国际)调水计划(Muller 2002)。然而，在缺水的年份，向农民提供的灌溉用水必须受到限制(P 37)。获得安全饮用水和卫生设施还远远不够全面，但近年来已经取得了进展(Bohensky和Lynam 2005年)。

自从1994年种族隔离政权结束以来，南非一直在经历变革。经过多年的经济制裁，国内市场和对外贸易自由化了，民主选举产生了议会。2000年至2006年期间，收入贫困从33.5%下降至25.3%(南非共和国，2010年)。除了这些重要的政治、经济和社会变化之外，预计该国还将受到气候变化导致的极端生态变化的严重影响。beplay竞技例如，到2100年，气温预计将上升约1.5倍于全球平均增幅(Christensen et al. 2007)。已经可以检测到平均气温的上升以及径流和水文的变化(Kruger和Shongwe 2004, Boko et al. 2007)。

自种族隔离时代结束以来的体制连续性和变化

在种族隔离时代，南非的社会制度相当抗拒变革。在水务部门，诸如水法》1956年的变化积累了变革的压力:大多数人口被排除在决策之外，没有得到足够的饮用水和卫生设施，用水的生态影响被忽视(Bohensky and Lynam 2005, Bohensky 2008)。大规模灌溉农业通过诸如水坝和调水计划等资本密集型工程项目获得补贴(Stein 2005, P 36)。这些与众所周知的社会系统中的负面影响(如将大多数贫困和黑人社区重新安置到边缘土地)和生态系统中的负面影响(如对水质和数量、下游泛滥平原和洄游鱼类物种的影响)相关(Bohensky和Lynam 2005)。

1994年种族隔离制度结束后，南非社会制度改变了其宪法规则，从一部新宪法开始(南非共和国，1996年)，然后是供水服务法案(南非共和国，1997年)和国家水法案(南非共和国1998年)。后者因代表了最先进的水法而受到国际赞誉，因为它将基本的公平获得水和环境上可持续的水利用置于议程的首位(de Coning和Sherwill, 2004年)。后来，为了支持这些雄心勃勃的法律的实施，制定了《国家水资源战略》(DWAF 2004)。根据新宪法，所有的新机构都以公平、可持续性和效率为基础，从而与种族隔离政权的前机构明显决裂。水权不再与土地权利挂钩，引入了流域管理和集水管理机构(CMAs，基于利益相关者参与和分散水管理的组织)，启动了全国饮用水和卫生设施供应项目，通过建立水资源环境储备保障了环境流动。不过，一些以前的机构保留了下来，为用水者提供可靠的规划。例如，将承认在种族隔离法下合法存在的水权，直到需要根据新的水法申请许可证或法律另有规定(南非共和国，1998年)。

南非的水治理机构表现出高度的灵活性。根据南非法律，新立法的不同部分可以在不同的时间颁布。因此，最大的部分国家水法案已于1998年8月颁布，但敏感条款，例如有关发牌和征收水费的条款，仅在一年后才颁布(南非共和国，1998年)。的国家水法案提供一个框架，并在实施过程中对规则进行细化。通过这一授权立法，制定法律文书和执行支助政策的权力转移给国家主管行政部门(在本例中是水事务部)，因此可以根据情况的特殊需要加以调整。然而，在中央级设立集水区管理机构的问题上，这种灵活性产生了消极的影响，因为该法案没有具体规定集水区管理建议的标准。因此，DWA必须首先制定这些标准，从而大大推迟了对CMA提案的评估(Brown and Woodhouse 2004, Herrfahrdt-Pähle 2010)。

的国家水法案旨在使其执行具有高度的灵活性。像“分阶段和渐进的方式”这样的表述允许该法案在时间和空间上逐步实施，并适应当地情况(Rowlston等人，2000年)。这种分阶段的方法被认为是必要的，因为该法案需要进行全面的改革，而且可用于实施该法案的(人力和财政)资源有限(de Coning 2006年)。

南非供水机构灵活性的一个例子是供水许可证。这些许可证的有效期不超过40年，每5年进行一次审查(南非共和国，1998年)。由于南非正在讨论水的重新分配(从生产率相对较低的用途，如农业，到工业)(Otieno和Ochieng 2004)，这种灵活性可能会被证明是有帮助的。如果在这个问题上达成政治共识，每隔几年对许可证进行一次审查，就可以实施这种改变。此外,国家水法案预见每五年修订一次国家水资源战略，以确定任何适应的需要(南非共和国，1998年)。然而，原定于2009年的第一次修订仍在进行中，这表明在有限的财政和人力资源背景下，这些雄心勃勃的目标可能并不总是能实现。

流域管理论坛为学习能力和立法框架的灵活性提供了一个例子。这些论坛，没有提到国家水法案，在水塘综合管理系统以下的子集水区层面实施，以促进地方层面的讨论和参与(P 26)。然而，在它们对水管理和建立cma的作用变得明显之后，《国家水资源战略》明确提到了它们在传播当地知识和促进利益相关方参与方面的积极作用，并鼓励建立此类论坛(Karar 2003年，DWAF 2004年)。

与新的正式机构不同，一些非正式机构仍然相当僵化。与乌兹别克斯坦的情况类似，技术控制范式和水力任务在种族隔离时期是水部门的特征，并导致了水坝和调水计划等广泛的水基础设施，现在仍然普遍存在(Swatuk 2008, 2009)。这种对解决水资源短缺的技术解决方案的强烈信念目前削弱了应对气候变化(未来)影响所需的创新(例如水资源的供应管理向需求管理的转变;beplay竞技37页)。

讨论:南非水务机构的变革

危机(Ω-phase)和种族隔离制度的结束被用来对南非社会经济和政治各子系统进行重大变革。特别是，南非的水治理正处于实施和巩固新机构的阶段(r阶段)。最重要的变化是国家水法案和其他立法表明三重循环学习和转换(Bohensky 2008)。水务部门得以制定和颁布一套全新的水务立法，这更符合新的社会经济和环境需要。因此，新的体制结构在短期内提供了稳定性(通过一项不能在短时间内修改的国家水资源法)，同时在未来需要时为适应留下了回旋余地(长期灵活性)。例如，在所有流域同时实施CMAs的计划，一旦发现其野心太大，就被放弃了。但是，推迟执行的可能性也会带来政府在创造执行的有利条件方面缺乏承诺的危险。必须指出，南非正在努力执行雄心勃勃的新水资源立法。在实施CMAs、确定环境保护区和建立包容性利益攸关方参与方面进展缓慢(p16, p34)。因此，南非制度似乎正在经历宪法规则的广泛变化，而集体选择和操作规则却落后于此。

文献强调了领导力在建立弹性方面的作用(Folke et al. 2005, Gupta et al. 2010)。在国家层面，一位有见识、有远见的部长在民主化后的最初几年里发起了全面改革。新闻部的一名技术娴熟的总干事提供了一致性。他是一个知识渊博的改革者，尽管更换了大臣，但他仍然留任，因此是一个稳定因素(P 16, P 27)。与此同时，大量的人类专业知识在DWA中丢失了(Bohensky和Lynam 2005)。由于若干原因，包括黑人经济赋权政策，资深水资源管理人员被缺乏经验的年轻工作人员取代。此外，许多高级管理人员达到了退休年龄，私营部门的薪酬高于公共部门，艾滋病毒艾滋病造成了损失(p15, p36, p36)。所有这些因素导致供水部门丧失记忆，并损害行政当局有效实施改革的能力，特别是在中观一级。一方面，这种记忆的丧失是有意的，因为种族隔离制度的大部分已经过时。另一方面，panarchy概念要求系统有一定数量的内存和稳定性，即使在转换阶段，也要防止系统崩溃。 The all-encompassing new legislation seems to be too ambitious to be implemented by an administrative body that has been weakened by brain drain and has had relatively inexperienced staff enter the system. The memory function at this level of administration might be lost, adding to instability and change. It may thus be proposed that the transformation of constitutional rules requires a certain amount of stability in staff to provide for memory and expertise.

目前，水务部门的制度弹性正在缓慢增强。新的一套宪法规则为可持续水资源管理提供了坚实的基础，尽管它们为适应和处理潜在的环境和社会变化留下了余地。然而，改革进展缓慢给政策制定者带来了压力。最近，有人质疑综合水资源管理和农业资源管理机构的有效性，并建议改革改革进程，例如减少农业资源管理机构的数量(p16)。亨廷斯等人(2008)已经发现了政府政策的变化，从更多的参与性向命令与控制范式转变。同样，由于水资源越来越稀缺，环境保护也受到了政客们的质疑。来自DWA的一份答复报告说，他在议会因水治理改革进展缓慢而受到批评(P 43)。如果这些趋势持续下去，新的机构可能不会被允许建立起来。这意味着另一个适应周期的匆忙进入，即从r阶段直接过渡到Ω-phase阶段(Walker和Salt 2006)。一个可能的结果可能是太多的变化，缺乏巩固和一致性。 The new regime may not be able to stabilize fast enough for reforms to take effect after the breakdown of the old regime (Young 2010).

结论

在这两个案例研究中，由于各自的国家被困在抵抗性、不适应的制度中，几十年来积累了巨大的变革压力。乌兹别克斯坦的社会制度无视环境变化，而南非的社会制度主要积累了社会不公正方面的变革需要。在这两种情况下，似乎都需要对SES进行变革性的改变，因为增量的改变或适应不足以解决问题。

这些个案研究说明了正式制度过于连续性或过于变化的一些优点和缺点，而在这两种情况下非正式制度仍然相当僵硬，从而阻碍了变革。在乌兹别克斯坦的情况下，正式体制框架的事实上的持久性以及僵化的非正式体制对旧的和(有选择地引进的)新的正式体制的支配地位提供了高度的连续性。但是，这种连续性和稳定性与改革进程缺乏一致性和透明度以及有效解决大量过度使用水资源和环境退化的问题是相互抵消的。此外，孤立的新机构的业绩受到其他部门僵化机构的损害。

与此相反，在南非，对水部门正式机构(宪法规则)的全面改变导致对水管理采取了一贯的新办法，处理了诸如平等获得饮用水和环境流动等紧迫问题。缺点是实施这种方法所需的时间和资源。执行雄心勃勃的新框架(即将其转移到集体选择和业务规则)使行政结构负担过重，导致漫长的改革进程，缺乏承诺，并导致继任决策者和水管理人员的政策疲劳。

从这些案例研究中，可以得出以下几点主张:在巩固水治理改革的过程中，需要变革和灵活性:

1. 立法和立法程序的灵活性似乎是一个重要因素(例如提供分阶段办法)。在南非执行的授权立法允许在不质疑整个立法的情况下修改单个部分，而修改乌兹别克斯坦的水法(例如包括用水户协会的规定)则是一个漫长的过程。但是，需要谨慎，因为象南非那样分阶段的办法也需要时间，不应损害体制的稳定。


2. 在执行过程中，体制灵活性似乎是必不可少的。这包括在执行过程中调整法律框架的可能性(例如，如南非那样，如果不能立即制定法律规定，则调整执行的顺序，或如乌兹别克斯坦那样，调整其他部门的机构)。


3. 对于结果的灵活性似乎是必要的。在水资源供应量不断变化的情况下，重要的是确保水权，但同时保持水分配的灵活性。如果未来水变得更加稀缺，定期修订水权将考虑到它们的重新分配。


4. 机构审查和(如果它们不再合适)重新授权的间隔可能需要缩短(Young 2010)。如果国家水资源立法不以几十年为间隔进行改革，而是以更短的间隔进行审查和必要的适应，例如每10年进行一次，就能更好地适应不断变化的社会和生态条件。但是，这一要求必须与有限的人力和财政资源相对照。

对于转型过程中需要保持连续性的问题，可以提出以下几点主张:

1. 强化或稳定的社会记忆似乎是制度制度转型的一个重要因素(Bohensky and Lynam 2005)。特别是，南非的案例研究表明，知识渊博的人在关键职位上是多么重要(缺乏高级管理人员，通过总干事保持连续性)。看来，为了获得有关的资料和专门知识，水管理组织至少应该有一部分工作人员继续担任资源人员。


2. 南非案例的另一个教训是重大破坏和变革阶段的顺序，以及之后巩固阶段的重要性(Folke et al. 2010)。如果一个转变过程的成功在它能够实现和一套新的制度被安装之前受到质疑，那么变化的数量可能会使系统的能力(例如，人力能力)不堪重负。


3. 不同类型的机构之间的区分似乎是恰当的。并非所有的制度都必须存在，只要那些规定规则如何制定的制度(即宪法规则)仍然存在并得到遵守。如果认识到这一点，并且正式和非正式机构相一致，只要它们遵循通常的程序，就可以对机构进行修订;这将自动限制更改它们的频率。然而，在乌兹别克斯坦，正式和非正式机构往往不一致，总统通过法令规定，从而绕过立法议会的批准。通过法令进行统治为灵活性开辟了空间，这在制度层面可能并不有利，因为它增加了制度的不确定性。


4. 过程的透明度在转换过程中似乎很重要。如果制定规则的过程是透明的并得到所有用水者的承认(而不是像乌兹别克斯坦那样通过法令来统治或通过社会关系来分配水)，就能提供稳定。

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