研究，一部分的特别功能全球水治理:挑战和未来范围

联合国水署及其在全球水治理中的作用

• 摘要
• 简介
• 框架的分析
• 方法
• 联合国水规划署在全球水治理中的作用
  • 联合国水务署的历史和任务
  • 机制的节点特征
  • 联合国水署对全球水治理的影响
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

广义上的治理可以理解为“治理的艺术”，它包含了监管过程及其相互作用的全部复杂性。这反映在联合国开发计划署(开发计划署)对水治理的定义中:“水治理是指为规范水资源的开发和管理以及在社会不同阶层提供水服务而设立的一系列政治、社会、经济和行政制度(联合国开发计划署2000年)。”在全球一级，这些系统的产出包括制定政策、制定标准、调动、分配和协调资源和责任(Conca, 2005年)。重要的是要记住，治理的内在多层次特征意味着全球层面不是独立行动的，不能与“较低”层面分开研究，因为它是通过在本地-全球范围内的所有层面上工作的参与者的相互作用制定的(Urueña 2009, Varady et al. 2009)。同时，全球水治理的范围也不能局限于狭义的水。全球水治理(GWG)框架必须具有适应性，并在能源、贸易和农业等政策领域建立联系，因为水的挑战不能仅通过“水盒子”来解决(联合国教育、科学和文化组织，2006年)。

Pahl-Wostl等人(2008)通过分析得出结论:

GWG目前是弥散的和mobius网状的角色。联合国机构和国家缺乏推动水管理的强大动力，助长了试图处理这些问题的多元化机构的兴起。然而，尚不清楚这些多中心治理框架能否更成功地为全球行动产生必要的政治意愿。

Pahl-Wostl等人(2013)的研究结果证实了这些担忧。他们通过对主要GWG领域政策轨迹中缺失环节的分析得出以下结论:

.．.知识生成和政策制定之间以及知识生成和规则制定之间的主要缺失环节。灵活的全球多参与者网络似乎在问题整合、议程设置和开放(重新)框架过程中具有明确的作用。但对于治理环境中的规则制定，从动员行动转向正式承诺是很重要的。

联合国系统的一个协调机构UN - water可能是向消除这些差距迈出的一步。

在联合国系统内，与淡水治理相关的职责和能力在不同的组织、方案和基金之间高度分散。因此，不同行为者之间的协调是困难的，但更是必不可少的。本专题的其他文章关注全球变暖的不同挑战和可能的机构应对措施，包括联合国机构间协调机制(见Schubert和Gupta 2013年)。2003年，联合国水机制成立，以协调联合国为实现《千年宣言》所确定的与水有关的目标而采取的行动，并执行2002年在约翰内斯堡举行的可持续发展世界首脑会议上作出的关于水的决定。该机制的任务是“在专家一级就技术问题进行协调”(联合国行政首长协调委员会2003:7)，并促进全系统更大的一致性。然而，它没有实现这些目标的正式决策权。尽管联合国水系统自2003年开始运作，但迄今为止，它几乎没有引起严肃的科学兴趣。关于这一机制的唯一研究是由联合国水署本身委托进行的外部审查(Keen和Ratynska, 2009年)。报告从履行其任务的角度评估了联合国水机制的表现，但没有询问其作为联合国系统或GWG更广泛背景下的一个机制的作用。然而，反思联合国水机制的表现及其在联合国系统和GWG中的作用的时机已经成熟。 Given the need for improved GWG mechanisms, an assessment of UN–Water's role in GWG is also necessary.

我们工作的目的是加深对联合国水问题在全球可持续发展中的作用和影响的理解。这一理解是通过定性研究程序获得的，并借鉴了对科学文献的彻底分析、对联合国水务署文件的仔细审查，以及联合国水务署和GWG专家提供的投入。这项研究的结果为联合国水务署的任务改革提供了宝贵的见解，并为重组整个GWG领域提供了思考的食粮。

框架的分析

全球水治理被定义为“制定和实施规范、原则、规则、激励措施、信息工具和基础设施，以促进水治理领域全球层面行为主体行为的改变”(Pahl-Wostl et al. 2008:422)。要理解全球变暖领域中不同行为者和机构之间的相互作用，参考Kennedy(2005)首先提出的、后来由Urueña(2009)应用于水环境的全球治理分析框架是有用的。它区分了全球(水)治理的背景、前景和背景领域。语境指的是实地的事实，以及客观的社会和环境力量的作用。前景是全球治理的“舞台”，这里发生着高度可见的事件和有形的政治。背景是专业知识的自然栖息地，或者GWG的“后台”。

从系统的角度来看，这种语境、前景和背景之间的分析区分在一定程度上类似于社会系统的输入、过程和输出的概念。全球治理体系必须处理由全球变暖所产生的水问题。然后对这些“输入”进行解释和处理，由专家生成知识，形成背景规范。最后，这些塑造了政策决策，并最终产生具有显著时间延迟的反馈到上下文的前景制度作为输出(见图1)。使用这个框架，我们可以将Pahl-Wostl等人2013年确定的知识生成与政策框架之间、知识生成与规则制定之间的缺失环节描述为背景与前景之间、专业知识与政治之间的缺失环节。

需要注意的是，这些GWG域之间的区分是人为的，而且相当不稳定;它仅用于分析目的。然而，这个框架的引入是非常有用的，因为它允许对GWG的所有元素进行单独的分析，而不会失去对大局的感觉，也就是说，所有这些线是如何结合在一起的想法。

GWG的背景是由各级水治理机制必须适应的自然和社会现实所决定的。正如肯尼迪所指出的，环境是“由实地的事实和自然力量驱动的……或用看不见的手”(2005:8)全球和相互关联的现象，例如水对所有生命的重要性;全球水文循环的作用;气候变化、生物多样性丧失、全球化、人口beplay竞技增长和经济发展的影响构成了全球变暖的背景。尽管有一些全球机构试图处理这些现象并尽量减少它们对全球变暖的负面影响，但它们不太可能在中短期内产生显著效果，而且显然超出了任何专注于水治理的全球机制的范围。上下文领域的机构采取多边环境协定的形式(例如，环境协定)《联合国气候变化框架公约》beplay竞技,《联合国防治荒漠化公约》,生物多样性公约,湿地公约等等)或世界贸易组织的规则。它们没有明确地处理水，但暗示了某些直接影响到水部门和间接影响到GWG的政策措施。

GWG的前景域由通常被认为是GWG系统的输出组成。这包括全球水事件(联合国大型会议和全体会议，世界水论坛等)、新组织和组织结构的建立以及国际水法律和政策的定义(见Varady等人，2009年)。前景是为GWG领域和“那些似乎在掌控的人”(Kennedy 2005:4)提供宣传和可见度的舞台，如部长和国家元首。它是我们关注的焦点，为国际头条新闻提供了故事，并标志着GWG历史上的里程碑。尽管有大量的区域合作和监管努力(Wolf 2001)，但它们尚未导致以国际水制度的形式出现一个全面的前景制度框架，为全球层面的条约制定、解释和争端解决提供规则(Dellapenna和Gupta 2008)。然而，制度前景的进步被认为是GWG成功的关键(Schnurr 2008)。

然而，将GWG分析局限于上下文和前景领域将揭示出一幅图画，它不能让我们理解在GWG领域中实际发生了什么。事实上，很明显，把GWG领域当作一个纯粹的形式的、政治的、以事件为中心的领域是没有意义的。总统和部长们真的是控制GWG领域的人吗?那些号称是前景深思熟虑的结果的决定，不正是不那么可见的力量的产物吗?为了解释这些“隐藏的力量”，肯尼迪引入了背景领域，它指的是那些似乎负责可见的前景决策的人以外的人的工作。背景是专业知识的自然栖息地，包括科学家、政策顾问、民意测验专家、律师、管理人员、活动家、记者、行政人员、政府官员等知识社区的全球网络。前景政治的输出是政体、政策、法律、事件和新的组织结构，而背景专业知识的输出是数据、信息、话语、范式、思想、规范和价值，它们进入政治决策过程，并在很大程度上影响GWG的前景结果。与前景领域相反，在前景领域，权力的行使具有法律合法性，而背景影响的施加方式缺乏透明度、合法性和问责制。然而，我们越来越依赖专家和专业知识的概念来制定治理决策，特别是在GWG (Urueña 2009)中。

利用Kennedy框架对全球变暖前景领域进行分析，发现全球变暖前景领域制度化程度较弱，在次全球层面上有许多互不相关的条约，但没有形成完整的全球水体系。环境领域的监管工作更为发达，但与GWG领域相辅相成，证实了人们的普遍担忧，即影响水资源的重要决策正在其他治理领域做出(见Ünver 2009)。在GWG中，制度化最有希望的推动力来自背景领域。专家的规范性工作(例如，关于水资源综合管理(IWRM)原则)在影响全球范围内的前景机构和水治理实践方面取得了长足进展。

很明显，联合国水机制作为一个缺乏政府间理事机构直接控制的跨机构协调机制，因此缺乏正式的决策权，只能在GWG的背景下运作。前面已经提到，前景政治的输出是政权、法律、部长级事件和新组织，而背景政治主要产生影响前景决策的话语、规范和价值观。

鉴于我们之前对缺失环节的考虑，以及联合国水组织可能像一种背景和前景之间的“桥梁组织”的假设，对网络治理给予更多考虑是有益的。本文在Burris等人(2005)的工作基础上，介绍了一个理论框架，它抓住了GWG中此类角色的本质。这些学者引入了节点治理模型，他们将其描述为“对当代网络理论的阐述，该理论解释了在社会系统中运行的各种参与者如何沿着网络相互作用，以治理他们居住的系统”(Burris et al. 2005:33)。Burris等人将网络可视化为由节点和连接组成的系统。节点治理理论将重点放在将网络内部和网络间的资源流转化为行动上。这种转换发生在节点中，这些节点被认为是治理站点，在这里动员知识、能力和资源来管理事件的过程。节点不仅仅是资源流连接处的虚拟点，而是在许多不同网络中同时运行的真实的、相互依赖的实体。

节点治理理论介于Castells(2000)信息网络理论的结构决定论和Hayek(2001)自发秩序理论提出的随机性之间，即节点和网络不断地自我重组以形成新的节点结构，但与此同时，它们为其治理活动进行了太多的规划，以至于不能被认为是纯粹自发的。因此，节点治理有助于解释治理秩序的出现和高度复杂的社会系统中的权力循环，并可以提供联合国-水和全球变暖领域的概念化，从而允许将所有全球变暖相关的参与者和机构置于一个考虑到各种网络和节点内部和之间发生的所有交互作用的框架中。这种相互联系和相互依赖可以创造“上层建筑节点”，“将不同节点组织的代表聚集在一起……为了一个共同的目的而集中成员的资源和技术，但不整合各种网络”(Burris et al. 2005)。这些上层建筑节点被视为“网络化治理的指挥中心”(Burris et al. 2005)。

通过分析联合国水资源在全球变暖进程中的作用，探讨联合国水资源是否可以被描述为全球变暖进程整体架构中的上层建筑节点。通过分析联合国水对全球水话语的影响，概念化了联合国水对GWG的影响。为了进行这种分析，本文将更详细地关注两种主要的全球话语;即水和气候变化，以及IWRM。beplay竞技

方法

除了职权范围、年度报告、工作计划、网页等提供关于联合国水署历史和任务的见解的正式文件外，迄今为止几乎没有关于联合国水署的其他文献。通过广泛的文献综述，只有一种出版物明确涉及联合国水资源问题，即Schnurr(2008)的书籍部分;然而，他的分析是非常肤浅的，仍然停留在纯粹的规定的基础上。虽然机制的操作指南鉴于其活动以透明度为指导，这一善政原则的适用似乎仅限于参与的成员和伙伴组织。对于“局外人”来说，要了解这个组织的运作和决策程序是非常困难的。许多文件，如会议协议、战略文件和最近完成的外部审查，都没有公开。因此，我们对联合国水务组织历史和任务的文件分析是基于有限的“官方”可用材料和一些为历史背景提供背景描述的科学文献。

鉴于可获得的书面文件数量有限，我们选择了另一种方法来分析联合国水资源系统的运作及其在GWG中的作用。解决这些问题的经验基础是对联合国水资源和GWG领域著名专家进行的一些半结构化访谈。为了我们的目的，这些专家被分为四类:联合国水务组织成员组织(成员)的专家;联合国水务合作伙伴组织(伙伴)的专家;为联合国水务署或其中一个附属项目工作的专家;以及与联合国水务署没有直接组织联系的GWG专家(观察员)。抽样策略的目的是在这些不同的观点之间取得良好的平衡。在4周的时间里，向不同的专家发出了17次面谈请求，在7周的时间里总共进行了11次面谈，平均时长为44分钟。在数据分析中，采访被转录、校对，并分解为代码和主题，以方便解释。下面，我们总结了这些访谈的结果。 Appendix 1 provides more information on the sampling strategy and coding scheme.

非水组织在全球水治理中的作用

联合国水务署的历史和任务

联合国水方案由联合国高级别方案委员会(HLCP)于2003年正式成立，并得到联合国系统行政首长协调理事会(CEB)的正式批准。它被设想为一个机构间机制，以协调实现联合国千年宣言所确定的与水有关的目标的行动;具体来说，千年发展目标的具体目标7.C是:“到2015年，无法持续获得安全饮用水和基本卫生设施的人口比例减半。“它也是执行2002年起有关水的决定的一个机制可持续发展问题世界首脑会议(会议会议)在约翰内斯堡(联合国行政首长协调理事会2003:51);特别是关于《约翰内斯堡执行计划》(JPI)所载的四个主要目标:

• 到2015年，将无法获得或负担得起安全饮用水的人口比例以及无法获得基本卫生设施的人口比例减半，
• 到2005年制定综合水资源管理和用水效率计划，
• 制定方案以减轻与水有关的极端事件的影响
• 建立和/或发展国家监测网络和与水有关的数据库。

在这方面，联合国水务署将“在专家一级就技术问题提供协调”(联合国行政首长协调委员会2003:7)。因此，联合国水署被明确认为是一个主要在GWG背景下运作的组织。

在联合国水务署成立之前，协调与水有关的议程是行政协调委员会(行政协调会)(现行政首长协调会)通过其水资源小组委员会的责任。在千年之交小组委员会解散后，前成员继续在非正式的基础上协调其活动。这种非正式的安排被称为“联合国水”，甚至在2003年秋天正式批准该机制之前，它就负责协调第一个机制《世界水发展报告》现在是联合国关于水资源的旗舰报告。

联合国水署的成立反映了全球水治理的一种范式转变。1992年里约热内卢地球峰会十年后，人们普遍认识到，各国政府在履行可持续发展的国际义务方面基本上没有取得进展(Andonova和Levy 2003年，Seyfang 2003年，Scherr和Gregg 2005年)。认识到这一点，再加上对有效执行和具体行动的新强调，导致采用了一种新的办法，后来在《公约》的“第二类伙伴关系”一词下正式确定关于可持续发展的约翰内斯堡宣言。通过跨国、多利益攸关方伙伴关系进行治理，将公共、私营和社会行为体聚集在一起，被认为比里约热内卢首脑会议产生的以国家为中心、自上而下的《21世纪议程》实施计划更有效地应对区域和全球可持续性挑战。

尽管类似的伙伴关系早在世界可持续发展会议之前就已经存在，但约翰内斯堡会议带来了对这一承诺的新形式的认识和关注(Scherr和Gregg, 2005年)。这种发生在新千年之初的范式转变，在世界可持续发展大会上表现得更为明显，是治理方面微妙而深刻变化的根源。在业务层面，它使私营部门成为全球环境治理的焦点;在战略层面上，它引发了联合国内部一些重要的改革进程。

许多人认为伙伴关系办法是解决多边系统内机构和组织重叠所造成的重复问题的蓝图解决办法。他们大力主张建立联合国内部伙伴关系，这也启发了若干机构间协调机制的建立，包括联合国水、联合国海洋、联合国能源、联合国环境管理小组(EMG)和联合国发展小组(UNDG)。

的的参考(TOR)将其定义为:“促进联合国系统行动的一致性和协调的机构间机制，这些行动旨在执行《千年宣言》和可持续发展问题世界首脑会议确定的议程，因为这与其工作范围有关。”TOR还概述了联合国水司与非联合国行为体伙伴关系的形式和内容。它指出，“联合国水务署将鼓励非联合国系统行为体对其专题倡议作出贡献，包括参与相关有时限的工作队，并在联合国水务署会议上进行讨论，以监测与此类倡议有关的进展。”

机制的节点特征

我们对联合国水资源系统在GWG架构中的作用的分析聚焦于节点特征，即节点治理结构、心态、资源和技术的概念。

“结构”是指节点的思维、技术和资源能够被调动起来的正式规则和程序。联合国水机制不是联合国系统内的一个法律实体，而是一个松散的制度化的协调机制，没有自己的法律人格。然而，我们的文件分析并没有揭示这种格式背后的逻辑，也没有得出这种在联合国内部的某种特殊地位如何影响联合国水务机构的意义。似乎“联合国水资源组织(UN-Water)仍在努力弄清其真正的任务是什么”，特别是考虑到它吸引了越来越多的非联合国合作伙伴。尽管一些专家希望“延长联合国水务署的授权”，给它“一点与非联合国行为体的协调功能”，并看到该机制“在努力实现的目标上变得更有野心”，但其他人“对它(已经)变成的样子感到吃惊”，认为联合国水务署应该放慢脚步，回归到它最初“内向”的授权。尽管对联合国水机制的未来发展有这些不同的期望，但绝大多数与会者一致认为，迫切需要“重新定义”伙伴组织在该机制中的作用，这不仅是因为许多伙伴对它们目前的“不明确的作用”感到“沮丧”，但也因为对伙伴参与的实质和强度的不同假设在很大程度上支撑了对协调机制未来发展的相反观点。

“心态”是指个人和组织聚集在一起形成智力资本和社会资本的理想和范式。访谈数据表明，合作心态似乎是通过信念和说服从下到上发展起来的，而不是执行首长协调会和联合国水资源管理委员会规定的自上而下的强制合作。然而，有两个主要缺陷已经被注意到。其一是在寻求共同立场时缺乏对有争议问题的讨论，其二是个人、组织间和部门间的竞争，主要是在联合国水务组织成员组织及其代表之间。此外，显然，联合国水务合作伙伴缺乏明确界定的机构作用对成员-伙伴关系产生了重大的不利影响，除非这种情况得到修正，大多数与会者认为，该机制有可能使其合作伙伴失去参加其会议和为其工作作出贡献的兴趣。

“资源”是指支持节点运行所必需的人力和财力资源。2003年联合国水务署成立时，它拥有“非常强大的协调任务”，但资源非常有限。所有财政和人力资源完全由联合国水务组织成员组织提供。直到2007年，通过建立多捐助者信托基金(MDTF)，联合国水资源系统才得以从结构上接受外部捐助者的额外资金。尽管资金状况有所改善，但人们认为联合国水务署的财政资源甚至无法令人满意地完成其最初的任务;同时，它也引起了关于联合国水的特性的问题。

最后，“技术”指的是节点为施加力量和影响事件进程而可以处理的一组方法。联合国水问题没有任何正式的决策权，但它主要是在GWG的背景下试图施加影响。访谈数据显示，联合国水资源系统的技术基本上限于具有影响力的程序性和外联性方法，前者更多地涉及协调机制内的散漫过程，后者则涉及这些讨论和审议产生的出版物。联合国水资源方案的程序影响范围主要限于在“私下”会议上讨论不同协调问题的成员。许多专家的评论暗示，联合国水资源系统在通过后台渠道向其成员和伙伴组织推广其出版物方面相对成功，但它需要改进通过前台渠道向捐助者和会员国积极分发出版物的工作。

联合国水署对全球水治理的影响

通过分析联合国水资源对两大政策话语的影响，评估了联合国水资源对全球可持续发展目标的影响;(1)水与气候变化;(2)综beplay竞技合水资源管理。

我们采访的所有专家都在一定程度上表达了对气候变化和水的讨论“联系不够紧密”的担忧，而且“在(气候变化)辩论中，水的人普遍感到他们的代表性不足”。beplay竞技虽然显然需要在联合国水机制的框架下采取协调行动，但仍有一些内部和外部因素妨碍该机制对水和气候变化采取迅速和一致的行动。beplay竞技这与在联合国水问题会议中讨论水问题的人不一定与在成员组织中处理气候变化问题的人相同这一事实有关。beplay竞技这意味着联合国水署成员“在内部花费了大量的时间和精力”，就共同立场达成一致，并确定联合国水署应该如何处理水和气候变化问题。beplay竞技另一个内部问题是，联合国水务署及其个别成员组织都没有得到明确的授权来倡导在全球气候变化政策进程中增加对水问题的考虑。beplay竞技

尽管存在这些挑战，但在若干情况下，联合国水务署试图积极影响全球话语和政策进程。例如，在哥本哈根缔约方大会第15届会议上，该机制提出了一份“关于水在适应过程中主要作用的声明”，这是所有成员组织此前都同意的。这意味着“有27个联合国机构在背后支持”，这是“以前从未发生过的”。联合国水署发布了一份关于气候变化和水的政策简报，其中“涉及不同方面，强调beplay竞技的重点也不同”。尽管这份文件的制作过程“困难”且需要“大量的时间和努力”，但它也是联合国水司的“第一份真正的政策简报”。

尽管作出了各种各样的外联努力，"联合国水问题才刚刚开始触及问题的表面"，它对话语的直接影响仍然很小。访谈数据表明，这种非常有限的直接影响实际上被该机制通过其成员组织施加的更为微妙和间接的影响所抵消。专家们认为，“很明显，某些成员组织”确实对全球和国家气候政策进程具有直接影响，“通过这种方式，联合国水务组织正在间接影响这种话语”。这里最重要的进程是通过气候变化工作队和核心小组进行的讨论，特别是围绕政策简报和《世界水发展报告》等联合出版物进行的讨论。beplay竞技这些活动是“开始建立连贯性的必要的第一步，但要真正对话语采取有效行动，还有很长的路要走”。总而言之，"联合国水机制在确定气候对水的影响和强调需要采取行动解决气候对水的影响方面发挥了重要作用，"但该机制在全球气候决策过程中并不是有影响力的行为体。

关于水与气候变化的论述与关于综合水资源管理的论述密切相beplay竞技关，因为适应气候变化“实际上是关于如何管理水”，而且目前的水管理范式非常重视综合和适应气候变化。

虽然所有的专家原则上都赞成综合管理的方式，但也有人指出，“有很多人对综合管理的整个概念提出了质疑”，质疑其可行性。这源于对这一概念的多种定义和理解的普遍混淆。因此，非常需要澄清，许多与会者希望联合国水方案能“发挥一些领导作用，帮助在这一论述的基础上建立一致性和理解”。然而，该机制的直接影响再次受到一些内部和外部障碍的限制。

从外部来看，联合国水资源署面临着两个需要填补的空白，以便推动讨论向前发展。目前关于综合水资源管理的讨论造成了“北方关注环境的利益和南方关注发展的利益之间的鸿沟”。许多发展中国家将IWRM视为“环境倡导者的宣传斗争”，在那里“社会的声音很少得到发挥，而经济的声音往往被视为敌人。”

IWRM的论述似乎是两极化的，理论家和捐助者站在一边，推动和要求IWRM的定义、计划和监测程序，而实践者则站在另一边，在满足捐助者的期望和仅仅试图“继续他们的工作”之间左右为难。《约翰内斯堡宣言》要求所有国家制定IWRM计划，“但没有明确规定它们应该是什么”。这一目标设定于2002年，“本应在2005年实现，但事实并非如此。”许多与会者认为，约翰内斯堡会议“偏离了正确的轨道”。制定综合水资源管理计划成为联合国的一项正式目标可持续发展委员会因此，整个联合国系统也是如此。许多成员国“将大量注意力和大量资金投入到制定计划上，却忽视了执行”。许多专家认为“需要一个新的开始”，但对联合国水资源管理启动这个新开始的能力相当悲观，尤其是因为它也面临内部障碍:在联合国水资源管理内部，很难解决国际水资源管理的冲突和政治敏感方面。“如果存在政治分歧，依赖于南北双方共识的联合国水机制就不太可能发挥特别的主导作用。”此外，联合国水务署并没有明确授权根据国际水资源管理的论述采取行动，而其主要伙伴组织之一全球水伙伴关系(GWP)已经承担了这一特殊任务。鉴于“在全球变暖计划的各个理事机构中都有联合国机构的代表”，联合国水资源管理机构必须非常“谨慎地明确参与国际水资源管理的活动”，并确保它不会“冒犯全球变暖计划”或任何其他成员组织。

尽管存在这些内部和外部障碍，联合国水务组织仍开展了一些与综合水资源管理有关的活动。影响这一论述的最有力的尝试是用综合水资源管理和用水效率计划的现状报告2008年(机制)水资源管理综合办法应用现况报告(UN-Water 2012)，分别为CSD16和里约热内卢+20准备。然而，在第一份报告之后，没有进行任何建设性的内部后续讨论，而且“除了这份报告之外，联合国水资源问题似乎没有什么进展。”尽管一些受访者对联合国水资源管理机构不愿在推动国际水资源管理方面发挥更积极作用感到沮丧，但大多数专家赞同其克制的活动，并强调联合国水资源管理机构不应“发起全新的活动”、“在国家层面开始运作”。或者“像一个联合国机构一样行事”，而是应该通过综合和确认现有的IWRM论述，并使其进一步被更广泛的社会接受，发挥强有力的促进作用。

总的来说，世界各地普遍对国际水资源综合管理实践实施不力感到不满。有趣的是，联合国水资源管理对促进综合水资源管理的最有价值的贡献可能是它本身的存在。从某种意义上说，这一协调机制是建立在一体化理念的基础上的，通过建立联合国水资源系统，联合国系统超越了空谈，真正“付诸行动”，使其能够整合淡水问题的工作。因此，联合国水资源管理可以被视为在联合国层面付诸实施的综合水资源管理。这一观点也揭示了该机制从内部面临的巨大挑战(见Keen和Ratynska 2009)。内部的结构、程序和政治困难只是阻碍联合国水系统有效运作的因素，而不应将其视为每个整合者都必须应对的实际现实。正如“你不太可能与水资源综合管理机构完全整合”一样，期望联合国水资源管理机构完全协调地工作也是不合理的。

同样，联合国水资源管理机构对讨论的直接影响是相当微不足道的，但仅仅是该机制及其内部程序的存在，就通过其成员和伙伴组织对国际水资源管理机构的讨论产生了一些间接影响。从这个意义上说，联合国水署对全球水问题的总体论述也采取了更加“被动”的立场。联合国水方案不是发展新的话语，而是帮助提炼和澄清现有的话语。

讨论

结合我们对节点GWG模型的考虑，以及我们对领域专家的访谈对UN-Water节点特征的洞察，UN-Water当然可以被看作是节点GWG领域的上层建筑节点，并且它的作用可以得到加强。该机制处理了所有基本的节点特征，并将GWG领域其他节点的代表聚集在一起，集中其资源和技术，而不是将它们整合成一个新的组织。此外，联合国水资源系统通过为联合国系统行动者、非政府组织、私营部门和各种环境机构秘书处之间的讨论提供平台，在GWG领域存在的不同网络之间建立了联系。图2图解了UN-Water在GWG节点领域的上层建筑位置。

我们对联合国水资源署对全球水资源话语影响的分析，为评估联合国水资源署在GWG领域的作用提供了有趣的见解。尽管专家访谈清楚地表明，这一机制不是全球水问题讨论背后的主要驱动力，但它们确实指出了联合国水问题在GWG领域发挥的一些其他重要作用。

首先，联合国水署显然是一个幕后行动者。在GWG领域，所有多利益相关方平台，如全球水伙伴关系，世界水理事会(WWC)和国际自然保护联盟(IUCN)主要是在幕后运作，而联合国水署作为联合国各种淡水项目高级管理人员的“清谈馆”的角色在这方面并无不同。然而，它的独特之处在于，它受到其制度设置的限制，无法不成比例地考虑到外交和政治正确的重要问题。对联合国水资源管理机构对国际水资源管理机构话语的影响的分析有效地表明，联合国水资源管理机构不像其他在GWG背景下的组织，不能只是“掩盖”政治分歧，而是被迫处理这些分歧。尽管这通常被证明是极其复杂、令人沮丧和耗时的，并且通常会导致无用的和看起来微不足道的文档和语句—例如关于水与气候变化的联合国水政策简报beplay竞技-这个特性在GWG的背景下是非常独特的，并将联合国水的作用与GWG的其他主要参与者明显区分开来。与许多其他组织一样，联合国水署不能单方面解决有争议的问题;相反，它必须拥抱全球水挑战的政治和科学复杂性，找到所有成员组织都能接受的解决方案，并最终找到所有成员国都能接受的解决方案。

第二，人们经常看到联合国水问题执行不力，这一事实在很大程度上反映了联合国代表一个分裂的世界的事实。与大多数其他组织的作用不同，联合国水资源组织的作用恰恰是解释这些分歧，并找到适合全球政治现实的解决办法，从而得到更广泛的接受和适用。从这个意义上说，UN-Water是一个能够有效弥合GWG理论家和实践者之间差距的机制。与其他倾向于对一个理性、团结的世界抱有幻想的行为体相比，联合国水机制通过其体制设置，在政治现实方面要脚踏实地得多。一方面，这使该机制无法成为一个有远见的机制，无法积极推动全球水问题的讨论，这使许多专家感到遗憾。另一方面，它允许一种机制将其他GWG参与者的白日梦带到一个实际的和政治上可以接受的水平，或者，正如一位受访者所说，帮助他们“开始获得更现实的职位”。“如果全球治理活动要渗透到国家、区域和地方各级，最终促进和支持实地工作，这一作用在全球可持续发展领域是独一无二的，而且极为重要。

最后，通过加强其成员组织之间的协调，为全球水治理带来更高的问责性、合法性和一些合法的领导力，这种背景与前景之间的桥梁功能也为全球水治理领域带来了一些结构性和规范性的改进。这略微提高了系统的整体效率，并提高了人们对全球水问题的政治意识。此外，联合国水机制在一个相对轻松和灵活的组织结构中汇集了众多行动者和机构的独特群体。这展现了巨大的政策创新潜力，并增加了整个GWG领域的多样性和韧性。然而，该机制迄今未能显著改善GWG领域中一些最严重和最紧迫的结构性缺陷。它并没有减少该系统在提供可执行的前景机构和充分的财政资源以及时实现各种与水有关的目标方面的整体效率低下。

结论

这些观察证实，联合国水机制并没有作为全球气候变化系统的领导者和改革者发挥强有力的作用，而是在幕后运作，主要通过其成员组织及其成员国施加间接影响。联合国水方案并没有像全球变暖系统的程序那样决定全球变暖的实质内容。从系统的角度来看，上下文、背景和前景之间的分析区别类似于输入、过程和输出的概念。上述考虑清楚地表明，该机制主要影响GWG的程序方面;即合法性、问责制、效率、意识等，但在很大程度上未能改善GWG体系的产出;即前景机构、财政资源等。联合国水方案改善了知识生产与政治之间往往缺失或薄弱的环节。但是，这尚未导致政策进程的效率的提高。

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