研究，一部分的特别功能适应的治理

适应政策悖论:以气候变化适应为框架的政策执行赤字beplay竞技

• 摘要
• 简介
• 理论
  • 适应构架
  • 适应性框架的适应性
• 方法
  • 病例选择
  • 数据分析和收集
• 结果
  • 印度
  • 瑞士
• 讨论和结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

自1990年代初《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)谈判开始以来，制定公共政策以适应气候变化影响的必要性一直被强调(Obbeplay竞技erthür和Ott 1999)。然而，最近对公共适应政策的评估突出了一个显著特征:尽管适应已出现在许多国家的政治议程上，但实施很少(Biesbroek等人2010年，Ford等人2011年)。公共适应政策通常包括阐明总体目标、制定指导方针和资助气候影响研究项目;然而，具体行动似乎滞后(Keskitalo 2010)。因此，公共适应政策往往看起来不过是“空壳”，可以说，当前的政策制定正面临着“执行赤字”(Bardach 1977, Pressman和Wildavsky 1984, Knoepfel et al. 2011)，其特征是《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)中有关适应的或多或少具有约束力的规定之间的差距(第4条)e和图4f)或欧洲共同体委员会的权威报告(2007年和2009年)，以及州和次州当局缺乏有效的行动。

公共适应政策执行赤字的原因尚未被迄今的文献完全解决。直到2007年政府间气候变化专门委员会第四份报告发表之前，各国制定公共适应政策的能力一直使用“适应能力”的概念来描述，即“一个国家或地区实施有效适应措施的整体能力、资源和机构”(政府间气候变化专门委员会2007年)。beplay竞技对适应能力的强调导致了对政策过程的功能解释，在这种解释中，制定和执行政策的能力基本上是用人均GDP或识字率等宏观指标来衡量的，这些指标与经济发展水平密切相关(Smit等人，2001年)，但未能考虑到政策制定过程密集和复杂的本质(Wellstead等人，2013年)。因此，一种主流和长期的观点是，工业化国家具有相对较高的适应能力，能够几乎自然地应对气候变化的影响，而适应气候变化被视为发展中国家面临的挑战(Gagnon-Lebrun and Agrawala 2006, Wolf 2011)。beplay竞技

最近，学者们开始摆脱对政策过程的这种功能解释，开始研究限制适应政策的各种障碍(Adger et al. 2007)。已经确定了几个因素;值得注意的是，现有科学知识的不确定性阻碍了决策(Wilby和Dessai 2010);生态系统的脆弱性使某些形式的政策干预无效(Hulme 2005);适应措施的成本效益比并不总是有利于公共行动(气候适应经济学工作组2009年);缺乏经济资源(2010年全球环境基金);国家机构无力设计和实施公共适应政策(Yohe et al. 2006);以及在某些情况下可能阻止适应反应的社会限制(Adger et al. 2009)。

尽管这些研究有助于扩大我们目前对适应政策过程的理解，但我们认为仍存在一些问题。首先，适应政策的概念在适应文献中经常被有问题地使用(Dupuis和Biesbroek 2013)。以前关于适应政策的研究通常把各种类型的适应，如公共的、私人的、偶然的或有目的的，放在一起考虑(Tompkins et al. 2010)——尽管这些类型的适应来自不同的决策过程，可能不受相同的障碍的影响。其次，适应障碍的概念在一定程度上缺乏理论化，它被现象学地用于列出公共适应政策中现有的障碍，而忽略了对其起源或其运行的因果机制的解释(Biesbroek et al. 2013)。令人惊讶的是，在解释可能阻碍适应政策过程的政治和制度因素的研究中，来自社会学和政策科学的知识、理论和概念框架几乎没有被考虑在内(Dovers和Hezri 2010, Dupuis和Knoepfel 2011)。第三，公共适应政策的实施仍然很少被研究，尽管这绝对是将抽象的政策目标转化为具体公共行动的可行性问题产生的阶段(Hjern and Hull 1982, Barrett 2004)。

在研究治理过程时，政治学家通常区分三个相互关联的维度:(1)政治，或政治行为体之间的结构化权力关系;(二)政策或国家的实质性行动;(3)政体，即塑造行为者行为的规则和规范体系(Treib et al. 2007)。我们关注适应治理的政策层面，并研究实施过程中适应框架的可追溯性。框架可以被宽泛地定义为“人们和机构赋予定义不清的问题情境意义的观点或视角”(Hisschemöller and Hoppe 1995)。众所周知，政府间气候变化专门委员会(IPCC)和联合国气候变化框架公约(Brooks 2003)等学者和国际机构已经提出了相互竞争的适应框架，但这些框架如何被转化为正式的政策设计，以及它们的实施会产生什么后果，却鲜有研究(见Eakin et al. 2009, Juhola et al. 2011)。beplay竞技我们的研究将试图填补这一空白。

理论

借用政策科学，我们将公共政策定义为“由不同的公共行为者(有时是私人行为者)采取或实施的一系列有意一致的决定或活动，[……以有针对性地解决政治上被定义为集体性质的问题”(Knoepfel et al. 2011:24)。

这个定义指出了两个必要条件，使我们所认为的“公共适应政策”符合条件。它们是:(1)至少在某种程度上涉及公共行为者的深思熟虑的决定或(非)行动的产生(Nadel 1975);(2)解决被视为一个或几个集体问题的意图(豪利特和拉梅什，1995年)。公共政策的特点是它所处理的问题的性质(Peters 2005)。因此，根据定义，适应政策是“有意的”(Smithers and Smit 1997);也就是说，所谓的适应政策必须在其问题定义中包括气候变化的影响(参见Moser和Ekstrom 2010年beplay竞技的类似方法)。

公共政策通常被认为是一个多阶段、多层次的过程;政策在不同规模和治理级别的实施之前，在规划阶段进行设计(Parsons 1995, Hill和Hupe 2003)。编程包括形式化关键方面，如要解决的集体问题，要实现的目标，旨在改变行为的工具，分配负担和利益的目标群体，以及一个应该连贯地连接这些元素的总体理性(Ingram et al. 2007)。另一方面，实施可以定义为“规划阶段之后的一系列过程，旨在具体实现公共政策的目标”(Knoepfel et al. 2011:196)。因此，执行是政策过程的一个阶段，在这个阶段，以行动、条例、信息或货物和服务的形式的政策产出是针对或交付给政策的目标的。

公共政策往往无法实现其明确的意图:实施研究表明，法律和政策文件中包含的目标和目标往往停留在纸上，因为实施过程中存在许多障碍(Hupe 2011年)。实施往往只产生象征性的效果(Hoppe et al. 1987)，甚至是非决策(Bachrach and Baratz 1963)，它们是公共当局通常行动组合的一部分，可以以政治成功为最高荣誉(Marsh and McConnell 2010)。然而，如果我们将气候变化影响的脆弱性理解为需要通过适应政策解决的广泛问题(Doria等beplay竞技人，2009年)，那么“实施成功”应定义为制定政策产出的能力，这些政策产出可大大有助于减少行动者群体、部门或地理区域对气候变化的脆弱性(Dupuis和Biesbroek, 2013年)。相反，我们将“执行赤字”定义为政策的产出不能对解决问题作出象征性的贡献。

适应构架

有大量的因素可能影响执行(Goggin 1986, O’toole 2004)。我们关注的是问题框架，这与想法形成过程相对应，“涉及有选择地使用关于问题的知识和信息以及围绕问题的因果关系，以赋予问题意义并使其易于管理”(Ward et al. 2004)。集体问题的框架是理解政策过程的核心，因为它们是思想的流动，最终在正式政策的设计中扩散(Miller 2000, Campbell 2002);问题框架有助于政策设计的总体方向和可能通过实施实现的政策输出类型(Peters, 2005年)。在这里，我们将问题框架操作为一个逻辑清晰的关于集体“问题”的论述，该问题将通过“政策解决方案”达到“目标”来解决。

在适应的背景下，问题框架和实施之间的关系特别有趣，因为国际机构和学者已经传达了相互竞争的适应框架(Brooks 2003, O 'Brien et al. 2007, Füssel et al. 2012)。这部分解释了为什么适应被称为“最坏的问题”(Termeer et al. 2013)。可以区分出三种理想的适应框架类型(见表1)。IPCC的第一份评估报告(Pentland et al. 1990:166)和UNFCCC的初始文本(见第4条)提倡以气候变化为中心的适应观(CCA)，将人为气候变化的影响定义为需要解决的问题。beplay竞技脆弱性被认为是气候变化刺激的具体结果，这些刺激被认为是对自然变率的补充，但超出了自然变率的范围。beplay竞技由此产生的观点是，所需的政策解决方案是现有政策的附加(Mceldowney 1997)，并基于新的、创新的、通常高度技术性的措施，能够应对规模和强度方面前所未有的风险(Kates et al. 2012)。

从第二次评估报告开始，IPCC正式背离了UNFCCC的观点，放弃了对人为气候变化和自然变率的区分(Trenberth et al. 1995:56)。beplay竞技在这里，适应的目标被定义为“适应气候变率”(CVA)，即不受人类影响而发生的与气候常态相比的显著变化。因此，人为气候变化这一前所未有的方面多少被低估了。beplay竞技考虑到许多社会没有充分应对当前的变化，以及未来气候预测的不确定性(Pielke 2005)，建议适应政策应优先通过降低风险政策来减少当前的暴露。

最后，IPCC第四次评估报告(Adger et al. 2007)采用了“以脆弱性为中心的适应”(VCA)视角;它将集体问题定义为不仅仅是由气候变化或变化造成的，而是由一系列限制当前适应外部压力的能力的社会、环境和经济因素造成的。从这个角度看，适应政策的目标不限于减缓气候刺激，而是采用一种更全面的方法:(1)强调增加脆弱群体福利的政策解决办法，(2)注重自然资源的良好管理，或(3)有助于可持续发展。

适应性框架的适应性

问题框架在同样程度上不是“可处理的”;可驯服性涉及通过提出的政策解决方案管理和驯服一个集体问题的政治、社会和技术能力(Hisschemöller和Hoppe 1995);在根据某些框架有助于解决问题所需的政策解决办法和通过执行能够真正提供的产出之间可能会形成差距。

我们认为，在所有条件相同的情况下，气候变化适应(CCA)框架的特点使其更容易出现可处理性问题。beplay竞技首先，从宏观层面来看，执行根据共同国家评估框架设计的政策需要广泛的气候预测知识，以及并非在每种情况下都具备的技术能力。因此，McGray等人(2007)提出，适应能力的要求在适应政策之间创造了一个连续体;VCA框架被认为比CCA框架更可行，因为解决脆弱性的驱动因素并不意味着如此高的先决条件。因为适应能力与经济发展水平相关(Smit等人，2001年)，McGray等人的论点认为，在发达国家，CCA框架比在新兴国家或发展中国家更容易控制;这需要经过经验验证。

其次，在中尺度上，适应政策总体上很可能受到“政策内部协调”冲突的困扰(Knoepfel 1995, Lafferty and Hovden 2003):作为处理跨越多个政策部门目标的复杂问题的手段，适应将需要在相同的政策设计中明确竞争性问题和目标。这在实现过程中不可能不引起歧义和权衡(Matland 1995)。此外，CCA框架可能特别关注“政策间协调”问题(Knoepfel 1995, Varone et al. 2013):适应政策的实施不是在制度空白中进行的，CCA框架所隐含的那种创新的、大规模的或密集的政策解决方案可能与其他现有政策的效果相冲突;特别是可持续发展政策(Urwin and Jordan 2008, Eriksen et al. 2011)。

第三，在微观层面，参与实施区域或地方适应政策的行为者网络可能与共同国家评估框架中所包含的目标、价值观或信念相抵触。beplay竞技20世纪90年代初，国际机构首次将气候变化影响定性为一个政策问题(Schipper 2006)。对集体问题的这种高度遥远的政治定义可能与当地利益相关者认为的紧急和严重的问题相当脱节，这些问题应该优先通过公共行动解决(Rochefort和Cobb, 1994年)。事实上，顶级机构如何构建政治定义的问题与参与实施的当地利益相关者的偏好之间的差距常常解释了为什么政策未能实现最初的预期(Lipsky 2010)。鉴于CVA和VCA框架是基于问题定义的，这些问题定义具有更广泛的范围，可能在本地更突出，因此它们更可能得到实现参与者的支持。

方法

我们试图探索是否某些适应框架不太容易处理，如果是，为什么。此外，我们希望验证适应框架和适应性问题之间的最终因果关系模式是否只适用于适应能力较弱的发展中国家，或者它们是否也适用于更富裕的国家。

病例选择

我们的研究基于比较案例研究的方法论(Seawright和Gerring 2008)。首先，我们在一个发展中国家内选择了两个高度相似的区域层面政策。所选病例尽可能与控制变量匹配;这使我们能够评估适应框架对实施结果的影响。其次，我们验证了观察到的关系是否对实施环境的变化具有鲁棒性，方法是对一个非常不同的案例进行相同的分析，该案例选择在一个具有高适应能力的工业化国家(Anckar 2008)。适应能力是近似使用人类发展指数(Malik 2013)，根据Füssel(2010)，该指数准确地代表了一个国家的经济、社会和制度应对能力。

表2总结了所选三个案例的主要特征及其背景。印度被选为适应能力较低的发展中经济体的代表。对拉贾斯坦邦和马哈拉施特拉邦半干旱地区的两项农村发展政策在区域层面进行了比较。这两项政策通过典型的可持续资源管理手段处理影响贫穷农民的降雨模式变化和干旱风险。瑞士被选为最发达、适应能力最强的自由民主国家的典型。我们分析了一项混合了经济和监管手段的单一农村发展政策，该政策解决了气温升高的后果以及在低洼地区经营的旅游公司的雪线海拔变化。

数据分析和收集

数据分析遵循三个步骤。首先，我们分析了适应框架如何转化为正式的政策设计。每个政策的初始设计都使用定性话语分析进行研究(Hajer和Versteeg 2005)。我们在执行机构直接提供的相关政策文件中发现了问题和相应的目标制定。根据与这些理想类型的词汇接近程度，问题和目标制定被分为CCA、VCA或CVA。

其次，我们通过确定与每个问题和目标制定相关的政策产出，并通过评估其解决问题的贡献，来评估适应框架的可操作性。根据Bemelman-Videc等人(1998)提出的经典三重类型化，产出被分类为(1)“信息措施”，包括通过知识转移防止错误行为或促进正确行为;(二)发放或者拿走现金、实物等物质资源的“经济手段”;(3)“法规”，定义为通过制定规则和指示来影响人们的措施。然后，作者使用两个标准对产出的解决问题的贡献进行定性评估。第一个标准是政策产出的“密度”(Holzinger等人，2011年)，它涉及到制定公共措施的能力，并根据产出的数量或未能实施预期行动的情况进行评估。第二个标准是政策产出的“影响”(Knoepfel et al. 2011);也就是说，产出在多大程度上能够引起与政策目标有关的行为或情况的持久变化。通过执行行动者提供的评价和活动报告，获得了有关政策产出的必要数据。此外，作者之一还对仍在运行的项目进行了实地执行访问。 More than 20 semi-structured interviews were conducted with public administrators, implementing actors, and external experts. Interviewees were asked about their perception of the success of the policy. In treating this material, we adopted the ontological position of “incremental perspectivism” (Porter and Shortall 2009), which holds that pure objective evaluation of implementation success does not exist and, therefore, policy analysis must be based on a critical appraisal of the various perspectives held by stakeholders.

最后，我们探讨了限制驯养性的原因。同一组受访者还被问及执行过程中是否遇到了任何障碍，以及为什么某些目标无法实现。在下面描述的马哈拉施特拉邦的项目中，其中一位作者参加了一个利益相关者会议，会上讨论了实施的限制因素。也从这一角度进行了实地访问。这些数据是2011年上半年就地收集的，是一个关于几个国家适应政策进程障碍的更大研究项目的一部分。

结果

印度

上下文

印度通常被认为是最容易受到气候变化影响的国家之一(Brenkert和Malone 2005)。beplay竞技印度在有效执行环境政策方面的困难也是臭名昭著的(Greenstone和Hanna 2011)，这至少部分与其领土规模、人口规模和异质性以及制度复杂性有关(Lijphart 1996)。印度于2008年制定了适应气候变化的国家政策(印度政府2008年)。但是，正如环境部所说:

印度还没有制定专门针对应对气候变化的关键脆弱性的计划。beplay竞技换句话说，印度本身没有实施任何适应计划，但已经做出了大量努力将适应纳入发展计划(Rajasree 2008)。

大多数明确解决适应问题的政策行动都是由民间社会组织在印度中央政府和各邦当局的一定程度上参与和支持下实施的。其中，瑞士合作与发展机构的脆弱性与适应项目(V&A项目)早在2005年就在拉贾斯坦邦启动，而流域组织信托基金(WOTR) 2009年在马哈拉施特拉邦启动的气候变化适应项目(规模较小)可以被视为先锋干预措施。beplay竞技

问题和目标定义

这两个程序以类似的方式描述了政策问题，并包含了CCA、CVA和VCA框架的元素。印度半干旱地区的基本气候条件的特点是年降雨量低(在400-800毫米之间;Bruderle和Schwank 2009);这两项政策都坚持认为，由于贫困和当前不可持续的资源管理，土壤侵蚀和水资源短缺正在导致作物产量下降甚至歉收，从而威胁到雨养地区农民的生计。除了这一社会问题之外，季风强度的年际高变化及其随之而来的干旱风险也会影响生计。最后，气候变化预计beplay竞技将进一步加剧水资源短缺和土壤侵蚀，因为预计降水将变得更加不稳定，极端降水事件将更多，间歇性的干热间隙将更长。

为了解决这一情况，V&A项目旨在“通过促进适应措施，提高农村贫困和弱势社区更好地应对气候变化不利影响的能力和改善其灾害准备，确保农村贫困和弱势社区的生计”(可持续发展委员会，2005年);beplay竞技而WOTR项目的目标是“使农村社区有能力和赋权，有效适应气候变化的影响，并将减少灾害风险的战略纳入发展规划”(SDC 2009)。beplay竞技这两项政策的意图是:培养应对气候变化影响的能力(CCA)，制定应对气候变率的解决方案(CVA)，并为“赋权”目标群体(VCA;beplay竞技参见表3和表4)。

实现

在这两种情况下，CCA和CVA的可驯服性相对有限;能够产生的产出很少，而且大多是对政策问题影响不大的信息措施。几个限制因素解释了这种情况。第一，由于在执行方面缺乏适应能力，缺乏收集和分配水的基本基础设施。因此，在自然资源管理方面，可以独立于对未来气候变化影响的任何预测进行非常简单的干预，就可以产生极其积极的结果。beplay竞技因此，实施行动者认为与cca相关的措施远没有那么突出:

beplay竞技适应气候变化是一个非常抽象的概念，很难向农民传达这一观点——一些实地工作人员也持这种观点。农民有很多更强大的短期约束。泵送电力经常不可用;农场大门价格就像玩赌场。

与区域气候变化的范围和方向预测有关的不确定性也是一个限制因素。beplay竞技例如，V&A项目主要解决了与日益严重的干旱和水资源短缺相关的风险，但在2006年实施的第二年(Jayan 2012)，该项目遭遇了有记录以来最严重的洪灾之一。这削弱了利益攸关方认为长期预测气候变化是可能或必要的感觉。beplay竞技

针对气象预报的产出，例如安装农业气象信息系统，被给予较低的优先次序，或只作为气象预报和评价方案的一项试验来执行。这不能仅仅用对气候变化的关注较少来解释，因为实施行动者和农民通常充分意识到与干旱有关的风险，例如。这还必须解释为干预地区缺乏旨在减少灾害风险的现有战略或基础设施的能力。这迫使执行行动者在试图实施预期灾害风险战略时必须从零开始，这使得他们只能采取零零碎碎的干预措施。因此，两种政策都未能引入一致的预期风险策略。就产出的密度和影响而言，WOTR计划表现得更好，这可以用在实施领域的更好的组织能力来解释。

在两个实施过程中，VCA框架更容易处理:产生了更多的产出，对目标群体产生了直接和积极的影响。然而，政策内部和政策间协调不力限制了V&A项目的可管理性。事实上，vuderle项目主要产生了基于流域的干预措施，如土壤处理或水收集和储存结构的改造和建设(Bruderle 2009, Bruderle和Chakravarti 2009, Bruderle和Schwank 2009, Bruderle等人2009一个，b， Nambi和Balasubramanian 2009)。由于这些产出有效地提高了水的可用性和土壤的肥力，毫无疑问，它们通过提高作物生产力有助于改善农民的生计。然而，没有建立任何政策内部协调机制来确保V&A项目所产生的效益也有助于减少对气候变化的脆弱性。beplay竞技事实上，如果不通过增加用水需求和土地使用来补偿这种增加，那么就脆弱性而言，暂时增加可用水将完全是有益的。然而，农民的行为仍然受到印度国家农业政策的影响，该政策历来侧重于投入密集型农业(Kerr 1996, Chand 2005, Narayan 2012)。这与试图通过可持续资源管理减少脆弱性的V&A项目产生了政策间的冲突。在以前进行过类似流域处理的村庄进行的研究表明，在某些情况下，农民利用水资源收益来种植补充经济作物，并开始使用具有高产量潜力但对水和化肥等投入要求更高且耐热性较差的种子(Rao 2011)。在这些情况下，新的农业做法弥补了政策干预带来的生态系统效益，但在降水量预计将变得更加不稳定的情况下，这一结果很难被称为是减少气候变化脆弱性方面的成功。beplay竞技

WOTR项目与VCA框架相关的产出产生了更好的结果，正是因为改善生计的目标与减少气候变化脆弱性的目标得到了更好的协调。beplay竞技产出的目的是确保自然资源管理带来的效益不会因水资源需求和土地使用的增加而减少。“低外部投入可持续农业”(LEISA)是在实施领域制定的。鼓励农民以气候友好的方式利用水资源收益来增加产量和收入;补充作物的开发必须优先基于使用耐热和很适应当地条件的当地种子，而需要大量水和肥料的新作物的种植应尽量减少。wtr计划中VCA框架成功的主要障碍还在于难以克服与国家农业政策协调的政策间挑战，这意味着在高度重视生产力的政策背景下，通过说服农民采用并维持这些低投入农业模式来调节潜在冲突。

瑞士

上下文

与印度相比，瑞士通常被认为是最不容易受到气候变化影响的国家之一;beplay竞技例如，它在全球排名第四获得指数脆弱的规模。然而，农村和山区，如“阿尔卑斯沃杜瓦斯”，以及某些经济活动，如冬季旅游，非常敏感，容易受到气候变化的影响(气候变化咨询机构2007年，2008年)。beplay竞技冬季旅游部门的情况，特别是滑雪升降机公司的情况，在整个1990年代被认为越来越有问题。20世纪90年代的数年弱降雪有助于提高人们对与气候变化影响有关的风险的认识。beplay竞技研究强调了一个事实，即气温上升和伴随的雪线升高将威胁到相当一部分位于低洼地区(1500米以下)的滑雪场。沃德州17个滑雪场中有8个将被视为“无雪”，气温上升2℃;在本世纪末很可能发生的4°C的上升中，只有一个度假胜地可以保持雪的安全(Abegg et al. 2007, Müller 2011)。因此，在2002年，国家宣布暂停向滑雪升降机公司提供公共援助，并要求地方当局(州)重新制定他们对区域冬季旅游的支持战略。

问题和目标定义

沃德州早在2003年就开始了其旅游政策的改革;政策设计的灵感来自CCA和VCA框架。beplay竞技气候变化的刺激因素，如雪线升高、冰川融化和气温上升，以及本地区旅游业固有的内生和结构性弱点，被视为必要的政策改革的驱动因素;人们认为，企业规模太小，分散成太多相互竞争的实体，无法应对日益激烈的国内和国际竞争。此外，它们缺乏投资升级快速老化和昂贵的冬季旅游基础设施的财政资源。因此，缺乏采取必要措施来适应不断变化的气候和经济条件的能力被描述为政策问题的根源(Furger 2003, Service de l—économie, du logement et du tourme 2006)。然而，该策略的设计不包含CVA框架的痕迹。我们将其归因于这样一个事实:在瑞士，农村地区的自然变化是一个非常古老和公认的问题;它与发展方面的优先事项有明显的区别，并通过不同的政策加以处理。

因此，该政策的唯一目的是创造条件，使该区域的旅游业在中期具有吸引力和竞争力，并着重于两个方面;一方面，该政策将有助于应对气候变化的影响，保证降雪的可用性和滑雪场的吸引力;beplay竞技另一方面，目标是通过改革现有旅游公司的治理结构，并通过激励它们改进和多样化旅游产品，减少该行业的结构性弱点(康塞尔·德·沃州旅游局2009年)。

实现

与我们在印度的案例类似，针对VCA的政策产出的执行比针对CCA的更成功。该执行机构向旅游公司提供补贴、贷款和直接投资，以换取它们同意发起合并，以扩大它们的规模、资本和对全球市场的影响。公共资源被投入创建了一个新的指导委员会，汇集了旅游业企业家、专家和公共当局;这项工作的任务是制定一项战略，以协调整个区域旅游业的发展。利用公共资金对现有冬季旅游基础设施进行了改造，改善了前往冬季度假胜地的公共交通选择。这些产出有助于减少旅游业的经济脆弱性，并将产生积极影响，而不受未来气候变化的影响。beplay竞技限制因素主要是私营部门反对国家参与合并历史上相互竞争的公司，以及反对旅游活动的多样化;这有时被认为是背离了这些高山地区冬季旅游的传统。然而，这种阻力可以通过在整个实施过程中普遍存在的“胡萝卜加大棒”方法来克服。(见表5)。

执行与共同国家评估框架有关的政策产出受到更多的限制。实施人员提出，通过人工造雪、向更高海拔延伸滑雪场、连接现有的滑雪场区域来确保积雪覆盖，从而更好地进入最高的、暴露在更多雪下的滑雪场。然而，补充造雪设施只能安装在滑雪场的某些部分，而通过建造新的滑雪缆车来加强滑雪场与附近高海拔冰川之间的连接的计划也因众多堵塞而被推迟。第一，人们认为旅游部门目前的经济脆弱性是比未来气候条件更为紧迫的问题，这就解释了为什么造雪和扩大滑雪区的优先次序较低。其次，造雪和扩大滑雪场是成本、时间和能源密集型活动，而且对环境有害。这些措施的收益是否大于成本取决于未来的气候条件，特别是温度上升，将允许人工造雪在多长时间内有利可图，并有效应对雪线海拔上升。这样的计算只能通过精确的雪模型和地方层面的气候预测来进行，而这些模型和气候预测目前还不存在(Rebetez和Serquet 2010年)。因此，原定于2012年的大举投资造雪的决定被推迟了。即使研究得出结论，人工造雪和扩大滑雪区在中期是可行的选择，空间规划法和自然和景观保护政策中所载的相当限制性的环境规定将在充分执行这些产出时造成政策间的冲突。最后，这些低洼的度假胜地可能有长期义务最终转向夏季旅游，公众对环境保护的普遍关注，这将使针对CCA的输出的执行变得困难，正如公共领域和媒体对转型措施表达的强烈社会和政治反对(Modoux 2012)所显示的那样。

讨论和结论

从更广泛的角度来看，表6总结了我们的结果，以及我们认为的在个案之间和个案内部适应性框架适应性变化的主要决定因素。

我们发现，在我们的每个案例中，CCA框架的适应性低于VCA框架，尽管瑞士和印度之间的适应能力差异很大。这一发现之所以有趣，有两个原因。首先，它表明缺乏适应能力不足以解释与共同国家评估相关的实施赤字。其次，我们发现不同语境的限制因素可以解释CCA的低可驯服性。在适应能力较高的阿尔卑斯瓦杜兹山区农村发展政策的例子中，对转型措施的普遍社会和政治阻力以及与现有环境法规的政策间冲突主要解释了实施赤字，而在WOTR和V&A项目中，适应能力的缺乏和CCA框架的不突出性更明显。

出于可比性的原因，我们没有将CVA框架包含在表6中，因为它不在瑞士所研究的政策中。然而，在这两个印度案例中，CVA框架的可操作性很低，这可以用在实施领域中缺乏与减少灾害风险相关的能力来解释。这一发现实际上反映了印度农村地区对气候事件的敏感性和暴露程度与邦和次邦的灾害风险政策之间的差距，邦和次邦的灾害风险政策往往仅限于提供紧急救援措施，未能提供更长期和积极的解决方案，特别是在贫穷的农村地区(Prabhakar和Shaw 2008)。在这种政策背景下，执行行动者面临的挑战是设法制定应对气候变化的战略，尽管所需的基础设施往往缺乏。

VCA框架被发现更易于处理，而不受环境的影响。我们发现，成功实施的主要挑战是缺乏政策内部协调;在这种情况下，在发展和气候脆弱性减少目标之间。我们认为，这主要是政策设计的问题;社会福利的改善和应对气候变化的能力之间没有系统性的联系，因此，应该特别注意如何设计和实施协调机制，以确保权衡得到很好的管理。beplay竞技由于第二个原因，政策内部协调似乎是一个核心问题，即与一切照例发展倡议相比，VCA框架激发的政策的唯一附加价值恰恰在于提高福利和减少气候变化影响的能力。beplay竞技

基于这些发现，我们认为适应政策陷入了一个悖论。一方面，在CCA框架下设计适应政策是非常可取的;第一，作为一种根据预防原则预测气候变化造成的长期和特殊影响的手段;beplay竞技第二，因为CCA政策更符合“附加性”的标准，即与现有政策相比，它们构成了真正的创新。然而，共同国家评价政策在执行方面也更有可能面临赤字，特别是在适应能力较低的情况下。因此，我们认为，在将策略设计为CCA(具有创新性和“附加性”的特性)和VCA(可能是更容易处理的选项)之间存在一个重大的取舍。

这一论点对适应政策的制定和适应资金问题具有明确的意义。《联合国气候变化框架公约》关于适应的观点，以及目前的适应资金资格规则，正通过要求项目持有人明确区分基线发展需求和气候变化相关行动，对实施共同国家评估类型的政策施加压力(联合国开发计划署2010年)。beplay竞技然而，考虑到CCA措施和可持续性政策之间潜在的政策协调冲突，以及目前区域层面气候影响预测的不确定性，VCA政策能够设法减轻人类对受气候风险影响的自然资源的压力，尽管可能额外较少，但在任何情况下都将产生积极的结果，应该被视为一种双赢的适应策略(Doria等，2009年)。

从理论角度来看，我们认为，我们的研究将适应框架的概念与实施过程的研究联系起来，从而对Adger等人(2009)提出的适应目标可能与特定的限制相关联，政策可以根据我们使用自己的类型学详细描述的不同适应框架来设计的主张提供了新的解释。我们用案例研究来证明这些框架与执行过程中不同的限制因素有关。我们还认为，我们的研究强调需要更多地关注适应政策的实际效果。许多研究试图通过简单地确定和计算政策行动(Tompkins et al. 2010)或与适应有关的障碍(Moser and Ekstrom 2010)来衡量适应方面的进展，但回避了当前通过公共政策适应气候变化的努力可能产生的结果问题(见Ford et al. 2013)。beplay竞技

必须提到与我们的理论方法和方法有关的几个限制。首先，通过关注实施并认可适应政策研究中突出的政策过程阶段性观点(见Burton等人，2002年，Gagnon-Lebrun和Agrawala, 2006年，Moser和Ekstrom 2010年)，我们也受到了众所周知的批评，即规划和实施阶段之间的明确线性划分可能难以解释更复杂的政策制定现实(Nakamura 1987年，Sabatier 1999年)。适应政策的障碍可能早在实施之前就出现了，例如，在议程设置阶段。然而，我们认为，当前的适应政策制定现实，即适应政策是由政府和公共行政部门制定的，但实施滞后，这有利于重新关注实施。

最后，非常多的变量可能会影响实施结果(Goggin 1986, O’toole 2004)，通过我们的小“n”设计，我们不能声称已经涵盖了可能阻碍适应政策成功实施的所有因素。政策设计的其他特征，如目标群体选择(Schneider和Sidney 2009)，或治理过程的其他维度，如代理和领导在行动者联盟中的作用(Meijerink和Stiller 2013)，或所涉及的网络类型和互动模式(Juhola和Westerhoff 2011)，都需要进行研究，以充分理解或甚至可能填补适应政策的实施赤字。

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