研究

beplay竞技气候变化与西部公共土地:美国联邦土地管理者适应工作现状调查

• 摘要
• 简介
• 方法
• 结果
  • 土地管理者面临的挑战
  • 气候变化的后果beplay竞技
  • 适应规划和规划障碍
  • 土地管理局的看法
  • 美国林务局的看法
  • 国家公园管理局的观感
  • 美国鱼类和野生动物管理局的看法
  • 适应计划与其他类型的计划有何不同?
• 讨论
  • 土地管理局的适应进展
  • 美国林务局的适应进展
  • 国家公园管理局的适应进展
  • 美国鱼类和野生动物管理局的适应进展
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

气候变化的影响已经遍及beplay竞技美国西部。森林生态系统正在经历火灾制度、昆虫爆发和树木死亡率的变化(Ryan et al. 2008)。高温和长期干旱导致干旱地区侵蚀和入侵物种的增加(CCSP 2008)，地表温度和降水模式的变化正在减少许多高山物种的宜居栖息地(Moritz et al. 2008)。联邦公共土地占西部12个州土地面积的30-85%，提供了丰富的生态系统服务，从娱乐机会到水过滤和木材生产(Joyce et al. 2009)。为了促进这些服务的持续提供，负责管理这些土地的联邦机构已经开始了适应气候变化的进程(Smith和Travis 2010)。beplay竞技

美国绝大多数联邦公共土地由四个机构管理:美国林务局(USFS)、土地管理局(BLM)、国家公园管理局(NPS)和美国鱼类和野生动物管理局(FWS)。自2001年以来，美国内政部(包括BLM、Nbeplay竞技PS和FWS)已授权在决策中考虑气候变化(Ellenwood et al. 2012)。美国农业部是USFS的所在地，它的气候变化项目已经有十多年了，主要集中在研究上(Logar和Conant 2007)。beplay竞技最近，根据奥巴马总统的一项行政命令(行政命令13514)，在与跨部门气候变化适应工作组(ICCATF)的协调下，所有联邦机构都被要求“管理气候变化的影响”(Cruce和Holsinger 2010:3)，并每年提交一份绩效计划，详细说明他们的做法。beplay竞技除其他目标外，ICCATF寻求将适应纳入联邦政府的规划活动。

在过去几年中，关于气候变化适应的文献beplay竞技有了巨大的增长(例如，Smit等人，2000年，Adger等人，2007年，berrange - ford等人，2011年)。由于本研究涉及联邦土地机构，我们将以与ICCATF相同的方式定义适应，这与政府间气候变化专门委员会使用的定义大致一致(Adger et al. 2007)。beplay竞技ICCATF将气候变化适应定义为“自然beplay竞技或人类系统对新的或不断变化的环境的调整，以利用有益的机会或缓和负面影响”(ICCATF 2011:2)。

尽管一些研究表明，美国联邦机构可能存在重大的适应障碍(GAO 2007, GAO 2009)，联邦公共土地机构的适应努力正在开始(Cruce和Holsinger 2010)。2010年7月，美国林务局制定了《应对气候变化路线图》，重点是评估当前形势、利益相关方的参与以及管理土地以适应气候变化。beplay竞技路线图包括一个计分卡，旨在衡量进展，并将适应规划纳入林务局管理实践(Cruce和Holsinger 2010年，ICCATF 2011年)。2010年9月，国家公园管理局也做出了类似的反应，推出了气候变化应对战略，其中包括一项适应和情景应对计划，其中包括建议的管理行动和相关目标，旨在将气候变化考虑纳入机构beplay竞技规划的各个范围(Cruce和Holsinger 2010年)。同样在2010年9月，美国鱼类和野生动物管理局发布了一项更新的气候变化战略，重点是适应气候变化，并将其定义为在气候变化加速的情况下维持生态系统功能的合作努力(USbeplay竞技FWS 2010)。土地管理局管理着美国最大数量的公共土地，对适应规划采取了不那么有针对性的方法，但在2010年启动了两个项目，“拟议景观管理方法”和“快速生态区域评估”，旨在了解和应对气候变化对BLM土地的影响(BLM 2010)。beplay竞技除了这些适应努力外，联邦土地机构还制定了减排议定书。虽然这不是本文的重点，但需要注意的是，温室气体核算、减排和其他缓解努力可能是迄今为止该部门与气候变化相关的规划和工作的主要部分(Ellenwood et al. 2012)。beplay竞技

但是，各机构内的这些适应努力都是在总部一级颁布的倡议。最终，要被认为是有效的，这些政策必须导致与相关资源相关的机构资源管理人员“实地”改变决策实践(cf. Auld et al. 2008)。对政策实施过程的研究(可以定义为“政策变成行动”)是一个有价值的目标，因为正如巴雷特和福吉(Barrett and Fudge, 1981，引用于斯科菲尔德2001:245)所指出的那样，“政策不会自我实施。”在过去的几十年里，关于政策实施的文献集中在一场争论上，即自上而下的机制(如明确的政策目标和领导)或自下而上的视角(如个人官僚裁量权或公众参与过程)在决定政策如何以及是否实施方面更重要(deLeon和deLeon 2002)。最近的综合研究表明，自顶向下和自底向上的过程都在解释政策如何结构和随时间变化方面提供了一些东西(Sabatier 2005)。仍然存在的挑战之一是理解“普通公共服务管理者如何实施经常含糊不清的政策”(Schofield 2001:260)，以及这样做的障碍可能是什么。

美国公共土地机构提供了一个令人信服的背景，以研究政策实施和代理人在推进国家议程设定的目标方面的作用。在美国公共土地政策保持了近一个世纪的相对稳定之后，公共土地的运营重点和目标发生了重大变化，并仍在继续。特别是，20世纪90年代出现的环境优先事项，如保护濒危物种和管理整个生态系统，以及最近出现的新的火灾管理模式，对公共土地的现有政策设置提出了挑战。虽然新的环境联盟和具有里程碑意义的法院裁决很重要(Wood 2006)，但调查结果也强调了持久政策目标的重要性，例如《濒危物种法案》(ESA)的要求，有助于促进地方一级联邦机构政策设置或决策规则的变化(Cashore和Howlett 2007)。消防管理领域的研究还指出了媒体、机会之窗、公众和管理者的看法、制度因素和学习网络在改变公共土地机构政策设置中的作用(Wise和Frietag 2002年，Davis 2006年，Calkin等人2011年，Reiners 2012年，Steelman和McCaffrey 2011年)。

适应气候变化是另一个优先领域beplay竞技，可能确实需要对现有政策设置进行一些改变，以有效执行政策。因此，我们将研究重点放在地方政策背景上，因为这种“设置”水平对于气候变化适应目标的实施和运作至关重要(Cashore和Howlett 2007, McDermott等人2009,Ellenwood等人2012)。beplay竞技例如，其他人认为，资源管理者需要制定建立弹性的管理策略，更加灵活，甚至可能准备好管理气候变化时的系统转型(Joyce et al. 2009, West et al. 2009)。beplay竞技然而，对于联邦公共土地机构的资源管理者如何看待地方一级规划和实施气候适应政策的障碍，我们知之甚少。最近的一些研究使用定性访谈数据来建立土地管理者对气候变化适应政策实施障碍的认知(Theoharides等人，2009年，Jantarasami等人，2010年，Ellenwood等人，2012年)，berrange - ford等人在201beplay竞技1年的一项研究中回顾了大量文献，以跟踪各种机构的适应努力。结果表明，在一些组织背景下，适应正在进行，尽管已经观察到许多障碍。相互竞争的优先事项、缺乏相关数据以及缺乏明确的政府角色已被确定为与气候变化适应相关的重大挑战(GAO 2009)。beplay竞技之前也提到过缺乏机构指导和缺乏资金(GAO 2007)。

在本文中，我们提供了一项早期研究，研究机构管理者对实施实践以帮助适应气候变化的进展的看法，以及在西部三个州(科罗拉多州、犹他州和怀俄明州)的联邦公共土地上这样做的障碍。beplay竞技除了评估实施适应政策的努力程度外，重点关注适应障碍也很重要，因为克服这些障碍往往具有相当大的挑战性(GAO 2009, NRC 2010)。确定组织适应的具体障碍可以提供关于决策环境以及如何克服或减少障碍的有价值的信息。了解适应障碍还有助于更有效地提供资源和信息，以促进适应进程的进一步进展(Moser和Ekstrom 2010)。Moser和Ekstrom(2010)提出了一个系统识别适应障碍的框架，他们将这些障碍分为三个主要阶段:理解、规划和管理。除了为分析可能识别的障碍提供有用的启发式方法外，该框架还可以用作一个比较，以了解各机构在完全实施计划适应的过程中可能走了多远(见图1)。

我们介绍了对美国西部三个州的四个联邦公共土地机构的决策背景和适应进展的调查结果。结果主要分为三类。首先，我们报道了该地区公共土地管理者的决策背景，重点关注他们所报告的挑战以及他们自己对气候变化可能对其管理区域造成的后果的看法。beplay竞技其次，我们讨论了各机构似乎参与的适应规划阶段，以及在适应方面取得进一步进展的主要障碍可能是什么。我们在研究结果中强调了各机构之间的差异，因为这是我们数据中适应进展差异的唯一主要预测因素。第三，我们讨论了适应计划可能与现有计划不同的程度，或者仅仅代表重新标记的努力。最后，我们在Moser和Ekstrom框架的背景下讨论了我们的发现，分析了适应机构在适应过程中的位置，以及如何在不同机构之间解释适应障碍。

方法

为了获得有关个别土地管理者和机构层面的适应障碍和计划的数据，我们进行了一项类似于先前关于适应规划的调查的在线调查(Tribbia和Moser 2008, Theoharides等人2009,Amundsen等人2010)。这项调查被发送给在科罗拉多州、犹他州和怀俄明州受雇于BLM、USFS、NPS和FWS的大约3100名土地经理。该调查在一组合格的受访者中进行了预先测试，以确保问题措辞清晰，并与适当的受众相关。测试前已获得科罗拉多大学机构审查委员会的批准。

最近的研究表明，电子管理调查减少了平均反应时间(Sheehan和McMillan 1999)，并增加了研究人员跟踪反应的能力(Sheehan 2001)。此外，与电话调查相比，电子邮件调查已被证明能从参与者那里得到更坦率的回答(Bachmann et al. 1999)，而且电子调查对开放式问题的回答已被证明比其他形式的调查更长(Paolo et al. 2000)。

土地管理者的姓名和电子邮件地址是从机构网站上公开的电话和电子邮件列表中获得的。许多研究都强调了多重提醒在提高回复率方面的重要性(Murphy等人1991年，Mehta和Sivadas 1995年，Taylor和Lynn 1998年，Sheehan和Hoy 1999年，Sheehan和McMillan 1999年，Dillman 2000年)，因此在四个月内，研究描述包括调查链接通过电子邮件发送给公共土地经理样本五次。我们使用SurveyMonkey收集调查数据并管理我们的受访者名单，保持机密性并允许潜在受访者永久退出。合格的参与者包括主管、规划人员、工程师、水资源管理人员、环境专家、现场管理人员、科研人员以及在调查测试中被认为适当的其他人员。因此，“土地管理者”一词的宽泛定义是，既要对公共土地作出决策，又要为决策提供建议和信息。

该调查由39个问题组成，包括开放式、李克特量表、抽查和强制选择问题，于2011年3月至2011年6月进行。共有676名受访者开始调查，511人完成了整个调查，14人拒绝知情同意，不允许继续调查。总体回复率为21.8%，这是2000年之后发起的这种规模的在线调查的预期结果(Sheehan 2001)。因为除了最初的知情同意要求外，所有问题都是可选的，所以有些问题的回答比其他问题多。我们根据受访者的职位专门针对他们，因此我们的结果不一定能代表这些州所有机构员工的观点。与本文相关的25个调查问题在附录1中提供。

在收集调查数据后，对调查人群的样本进行了访谈。我们使用了有目的的抽样技术(Tongco 2007)，针对四个机构中各有不同程度管理责任的一系列受访者。受访者包括科学家、资源经理和管理员。在2011年6月至9月期间共进行了12次访谈，并在受访者同意的情况下进行了记录。其中8次访谈是面对面进行的，4次是通过电话进行的。我们首先向受访者简要介绍了我们的研究目标，并大致解释了我们如何定义适应，然后询问了他们目前面临的主要挑战，气候变化在清单上的排名，他们的办公室目前是否正在进行适应规划，进一步适应的主要障碍是什么，以及公众在他们的决策中有多大影响力。beplay竞技其他相关问题也列入。当不清楚回答是专门针对适应还是只是一般的气候变化时，采访者提出了一个专门针对适应的新问题。beplay竞技因此，受访者的回答可以被认为反映了对适应的具体看法。对这部分工作的定性数据进行内容分析，确定了每个主要访谈问题的重复主题，并更好地理解参与者的调查反应。

结果

土地管理者面临的挑战

为了获得背景视角，我们要求受访者从一系列物理/生物挑战和其他更具社会性或组织性的挑战中进行选择(附录1，问题1和2)。我们想知道管理者面临的挑战通常是否与他们认为的适应障碍相同。总体而言，最常被选择的物理或生物挑战是物种和栖息地管理(78%)，资金被选为最常见的其他挑战(77%)。

在这些问题之后，我们提出了一个开放式问题，要求受访者列出他们的办公室目前面临的三大管理挑战(附录1，问题3)。对这个问题的开放式回答确保了答案准确反映了土地管理者的观点，而不仅仅是研究人员的假设。最常见的答案是:缺乏资金、物种和栖息地管理、利益相关者冲突和人员限制。24%的受访者认为缺乏资金是他们最大的挑战，12%的人选择了物种和栖息地管理。在对这一问题的1487份回复中，与资金有关的问题占16%，物种和栖息地管理占11%，利益相关者冲突和人员限制分别占9%和8%。

为了衡量受访者提出的挑战的相对重要性，在问题4中，我们要求他们对他们在开放式问题中列出的最主要的物理、生物或其他管理挑战的严重程度进行评级。回答这个问题的受访者中，69%的人认为他们办公室最高管理层面临的挑战是严重或非常严重的，只有一位受访者回答说他们面临的挑战根本不严重。来自各机构的大多数受访者表示，他们面临的最紧迫挑战是严峻的。因此，受访者列出的挑战并非微不足道，可以认为它们构成或影响了他们工作的很大一部分。

当被问及当前面临的挑战时，几乎每个受访者都提到了有限的资金问题和濒危物种管理问题，调查回答中看到的其他主题也很明显。BLM的一位受访者表示，利益相关者的冲突是他的办公室面临的最紧迫的挑战。他解释说:“外部挑战只是如此多的公共土地使用者的压力，他们希望从公共土地中获得一些东西，以及越来越多的参与性。很多人对土地应该如何管理有自己的看法，但他们没有经常花时间研究我们的机构和我们的主要任务，即多用途。”林业局的一位受访者回应了一些公共土地的多重用途任务所带来的挑战，他解释说:“只有一小块区域的人们要求进行重建，提取石油和天然气，以及放牧，这使得‘多重用途’成为一项非常复杂的任务。”

beplay竞技与其他挑战相比，气候变化排名并不靠前。在我们的开放式排名问题中，只有5%的回答包括气候变化，只有3%的人将气候变化列为他们的办公室目前面临的头号挑战。beplay竞技在随后的采访中，参与者解释了为什么气候变化没有排在他们面临的挑战清单的前列。beplay竞技一位受访者解释说:“气候变化一直是房间里的大象，因为它涉及我们批准beplay竞技的几乎所有活动。然而，作为一个主要考虑因素，它并不比我们必须评估的任何其他强制性因素高或低。”另一位受访者表示，他感到沮丧的是，尽管气候变化对他个人来说是一个非常重要的优先事项，但他试图参与和处理这个问题的能力非常有限。beplay竞技然而，另一位受访者解释说，她的办公室“认识到气候变化是一个问题，我们需要做好准备，但它还没有真正发展到在我们做出决定时成为重要因素的地步。”beplay竞技

气候变化的后果beplay竞技

为了评估当地对气候变化脆弱性的认知，受访者被要求评估气候变化对其办公室管理的土地的17种潜在影响beplay竞技的可能性(附录1，问题5)。这些问题的目的是了解管理者如何在其特定区域的背景下看待气候变化。我们提出的五个潜在后果是:当地气温升高，当地水温升高，对当地野生动物的负面影响，当地径流时间的改变，以及当地灾难性野火可能性的增加。这些被认为至少有一定的可能性，而所有其他潜在后果被认为由于气候变化而发生的可能性都不太大。beplay竞技被认为可能性最小的四种潜在后果是那些假定受到气候变化积极影响的后果，即对附近社区的积极影响，对当地娱乐活动的积极影响，对当地生态系统的积极影响，以及较少的当地洪水。beplay竞技

我们还询问受访者，他们的办公室为应对气候变化已经或将做出哪些改变(如果有的话)(附录1，问题6)。最常见的四个回答是向公众提供额外的信息/教育材料，限制或减少排放，森林减薄/燃料减少，以及保护野生动物的额外措施(beplay竞技图2)。

适应规划和规划障碍

我们研究的主要目标之一是确定联邦土地机构是否实际参与了与气候变化适应相关的活动。beplay竞技受访者首先被问及他们的办公室是否制定了应对气候变化潜在影响的战略或计划(附录1，问题7)。对于这个问题，各机构之间和各机构内部的答案差异很大。beplay竞技总体而言，回答这一问题的受访者中，47%的人报告说，他们的办公室目前没有制定适应气候变化的计划，24%的人回答说，他们的办公室目前正在制定适应计划，另有5%的人声称，适应计划目前正在实施或执行(图3)。其余24%的人回答说，他们不知道。beplay竞技这些回答与先前关于该主题的文献一致，即很少有适应努力达到实施阶段(Berkhout等，2006年，Adger等，2007年，Dovers 2009年，GAO 2009年，berrange - ford等，2011年)。

不同机构对这个问题的回答各不相同(Pearson Χ²= 81.43,p = 0.00)。大多数(60%)BLM员工表示他们没有制定适应计划，而50%的USFS受访者表示他们要么正在制定适应计划，要么已经在实施(图4)。78%的NPS受访者报告说他们的办公室没有制定适应计划，或者他们不知道。来自鱼类和野生动物管理局的受访者的回答是分裂的，51%的人报告他们的办公室正在计划或制定适应战略，43%的人报告没有计划，5%的人报告他们不知道。FWS的受访者报告了最高的执行水平，24%的人报告说目前正在执行计划。

我们使用调查中的人口统计数据以及其他潜在影响变量进行了有序logistic回归分析，以分析它们对报告的适应规划状态的潜在影响。除了人口统计问题(附录1，问题14至25)，我们还向受访者提出了旨在确定他们对气候变化的态度和信念的问题(附录1，问题8和9)。我们使用这些信息来评估这些特征是否与对适应规划的反应相关。beplay竞技对态度问题的回答显示，73%的受访者认为气候变化是真实的，已经发生，65%的人认为气候变化是一个严重或非常严重的问题。beplay竞技然后，我们要求受访者报告他们对气候变化的了解程度(附录1，问题10)，86%的人声称对这些话题了解适度或充分。beplay竞技我们对关于气候变化的信念和态度的问题进行了信度分析，并计算了一个指数变量来建立一个综合态度变量。beplay竞技这个新的指标变量随后被用于我们的进一步分析。(Chronbach 's alpha = 0.73)。

有序逻辑回归的结果显示，受访者所在机构是报告适应计划的唯一统计上显著的预测因素(p = 0.004)(表1)。其他预测因素，即教育、年龄、性别、在机构工作的年限、对气候变化的信念和态度，或受访者是否为科学家，与适应计划的响应没有显著关系。beplay竞技

为了理解为什么行动者认为适应规划没有更广泛地进行，我们要求受访者对阻碍他们进行适应规划的前三个最重要的因素进行排名(附录1，问题11)。总体而言，缺乏相关规模的信息和预算限制是两个最常见的答案，也是排名最高的两个选项(图5)。另外两个基于信息的障碍和缺乏具体的机构指导，排在前五名。

然后，我们向受访者提出了一个单独的问题，以更广泛地了解他们如何看待适应过程中的障碍(附录1，问题12)。我们认为这些回答反映了受访者与实施适应活动相关的问题类型，而不是规划过程本身。受访者可以选择“大障碍”、“小障碍”、“不是障碍”，也可以选择“不知道”。预算限制再次被视为适应的最大障碍，其次是对公众缺乏感知的重要性，缺乏公众意识或采取行动的需求，以及缺乏足够的人力资源来分析和评估相关信息(图6)。在我的办公室中，排名最低的潜在障碍并不是优先考虑的选项，以及维持现状的法律压力。

由于涉及公众情绪的回答在实施适应计划的障碍列表中排名靠前，我们询问受访者公众舆论对决策的影响程度。受访者的回答充分强调了与本地区不同利益相关者合作和理解的重要性。根据《国家环境政策法》(NEPA)的要求，公众参与规划的过程是在公众评论期间进行的，但受访者对这种投入实际影响地面决策的程度存在分歧。公众的关切和意见会被考虑在内，但公共土地的决策并不是一个投票过程。另一个被多次引用的复杂因素是公众舆论缺乏共识。对于具有多重用途授权的机构来说，公众投入似乎发挥了更重要的作用;然而，即使是来自FWS的受访者也解释说，尽管ESA不像NEPA那样要求公众参与，但该机构仍然努力与受其决策影响的利益相关者合作。受访者还认为，公众对气候变化措施的抵制可能更多地基于缺乏信息和教育，而不是根深蒂固的价值观和信念。beplay竞技总体意义是，良好的科学和规模相关信息将使地方范围内的适应行动去政治化，因为公众普遍希望有健全的规划，以维持土地的健康和生存能力。少数受访者确实表示担心，即使有可靠的相关科学，部分公众仍不愿意接受基于气候变化的任何管理变化。beplay竞技 Another challenge associated with public sentiment mentioned by interviewees was public “willingness to accept certain impacts in exchange for certain benefits.” Conflicting values of local stakeholders, often associated with the multiple use missions of some public lands agencies, causes tension when dealing with management changes related to climate change or otherwise. As expected, respondents from the four agencies differed in both their ranking of the barriers to adaption planning (Fig. 7) and in their responses to the question about hurdles to implementation of adaptation plans.

土地管理局的看法

BLM的受访者最常提到的适应规划障碍(问题11)是缺乏具体的机构指导，缺乏相关规模的信息，以及预算限制。这三个确定的障碍与Moser和Ekstrom概述的适应框架的第二阶段或“规划阶段”相一致(见图1)。该阶段的第一阶段需要制定适应方案，包括确定商定的目标，并在很大程度上依赖于领导力。BLM受访者报告的实施的最大障碍(问题12)是对公众缺乏感知的重要性，缺乏公众意识或采取行动的需求，预算限制，以及没有足够的人力资源来分析和评估相关信息。BLM受访者关于适应规划障碍和实施障碍的回答与这些结果一致。BLM的一名员工解释说，他的办公室仍在试图弄清楚如何模拟和理解气候变化对他们地区的影响，所以他们甚至还没有讨论适应策略。beplay竞技从这名员工的角度来看，阻碍他们取得额外进展的主要障碍是资源。“我们没有能力资助适应项目，也没有能力雇佣员工参与项目。我们没有能力或员工的专业知识来综合这些可能存在、也可能不存在的信息。”另一名BLM员工解释说，从他的角度来看，行政命令13514非常明确，额外的方向不是BLM没有进一步规划适应的主要原因。根据这名员工的说法，该机构的多用途任务和他们的反应性管理过程使得将气候变化信息纳入他们当前的决策非常困难。beplay竞技 Another BLM interviewee explained that she would be hesitant to include climate change planning into her management practices without more specific information. Finally, a BLM interviewee explains that consequences of climate change are not as acute in his region “so the adaptive strategies seem a bit more of a stretch. They don’t seem as necessary, and yet they do seem costly.”

美国林务局的看法

来自USFS的回复看起来与我们的总体样本相似，相关尺度的信息缺乏被选为适应规划的最大障碍，其次是预算限制和可用信息的不确定性。在USFS对这个问题的回答中，信息问题占43%，这与Moser和Ekstrom框架规划阶段的第二阶段一致(见图1)。这个名为“评估选项”的阶段在很大程度上依赖于相关和可用信息的可用性。据USFS的受访者报告，实施的最大障碍是预算限制、社会对考虑全球变暖的战略缺乏接受度、公众缺乏意识到的重要性、当前紧迫的问题都是消耗性的，以及科学太不确定。来自USFS受访者的评论与调查结果一致，并提供了对这些问题的回答的见解。USFS的一名员工解释说，当涉及到使用信息时，特别是在适应规划方面，问题是大多数科学是为科学家写的，尽管他承认一些学术讨论可以加深我们的理解，但这种类型的信息对土地管理者来说并不是很有用。其他员工承认，即使是写得很实用的科学知识，也经常被闲置，因为员工缺乏时间来阅读和综合它，这一点与对资源的反复担忧相呼应。另一位美国森林服务局员工解释说，从他的角度来看，我们讨论过的诸如信息、资金和方向等障碍是可以克服的，但是将气候变化纳入管理决策将继续是一个缓慢的过程，这仅仅是因为森林服务局的规模和他们的责任范围。beplay竞技

国家公园管理局的观感

预算限制被选为NPS应答者适应规划的最大障碍。NPS受访者的其他常见回答是缺乏相关规模的信息，现有信息不确定，以及缺乏具体的机构指导。预算约束是Moser和Ekstrom指出的主要交叉问题之一，因此对这一结果的解释可能是困难的。然而，NPS受访者报告的其他常见障碍以及绝大多数(78%)NPS受访者报告的当前没有适应规划或他们不知道是否正在进行适应规划与适应框架理解阶段的后期一致(见图1)。NPS受访者报告的实施最大障碍是预算限制、对公众缺乏感知重要性、以及缺乏公众意识或采取行动的要求。NPS员工的采访回答始终反映了同样的主题。一位NPS受访者透露了内政部对公共土地决策的影响力。他解释说，已经制定了适应计划，但这往往是对规则和管理变化的反应，而不是对气候的适应。根据这名员工的经验，在NPS土地上的决策并不总是基于他们收集的科学知识，而是取决于谁在发号施令。其他NPS受访者表示，他们从2009年开始才得到华盛顿或地区层面关于气候变化相关措施的指示，因此他们的工作仍处于早期阶段。beplay竞技 Interviewees also explained that the direction they have been given is not specific enough to make the decision making and planning process efficient. Generally, NPS interviewees report uncertainty in the available information and agency priorities as the primary barriers to adaptation. One interviewee explained that compared to the multiple use mandates of some of the other public lands agencies, the NPS focus on visitor experience could be one of the greatest challenges for climate change adaptation planning. Managing NPS land as a national treasure for future generations becomes increasingly complicated if climate change makes maintaining the original characteristics unsustainable.

美国鱼类和野生动物管理局的看法

渔业与野生动物局的受访者表示，缺乏相关尺度的信息是适应规划最常见的障碍，其次是预算限制和现有信息的不确定性。这些反应与Moser和Ekstrom概述的适应过程规划阶段的第二阶段是一致的(见图1)。这也是USFS确定的同一阶段，需要评估适应选项，并在很大程度上依赖于可用的相关信息。FWS受访者报告的实施最大的障碍是缺乏对公众的重要性，缺乏公众意识或采取行动的需求，目前紧迫的问题都是消耗的。FWS的受访者解释说，在濒危物种名单的决定和长期项目的分析中，气beplay竞技候变化都被考虑在内。一位受访者指出，尽管欧空局可以将气候变化视为对一个物种的威胁，但它可能无法应对气候变化是威胁一个物种的主要因素的情况。beplay竞技另一位鱼类及野生动物管理局的受访者解释说，根据情况和物种，额外的信息是有用的，但通常不是最相关的格式，因此并不总是有用的。这位受访者表示，过多的一般相关信息有时会成为一种负担，因为很难公平地综合和表示。总体而言，FWS受访者认为，更多的信息将受到欢迎，但可能不是增加适应规划的决定性因素。

适应计划与其他类型的计划有何不同?

为应对预测的气候变化而采取的一些行动，与由于其他原因而已经实施的计划类似或相同。例如，森林间伐有时被认为是对气候变化的适应，但也经常因为其他原因而发生(Spittlehouse和Stewart 2003, D'Ambeplay竞技ato et al. 2011)。将现有活动重新标记为气候变化适应战略是对规划任务的潜在回应，而不是不beplay竞技得不制定新的适应具体战略。为了评估适应规划是否包括纳入专门针对应对气候变化后果的新思想和战略，或者目前的计划只是被重新贴上标签或修改，我们询问了受访者关于气候变化适应计划与以前的管理计划的不同程度(问题13)。beplay竞技45%的受访者报告称，他们不知道计划将如何变化，10%的受访者报告称计划不会有变化，31%的受访者报告称将有轻微变化，13%的受访者预计适应计划将与之前的管理计划显著不同。不可能判断“没有变化”的反应是否反映了缺乏改变计划以应对气候变化的需要或能力，或者是否意味着当前的计划被重新贴上了适应活动的标签。beplay竞技

在各机构中，每个机构的受访者中最大比例的人报告说，他们不知道气候变化适应计划与以前的管理计划有多大程度的不同(表2)。然而，各机构内部的响应分布差异显著(Pearson Χ²= 33.07 Pr = 0.00)。beplay竞技50%的BLM受访者表示，他们不知道哪些计划会有所不同。相比之下，56%的USFS受访者表示，计划将略有或显著不同，50%的NPS受访者也是如此。56%的FWS受访者不知道计划是否会有所不同，而其余44%的人报告说计划会略有不同或显著不同。

来自所有机构的受访者的回答反映了对规划变化的相似理解，并揭示了适应实施的实际方面。一位受访者解释说:“名义上没有所谓的适应，实际上有一些事情完全可以归入适应计划的范畴。”一名受访者描述了他的办公室管理的土地上的一些活动，这些活动可以被认为是适应，但却没有被贴上适应的标签，他解释说:“这是一种正常的经营方式。”

讨论

我们研究的主要目标是评估科罗拉多州、犹他州和怀俄明州公共土地适应规划和实施的现状。在联邦土地管理中考虑气候变化的指导方针在不同程度上beplay竞技已经存在了大约10年，但目前尚不清楚这一任务如何影响了地面实践。我们试图描述实地适应规划的程度，并确定进一步适应规划和行动存在哪些障碍。

总的来说，我们发现大约四分之一的机构经理知道在他们的办公室里制定适应气候变化的计划。beplay竞技这些机构的管理人员正在为气候变化做计划，尽管气候变化在他们的首要挑战列表中排名beplay竞技非常靠后。超过四分之三的受访经理人表示，他们相信气候变化是真实存在的，而且这是一个紧迫的问题。beplay竞技这与对普通公众的调查形成了鲜明对比，在最近的调查中，只有39%的人被Leiserowitz和其他人分类全球变暖的六个美洲对全球变暖的担忧(Leiserowitz et al. 2011)。这种感知到的紧迫性可能在一定程度上解释了为什么一些办公室正在进行规划，尽管在我们的调查人群中，只有很小一部分人将其视为最高管理层的挑战。这一发现还表明，气候变化可能不会被作为一个单一的问题来处理，而是beplay竞技作为管理层视为最大挑战的一系列其他更紧迫的问题之上的一个层次(例如，Failey和Dilling 2010年，Ellenwood等人2012年;迪林和菲利，在新闻）.

另一方面，实施适应计划的行动并不普遍，只有5%的机构管理人员表示正在实施适应计划。这表明，正如Moser和Ekstrom(2010)所建议的那样，在适应过程的第一和第二阶段，而不是侧重于管理适应活动的第三阶段(见图1)，实地机构的办事处可能更多地减少。受访者提出的主要对应于第二或规划阶段的障碍和障碍支持了这一发现。我们的样本报告的最常见的适应规划障碍是缺乏相关规模的信息，预算限制，缺乏具体的机构指导，以及缺乏有用的信息。在这些答案中，与信息相关的障碍通常与规划阶段的第二阶段有关，该阶段涉及评估适应选项(见图1)。缺乏机构指导也是与适应过程的规划阶段相关的障碍，更具体地说，与严重依赖领导的制定选项阶段相关。在这一阶段，领导和信息是促进制定和评估潜在适应方案的重要组成部分。在这个过程中缺乏必要的信息和领导可以解释没有规划和有一些没有实施的规划的反应(Moser和Ekstrom 2010)。

这些发现提供了有力的证据，证明技术专业知识和新知识可以成为成功实施政策的重要组成部分，而这一因素往往被政策实施研究所忽视，这些研究假设“实施行动者知道为了实施政策应该做什么”(Schofield 2004:290)。斯科菲尔德(2004)强调了获得新的专业知识和随着时间的推移学习新政策任务成功实施的重要性。此外，各机构被授权在其决策中考虑法律规定的“最佳可用科学”(Clark 2009)，这表明有机会为公共土地的适应决策提供更相关、更有用的科学。

在接受调查的四个机构中，我们确实看到了统计上不同的气候变化适应结果。beplay竞技尽管在适应进程的第一阶段，所涉行为者的观点在发现问题、收集和使用信息以及重新定义问题方面具有很大的影响力，但令人惊讶的是，个人对气候变化的看法与机构办公室在适应进程中的位置无关。beplay竞技在适应过程中，唯一统计上可靠的预测因素是机构身份本身。正如Reiners(2012)在公共土地机构的消防管理领域所讨论的那样，制度背景的作用和机构之间的相互作用可能是在实地实施政策方向变化的成功程度的一个强大的决定因素。此外，每个机构的任务在侧重于多用途(BLM和FS)或侧重于主要用途(即侧重于一个主要任务(NPS和FWS)的程度上可能不同。这些制度背景也极大地影响了机构如何解释给定的新政策范式，如纳入更灵活的消防管理制度(Wise和Freitag 2002)和潜在的气候变化适应。beplay竞技因此，我们提出了对特定机构打破的参与者所感知的障碍的分析。

土地管理局的适应进展

正如我们的结果部分所述，BLM的受访者最常提到的适应规划障碍是缺乏具体的机构指导，缺乏相关规模的信息和预算限制。这三个确定的障碍与适应框架的第二阶段或规划阶段一致。这一阶段的第一阶段需要制定适应方案，包括确定商定的目标，并在很大程度上依赖于领导力(Moser和Ekstrom 2010)。BLM员工认为缺乏方向是适应规划最常见的障碍，这与这一阶段的过程是一致的，尽管一位受访者认为与13514号行政命令相关的方向已经足够了。BLM受访者关于适应障碍的反应也与Moser和Ekstrom在理解阶段后期或规划阶段第一阶段所确定的反应一致。资金是一个横切主题，可能与进程的所有三个阶段有关，但在这种情况下，由于潜在的适应战略经常被认为是昂贵的措施，因此这一结果也与规划阶段认识到的障碍保持一致。

美国林务局的适应进展

在USFS对规划障碍问题的回答中，信息问题占43%，与Moser和Ekstrom框架规划阶段的第二阶段一致。评估备选方案的规划阶段在很大程度上取决于是否有相关和可用的资料。信息担忧加上更普遍的资源限制可能解释了为什么41%的USFS受访者报告适应计划已经开始实施，但只有8%的人报告适应计划已经实施。如果没有足够的信息或资源，规划过程可能在管理或实施阶段之前就停滞不前。USFS受访者的意见与调查结果一致，与适应过程规划阶段相关的障碍一致。

国家公园管理局的适应进展

NPS受访者认为预算限制是适应规划的最大障碍。这个结果可能很难解释，因为它对应于框架的任何一个特定阶段，因为这是Moser和Ekstrom确定的主要横切问题之一。然而，NPS受访者报告的其他常见障碍，“缺乏相关尺度的信息”，“可用信息的不确定性”和“缺乏具体的机构指导”，以及绝大多数报告当前没有适应计划或不知道是否正在进行适应计划的NPS受访者(78%)给出的总体结果与理解阶段的后期一致。NPS员工的访谈反馈与这一结果一致，其中许多人提到游客体验的优先级是适应的障碍。

美国鱼类和野生动物管理局的适应进展

缺乏相关规模的信息、预算限制和现有信息的不确定性是FWS受访者报告的最常见的适应障碍。这些反应与Moser和Ekstrom所概述的适应过程规划阶段的第二阶段是一致的。这是USFS确定的相同阶段，需要评估适应选项，并在很大程度上依赖于拥有可用的相关信息。对我们调查的回应显示，在四个被调查的机构中，FWS的适应执行水平最高。24%的FWS受访者报告说，适应计划已经在实施，而USFS只有8%，NPS只有4%，BLM只有1%。由于超过一半的FWS受访者报告说，适应计划要么正在制定，要么正在实施，似乎缺乏信息或其他资源并没有阻止FWS在适应方面取得一些进展。因此，聚合FWS数据实际上可能与规划阶段的后期阶段和管理阶段的早期阶段更加一致。总的来说，FWS的受访者表示，尽管更多的信息是受欢迎的，但气候变化对单个物种的严重影响需要比其他机构目前采取的更积极主动的方法。beplay竞技适应决策可能会对受威胁和濒危物种的生存产生巨大影响，因此，考虑到他们明确的法律任务，在ESA下工作的FWS员工可能更有可能推进规划，尽管信息不确定。这一结果加强了该领域以前工作的发现，即ESA可以为行动提供强大的动力(Cashore和Howlett 2007)。

结论

我们的研究结果表明，科罗拉多州、犹他州和怀俄明州的公共土地机构正在进行适应规划，但这些计划的实施仍然相对罕见。在我们的研究中，个人对气候变化的信念和态度似乎不会影响对适应计划的反应。beplay竞技然而，受访者工作的机构在统计上是受访者对当前适应计划评估的重要预测因素。事实上，FWS可能是这个过程中走得最远的。我们假设，这可能是由于该机构的任务更有针对性，可以更直接地将气候变化影响纳入规划过程。beplay竞技BLM和USFS的反应之间的差异是显而易见的，尽管他们有类似的多重用途授权。这两个机构在结构和文化、资金、科学使用、与利益相关者的合作和政治权力方面的差异有时会导致不同的管理实践和结果，并可能导致适应反应的一些差异(Clarke和McCool 1996, Koontz和Bodine 2008)。2008年一项比较BLM和USFS实施生态系统管理组成部分的研究发现，内部对变化、创新、实验和冒险的抗拒可能是土地机构在实施新战略时犹豫的部分原因(Koontz和Bodine 2008)。虽然在我们自己的研究中，受访者的回答不一定与这些主题一致，但有可能是一些相同的文化遗产阻止了联邦土地机构在适应气候变化方面更加积极主动。beplay竞技由于适应规划仍然是公共土地的一个相对较新的重点，目前还不可能评估在公共土地管理中考虑气候变化的任务的长期有效性。beplay竞技 Larger scale changes in management practice and increased implementation of adaptation measures could allow for future evaluation of the effectiveness of the policy.

先前的研究表明，在自然资源管理中，更强大的领导力可以促进向新管理风格的更好过渡(Danter et al. 2000, Koontz and Bodine 2008)。丹特等人(2000)认为，在自然资源中成功实施生态系统管理，需要比以前的管理模式更多的以领导为导向的机构治理。生态系统管理的长期目标在范围上与适应气候变化的努力相似，因此，同样类型的领导层变动可能有助于促进更好的适应实施。beplay竞技

我们在研究中发现的障碍与美国政府问责局2009年发现的障碍一致。了解我们每个联邦土地机构目前在适应过程中的情况，可以采取措施，克服共同的挑战。由于对我们问题的许多回答都突出了与信息相关的问题，进一步的研究应该解决这一领域中与信息使用和需求相关的具体问题。当研究人员与用户合作创建实际有用的信息时，可以有效地产生可用于决策的科学(Dilling和Lemos 2011)。在公共土地上共同生产用于适应环境的科学可以帮助弥合现有信息和可用信息之间的差距。调和科学的供给和需求之间的差异，如果应用在公共土地的背景下，可能会导致这一领域的改善(Sarewitz和Pielke 2007)。

一些访谈答复表明，一些适应活动是已经存在了一段时间的管理行动，但现在被贴上了适应气候变化以满足新的任务的标签。beplay竞技虽然这一战略可能是阻力最小的路径，但这些类型的行动是否能全面解决气候变化的脆弱性范围尚不明显。beplay竞技这种类型的规划虽然在短期内实际有用，但不应被认为是全面适应规划的长期替代品。有必要进行进一步研究，以确定现有管理行动在多大程度上与公共土地上的气候变化适应活动相兼容，甚至是有效的。beplay竞技最后，缺乏资金和预算限制是反复出现的主题，既是规划和执行的全面挑战，也是障碍。关于不同机构在适应和其他方面的财政资源分配的进一步了解超出了本文的范围，但可以提供关于在这个过程中额外资金在哪里最有效的细节。

民意是我们的受访者和受访者报告的实施的主要障碍之一。许多受访者建议，改善对利益攸关方的教育和信息将有助于克服这一障碍。另一方面，我们的受访者指出，向公众提供额外的信息/教育材料是目前为应对气候变化而采取的最常见行动。beplay竞技此外，在我们的研究中，土地管理者认为，公众对气候变化的态度更依赖于信息的获取，而不是根深蒂固的价值观，这与一些文献不一致(例如，Leiserowitz 2006)。beplay竞技这就引出了一个问题，即公共教育是否真的是缺失的组成部分，或者是否有其他更重要的障碍来有效地适应。

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