合成

中越两种流域服务收费方案综述:政府控制与PES理论的结合

• 摘要
• 简介
• 背景
  • 中国SLCP
  • 越南实施第380号决定和随后的PES立法的试点项目
• SLCP和Decision 380飞行员的评估
  • 法律、制度和行政框架
  • 实现
  • 生计影响和可持续性
• 对PES全球讨论与发展的思考
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

生态系统服务付费(PES)的概念已经引起了广泛的国际关注，它是一种具有成本效益的方法，通过奖励人们为人类社会提供有价值的生态系统服务的努力来改善环境管理(Zilberman 2007)。PES最初被定义为一个定义良好的生态服务的自愿交易，至少有一个买方，至少一个提供者，并且基于这样的条件:只有当提供者在一段时间内继续提供所定义的生态系统服务时，买方才付钱(Wunder 2005)。尽管不是专门为扶贫而设计的，但PES因其在为服务提供者提供多样化的生计机会和改善其福祉的更大机会方面所发挥的作用而受到赞誉(Pirard et al. 2010)。找到这种双赢结果的关键是有条件地提供适当的激励组合，以换取特定土地使用者的行为或活动的改变。这样一来，PES作为一种社会协商和自愿的方式，可能比政府实施的传统法律或法规更容易被潜在参与者接受，因为双方都能从结果中获得收益。

中国和越南因迅速发展以激励为基础的环境政策计划而成为全球关注的焦点，这些计划以两国中央政府所称的生态补偿(PES)形式出现。在扩大试点项目和从地方多样化的国家计划中学习经验，为国内和国际环境政策发展提供信息方面，已经有了很大的政治决心(Zhang et al. 2008)。在过去的30年里，这些国家已经从中央计划和计划经济中脱颖而出，成为东亚增长最快的两个经济体(Van An和Duc 2007)。正在进行的政治和经济转型的显著特征是向市场经济的重新定位，以及在一系列经济、政治和文化机构内平行的权力下放，这些机构仍然嵌入在自上而下的命令配置中。换句话说，正是全球贸易的开放动态地冲击了传统的政治和经济意识形态，而不一定改变了国家在指导这一过程中的作用和影响(Painter 2008)。这导致了公私混合的安排，由于对服务的需求增加而产生的重大地方创新，以及对经济快速发展所造成的环境后果作出的创新反应。

这两个国家有一些重要的共同点。他们都有儒家思想的过去，受社会主义影响的法律和治理结构，地理上接近，有大量的劳动力，以及政治统治的历史，越南领导人经常把中国视为治理思想和制度的典范。(Gillespe and Chen 2010)。近几十年来，这两个国家都实现了前所未有的经济增长，主要原因是国家主导的向自由市场自由化的转变。发生在中国和越南的平行改革主要是对经济而非意识形态限制的回应(Gillespe和Chen 2010)。由农业部门主导，两国都在20世纪下半叶开始改革中央计划经济，以应对:(a)土地集体化、工业和贸易机构国有化以及意识形态驱动的政治的国家改革的失败;经济增长停滞，生活水平低下，粮食严重短缺，恶性通货膨胀;

在经济增长的同时，由于过度开发和自然资源的退化，这两个国家的环境状况已经恶化。与这种恶化相关的其他因素包括快速城市化、人口膨胀以及在缺乏土地安全的情况下开发边际土地的压力(Liu和Diamond 2005)。此外，融入国际市场增加了开发资源的竞争压力，对自然资源造成更大压力。例如，作为现代农业技术的一个特征，化肥和农药的使用越来越多，加剧了水质恶化(Xiaoyun et al. 2006)。城乡和地域发展差异给环境脆弱地区的生计带来了巨大压力。事实上，生活在有价值的生态系统服务来源地区的人们通常比那些目前有需求但不为这些服务付费的消费者更贫穷(Xiaoyun et al. 2006)。土地退化的主要相互关联因素包括土壤侵蚀、水资源恶化、森林砍伐、荒漠化和生物多样性丧失(Wang et al. 2004, Nguyen et al. 2008)。两国政府都通过引入法律、制度框架和公共项目来应对日益严重的社会和环境问题，以应对日益严重的自然资源枯竭和发展不平等。中国中央政府通过颁布大量资源管理法和环境标准，积极主动地平衡环境与发展的优先事项，形成了环境保护的法律基础(中华人民共和国，2005年)。在第11个五年计划(2006-2010年)中，中国政府强调了实现扶贫和环境目标作为国内目标的至关重要性(Bennett 2009)。 Vietnam’s government has also recognized this increasing priority with the introduction of relevant laws and regulations and has been successful in slowing down the rate of net forest loss in recent years (Wunder et al. 2005). Although some reforms have been made, the governments of both countries have not yet afforded adequate land tenure rights to parallel the increasing market freedoms of the economy (Banks et al. 2003, Xiaoyun et al. 2006). This has resulted in limited motivation for land users, on both agricultural and forest lands, to manage land with long-term objectives and as a result widespread unsustainable use remains a concern.

我们对中国和越南出现的两个类似于pes的森林流域服务计划进行了评估和反思。鉴于在这些传统上以命令为导向的国家对水和森林管理采用激励方法的实验，我们希望提供关于这些项目的设计和实施如何实现其环境和发展目标的见解，以及在从理论到实践加强PES概念方面对大型政府运营项目的影响。这是通过审查计划的法律和制度框架、实际执行情况以及长期可持续性前景来评估的。本文所涉及的国家举措包括中国的坡地转换计划(SLCP)和越南根据第380/QD-TTg/2008号决议实施的PES试点。这一分析是通过对文献案例研究的广泛文献回顾进行的。

背景

中国SLCP

为了应对1998年的长江大洪水，中国中央政府开始认识到陡坡耕作对斜坡上森林和草地提供的生态服务的损失的不稳定影响，特别是径流和土壤侵蚀的发生。1999年，政府推出了退耕还林还草计划(又称退耕还林还草计划)，成为中国最雄心勃勃的生态恢复计划，投入资金超过450亿美元(Changjin and Liqiao 2007)。可以说，这是世界上最大的土地退休计划，并自成立以来迅速扩大。该计划包括将坡度在15-25°或更大的斜坡上的农田转变为森林或草地(Bennett 2008)。农民可以选择将坡耕地转变为“生态森林”，其定义为木材生产物种，如洋槐pseudoacacia而且杉木纯林；“经济林”，即种植板栗和柑橘等经济作物的果园;或者草原。补偿包括每年对粮食的实物补贴，根据不同地区的产量差异进行区分。截至2010年，长江流域的粮食补贴标准为2250公斤/公顷，黄河流域为1500公斤/公顷(Xu et al. 2010一个)．此外，还提供了约43美元/公顷的现金补贴以及预先提供的树苗(Xu et al. 2010一个)．根据所进行的转换类型，补偿期限有所不同，生态森林获得8年的现金和粮食补贴，经济林获得5年，以弥补与林产品相关的生计效益，而转化为草地的补贴为两年(Weyerhaeuser等，2005年)。SLCP已被确定为该国第一个国家可持续发展项目，因为它直接与家庭接触，并在农民选择参与和采用土地管理选择的自愿参与的基础上建立。该方案还明确承认家庭层面的生计影响，因此试图将环境和发展目标结合起来(Tao et al. 2007)。

越南实施第380号决定和随后的PES立法的试点项目

作为一个季风气候的山地国家，越南的经济严重依赖森林提供的流域服务，特别是在农业和水电是重要部门的农村高地地区(Wertz-Kanounnikoff和Rankine 2008年)。所有林地都归国家所有，并由个人和社区承包进入、使用和管理。越南的森林被分为“特殊用途”(rùng dâc粪便)^[1]、“防护林”(rùng phòng hô)^[２]、“生产森林”(rùng SAN xuât)^[3]．中央政府和中国政府一样，为促进森林资源的可持续发展和森林保护带来的生态系统服务做出了巨大努力。这些努力包括661计划，其目标是在1998年至2010年的12年内将森林覆盖率增加500万公顷(第661/QD-TTg/1998号决定;Wunder et al. 2005)。这是一项以激励为基础的计划，要求近200万签约的山地家庭将以前的林区作为指定的保护林和生产林重新造林。尽管由于该项目的实施，高原地区的森林覆盖率已得到显著改善，但国家提供的资金不足以支付承包土地使用者的机会成本，而且土地保有权保障(5年合同)也不足以为农民提供激励(Wertz-Kanounnikoff和Rankine, 2008年)。

2007年，越南政府通过发布第380/ QD-TTg/2008号决定，表明了其制定国家PES政策的承诺。它包含了有关PES的法律、制度和财务指导方针，并强调通过生态系统服务的估值建立市场风格的交易(Gamez 2007)。水流调节、土壤侵蚀减少和风景景观价值被明确确定为关键的森林流域服务，并根据这些价值进行经济测量(Xuan和Santiago 2010)。会议旨在确定可持续的财政机制，以实现森林保护目标，并特别呼吁从2008年到2010年在松腊省和林洞省试行生态环境保护计划。这些省份被确定进行PES试点测试，因为主要人口中心和水电开发对市政用水的需求很高，而且它们有潜力将土地管理活动与生物多样性保护和附近国家公园的旅游业结合起来(Nguyen et al. 2011)。据此，我们确定了三类“买家”:水电设施、供水供应商和旅游公司。从PES实地测试中获得的经验教训将用于微调国家PES政策，以便随后在全国范围内复制(Gamez 2007)。在这方面，越南的国家PES计划不同于SCLP，因为它们是为国家法律提供信息的试点。2010年9月，第380号决定试点实施取得了公认的成功，最终出台了国家《森林生态系统服务付费法》(2010年第99-CP号法令)。

评估SLCP并决定380名飞行员

法律、制度和行政框架

坡地退耕计划

州、县、乡级的一线机构以及省级和地方林业部门被指定通过省级和地方具体法规实施SLCP (Weyerhaeuser等人，2005年;图1)。多个机构参与了这一过程，包括林业、粮食供应、财政和土地管理等部门，包括国土资源部、农业部、国家林业局和水利部(Wang et al. 2004)。代理机构的任务是发放现金和粮食补偿，管理与农民的土地合同，调解纠纷，选择和测量用于转换的土地面积，分发树苗或草种，签发合同，以及监测转换结果(Weyerhaeuser等人，2005年)。地方机构单位反映了当地的能力、资源和独特的SLCP实施条例。

在中国，没有具体的立法为建立类似pes的方法提供指导(Zheng和Zhang 2006)。虽然自然资源和土地的完全所有权属于国家，但《土地承包合同》只规定了土地承包合同期间的使用权和管理权，而不是土地的永久所有权(中华人民共和国，2005年)。根据这种“谁种植谁维护谁受益”的政策，土地使用者被允许在其分配的土地上管理产品和服务并从中受益(Xiaoyun et al. 2006)。在实践中，事实权属的适用在不同的地方存在显著差异(Scherr et al. 2006)。

380年决定

第380号决定确定了PES国家法律框架的基线。它阐述了“森林生态系统服务”(FES)的含义以及支付的理由;明确合同当事人的责任和权利;确定付款计算方法、形式和付款期限;管理和执行支付交易、执行机构的角色以及与资金来源相关的预算(越南政府，2008年)。由于很少有国家尝试了具体的PES法律和指令，越南的第380号决定在建立适用PES的法律确定性方面迈出了重要一步(Greiber 2009)。它不仅建议各级政府机构在促进交易方面发挥重要作用，而且还鼓励基于受益人和提供者之间直接谈判的支付。纳入来自捐助者和国际非政府组织的外部资金也代表着在政府之外向资源多样化的转变。

尽管第380号决定赞同在自愿谈判的基础上将服务受益人和潜在的服务提供者聚集在一起进行PES交易，但文件中自相矛盾的语言似乎表明恰恰相反。贯穿第380号决定全文的“需要”一词意味着这两个实体都必须参与。第三条明确列出了试点计划中被视为“付款人”的实体(水电、水务和旅游实体);第20条规定，位于已确定的试点流域内的组织、家庭、个人和村庄社区“在法律面前对本决定规定的试点政策的实施负有责任”(越南政府，2008年)。一个相关的问题是，收入是来自政府管理的费用和税收，还是来自通过服务受益者和为此目的管理其土地的服务提供者之间的谈判所设想的生态系统服务价值。如果是后一种情况，现有法律足以进行以奖励为基础的生态系统服务谈判。如果是前者，土地使用管理者将无权保留贸易收入，因为国家设定了费用和税率，并将保留所有收入(Hoang et al. 2008)。考虑到第380号决定规定了特定利益相关者的特定支付率，似乎已经采用了费用和税收方法(Pham et al. 2008)。总的来说，尽管越南对PES的法律和政治承诺显然值得赞扬，但参与似乎不是基于自愿谈判，以及谁拥有收入缺乏明确的事实，使人对这些计划的长期成功产生怀疑。

建立了一个广泛的体制框架来管理第380号决定的试点项目。农业与农村发展部受权与自然资源与环境部、规划投资部、财政部和信息通信部等其他部委合作，在试点实施的基础上，为国家PES政策制定最终建议(Pham等人，2008年)。鉴于相互作用的复杂性和机构思维的有限理性，机构之间横向协作的要求对有效和高效的PES实施提出了巨大的挑战(Rees 1990;图2)。

考虑到越南高度限制土地使用权的情况，构建如此复杂的执行制度结构在一定程度上是必要的。从森林中获得利益的程度取决于土地使用者群体，其定义为个人/家庭、商业利益或公社/社区;森林分类，即专用、生产、保护;森林类型，天然或人工;森林配置方式，租赁、转让、承包;以及投资来源，自有资金或国家提供(Pham et al. 2008)。土地使用权分配对某些群体的限制比其他群体更大。与社区相比，企业(主要是国有企业)和个人在签订合同方面受到的限制较少。这是一个不幸的限制，因为让当地社区参与PES的制度安排可以通过提供社会和物质基础设施来增强福祉-环境协同效应，从而有助于降低交易成本(Ostrom 1990, Bracer等人2007,Brondizio等人2009,Clements等人2010)。

实现

坡地退耕计划

对SLCP的大量政治支持和雄心勃勃的目标在一定程度上解释了该计划在过去十年中的迅速扩张(内田等人，2007年)。这些数字确实令人印象深刻。从2001年在黄河和长江上游的3个省份进行的初步试点阶段，到2006年，已有25个省份进行了坡地退耕还林还草。在同一时期，转化率也跃升了6倍多(Bennett 2008)。当地的实施是多种多样的，而且大多没有文件记载，对实现既定计划目标的结果和影响各不相同。任何特定地区所特有的巨大的社会经济、生态和资源机会和制约因素，使得基于有限的现有文件很难对SLCP的影响得出确切的结论。一个积极的趋势是，在订购低产生产地块时观察到重叠现象，而拥有高坡地的农民的机会成本较低。这种效应倾向于最大化积极的环境效益，同时降低农民的成本(Xu et al. 2004, Uchida et al. 2005)。然而，实践中对SLCP实施的一些重复观察削弱了这种效率。

首先要考虑的是SLCP的主要目标是减少坡地进入主要水道的土壤侵蚀和沉积。该项目的大规模以及补贴的规模肯定导致了坡地的开垦，但不太清楚相关的植树造林是否改善了流域保护(Fu et al. 2004, Long et al. 2006)。对土地利用水文关系的过度简化，加上对当地地质、现有土地利用实践和其他生物物理特征的低估，使得SLCP的生态学论点充其量是值得怀疑的。森林减少水土流失和洪水发生频率的能力主要取决于森林的管理和流域的大小(Postel和Thompson 2005)。在极陡的斜坡上，侵蚀率通常与土地覆盖无关，目前尚不清楚植树是否具有额外的保护价值(Bruijnzeel 2004)。此外，由于过度强调坡地植树，对当地条件的关注在很大程度上被忽视了。其他生态管理办法侧重于恢复和加强适当的植被覆盖组合以减少土壤侵蚀，在实现目标方面可能比植树更有效。例如，在西北半干旱的黄土高原地区，植树造林，特别是对木材生产树种的植树造林，实际上可能降低土壤的保水功能，或导致进一步的荒漠化和随后的树木死亡(Jiao et al. 2012)。不分青红皂白地使用单一物种促进了单一栽培的造林方法，这对流域服务和有限的生物多样性价值产生了可疑的影响。在最坏的情况下，这种方法会对整体景观生物多样性产生负面影响，鼓励害虫爆发，并影响当地气候变化(Weyerhaeuser等人，2005年)。 Although there have been assertions made about reduced soil erosion over the last decade, the absence of baseline monitoring of the distribution and classification of pre-SLCP forests within the targeted areas limits the ability to substantiate claims (Uchida et al. 2007, Li et al. 2010).

这些问题由于那些负责执行的人的行动而变得更加复杂。农村税收改革政策以及SLCP计划中的具体条款导致地方政府无法像传统上那样对农民的各种活动征收费用(Tao和Qin 2007)。缺乏税收流入和不断增加的预算赤字意味着与SLCP相关的财政激励对已经财政拮据的地方机构来说是一种诱惑，他们面临着越来越大的压力来实施坡地转换。徐等(2010一个)在几个省份的SLCP站点观察到，地方政府普遍存在囤积补贴，或“寻租”，以满足资金需求。反过来，预算赤字也促使政府扩大SLCP的招生名额，以增加中央政府的资助(国家林业局;Xiaoyun et al. 2006)。一个明显的结果是，地方执行机构为完成其转换配额做出了更大的努力，并努力争取更多的补贴，影响了项目的大规模扩张(Changjin和Liqiao 2007)。这种规模的扩张不仅掩盖了与地方政府满足基本实施要求的能力不足相关的潜在问题，而且还扭曲了转换的目标以及监督和执行的必要性(Bennett 2008)。一些研究还显示，种植树木的存活率很低，低于SLCP补贴支付标准(Weyerhaeuser等人，2005年，Bennett 2008年)。成活率低的原因反映了幼苗采购质量差和缺乏技术支持，这两个方面都反映了执行机构资源不足(Bennett 2008)。地方政府的预算危机使得地方机构在与农民协商、为植树和维护提供足够的技术援助方面更加无能为力，并导致对SLCP的监督和执行程度最低。

当考虑到先验的政府转换目标和体现SLCP目标的潜在服务提供者的自愿参与并置时，一个根本的问题就出现了。县政府规定了转换为乡镇的土地面积，乡镇再将这些土地分配给村庄。为了降低实施的交易成本，地方政府和林业局规定土地转换必须在连片地块内进行，如云南省怒江州的情况(Weyerhaeuser et al. 2005)。因此，一些农民被迫接受邻居和村委会的计划，村委会本身被要求达到具体的转换目标，这些目标是由上级政府制定的，而不是根据当地条件、土地使用惯例或家庭需求制定的。Zhang等人(2008)揭示，宁夏省超过80%的抽样农民没有选择参与SLCP的机会。Xu et al.(2004)还发现，在SLCP试点的最初省份(四川、甘肃和陕西)调查的大量家庭显示，他们几乎没有选择是否参与的机会。因此，在设计和实施过程中对家庭赋权的关注不足、为地方政府提供透明的资金衔接以及考虑在最终停止补贴后保持林地是理解SLCP取得可持续成果的可能性的关键。

380年决定

第380号决定的实施在一至两年内导致支付流量超过620亿越南盾(200万美元)。该决定规定，林东省和松拉省的省级人民委员会将分别批准和组织在同奈河和大河的水源地区设计和实施环境保护和环境保护试点计划。林东确定了胡志明市上游的东奈地区，毗邻猫田和碧Doup-Nui Ba国家公园和永翠自然保护区。总共确定了545,657公顷的森林面积，这与确定的买家(即水电站、供水厂和与森林有关的旅游企业)所在的流域地区相对应(越南政府，2010年)。Son La在达河源头确定了适合纳入试点的总面积为397,292公顷，对应于水电设施和供水公司的存在(Liss 2008)。由于委托进行试点的时间很短(2009-2010年)，而且由于交付的款项和土地管理的实施非常重要，显然很难进行实质性的评价评估。但是，可以确定对以后国家应用有影响的若干突出问题。

在林东，通过加强农业用地，改善流域内两个国家公园之间的生态系统连通性，纳入了对关键生态栖息地恢复的敏感性。还开展了社区一级提高认识运动，同时对森林所有者进行了流域监测和实地调查方面的能力建设和专门培训。中介提供了一套独特的技术技能，据报道在满足利益相关者的信息需求方面至关重要(Pham et al. 2010)。

与此同时，还遇到了严重的执行问题。其中最相关的问题涉及(1)对森林地位的澄清不充分，以及(2)对自愿交易的澄清和实现不精确。首先，森林的实际面积与纸面上的森林所有权有很大差异，因此很难确定属于特定所有者或承包户的森林面积，从而使支付交易的实施成为一项重大挑战。森林状况文件、划定、归档和批准不完善的过程意味着要耗费大量时间和成本(Nguyen et al. 2011)。此外，向各方案拟订单位授权的资金不足，耗尽了迅速执行的财政资源。如果对森林所有权没有明确的权利，付款的分配就不符合宪法，与付款权利相关的冲突可能导致森林进一步退化(Salzman 2005年，越南政府2010年)。亚洲区域生物多样性保护计划(Asia Regional Biodiversity Conservation Program)在报告林洞试点的实施情况时指出，森林所有者和管理委员会可以自愿接受试点，尽管不太确定获得森林合同的家庭是否也有能力这样做。第380号决定中没有提及自愿参与，这证实了这一担忧(Pham et al. 2010)。

生计影响和可持续性

坡地退耕计划

SLCP最初是一个以生态为导向的项目，旨在通过停止坡地农业来减少沉降和加强流域服务的提供。然而，由于传统上的贫困家庭被推到中国主要流域的边缘斜坡地区，该项目间接地针对了穷人。该计划是否真正改善了这些贫困农民的生计，取决于(a)将土地从农业生产中剔除后的替代生计机会(替代能力)以及(b)为将经济限制与生态退化脱钩而支付的时间间隔(内田等人，2007年)。支付水平高，超过土地注册前一年收入的机会成本，一直是SLCP的一个常见特征(Wu和Ding 2003, Uchida等人，2005,Xu等人，2006一个， Changjin and Liqiao 2007, Bennett 2008)。事实上，一些农民得到了过高的补偿，他们认为较低的报酬足以抵消他们的机会成本。Grosjean和Kontoleon(2009)的研究表明，贵州省的家庭即使在没有货币支付的情况下也愿意参与该计划，但他们要求加强对他们重新造林土地的使用权和租赁权。在某些情况下，如相对较贫穷的宁夏，在土地登记一年后，实际净收入增加了75%(内田等人，2005年)。在对云南省选定的16个县的近1万个家庭的调查中，95%的家庭“喜欢”SLCP，并认为应在改善市场准入、土地使用权、补贴期限和更多树种自主选择的情况下继续发放补贴(Zhao 2008)。在这方面，对农民来说，参加SLCP是一项重要的生计决定，只要补贴能按时兑现。然而，一个重要的警告是，生产和机会成本的地理和家庭间的可变性会影响人们对薪酬的看法。

由于SLCP要求农民放弃耕作，以植被覆盖(即树木或草)取代这种活动，以换取补偿，因此不可避免地会提出一个问题，即农民将从事什么生产活动来替代以前的生产活动。政府认识到土地退休和补贴收入对地方经济发展和粮食安全的影响，因此敦促地方政府启动鼓励非农企业发展、替代农业和更广泛的农村发展计划的战略。然而，由于地方政府在实施SLCP方面资金紧张，对新的生计机会的支持不足(Zhang et al. 2008)。实证分析表明，土地退休后新经济活动的发展受到一些限制。Uchida et al.(2007)和Xu et al. (2006一个, 2010年一个)表明，由于补贴，样本中较贫穷的农民既在剩余土地上加强了耕种，也将耕种活动从耕种转向了畜牧业和住房资产。这些研究的一个突出发现是，尽管SLCP提供了激励措施和劳动力节省，但证明非农活动增加的证据有限。农民需要的不仅仅是经济补偿，以促进农业以外的结构转型。宁夏贫困农民的样本显示，如果能够获得足够的社会支持，超过50%的农民会考虑在退耕后通过其他方式赚钱(Zhang et al. 2008)。促进获取信息的牢固的社会关系和政治赋权，为建立共同的未来愿景进行投资，提供获得技术和新市场的机会，这些都是采取替代性创收活动的根本制约因素。如果SLCP的目标是使农村家庭脱贫，那么一旦补贴停止，开发这些资产为贫困农民提供新的就业机会对于避免恢复贫困-生态退化循环至关重要。此外，这些机会严重依赖于足够的社会资本，以确保社区的完整性，而不冒向城市化程度更高的地区迁移的风险。只要缺乏这些资产，通常规避风险的农民就会专注于反映其现有能力和专业水平的生产活动(Zhang et al. 2008, Bennett et al. 2011)。

随着支付期限延长至最长8年，在土地不安全的背景下，不断上升的机会成本将开始影响农民的后续行动。在云南省，抽样农户对该计划的未来感到担忧，认为补贴期限太短，树木无法获得足够的收成，也无法完全补偿因放弃种植而造成的损失(Weyerhaeuser et al. 2005)。如果农民获得的补偿不足，或被迫在违背他们意愿的情况下采用项目，除非在支付期内发现有利可图的非种植劳动用途，否则他们更有可能重新种植(Chen et al. 2009)。Zhang et al.(2008)发现，在宁夏省，26%的家庭计划在停止付款后确定将登记的土地重新转为耕地，只有8%的家庭坚定地认为他们会保留树木或草地，无论是否付款。在贵州省抽样的农民中，34%的人表示，如果停止支付，他们将重新转换土地(Uchida et al. 2005)。有趣的是，土地重新转换的决定与土地安全的认知密切相关，超过60%的人要么完全不确定自己的土地权利，要么只在土地安全政策补贴期间确定(Zhang et al. 2008)。

国家粮食局的粮食供应与政府为SLCP提供资金的投资之间的联系，使政府在确定SLCP生态修复的优先事项和随后对其可持续性的信心方面存在模糊性。SLCP的农业和生态目标的联系在中国决策者中引发了一场关于预留对粮食安全的影响的重大辩论(Xu et al. 2006b)．事实上，正是2003年末粮食价格上涨的影响和对粮食供应的担忧促使中央政府削减了SLCP补贴(Feng et al. 2005)。该计划的迅速扩张和收缩体现了过去中央政府倡议的反应性和以项目为导向的强调，而不是需要在空间和时间尺度上维持强有力的社会-生态治理安排。

380年决定

第380号决定作出一致努力，将发展问题与使用奖励办法结合起来，以维持森林流域服务的流动。与以前通过661计划获得的森林保护和管理奖励相比，每户的平均年支付额增加了近400% (Nguyen等人，2011年)。试点地点的选择特别强调少数群体和妇女的参与，如在林洞，近70%的目标家庭属于K 'Ho少数民族。除了支付森林保护和管理费用外，林东试点项目还促进了农民和私营企业之间的一系列商业合同的发展，根据这些合同，农民将向胡志明市市场运送竹工艺品、精油和加工可可豆等原材料和成品(Nguyen et al. 2011)。此外，还努力为主要依赖森林的家庭将新的市场机会与农林业系统结合起来。这一保护友好型发展倡议的一个重要附带效益是，位于林东试点区内的猫田国家公园(Cat Tien National Park)的缓冲地带得到了丰富(Nguyen et al. 2011)。虽然这些肯定是积极的事态发展，但要确定任何新建立的企业的收益是否能够维持，甚至确定这些新机会所产生的生计利益是否足以满足家庭需要和改善对福祉的看法，现在还为时过早。

第380号决定的实施需要讨论对第99号法令的影响，以及在全国范围内应用类似pes计划的可持续性。尽管林洞试点提供了新的生计机会的积极例子，但在框架本身或第99号法令中几乎没有任何规范来刺激改善生计和福祉的新机会。事实上，考虑到试点实施对减轻贫困的影响，特别突出的是，越南受委托进行减贫的机构，即劳动、退役军人和社会事务部，在第99号法令的制度安排中缺席。此外，不能指望积极主动和资源充足的非政府组织和捐助者能够在第99号法令中出现的每一个PES背景下促进新的生计机会。Pirard和Billé(2010)认为，PES试点项目通常是在大量公共和私人融资的独特背景下实施的，这些融资不太可能被复制，也不太可能以足够的规模导致结构变化。在380号决定的情况下，高度命令驱动的方法规定了特定实体的行为，而不是将集体治理权利下放给地方社区，这使得新的社会规范很少有空间来引导基于激励的谈判的内生需求，这是380号决定故意提倡的。

对全球pes讨论与发展的思考

一个问题是，中国和越南确定的项目在PES目标的一般理解范围内处于什么位置。本文讨论了两个主要结论:(1)大规模第三方控制对设计和实施中交易成本识别的影响，以及(2)强制性与自愿性参与PES计划的影响。考虑到农民居住在国家控制的土地上，并被要求遵守中央政府关于土地使用的指导方针，人们怀疑土地使用者是否真的是“服务提供者”，他们在做出影响其长期福利的生计决定时拥有个人或集体选择，还是他们只是临时管理国家林地的承包劳动力。由于缺乏永久土地所有权的完全使用权，中国和越南的农民通常被要求进行土地管理活动，并获得补偿，作为其他必要活动的多余凭证。

本文所描述的对大规模政府运营的PES计划的实证评估，将注意力集中在产权安排、政府或第三方干预以及给定PES计划的交易成本之间的联系(图3)。由于中国和越南的农村人口密度很高，许多小型和个人土地所有权没有明确界定，将各方聚集在一起的成本可能巨大(Huang et al. 2009)。中国引为自豪的大量行政资源对于颁布SLCP等大规模支付项目很有用(Changjin and Liqiao, 2007)。即使在没有长期土地所有权的情况下，行政当局也可以通过必要的制度资源来强制进行交易。这些机构资源包括村政府、农民委员会和林业局的参与，以协调并在理想情况下审议特定于社会和生态背景的付款条款和条件以及管理方案。这将大大降低将服务受益人和提供者聚集在一起进行预先谈判的交易成本的比例，同时避免中央政府通过下放各级政府规定转换目标的“一刀切”方法。将利益相关者聚集在一起的成本被称为外部交易成本，本质上反映了现有社会资本和内部激励土地利用变化的个人机构之间的差距。

然而，政府对交易的控制不太可能降低pe的总成本。这是因为在管理项目时，与官僚复杂性、寻租行为和直线机构的路径依赖相关的内部交易成本提高了(Changjin和Liqiao 2007)。如前所述，由于执行机构之间缺乏协调，具体任务划分不清，导致了大量的重叠和机构之间的利益冲突，从而导致了项目执行的无效。由于中国更广泛的财政改革，负责实施SLCP的地方机构将补贴视为为其业务提供资金的机会，因为它们往往缺乏执行该计划的资源能力。因此，地方机构一直倾向于查看通过财政困境模糊的镜头来实现实施需求，这反映在这些机构的寻租行为中，他们夸大了实施成本的估计，以夸大中央政府提供的补贴水平(Groom等人，2010年，Xu等人，2010年一个)．地方政府机构的路径依赖是指地方政府执行中央政府命令的刚性管理模式。这些既定的手段既不能适应不断变化的环境，也不能在内部或通过参与性手段进行质疑或审议(Rees 1990)。路径依赖是高度集中治理模式的一个显著特征，这种模式在中国和越南的社会政治历史中根深蒂固，因此在应用旨在谈判利益相关者利益的政策工具时，将不可避免地提高交易成本。由于官僚主义的复杂性、寻租行为和路径依赖，SLCP款项未能按时交付给接受者，缺乏足够的监督，很少考虑生态适宜的种植和管理(Huang et al. 2009)。图3所示的概念表明，PES将受益于以最低的成本为内生发展提供基础。通过这种方式，如果政府执行机构将其角色从代表整个公众的唯一董事和买方转变为利益相关者之间PES谈判的推动者或使能者，则可以降低整体交易成本。通过精简政府机构的任务，为流域商品和服务的集体谈判提供立法指导，并将足够的执行资源转移给村政府和农民委员会，让他们能够代表每个家庭，确保家庭福利得到满足，可以降低内部交易成本。

交易各方缺乏内在动力和权力不足，表明通过政府控制长期维持支付所需的内部交易成本不断上升。高内部驱动的交易成本可能是由不完善的生态目标造成的，这种生态目标基于在广泛地理区域内相对标准的补贴支付，需要大量的机构资源(例如来自政府或外部捐助者)来实施。这些方面抵消了与大规模推广和程序设计简便性相关的效率增益(Greiber 2009, Xu et al. 2010b)．尽管在所有实施了定向支付计划的地区，确定与定向支付家庭的成本效益相匹配可能代价高昂且复杂，但我们认为，地方一级的集体决策可以发挥更大的作用。在社区一级，决定将反映农户的具体土地使用做法和生计关切，作为增强对脆弱的坡地减少耕作的内在动力的一种手段。自发农民组织在中国仍然是一个新概念，但最近随着2007年《农民专业合作组织法》的颁布而得到推广，该法律消除了促进农民之间对话和创建技术协会的障碍(Zhang et al. 2008)。例如，在宁夏，这些协会已发展起来，重点是提高农民在作物和牲畜、加工、灌溉和运输方面的能力。考虑到SLCP中70%的劳动者是女性，在为SLCP补贴讨价还价时，提高社会资本以反映利益相关者利益的潜力很大(Zhang et al. 2008)。然而，这需要中央政府更多地认识到社会经济、生态、农民观念和资源限制的多样性，从而更准确地反映地方层面的SLCP实施。

对SLCP和第380号决定试点项目的进一步检查，提出了两个与PES概念的环境和福祉发展目标有关的突出问题。这些问题涉及服务受益人和服务提供者支付款项的强制性与自愿性。受益人的强制付款与服务提供者的强制参与相结合，违背了类环境保护方法的关键特征之一，而且无疑是向灵活的自然资源治理方法迈进的倒退，这种方法使地方社区能够做出战略性生计决策。

强制性和自愿性的问题在中国和越南的两个项目中得到了不同的反映。就第380号决定和随后的第99号法令而言，从森林居民和已确定的受益者的角度来看，决定集体未来的选择的核心目标都是有问题的。在中国的SLCP项目中，问题在于地方执行机构篡夺了国家指导的土地转换目标，取代了集体拥有土地所有权的村委会的利益和能力。因此，与其给予那些拥有所有权的群体自愿参与的权利，更高级别的政府根据预定的和不断增加的转换目标来决定村庄和家庭的参与(Zhang et al. 2008)。在这两个国家，强制性付款不稳定地依赖于政治动机，随着时间的推移经常偏离，因此对家庭和社区可用的能力和机会具有深远的影响(Pham et al. 2011)。因此，完全强制的支付计划往往导致贫困农村家庭对政府的不信任(Weyerhaeuser et al. 2005, Grosjean and Kontoleon 2009, Petheram and Campbell 2010)。

随着中国和越南在不灵活的命令式社会政治文化下向市场经济转型，存在着一个独特的机会，可以设计适当的治理安排，通过增强个人权利来管理自然资源。我们认为，通过生计机会来改善个人福祉的个体机构的崛起根植于社会规范和对长期土地和水管理的集体理解中(Ostrom 2005, Brondizio et al. 2009)。因此，强制与自愿支付的问题在于社区是否有机会自愿作出反映其选民个人利益的参与决定。在越南，社区不被承认拥有土地使用管理权，而农民和企业被要求参与一个项目，在该项目中，国家对从服务受益者那里收取的款项拥有所有权。相反，应该给予社区在与服务受益者谈判基于奖励的贸易时集体决定家庭行为的权利。中央政府可以帮助这一进程，确保集体决策是公平的，谈判条款得到遵守，并向利益相关者提供信息，以降低谈判成本。在中国，集体土地使用权确实存在，但中央规定的转换目标高于具体的生态条件和基于土地共有所有权的集体规范。因此，两国中央政府需要认识到，在制度层面上，PES计划的治理最好地反映了对土地使用和实施的共同理解，并随着时间的推移对土地使用实践进行监测。政府的促进工作可以转向为净水等生态服务提供社区土地使用权，在促进缔约方之间直接谈判的同时提供集体利益。这将是在政府促进的情况下向有效运作迈出的一小步。 Likewise, analyzing examples of voluntary behavior in highly regulated governance contexts would offer valuable insight on the extent and limitations of affording greater flexibility for the PES-like developments in China and Vietnam. Sustainable initiatives would also do better to focus less on monetary compensation for land use change and more on enhancing the well-being of service providers, including technical and agricultural extension support for land use transitioning, and empowering community-based institutions and individuals through micro-credits and loans. Such a tactic would minimize principal-agent conflicts associated with local government agencies acting on behalf of villages and households while also ensuring payments are usefully and sustainably invested to reflect the interests and deprivations of communities and individual households (Pirard et al. 2010). It would also ensure that the impressive political commitment and considerable public financing are leveraged for more strategic and flexible approaches for PES (Pham et al. 2009).

结论

本文对中国和越南的两个国家PES计划进行了比较回顾，提出了在独特和不断发展的社会文化和政治背景下，在自然资源管理中实施基于激励的交易的一些相关考虑。提出了两个主要问题:(1)政府在PES计划中的理想角色是什么?(2)政府管理的PES缺乏自愿参与，但被认为是生态系统服务管理的社会谈判，这意味着什么?随着这些国家从中央驱动经济向更加分散的市场经济转变，政府的角色将需要从强制性交易的主要驱动者转变为谈判的战略促进者，谈判反映服务受益者对流域服务的要求，以及服务提供者为这些服务管理土地所需的补偿需求。政府可以利用当前不同机构、地理和社会经济背景下的参与规模和经验，鼓励那些能够改善对流域服务提供的认知，并提高服务提供者提高个人和社区福祉的能力的交易。这种鼓励可以通过加强集体土地使用安全、透明和可获得的中介机构来实施交易，以及确保利益相关者的需求和结果相一致来实现。如果我们考虑到缺乏对自愿参与这些计划的明确规定是这些国家的社会文化和政治背景的一个方面，那么随着这些国家不断演变为不那么集中驱动的经济体，可能会出现一个新的机会，以过滤那些即使在没有强制的情况下也能运行的交易，因为随着时间的推移，利益相关者之间和利益相关者之间会发展出内在的动机。最后，有必要考虑短期和高度可变的政府计划是否可以实现长期的环境和社会改善。如果基于激励的交易试点和项目能够赋予利益相关者必要的资源或技能，通过增加生计机会，而不是在边际土地上退休耕种，来实现他们对改善福祉的看法，那么土地管理将更有可能持续下去。然而，这需要更多的投资，以了解潜在服务提供商的需求和愿望，以及更多针对本地的支付交易。 Thus, it is recommended that the vast political will that has led to the formation of these programs be channeled toward building sustained engagement and negotiation with local stakeholders in the aim of reducing both internal and external transaction costs over time.

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^[1]这些森林作为自然保护区管理，被指定用于保护自然、森林生态系统、遗传资源、科学研究、历史遗迹保护和旅游景观。
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