客人编辑，一部分的特别功能法律与社会-生态复原力，第一部分，2011年复原力贡献

法律能培养社会-生态弹性吗?

• 摘要
• 简介
• 建议
  • 1.利用适应性管理和适应性治理
  • 2.行政法改革:从“前端”到“后端”
  • 3.需要沟通、监督和中介
  • 4.所占比例
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

法律在形成自然资源和环境政策方面起着至关重要的作用。不幸的是，现在实施的许多环境法都是在20世纪60年代和70年代流行的科学理解的基础上制定的，即自然世界存在于可预测的范围内——存在一种可以管理和维持的“自然平衡”(Craig 2010)。这一观点假设自然资源管理者有能力预测生态系统的行为，知道重要的功能组成部分是什么，并成功预测管理干预的结果(Benson和Garmestani 2011一个)．这些假设与现实和弹性理论的原则形成了鲜明的对比。弹性理论是在过去四十年中发展起来的，用来解释社会生态系统的突变。弹性是指一个系统在承受内部和/或外部变化的同时仍保持在同一体制内的能力(Holling 1973)。如果一个系统无法承受变化，那么该系统可能会转移到一个具有不同过程和结构集的替代系统中。弹性理论的关键要素包括跨尺度动力学和社会生态系统的不平衡的关键作用。

这种动态的、以非平衡为中心的对社会-生态系统的理解如何整合到环境决策中?此特别功能(法律与社会-生态复原力，第一部分:2011年复原力贡献)研究了这个问题，并关注法律与社会-生态恢复力的相互作用。beplay竞技气候变化、资源消耗模式、生态系统恶化和随之而来的服务损失、能源需求以及基础设施老化，都有可能引发快速的非线性变化以及社会和经济不稳定。这些因素的不确定性对传统的治理方法提出了挑战，传统的治理方法通常依赖于历史数据可以用来预测未来的假设。尽管恢复力是社会生态系统的一个新出现的特性，越来越被认为是健全环境管理的一个关键考虑因素，但目前的环境法在很大程度上过于僵化，不允许我们对恢复力进行管理。在我们目前的法律范式下，应对新信息的法律改革很难实现，因为组织官僚主义是保守的，抗拒变化(Lazarus 2004)。复杂系统的典型特征是其波动的可变性(de Loe和Plummer 2010)，但当弹性超过时，会表现出不可预测的行为。当恢复力超过时，系统将围绕一套不同的流程进行重组，为人类生产不同的商品和服务。系统的替代状态有时不太适合人类，但可能非常有弹性，并表现出滞后。在这种情况下，将系统更改回所需的状态可能很困难，或者在功能上是不可能的。许多生态变化具有不可逆转的性质，因此必须改革法律，在潜在的危害发生之前就积极应对，而不是在生态系统功能和服务被破坏后才试图“恢复”它们(Lazarus 2004)。 This presents a further complication, because emerging environmental challenges (e.g., cross-boundary water governance, climate change) are not easily addressed within the current legal framework. Even if problems can be identified prior to systemic response (i.e., regime changes), the solutions require frequent recalibration of the laws and policies used to address the environmental problem (Ruhl 1999). A legal system that is linear and largely static is ill-suited for the nonlinear dynamics of linked social-ecological systems. Science is a process; but while the law seeks resolution, a legal system that sets a rule and does not revisit and adjust the rule following assessment of the rule’s effects is incompatible with managing for resilience (Cosens 2008).

本专题的文章和回应探讨了与上述挑战相关的几个挑战，可分为三个主题。第一个主题与适应能力有关。适应能力包括实验、学习和创新能力，以应对社会生态系统中不断变化的条件(阿米蒂奇和普卢默，2010年)一个)．Cosens和Williams(2012)通过对哥伦比亚河流域管理的历史发展进行分析，探讨了适应能力。该盆地由美国和加拿大共同管理，但两国之间的现行条约正在审查中。在盆地的美国一侧已经采用了适应性管理，但并不成功。Cosens和Williams认为，尽管适应性管理是培养弹性的一个关键方面，但这只是基于弹性的治理所必需的制度变革的一部分。Walker(2012)提出，如果能够事先就改变规则的规则(即适应规则的法律)达成一致，那么就可以减少法律和生态系统之间的不匹配。Walker还认为，在一个变化加速的世界里，转型能力可能比适应性管理更重要，并呼吁更多的研究集中在理解、定义和实施适应性治理上。

Green等人(2013)通过弹性透镜对欧盟水框架指令(WFD)进行了分析。世界水资源日旨在促进水资源的可持续性，虽然它没有明确地将复原力科学纳入其发展，但复原力是可持续性的一个必要属性。Green等人(2013)发现，虽然WFD没有从监测结果中提供充分的反馈，也缺乏执行力，但它确实提供了规模适当的治理(即，将控制权下放到地方各级)和跨规模的信息流。因此，世界粮农组织承诺对韧性进行管理，但需要在监测和执行方面进行改革。阿米蒂奇(2013)提出的关键观点是，法律和监管框架需要具有适应性，但也要保持合法性。这不是一项容易的任务，也是关于法律和弹性的新一波研究的主题，如果弹性科学要体现向可持续性的过渡，这是必不可少的。关键可能是行政法的改革，至少对于美国和欧盟的法律来说是这样，这一领域应该成为研究的重点(阿米蒂奇2013年)。

第二个主题是制度设计和合法性的重要性。Garmestani和Benson(2013)提出了一个基于弹性的社会生态系统治理框架，该框架基于弹性理论的原则与反身法则的原则的整合。该框架的核心是要求组织学习、跨规模联系和产生适应能力，作为以更灵活、迭代和适应的方式治理的手段。Cumming(2013)认识到生态系统的规模与负责管理它们的组织之间的不匹配会导致系统弹性的下降。因此，一个治理体系应该考虑到规模，有必要的灵活性来考虑弹性，同时在法律下有必要的问责制。尽管反身法则最终可能不是弹性管理问题的答案，但卡明看到了加尔梅斯塔尼和本森提供的框架的潜力。Cumming认为这样的框架具有潜力，因为它允许并鼓励地方层面的创新，并具有扩大规模的能力，这可能为规模不匹配提供一个解决方案。

弹性制度设计的一个关键因素涉及法律需要对社会-生态系统的跨尺度动态作出更大的反应。Ruhl(2012)分析了panarchy理论和法律，并认为虽然该理论对无模拟的未来是“正确的”，但除非它能被编纂成法律和法规，否则它不会获得牵引。Panarchy theory描述的是等级制度，控制不仅是自上而下的，而且是自下而上的(Gunderson and Holling 2002)。因此，panarchy理论是有用的解释能力的非线性变化的联系社会-生态系统。全面制度理论的运作需要对法律制度、生态制度和社会制度进行适应性管理。鲁尔的结论是，panarchy理论并没有为律师提供如何实现这一目标的指导，因为panarchy理论是在没有律师和对法律的明确考虑的情况下发展起来的。因此，panarchy理论家、律师和决策者必须发展出一条将panarchy转化为法律的道路。霍林(2012)对法律是否有能力灵活应对和管理相互关联的社会-生态系统的动态表现出了犹豫。霍林建议，前进的道路是鼓励开展本地设计的合作实验的研讨会，这些实验具有跨尺度和明显变化的能力。

第三个主题涉及弹性思维与现有资源分配制度和环境保护的衔接。Benson(2012)观察到，在美国，《濒危物种法》(ESA)一直是生态系统管理生态恢复工作的主要驱动力，而且往往过于狭隘地关注管理。为了使欧空局实现从恢复到恢复的转变，欧空局需要进行几项改革，包括转向基于系统的方法、综合治理和社会生态系统的积极管理。Gunderson(2013)同意Benson的观点，认为ESA限制了基于弹性的生态系统管理，因为它基于一种过时的自然概念(“自然平衡”)，以及适用于处于危险中的个别物种的法律的僵化。

建议

很可能我们将不得不在美国、欧洲和其他地方改革我们目前的法律框架，以考虑到系统动力学中越来越多的非线性，这可能是由于全球环境变化的加速。一些现行法律可能有能力进行改革，以考虑到弹性，从而为改善环境治理提供能力(见Benson和Garmestani 2011)b)．在其他情况下，随着我们的前进，法律制度的大规模改变将是必要的(见Flournoy和Driesen 2010, Ruhl 2011, Arnold和Gunderson 2013)。基于本专题的文章，结合现有关于恢复力与法律相互作用的文献，我们对法律与社会-生态恢复力的整合提出以下建议:

1.利用适应性管理和适应性治理

适应性管理是在一个明确的减少不确定性的框架中执行具有不确定结果的管理行动的过程。自适应管理被开发为一种探测系统行为的方法，从而了解系统动态，同时允许进行管理。为了健全的环境治理，私人和公共实体网络进行通信和共享信息(阿米蒂奇和普卢默，2010年)b)．在目前的形式下，法律没有能力解释弹性，只能以零星的方式解释。很简单，随着我们的发展，这种安排可能不够，因为为了实施健全的环境治理，了解利益尺度如何与上下尺度相互作用(例如，跨尺度相互作用)是很重要的(Anderies等，2006年)。此外，适应性治理建立在适应性管理的基础上，并围绕分散治理、利益相关者输入和非正式网络展开。对这一观点的批评是，它未能解释法律和正式制度，避免在结果和价值之间做出艰难的决定，并导致无效的、未实施的或不可做的治理行动(Arnold 2011)。因此，为了将法律和社会-生态恢复力结合起来，可将适应性治理纳入正式的法律框架，这将需要法律改革。

2.行政法改革:从“前端”到“后端”

行政法是行政机关执行实体法的决策过程。通过行政法，一个机构可以被授予权力，例如，与同一或另一个层级的其他实体协调和分享信息。行政法的一个更根本的问题是对程序规则的关注(Karkkainen 2005)。因此，决定环境法规的过程具有灵活性，但一旦就法规达成一致，法规就具有刚性(“前端”)。法律程序通过将环境法规置于前端，保证了法律和经济利益的确定性。虽然有一个正式的法律程序对可执行性很重要，但根据我们对相互关联的社会生态系统的动态的理解，它使管理弹性变得困难。因此，行政法无法解释管理过程中的不确定性，本质上意味着法律与科学不一致(Karkkainen 2005)。

Shapiro和Glicksman(2004)认为，为了更好地适应适应性管理，对监管的“后端”调整可以作为一种更有效的机制。后端调整过程被视为对“在流程前端合理化法规所涉及的猜测工作”的改进(Shapiro和Glicksman 2004)。夏皮罗和格利克曼(2004)认识到，在适当的情况下，具有一定灵活性的监管体系有可能产生管理弹性所需的必要条件。这个想法是有希望的，因为基于弹性的管理需要一个迭代过程，随着过程的进行改进管理(即后端调整)。为了将“后端”调整纳入监管框架，夏皮罗和格利克曼(2004)认为，行政法律需要通过截止日期的延长、例外、弃权或变更来修改。通知和评论过程是后端调整的推荐机制，但不是孤立的(Shapiro和Glicksman 2004)。除了通知和评论程序，Shapiro和Glicksman(2004)认为，国会还需要要求机构建立电子摘要，并创建后端调整过程的年度报告。因此，为了在环境管理中考虑到弹性，弹性科学将需要与具有一定适应能力的可执行标准相联系(Benson和Garmestani 2011年)一个)．

3.需要沟通、监督和中介

制度相互作用是指制度之间在多个尺度上的相互作用(Wandel and Marchildon 2010)。当一个系统与负责管理的机构不匹配时，就会出现匹配问题(Wandel和Marchildon 2010)。例如，专属经济区和海洋系统之间可能存在空间不匹配，一个国家的过度捕捞会影响另一个国家专属经济区的鱼类资源(Wandel和Marchildon, 2010年)。这里的问题是，国家层面的机构在管理自然资源(如鱼类)方面做得很差，不考虑司法边界(Wandel和Marchildon 2010)。在某些情况下，时间不匹配是问题(Wandel和Marchildon 2010)。例如，加拿大渔业政策对北大西洋鳕鱼渔业衰退的早期迹象反应太慢，最终导致其在1992年崩溃(Walters和Maguire 1996年，Wandel和Marchildon 2010年)。

机构不同于组织，因为组织通常有人员、办公室、预算和法人(Young et al. 2008)。在这种情况下，美国法律体系是一个拥有一系列权利、规则和程序的机构，而自然资源机构则是必须在美国法律体系权限内履行其职责的组织。Young等人(2008)在做出这种区分时，为他们的新书定下了基调，但他们对机构的许多建议也适用于组织。例如，科学和政策之间存在差距，Young等人(2008)主张通过“知识中间人”弥合这一差距，“知识中间人”可以弥合科学和政策之间的鸿沟。Kofinas(2009)断言，组织、机构和中介机构(如网络)之间的联系具有促进社会生态系统恢复力的能力。例如，卡特里娜飓风期间的制度失败被归咎于从地方到联邦的治理规模之间缺乏沟通(Kofinas 2009)。

4.所占比例

法律制度和组织的僵化使得难以解释跨尺度的环境问题(例如，生物多样性的丧失)(Benson和Garmestani 2011b)．在弹性管理中，对管理层和他们所负责管理的系统之间的规模不匹配进行解释，即使不是关键问题，也是其中之一(Garmestani et al. 2009)。长期以来，规模不匹配问题一直是导致自然资源管理失败的原因。例如，1977年，加拿大宣布为北方鳕鱼的专属捕鱼区，即使有了这些保护措施，在2002年渔业崩溃后，还是禁止了北方鳕鱼的捕捞(Dietz et al. 2003)。尽管关于渔业的综合资料显示渔业正在恢复，但渔业却急剧下降。从中得到的教训是，有一些较小(即局部)规模的指标表明，渔业没有以大规模汇总信息所显示的方式恢复(Dietz等，2003年)。规模很重要，为了健全的环境治理，迫切需要在多个尺度上进行监测和建模(Anderies等人，2007年)。

我们的观点是，在建立适应能力时，关键的变量，也是最难考虑的变量，是规模。为了说明这个问题，Bohensky等人(2010)提供了一个与海洋治理相关的问题的详细例子。Hughes et al.(2007)确定了对大堡礁构成威胁的三个主要过程，包括:海洋资源的过度捕捞、流域附近土地利用影响造成的水质下降和气候变化。beplay竞技这些对大堡礁的威胁都代表着多个尺度的问题(Bohensky et al. 2010)。例如，过度捕捞海洋资源是当地压力和国际需求的结果;水质受到国家和国际对农业和矿物商品需求、国家和国家环境政策以及区域经济需求的影响;气候变化beplay竞技的影响范围从全球到地方(Bohensky等，2010年)。使这个问题进一步复杂化的是，对社会生态系统的主要威胁是由不同规模的不同组织管理的(Conroy et al. 2003)。例如，渔业由州一级管理，而国家海洋水域和珊瑚礁归大堡礁海洋公园管理局管辖;水质问题由珊瑚礁水质保护计划解决，该计划涉及各级政府、行业组织、土著团体和科学家; and climate change is managed by the Great Barrier Reef Marine Park Authority and the Australian Department of Climate Change (Bohensky et al. 2010). Since we are faced with processes operating at multiple scales, this presents a great challenge for governance of complex adaptive systems. This illustration of the cross-scale nature of the processes affecting the Great Barrier Reef illuminates the importance of scale when considering management actions (Bohensky et al. 2010).

结论

由于法律(如行政法)和组织障碍(如管理实体之间缺乏沟通)与生态现实不一致(Ruhl 2005)，适应性方法很难实施，但管理弹性(Allen et al. 2011)至关重要，法律发挥着关键作用。法律，就像管理或治理一样，应该在适当的情况下，试验性地实施。换句话说，我们呼吁采用“适应性法则”方法(Arnold and Gunderson 2013)。Ilg(2010)认为，未来环境法的标准应取决于拟议框架的适应能力，以应对有关法律体系缺陷的新信息。一种具有巨大潜力的方法论将在很大程度上基于弹性理论、适应性管理和适应性治理(Karkkainen 2005)。本质上，我们需要的是一种迭代的方法，这种方法在生态系统和社会系统之间具有内在的反馈，允许政策根据政策实验而进化，允许法律根据法律实验而进化，而不是过去对利益系统的假设(Garmestani和Allen 2014)。在这方面，法律可以在适应性或结构化的决策框架内实施，并可以通过监测来评估法律的效用和有效性。法律往往是静态的;我们在实验框架中设想了一个更加动态的法律体系。

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