研究，一部分的特别功能探索推进协同适应管理(CAM)的机遇:经验与实践的结合

跨界水治理中的恢复力:奥卡万戈河流域

• 摘要
• 简介
• 体制和生态复原力条约要点
  • 水分配方法
  • 极端事件提供
  • 联合监测和信息交流
  • 执行
  • 争端解决机制
  • 联合管理
  • 自适应管理的迭代过程
• 促进有弹性社会生态系统的适应性治理原则
  • 多重、重叠的控制层次以及水平和垂直的信息流和协调
  • 有意义的公众参与和地方能力建设
  • 在一系列情况下对变化的环境作出反应的权威
• 奥卡万戈河流域:弹性元素的应用
  • 奥卡万戈河流域的水文
  • 奥卡万戈条约和协定
  • 自适应治理框架
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

社会、政府机构及其管理的生态系统之间的相互作用在处理跨尺度问题(如跨界水治理)时带来了巨大的挑战(Cash et al. 2006, Benson和Garmestani 2011)。法律在形成影响生态系统健康轨迹的政策和管理行动方面发挥着关键作用(Garmestani等，2009年)。鉴于法律既是执行环境政策和治理的动力，也是手段，法律分析对于理解政策的成功和失败以及制定解决方案至关重要。新出现的研究表明，目前严格的法律制度不适合处理跨境资源，因为它们是围绕着过时的社会生态系统概念设计的(Benson和Garmestani 2011)。环境和自然资源管理法律从工程角度出发，旨在减少环境变化，消除不确定性(Anderies 2006)，优化关键资源价值(Walker和Salt 2006)。然而，通过抑制自然动态，工程系统实际上可能更容易受到随机干扰，导致系统的整体弹性降低(Anderies 2006, Cosens 2013, Cosens et al. 2012)。

弹性问题的解决方案可能是适应性管理，最初是作为生态系统管理的一种方法发展起来的(Holling 1978)。从根本上说，自适应管理试图通过不断了解系统来减少与管理生态系统相关的不确定性，而不是通过工程消除不确定性。生态系统管理中的很多不确定性都是非线性动力学的结果，理解系统动力学对于理解和管理系统至关重要。因此，自适应管理中最关键的步骤是设计和实施生态系统监测，以及将信息反馈到管理行动中的迭代过程(Garmestani et al. 2009)。自然资源管理从一个严格的控制系统演变为一个试验、监测、学习和适应的循环。

尽管适应性管理最初是由生态学家提出的，但它逐渐融入了政策和社会科学的元素，从而得到了更广泛的应用。除了来自相关生态系统的直接监测数据外，适应性管理现在还将来自利益相关方、公民和其他人的信息与本地知识进行了集成。值得注意的是，适应性管理不存在万能的处方或蓝图;相反，适应性管理战略的发展是环境和规模相关的。然而，有几个关键的组成部分确实为适应性管理策略提供了指导:

1. 建立基线并使用模型来阐明管理行动的潜在结果。
2. 监视是必不可少的，必须仔细设计，以度量提供系统健康指示器的组件，并捕获在与通知管理决策相关的时间尺度上经历可测量变化的组件。
3. 将各种知识来源纳入初始和修订的管理行动是至关重要的。
4. 根据来自系统监控的新信息，重新审视管理措施。

然而，这种迭代方法中固有的灵活性与当前环境和自然资源法的方法不一致，在当前的方法中，确定性是终局(Cosens 2012)。在国际范围内，自然资源管理往往面临更大的挑战，通常由一份文件，例如一份条约控制。在谈判过程中，承认不确定性可能会削弱达成协议的可能性，鉴于在第一时间达成协议的困难，调整条约以适应变化的环境是极其困难的。许多条约没有日落条款，而且在治理细节方面令人惊讶地缺乏，而且许多条约忽视了环境变化的可能性(Odom和Wolf 2011)。当情况发生变化时，为管理急剧变化的河流而起草的旧条约可能仍然是当地的法律。

僵化问题可以通过一种共同的谈判做法来克服，即谈判者通过建立一个国际机构来管理共享资源，将管理细节外包出去。在这种情况下，我们建议达成一项协议，通过建立一种在流域范围内的国际合作机制，以协作和适应性地管理一个共享的流域，该机制必须按照适应性管理原则运作。只要条约强调这一进程，并纳入经过验证的加强合作的条约机制，共同的沿岸国家就可以克服国际资源管理的挑战，同时还能增强社会生态的复原力。下面，我们将把关键条约和治理机制描述为跨界水管理迭代和合作的框架，然后将该框架应用于对奥卡万戈河流域和负责治理该流域的组织的分析。

体制和生态恢复力的条约内容

国家间共享水资源的冲突阻碍了合作管理，而条约设计在减少冲突方面发挥着重要作用。在这里，制度的恢复力是通过流域的冲突和合作水平来衡量的;它反映的是水管理制度的稳定性，而不一定是流域的生态韧性(Green and Perrings 2013)。每个国际流域独特的社会经济和物理特征排除了建立弹性水管理机构的严格原型(Ostrom等人，2007年)。因此，每个条约都阐明了治理条款的独特组成。有些条约建立了迭代的管理制度，在这种制度下，信息可以共享，冲突可以避免。其他人则为极端事件制定计划，持续监控，共同管理。有些条约包括许多这些条款，而另一些条约只处理一个问题(例如，洪水控制)(俄勒冈州立大学，2013年)。从本质上说，条约设计，而不是条约的存在，推动了制度的稳定(Dinar et al. 2010)。虽然不存在条约设计的规则，但已经出现了说明特定条款、制度弹性和适应能力之间潜在关系的模式(Dinar等人，2010年，Adger等人，2011年)。

这种模式是通过跨界淡水争端数据库(TFDD;俄勒冈州立大学2013年)。TFDD收集了450多个条约，对各种条约条款进行了内容分析(Hamner和Wolf 1998年，俄勒冈州立大学2013年)。根据媒体报道收集与水有关的事件，并根据冲突与合作的程度，按风险流域范围进行划分(Yoffe et al. 2003)。统计分析揭示了特定条约条款对条约签署国之间冲突的重要性(Dinar等，2010年)。下面，我们将讨论与机构能力有最显著统计关系的条约要素(通过报告的国家不满来衡量)，以及那些对迭代治理最重要的要素。

水分配方法

各国如何共享水资源是沿岸邻国之间最具争议的问题，但各国很少划分水资源分配(Giordano和Wolf 2003年)。此外，规定分配数量的条约通常都是固定数量，忽略了动态水文、社会价值以及人类和环境需求。刚性权利没有考虑到水文的可变性;政府间气候变化专门委员会预测，这种僵化将导致国际紧张局势的加剧beplay竞技(McCarthy et al. 2001)。因此，水分配方法的灵活性是机构抵御物理扰动的关键信号(Dinar et al. 2010, Odom and Wolf 2011)。从统计上看，只有按流量百分比分配才能减少冲突的激烈程度，并促进沿岸国之间的合作管理。缺乏分配机制，包括固定分配，以及整个河流的分配引发了国家之间更强烈的抱怨(Dinar et al. 2010)。

然而，应该注意的是，按流量百分比分配，尽管对制度恢复力是积极的，但可能不足以对生态恢复力(Green and Perrings 2013)。按百分比分配可以解释可用性的变化，但它仍然可能导致脱水，例如，如果双边协议将50%的流量分配给每个国家，而两个国家都将其全部分配用于转移用途。如果不保护河流流动和水生态系统的需要，合作机构可能会使环境恶化。此外，环境退化可能导致未来的冲突，因为资源变得越来越稀缺。一些机构通过复杂的分配方案来解决这个问题，这些方案根据流量水平而不同。这些方案的弹性取决于对流量水平、建模产量和变化的准确性、对各种可用性的调整以及未分配的流量(溪流)的一致能力(Kilgour和Dinar 2001年)。

极端事件提供

制度和生态恢复力被定义为应对变化的能力(Yoffe et al. 2003)，但跨界水条约经常忽视极端事件的不可避免性。这是令人不安的，因为最近的研究表明，国家抱怨的强度与流域的流量变化程度密切相关，而且抗旱规定的存在影响了抱怨的强度(Dinar等人，2010年)。此外，跨界洪水造成的伤亡和损失规模的增加不成比例(Bakker 2009年)。

流量的极端波动可以通过分配机制、单独规定或通过单一问题条约加以解决。洪水保护通常是在单一问题的条约中处理，大多数是关于联合基础设施的详细协议。干旱很少被详细提及。而且，即使在分配方案中解决了可用水减少的问题，在干旱期间保护生态系统和生物多样性也是极其罕见的(Giordano 2003年)。

联合监测和信息交流

持续的、系统的监控和数据共享对于动态资源的迭代治理至关重要(Garmestani et al. 2009, Cosens 2012)。监测也是水资源分配和执行的一个重要方面，联合监测协议可以成为国家间合作的第一步。事实上，联合监测与水资源分配和水力发电条约中的国家不满较少相关(Dinar等，2010年)。当生态系统知识在各方之间共享时，国际资源管理人员可以在适当的范围内响应和灵活(Brown 2002)，并可以立即将资源集中在一个问题上，而不是首先协商使用哪些数据(Cosens 2003)。为了克服“躲起来”的倾向，即各国在面临干扰时不太愿意分享信息，共享数据的协议必须通过条约制度化(Anderies et al. 2004, Putnam 2007)。

不幸的是，尽管许多条约包括监测和数据共享条款，但国家间的信息共享相对较低(Grossman 2006)。在许多流域，监测不足可归因于缺乏技术资源。即使在经常监视支流和共享数据的情况下，数据集之间的不兼容性也常常阻碍数据的有效利用。无论原因是什么，薄弱的数据交换阻碍了协同治理，并加剧了水力基础设施对生态系统的危害(Grossman 2006)。

执行

执行可以减少国家之间投诉的强度(Dinar等人，2010年)，可以构建为对叛逃者施加惩罚，或作为综合利益分享、附带支付，或问题联系，以强烈激励遵守协议，使协议能够自我执行。执行增加了遵守的可能性，通常包括发现不遵守的手段，从而提供透明度，并减少了将针对不遵守方的外交行动与不相关的问题联系起来的可能性。执行使协议更加有力和稳定，但必须与监测相结合才能有效(Keohane和Martin, 1995年)。以利益分享的方式进行自我执行，是指在协议中关联多个与水有关的货物，一方的背叛将导致同一方的损失;因此，叛逃的好处减少了，而合作的激励增强了(Sadoff and Grey 2002, Wu and Whittington 2006)。

争端解决机制

以前商定的争端解决方法是防止叛变的失效保险，并为各国提供了最小的合作动机。这一机制还向各国保证，它们的关切将在友好的环境中得到表达。它还通过提供一种机制来解决条约谈判中未预料到的问题上的争端，为面对不确定性的适应提供了另一种手段(Cosens 2003年)。争端解决机制已被证明可以降低国家不满的强度(Dinar et al. 2010)，但争端解决对制度和生态弹性的影响程度因流域和形式而异。争议可通过协商、通过中立第三方(如国际仲裁法院)仲裁、外交渠道或联合委员会等方式解决。

联合管理

为了应对谈判过程中的外交限制，各国经常建立联合委员会来管理共有水域。这些机构通常由来自每个州的几名技术官员和来自各党派的同等数量的代表组成，其职责包括制定水管理计划、开发合作项目、监测水位和使用、解决冲突、收集和传播数据、建设地方能力、动员公众等。负责解决多个集体行动问题的联合委员会，如水资源分配和环境保护，面临着影响其有效性的复杂障碍，但许多人认为，为了提高效率，特别是在解决反馈问题时，需要整合所有相关问题(Kliot et al. 2001, Dombrowsky 2007, Sadoff et al. 2008)。另一些人则认为，只专注于优化某一特定结果，并不能保留完整的生态系统服务(Walker和Salt 2006, Zellmer和Gunderson 2009)。如果解决多个问题会降低一个组织的效率，而单一的关注会导致相关问题的恶化，那么必须找到一个平衡，在资源分配的同时解决最关键的相关问题，如卫生和生态系统恢复力(Schmeier 2010, Cosens和Stow 2013)。毕竟，一个只关注如何分配前端的水，而没有管辖权来减少或甚至监控取水的组织，只有在河流干涸之前才会有效。

自适应管理的迭代过程

没有任何水资源条约明确阐明适应性管理原则;因此，这些原则对制度弹性的影响目前无法计算。然而，迭代治理过程被广泛认为是促进生态弹性最合适的管理技术(Cosens 2010, 2012, Eckstein 2010)。正如上面所讨论的，谈判的困难往往会导致相对简短的文件，把许多操作上的单调乏味留给技术官僚来解决。鉴于不断学习和适应的需要以及重新谈判的困难，在一项条约中规定明确的管理技术(例如，在发生Z之前为Y目的使用X量的水)并不是向跨界水管理灌输迭代过程的最有效方法。相反，我们建议在流域尺度上建立一种合作机制，将参与者捆绑在一起，以协作和迭代的方式进行管理(例如，联合委员会)。下一节将讨论指导流域协作治理的关键原则，然后对一个跨界河流流域组织进行深入分析，该组织举例说明了许多这些原则的应用。

促进有弹性的社会生态系统的适应性治理原则

认识到社会系统和生态系统之间联系的治理，通过利用生态系统的自然适应能力和社会系统应对生态问题的能力，提高恢复力(Cosens 2010, 2012)。首先，要理解治理和适应性管理之间的关系，我们将依赖以下定义:“治理是解决权衡的过程，为可持续性提供愿景和方向，管理是这一愿景的操作化……(Boyle et al. 2001)。适应性治理需要多个层面的行动的整合——政府、非政府和个人——以及同一层级政府内权力重叠的机构之间的整合(Folke et al. 2005)。自适应治理从关注效率和优化转向关注管辖多样性、冗余和多层管理，其中包括本地知识和本地行动的作用(Cosens和Williams 2012, Cosens 2012)。

促进生态系统恢复力所需的治理需要适应环境的灵活性，但如果忽视对社会系统本身的影响，就会遭到社会的排斥，因此有必要在当地投入。从主权国家向国际委员会授权增加适应性管理的灵活性，必须确保以符合社会制度的合法方式行使增加的灵活性(Cosens 2012)。关键是要通过一个规模准确、信息灵通、向公众开放、受当地利益攸关方影响并能适应变化的过程来运作(Cosens 2012年)。以下原则是衡量规模的必要条件，也是维持合法性的关键:各级控制必须沟通和协调，让公众参与，同时建设公众参与的能力，并在出现问题时有权采取行动解决问题。

多重、重叠的控制层次以及水平和垂直的信息流和协调

复杂的系统很少有清晰可识别的治理尺度(Ruhl和Salzman 2010)。尽管整个生态系统可能需要协调，但出现的问题并不总是需要如此大规模的行动(Ruhl和Salzman 2010, Cosens et al. 2012)。因此，弹性思维拒绝要求单一的、高效的管理水平，而是要求多个重叠的权威(Cosens 2010, Cosens 2012)。根据问题的来源和影响，这种方法允许跨不同规模的响应。此外，管理权力的嵌套规模使小规模的适应和创新成为可能，同时提供大规模的稳定性。除了包括多层次的治理和非政府的地方行动外，复原力思想确保协调必须至少在所涉及的社会-生态系统的尺度上发生，但必须包括与多个治理尺度的联系，以实现适应性反应。当问题来源的规模和所需解决方案的规模之间存在差异时，这些嵌套规模之间的联系就显得尤为重要(Long 2009)。因此，通过流域规模的协作或正式的委员会协调各级治理对于解决在该规模上出现的问题是至关重要的(Long 2009)。

当问题发生时，信息共享对于减少不确定性也至关重要，特别是当问题是由多个规模和不同来源引起的时。在一个嵌套管辖权的系统中，信息必须从底层，即直接经历问题的人，自由地流向最上层的适当管辖权，即拥有解决问题所需的资源或协调行动的人，反之亦然。考虑到不确定性，比如生态系统对气候变化的反应，永远不可能降为零，这一点尤其如此。beplay竞技更高级别的治理必须了解实际的事实。为了协调解决问题的方法，数据必须上下和跨司法管辖区共享，而不是向下输送信息(Cosens 2010)。

有意义的公众参与和地方能力建设

问责问题可通过对行为者的程序控制和通过公众参与和地方能力建设进行公民检查来解决。如果本地知识不进入流动，则纵向和横向的信息共享是不完整的。有意义的公众参与指的是信息的双向流动，在这种双向流动中，政府机构提供的信息来自他们自己的专业知识，纳入当地的知识，并授权公众在决策中发挥更大的作用(McKinney和Harmon 2004年)。要有意义，公众参与要求在当地公民志愿者方便的时间和地点交换信息和投入。收集当地意见可能需要机构人员参加定期安排的社区会议，而不是单独举行会议(Cosens 2003年)。对于一个长期而复杂的过程，它可能还需要为通常缺乏参与资源的地方领导人的参与提供资金。地方一级的资源是需要的，在许多情况下，能力建设可以使地方更好地对生态问题作出反应。最后，有意义的公众参与使公众的投入具有足够的分量来影响最终决策;适应性治理需要的不仅仅是公众评论的机会。

在一系列情况下对变化的环境作出反应的权威

设计具有适应性的治理结构的最后一步是确保适当规模的行为者，利用来自各级管辖机构(包括知情和积极的公众)的信息采取行动，有权解决持续监测发现的任何问题。否则，该系统信息灵通，但无能为力。生态问题是典型的“邪恶”类型——参与者不能就问题的定义达成一致，更不能就解决方案达成一致——任何给定反应的不确定性都无法消除。不确定性不能成为不作为的借口，而应该成为迭代行动的催化剂。当持续的系统监测显示出一个生态问题时，应该在适当的规模上进行决策和行动，而不一定是在流域或国际层面，同时通过政治或同行选择过程来维持问责制(Cosens 2010年)。

奥卡万戈河流域:应用弹性要素

在全球范围内，与水有关的冲突随着水的变化而增加(Dinar等，2010年)。干旱和半干旱盆地经历的冲突明显更强烈，而被归类为“轻微合作”的合作事件相对较少。有趣的是，干旱地区也更有可能参与高度合作的行为，如合作管理和国际协议(即条约)。因此，正如冲突会随着水资源供应的极端增加一样，在气候极端变化的盆地中，高水平的合作也更有可能发生。流域国家在极端情况下是冲突还是合作，取决于它们吸收极端事件的制度能力(Wolf et al. 2003)。奥卡万戈河流域是非洲西南部的安哥拉、博茨瓦纳和纳米比亚共有的(见图1)，它为各国实施适应性治理的某些组成部分的能力提供了一个有趣的案例研究，特别是在不确定性很高的情况下，如何合作管理一种不稳定而重要的资源。

奥卡万戈的自然状态是极端的，其特点是雨季的高水位和旱季的严重干旱。95%的流量来自下游依赖环境的生态旅游经济的源头。几十年的内战阻碍了发展与合作。然而，该地区很少发生关于水资源的冲突;甚至在20世纪80年代和90年代的严重干旱期间，平均流量减少了14-45%，冲突也没有出现(McCarthy等人，2000年)。在国际捐助者的援助下，一个强大的流域组织已经出现，其重点是在相对原始的生态系统中雄心勃勃的数据收集、协作治理、地方赋权和环境管理(Mbaiwa, 2004年)。

然而，奥卡万戈的机构能力虽然强大，但如果预测水变率增加的气候变化模型发挥作用，可能会面临更大的压力。定量研究表明，全球变暖导致的水资源变异性增加甚至可能挑战弹性治理机制(Dinar et al. 2010)。毕竟，“当流域内的变化速度超过了吸收这种变化的制度能力时，冲突的可能性和强度就会上升”(约菲等人，2004年)。因此，下面的分析应用了前几节中概述的两个框架——制度弹性条约框架和适应性治理框架——来评估奥卡万戈河岸国家目前和未来适应变化的能力(见表1摘要)。本节旨在提供框架应用的例子，而不是对该流域的适应能力进行全面分析。

奥卡万戈河流域的水文

非洲西南部的奥卡万戈河盆地为干旱地区提供了重要的水资源。该盆地位于高雨量区和低雨量区之间的过渡地带，由单一的雨季供水，导致季节间流量变化很大——在年平均流量的-45%到+65%之间(Ashton和Neal 2003年)。每年的洪水流入奥卡万戈三角洲，这是世界上第二大内陆三角洲。它也是一个国际公认的生态区域，被指定为国际重要湿地湿地公约于1996年被国家环境保护委员会确定为优先生态区世界野生动物基金会全球200强项目(Olson和Dinerstein 2002)。该地区丰富的生物多样性吸引了生态旅游，这是博茨瓦纳下游地区的主要经济驱动力(Kgathi et al. 2006)。奥卡万戈是非洲最不发达和最大的盆地之一，但人口增长的社会经济需求预计将刺激更多的开发，特别是灌溉(Andersson et al. 2003, Hughes et al. 2011)。

奥卡万戈河的几条引水满足了国内和相对较小的灌溉需求。为支持三角洲地区丰富的生物多样性和经济利益，流入湿地的水流是该盆地最大的用水(Ashton 2003年)。安哥拉是最上游的河岸国家，其降水量是博茨瓦纳和纳米比亚南部低地国家的近四倍，贡献了近95%的三角洲年流入(Andersson et al. 2003, Ashton 2003)。安哥拉数十年的内战阻碍了水力开发，现在国家享有和平，发展压力预计会加大(Hughes et al. 2011)。由于这些原因，国际努力的重点是增加安哥拉的当地能力和数据收集系统。

最可能的发展方案，包括修建一座水电站、正式的灌溉计划、人口增长和森林砍伐，预计对年流量的影响有限，但模型将每个因素单独考虑，而不是作为一个综合发展方案。例如，预计潜在的正式灌溉方案将使年流量减少2%，最低月流量减少5%，而森林砍伐将使流量增加2.5% (Andersson等，2006年，Murray-Hudson等，2006年，Milzow等，2010年)。

此外，各种气候变化模型预测，长期(2050-beplay竞技2080年)年平均水量将减少14%-20%，峰值流量时间将改变一个月，而其他模型估计，在不久的将来(2020-2050年;Andersson et al. 2006)。对许多预测的回顾显示，对变化的迹象或幅度缺乏共识，但得出的结论是，盆地，特别是三角洲的可用水极有可能发生巨大变化(Murray-Hudson et al. 2006, Hughes et al. 2011)。

考虑到气候变化模型的不确定性和可变性，流域国家应采取谨慎和迭代的发展方法(Ellebeplay竞技ry和McCarthy 1994, Andersson et al. 2003)。“处于危险中的盆地”项目确定了该盆地在不久的将来可能发生冲突(Yoffe等，2003年)。为了管理这一压力并促进可持续发展，三个沿岸国和国际社会通过多项国际协议以及机构和地方能力建设项目，对流域的协作和综合管理进行了大量投资(Mbaiwa, 2004年)。

奥卡万戈条约和协定

几个协议规定了奥卡万戈的治理。首先,1994年安哥拉共和国、博茨瓦纳共和国和纳米比亚共和国政府关于设立一个常设奥卡万戈河流域水委员会的协定(OKACOM)设立了这个机构，作为这三个国家有关保护、利用和发展问题的技术顾问(OKACOM, 1994年)。13年后，安哥拉共和国、博茨瓦纳共和国和纳米比亚共和国政府关于冈冈省组织结构的协定成立了OKACOM的三个分支机构:秘书处有关行政及财务事宜，请参阅指导委员会通过水文、生物多样性、机构三个工作队提供技术咨询;和委员会监督和制定政策目标(OKACOM 2007)。为了对特定条约机制的内容进行分析，对16年期间签署的11项协定的全部记录进行了审查和整体讨论。

设立OKACOM的1994年条约第4条规定了它作为顾问的职能，处理下列问题:

1. 确定水的长期安全产量
2. 合理的需求水平
3. 保护、公平分配和可持续利用的标准
4. 联合或由个别国家对发展进行调查
5. 防治污染和水生杂草
6. 短期干旱措施(1994年)。

关于OKACOM组织结构的协议详细说明了这些职能，详细说明了OKACOM的责任，即编写分配协议草案和技术、经济、财政和法律资料，以支持综合流域用水的总计划。的关于设立委员会秘书处的谅解备忘录详细说明了与信息共享和通信有关的秘书职能，包括利用现有数据来源制定信息战略并提供机构记忆(OKACOM, 2005年)。

水分配方法

2006年关于OKACOM组织结构的协定没有通过条约建立分配制度，而是责成委员会起草《关于流域共享水资源的协定》。条约中所载的唯一指导是1994年原条约中规定OKACOM负责制订“公平分配”(1994年)的规定。到目前为止，还没有建立分配方案，因为各州仍处于准备阶段——评估需求和供应，制定水资源法，组建委员会(OKACOM 2010)一个)．

流域的水需求主要集中在人口增长预测和目前的土地使用模式上。整个盆地的耗水量估计为每年2320万立方米，约占流入三角洲的年水量的0.23% (Ashton 2003年)。预计2020年的需求增长在年均流量的0.33%至3.0%之间。最坏的情况下，需求预测的用水量只增加3.0%，考虑到盆地的自然变化程度，这个数字似乎微不足道。同样，许多气候变化情景没有超过beplay竞技历史流的标准差(Hughes et al. 2011)。考虑到自然系统的巨大变化，奥卡万戈表现出对流动变化的高韧性(Hughes et al. 2011)。然而，用水量的持续增加可能会对流域造成不可预见的后果，特别是对不再接受每年洪水的三角洲边缘地区(Murray-Hudson et al. 2006)。

环境流量评估以不同学科为重点(例如，地貌学、社会经济学、水文学)，作为环境流量评估的一部分古巴-奥卡万戈河流域跨界诊断分析(OKAKOM 2011)。他们得出的结论是，水的最大用户来自三角洲的环境需求，开发决策必须首先考虑上下游任何项目的环境影响。在这个发展水平低而环境需求高的时候，OKACOM应该利用在使用上缺乏竞争的机会，在分配方案中分配足够的环境流量(Quesne et al. 2010)。

由于正式分配方案所带来的稳定性很可能会刺激发展，因此任何分配协议都必须考虑到十年来的低流量和最小环境流量的潜在影响(Hughes et al. 2011)。同样，水力开发可能会阻碍关键的泥沙运输，并减少对生物多样性和肥力至关重要的水道移动(Kgathi et al. 2006)。再加上气候变化导致的降水减beplay竞技少，流域国家必须就发展决策进行合作，并持续监测用水对环境的影响。

极端事件

由于对极端水文事件非常熟悉，奥卡万戈州采取了积极主动的办法来处理干旱和洪水，最显著的是发展了一个预警系统。2010年奥卡万戈河流域水文数据共享议定书指出:“[水文工作队]应向OKASEC[秘书处]提供关于不同时间和空间尺度的洪水、干旱和污染程度的最佳现有信息。OKASEC应将信息传递给三个成员国的决策机构和其他公共行为体”(OKACOM 2010b)．1994年条约第4.6条解决了干旱问题，授权OKACOM就“缓解缺水造成的短期困难……在干旱时期。”在提供建议时，OKACOM应考虑每个州的储水可用性和“需水量”(OKACOM 1994年)。

为了更好地适应不可避免的变化，各州在跨界诊断分析上进行合作，以建立基线流量、水质水平等(OKACOM 2011年)。该分析与Andersson等人(2006)、Hughes等人(2011)等人一起评估了流域的水文、气候和社会动态，以运行开发、土地使用变化和气候变化的潜在影响模型。beplay竞技尽管由于在动态系统中对多个变化进行建模的困难，它们大多数都是不确定的，但它们成功地识别了数据收集问题，最显著的是在安哥拉缺乏数据，而安哥拉是95%的流量的发源地。

监控

总体而言，该地区的水文数据很少，但正在改善(Kgathi等人，2006年，Hughes等人，2011年)。有一个单独的协议用于共享流域水文数据(OKACOM 2010)b）;指导委员会负责制定议定书水文工作小组实现了协议。秘书处的一项短期职能是每季度监测和报告执行决定的进展情况，一项长期职能是协调数据收集和文件。秘书处负责制定一项行动计划，以监测OKACOM各项协定的执行情况。

每个水文年结束后，各国有三个月的时间提供水文报告，根据2010年议定书通过秘书处分发。每个州负责建立自己的水文气象监测站，监测水位、排水、水质、泥沙输送和气象数据。在主要地点进行的水位测量每天都要记录和分享。每季度共享排水和水质测量数据。某些水质参数将被优先考虑:电导率、总溶解固体、溶解氧、pH值、磷酸盐、硝酸盐、粪便大肠菌群、总硬度、温度、浑浊度、总悬浮物和叶绿素a。各州与水文工作队共享数据，秘书处与各州的决策机构共享数据。此外，第14条要求每个州向水文工作队报告洪水、干旱和污染水平的数据，使OKACOM能够建立和运行预警信息系统。这种程度的监测细节在国际协议中是罕见的，这对流域国家的合作和适应能力来说是个好兆头。

执行

传统的执行方法，例如附带付款，不包括在奥卡万戈条约的集合中。相反，各方采取了综合的方法来管理该流域。发行整合的作用是，在某种程度上，在一个问题上的背叛(可能是为了获得)会相应导致在另一个问题上的损失。由于问题仍处于评估阶段，所以没有明确的权衡。然而，OKACOM已经采取了措施来遏制流程的缺陷和腐败。例如，州代表必须披露所有潜在的利益冲突，OKACOM负责批准问责机制和文件(OKACOM 2006)。此外，OKACOM可以“提起任何形式的法律诉讼，以保护盆地的水资源”(OKACOM 2006)。这一规定尚未经过测试或应用，因此尚不清楚OKACOM是否会使用这一规定对行为涉嫌与OKACOM的保护使命相冲突的一方发起法律诉讼。

外部机构和重叠的治理级别也发挥着执行作用，特别是捐助者。例如，2009年瑞典与OKACOM关于支持OKACOM秘书处的协定其中包括审计条款，如果OKACOM偏离其计划，Sida有权停止支付资金。此外，OKACOM同意防止腐败并采取“迅速的法律措施”来制止和惩罚腐败行为(OKACOM 2004年)。在直接合同之外，诸如南部非洲发展共同体(SADC)这样的外部力量可能会施加足够的影响力，通过国际制裁或紧张关系等措施来劝阻一方叛变。

争端解决机制

成立OKACOM的1994年条约的第7条含糊地规定，任何分歧“应由缔约方解决”，但没有提供有关程序的任何细节(OKACOM 2004年)。如果各方不能达成共识，随后的协议将详细说明决策过程。OKACOM负责通过考虑任何和所有索赔和投诉并提起法律诉讼来预防和解决冲突(OKACOM 2006)。OKACOM有权自由定义争议解决程序(OKACOM 2006)。如果经过多次尝试仍未达成一致意见，“该问题应成为双方协商的主题”(OKACOM 2010)c)．

此外，秘书处还负责“预防冲突”(OKACOM 2005年)。秘书处可通过监测流域内的活动，并将潜在冲突通知OKACOM，根据OKACOM的指示解决争端，并在OKACOM的谈判中担任公正的中间人以达成共识。所有这些机制都是内部的，不一定要接受中立的审查，除非OKACOM与国际援助组织密切合作，如果冲突阻碍了OKACOM的任务，这些组织可能会停止财政支持。但国际压力和相关的经济激励只是暂时的，OKACOM很快就会在财务上独立。无法解决争端可能阻碍在面对干扰时的适应性决策(Schmeier和Schulze 2012)。

自适应治理框架

多个、重叠的治理级别

在发展治理结构的这一关键阶段，各个级别的参与者都对奥卡万戈项目有投入。国际援助和发展组织，如美国国际开发署(USAID)、世界野生动物基金会(WWF)和Sida，与诸如OKACOM和SADC等区域参与者以及每个州的许多国家机构和非营利组织合作，同时加强当地投入的渠道。

当地的规模。通过赋予当地管理人权力，在可持续资源管理方面取得了相当大的成功。当地利益相关者在管理奥卡万戈方面有发言权每条河流都有自己的“人民工程”等项目。该项目从奥卡万戈许多人民那里收集信息，并促进他们之间的信息交流。其目的是通过教育OKACOM成员了解当地社区面临的问题和制定联合解决方案，增强当地的声音。此外，当地利益相关者通过增加产权获得可持续管理的所有权。通过集体行动，社区获得保护区或信托机构来管理资源。此外,盆地广泛论坛由来自每个州的10名当地社区代表组成，并提供一个交流和知识交流的论坛(ARD, Inc. 2009)。

国家的规模。每个邦都对环境提供宪法保护，并有一个负责协调发展的水利部。在纳米比亚，水事务部负责水资源管理，并协调可能对水资源产生影响的其他部门的行动(Ashton和Neal, 2003年)。职责包括监控、数据共享和教育。因此，虽然多个机构可以对与水资源有关的行为拥有权力，但一个部门是所有与水有关的活动的临时监护人和协调者。此外，根据纳米比亚法律，任何水分配方案都必须考虑到环境流量。在博茨瓦纳，水事务部的职能与纳米比亚的对应部门类似，它是所有与水有关的项目的协调机构和水资源的监护人。此外，博茨瓦纳有一个定期更新的国家水资源总计划，所有可能影响或降低水资源的项目都必须遵守该计划。这导致了各部之间的高度合作和国家综合规划。安哥拉根据《水法》(Lei de Aqua，第6/02号法律)和《水部门发展战略》(Ashton和Neal, 2003年)向省级政府授予权力，对水采取分散管理的方式。

流域规模。本案例研究的大部分重点是通过OKACOM在流域范围内的治理，OKACOM作为奥卡万戈流域的权威协调者。除了OKACOM之前描述的治理创新之外，一项跨界土地使用计划正在准备中，可能会被采用(ARD, Inc. 2009)。OKACOM及其合作伙伴已将跨界土地利用规划确定为优先事项，以解决农业和野生动物旅游(即移民干扰)等经常相互冲突的土地利用问题，并完成了协商性土地利用规划过程(ARD, Inc. 2009年)。

区域规模。南部非洲发展共同体的关于共享水道的订正议定书(2000)，为南部非洲流域的治理而制定，促进沿岸国家之间的合作，以保护主权、环境和人权。经修订的议定书敦促各国在开发满足人类需求的水资源与保护和改善环境之间取得可持续的平衡。经修订的议定书没有说明性，一般是一份指导原则的说明。作为成员国，各国承诺在社会经济、政治和安全问题上进行合作。奥卡万戈沿岸的三个国家都是南部非洲发展共同体的成员国，但只有博茨瓦纳和纳米比亚批准了经修订的议定书。

其他国际援助组织在OKACOM的行动中发挥了至关重要的作用。的流域综合管理工程(IRBM)由美国国际开发署和南部非洲发展共同体资助，通过设立常设秘书处(OKASEC)发展了OKACOM的机构能力。虽然伊拉克综合管理委员会采取的是需求驱动的办法，但OKACOM在财政和业务上都依赖外国援助，这可能表明它在适应方面的权威存在弱点。然而，获得国际专业知识也导致了OKACOM的巨大改善，特别是在信息流动、公众参与和地方能力建设方面，随着OKACOM成员国增加财政支持，国际援助的结构将减少(Ard, Inc. 2009)。

水平和垂直的信息流

在奥卡万戈盆地，增加数据共享的努力是强有力和雄心勃勃的，特别是考虑到收集历史数据的限制和监测站的缺乏。通过IRBM项目，非常强调增加监测站和建立所有区域数据库的元数据库，供秘书处操作和维持。除了水文数据之外，IRBM在奥卡万戈开发项目的需求驱动方法要求国际援助机构倾听OKACOM和当地利益相关者的需求。早期举办了战略规划讲习班，以收集利益攸关方的投入、优先事项和建议。利益相关方的要求随后被纳入项目战略和工作计划。

为增加信息流而进行的合作产生了可用工具的清单和对新工具需求的评估。在此基础上，设立了水文监测站，特别强调监测数据不足的安哥拉;一个名为分享水成立的目的是查明和连接各种数据库;向OKACOM提供了关于使用和维持元数据库的培训;制定了统一的数据收集、报告和监测方法的指导方针。同样，该合作组织对生态敏感地区进行了环境评估，并建议采取行动保护具有重要生物多样性的优先地点或需要更好管理以保护流域的地区。

这些数据构成了奥卡万戈三角洲管理计划(ODMP)和奥卡万戈三角洲信息系统(ODIS)，它包含土地使用、野生动物、人口统计等GIS数据层，由博茨瓦纳大学的Harry Oppenheimer Okavango研究中心(HOORC)维护。“每条河都有它的人项目”资助的流域研究，得到的数据也编入了HOORC。另一个项目将这些数据源和为跨界诊断评估收集的其他信息结合起来，为跨界诊断评估准备框架奥卡万戈盆地信息系统(数据库)。跨界诊断分析的一个成功之处是数据收集的标准化，使每个州的数据集能够兼容(Schmeier和Schulze 2012)。建立信息流的第一步是让每个盆地的国家用相同的技术语言进行交流。

有意义的公众参与和地方能力建设

公众对奥卡万戈的参与不仅限于对当局起草的提案发表意见的机会。OKACOM成员和其他主要利益攸关方都接受了先进参与方法的培训，这是一种经过证实的促进技术，可快速协调社区行动规划。这些方法有助于社区制定集体愿景和具体行动计划。助理员在社区举办讲习班，以确定社区项目的优先次序，让公众在描述当前的问题和成功方面有发言权，组建工作团队，并准备实施项目的工作计划。目标是确保公众参与所有决策，并分配责任，以便工作小组掌握当地项目的所有权。

为了确保公众的参与是有意义的，OKACOM在提高当地社区可持续管理资源的能力方面作出了相当大的努力。为了支持当地伙伴和培养当地能力，OKACOM赞同在寻找区域或国际组织之前从当地承包商采购服务的政策。IRBM项目建立了以社区为基础的资源中心，以演示以社区为基础的水和自然资源管理方法，通过社区小额赠款方案促进赠款的成功申请，并消除阻碍社区参与的政策和监管障碍。鼓励当地合作伙伴在项目实施中进行合作，美国林务局培训了植被和森林清查方面的区域技术人员，并培训了纳米比亚林业人员进行火灾管理。IRBM过程提供了以下方面的额外培训:水监测、数据管理、植被和哺乳动物清单、空中调查设计、促进会议、讲习班和社区行动方案、进行社会经济和生物物理评估的快速评估技术、赠款和项目提案的编写、非政府组织财政管理、保护农业、社区保护和旅游管理、艾滋病毒/艾滋病认识、卫生和公共卫生，和战略规划。

权威的适应

如前所述，流域国必须根据与OKACOM的特定协议收集和共享与洪水、干旱和污染有关的数据。水文工作队反过来与成员国分享数据，以促进早期预警系统(OKACOM 2010)b)．显然，这个系统是适应的关键，因为一个机构在适应环境之前必须意识到环境的变化。然而，这只是第一步。

自安哥拉内战结束以来，OKACOM的适应能力从未经受过考验，但为应对可预见的挑战已经取得了巨大进步。考虑到需要协商一致的行动，当战争在安哥拉进行时，OKACOM在联合项目上的尝试未能取得进展(Schmeier和Schulze 2012)。自从建立了和平以来，主要在外国机构的援助下，成功地执行了联合项目。这些项目积极主动，重点放在信息收集和分享、地方能力建设、综合规划等方面。

一个委员会面临环境或社会干扰而必须采取适应措施的例子尚未出现。根据法律文件，如果系统遭遇自然干扰，OKACOM有权采取措施，如修改水分配。OKACOM的广泛职能范围包括流域土地利用规划、环境保护、联合开发和污染预防。

结论

OKACOM在保护奥卡万戈资源方面处于独特地位;开发相对较少，因此消费使用需求较低。用户之间的这种低水平竞争为OKACOM提供了为环境目的分配流量的空间。此外，最大的利用已经是一种环境利用，即流入三角洲以支持生物多样性。鉴于此，考虑到任何开发决策都必须首先根据跨界诊断分析考虑任何项目的上下游环境影响，就保护河流流量达成共识可能不是一个不可逾越的挑战。此时，当发展水平较低而环境需求较高时，OKACOM应利用在使用方面缺乏竞争的情况，并确保分配方案中有足够的环境流量。除了生态原因之外，随着生态旅游在三角洲的蓬勃发展，保护环境流量也有很强的经济动机。博茨瓦纳和上游国家之间的生态旅游利润分成可能提供自我激励，以保护上游的河流流量和水质。通过经济一体化，如果奥卡万戈州不能保护自己的生态系统，他们将会失去很多，而如果该地区保持其原始的自然状态，他们将会获得巨大的潜在收益。

然而，为了确保适应能力，自然资源管理必须比河流更广泛，特别是考虑到沉积过程在泛滥平原和三角洲生态系统中的重要性(soil and Simmonds 2009)。生物多样性也必须得到保护，特别是随着发展的增加。如果在进行跨界土地使用规划时考虑到物种保护，可能是一个很好的方法。在规划过程中，管理人员应该注意所有物种的迁徙路线、栖息地需求和食物链动态。OKACOM目前正在与荒野野生动植物信托基金开展重点流域水生无脊椎动物基线分析。在过去的项目中制定了生物监测指数，应该将其纳入条约建立的健壮监测议定书中，该议定书已经包括了植被监测。OKACOM的生物多样性特遣部队在协调水资源管理的目标与更广泛的生态系统的需求方面起着至关重要的作用，但目前正处于规划发展的萌芽阶段，包括跨界渔业管理的整合。

总的来说，奥卡万戈河流域的治理表现出许多重要的适应性和协作性(见表1摘要)。OKACOM为促进生态和社会健康的跨界协作提供了一个具体的例子。OKACOM的包容性和共识模式对该盆地的制度和生态恢复能力都是一个好兆头。所有沿岸国都参与其中，任何开发项目都必须得到所有国家的批准。如果安哥拉采取措施在上游开发水力发电，或者纳米比亚推进向干旱地区输水的管道项目，博茨瓦纳可以在批准这类项目之前强制考虑下游的环境后果。通过提前解决潜在的环境后果，可以在项目中增加缓解或补偿措施，从而减少潜在的冲突。在短期内，当各州就项目条款进行谈判时，共识可能会导致冲突，但从长远来看，一个有害的上游项目得不到批准将导致更大的冲突。尽管这个相对年轻的组织仍然面临许多挑战，但通过致力于以数据驱动的方式进行决策，强调社区的所有权和赋权，OKACOM在保护和促进长期可持续的水资源和生物多样性方面取得了巨大的进步。

最近ohangweena II含水层的发现可能会改变该地区的水政治景观，并为治理框架提供第一次考验。跨界含水层横跨纳米比亚和安哥拉之间，预计将提供足够的水满足纳米比亚数百年的需求，从而减少三角洲上游的压力(MacDonald等，2012年)。但是，这些预测是根据目前的需求水平作出的，而且随着发现一种相对便宜的资源(即压力降低抽水费用)，特别是灌溉方面的需求可能会增加。农业生产的增加可能会对三角洲的水质和生物多样性产生不利影响，从而增加对综合、协作发展的需要。区域政府应利用其在《奥卡万戈条约》方面的经验和相对成功，起草关于奥杭格韦纳二号含水层的同样全面的协定。

本文描述的法律和治理框架旨在通过为法律文书的设计和为健全的环境管理提供适应性治理的实施提供指导，克服法律和环境科学交叉带来的困境。具有适应性流量分配、极端事件、信息交换、协作治理和争端解决机制的条约已被证明可以提高流域国吸收变化的制度能力。同样，管理要素，如重叠的控制级别、多向信息流、有意义的公众参与、地方能力建设和响应的权威，可能会增加管理可变系统的适应性能力。OKACOM并不是每一个元素的完美例子，但是治理的完美并不存在，因此自然资源管理需要迭代过程和适应能力。

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