合成，部分进行了专题介绍全球水治理:挑战与未来范围

全球多层次治理背景下的全球水治理:需求、形式与挑战

• 摘要
• 简介
• 《GWG》中的规模政治
  • 水生态系统服务及其影响因素
  • 在哪些水位存在哪些水问题?
  • 水治理中的规模政治
  • 多级方法
• GWG的政治
  • 水治理的复杂性
  • 水治理架构
  • 重新审视水治理
• GWG的变化过程
  • 变革治理体系中的社会学习
  • 推论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

全球水系统正面临压力(Vörösmarty et al. 2010)。许多与水有关的过程正在跨越地球边界(Rockström等，2009年)。我们只关注淡水，不同的人对淡水有不同的理解:在印度神话中，淡水是神圣的商品;作为遗产(欧洲议会和欧盟理事会2000年);作为一种社会、经济(ICWE 1992)或政治善品(Schouten and Schwartz 2006);作为一项人权(Gupta et al. 2010, UNGA 2010);作为安全问题(Gleick 1993, cf. Levy 1995);作为水文实体，由水文学者;以及作为提供生态系统服务的生态系统媒介(Sneddon et al. 2002) (MEA 2005)。不同的水治理行为体/利益攸关方优先考虑不同的方面:一些人优先考虑可以由市场管理的商品方面，一些人优先考虑民族主义框架，另一些人承认水的跨国界特征至关重要，还有一些人认为，水的全球性质要求建立全球理解和治理体系。 This has led to dialogue and conflict between these different framings.

在实际层面，辩论的重点是应将水作为一个部门来管理，还是作为一个交叉问题来管理;治理是否应主要在地方、国家或河流一级进行，还是在全球一级发挥关键作用;以及水治理解决方案是否应被视为神奇的灵丹妙药或严格审查上下文有效性(见Pahl-Wostl等人，2012年，Gupta等人，2013年)。这些都不是非此即彼的情况。这篇特刊超越了我们2008年关于GWG的特刊全球治理，分析了当前的GWG (Pahl-Wostl et al. 2008)，包括法律设置(Dellapenna and Gupta 2008)。我们在那期文章中提出，支持GWG的论点包括:只有一个水文系统，全球环境变化是一个全球现象，不能仅在较低的行政层面上加以控制，局部现象的累积结果会产生全球性问题，水管理的直接和间接影响将是全球性的。虽然辅助性原则要求在最低适当的治理级别管理水，但全球层面也要求在全球一级进行治理。我们现在讨论以下问题:应如何在全球一级应对水治理挑战?基于文献综述、对专题的贡献以及2010年和2011年由全球水系统项目组织的三次国际研讨会，我们回顾了为解决这一规范性问题而提出的不同观点和论点。我们研究了“规模政治”，它考察了水问题被感知的层次，从水本身的性质和水治理架构的性质来看的水治理政治，以及主要关注社会学习的GWG的变化过程。

GWG的规模政治

我们提出了水问题的类型学;讨论某些问题是否在特定层面上更相关，以及为什么;提出这样的论点，即规模政治有助于塑造这些问题以及由此产生的治理要求的构建水平;并认为，水问题的多级治理(MLG)方法可以有助于资源的可持续管理。

水生态系统服务及其影响因素

虽然水是生态系统的媒介，但治理水是从人类中心的角度出发的。生态系统服务概念侧重于我们的自然资源所提供的服务，它可以将这两种观点结合起来，因为它抓住了生态系统完整性对人类福祉的重要性。根据千年生态系统评估的分类，水的挑战可以根据它的四种生态系统服务来描述:(1)支持，例如养分循环;(2)生产、消费和非消费用途的供应;(3)调节，如水净化;(4)文化，如审美(Aylward et al. 2005)。水系统通过影响安全、生活质量和健康以及社会关系，有助于改善人类福祉(MEA, 2005年)。这些服务在从本地到全球的不同空间级别上以不同程度提供。从本地到跨界，谁在何时、何地、如何获得哪种服务的问题是通过复杂的决策过程决定的。

与水相关的生态系统服务是在对水系统的直接和间接压力/驱动因素的背景下提供的，这些压力必须由治理系统来处理。直接驱动因素包括水上基础设施建设，如水坝、堤坝、防洪堤和引水渠;用水，例如渔业、运输和农业;土地使用变化，例如湿地排水和森林砍伐;污染，如废物排放和外来物种的引进。间接驱动因素包括气候变化和变率、人口、经济beplay竞技、基础设施和技术(Postel和Richter 2003, cf. WWAP 2012)。政策背景(包括地理位置、水的实际可获得性和相关的社会经济问题)以及政策(即规范、原则、范式和工具)决定了社会如何使用水以及优先考虑哪些服务(见表1)。

在哪些水位存在哪些水问题?

之前，我们表明，水问题可以从它们对生态系统服务和人类福祉的影响、影响它们的直接和间接驱动因素以及机构在促成这些问题方面的作用来描述。这给我们带来了以下问题:哪种类型的水问题需要在哪个级别的治理中处理，为什么?

表2区分了需要在不同治理级别、由不同行动者、出于不同原因处理并导致不同政策的水问题。例如，地方可及性问题、地方病媒传播疾病和地方需求最好由地方当局和社区来处理，因为地方人民在处理自己的问题方面比其他治理层次的人更有能力(Ostrom 1990年，Shivakoti和Ostrom 2002年)。地方舞台是政策制定的实验室，地方人民有高度的自主权和解决地方问题的决心。该级别的关键管理工具包括空间策略和基础设施管理。在国家一级，有必要制定管理国家和跨界资源的政策。其他行为体，如流域组织(rbo)，在国内和国际河流层面都变得重要(雅斯贝尔斯2003年，胡珀2005年)。跨国非政府组织和援助机构也可以发挥作用。在全球一级，问题是如何就全球水资源驱动因素和累积影响达成共识;行动者包括联合国机构、多国组织和非政府组织。在全球层面采取行动的原因是建立水资源管理的共同规范，增强政策措施的有效性，应对全球驱动因素，并确保全系统的一致性(见Baumgartner和Pahl-Wostl 2013年，Schubert和Gupta 2013年)。 The policy options are treaties or agreements embodying policy measures and values, such as the human right to water (see Table 2).

水治理中的规模政治

由于水问题是社会构建的，因此表2在不同治理层次上构建了政策选项(Collins和Ison 2010, Ison等人2011)，但行动者和国家可能有许多不同的动机来扩大或缩小水问题。这被称为“规模政治”，而将规模类型学政治(Gupta 2008)应用于水资源表明，行动者有理由希望将水资源扩大到全球水平(见表3)。

同样，政府和行为者也有理由将用水量缩减到国家/地方水平(见表4)。这些原因是基于多年的实证分析，也可以被视为未来测试的假设。

多级方法

水的复杂性，水问题的直接和间接驱动因素，以及在不同层面管理水的原因，使我们认为水需要在多个层面同时处理。MLG学者认为，治理分散优于国家垄断，因为它内部化了外部性;允许本地异质性、偏好和司法竞争;并通过创新和实验创造可信的政策文化(Hooghe和Marks 2003,2004, Steen和Toonen 2011)。公共池资源学者认为，分权和地方自组织需要在其他治理尺度上运作的制度安排来补充(Andersson和Ostrom 2008)。来自比较研究的见解表明，有效的治理系统的特征是自下而上和自上而下方法之间的平衡，以及权力下放和跨级别协调之间的平衡(Huntjens et al. 2010, Pahl-Wostl et al. 2012)。目前仍然面临的挑战是评估实现可持续管理需要在哪个级别管理什么以及需要什么样的跨级别协调。我们主要关注全球层面。然而，从我们以前的阐述中可以明显看出，如果不适当考虑到与其他各级的联系，就不能也不应该这样做。

GWG的政治

水治理的复杂性

水治理受到治理规范、范式和理论变化的影响:例如，从政府(即以国家为中心、自上而下、集中和国家控制)到治理(即参与式、自下而上和自上而下、分散和分散、私有化，包括公私伙伴关系、网络、社区和管理挑战的非正式方式)的转变(Pahl-Wostl等人，2008年，Agyenim和Gupta, 2010年)。因此，在世界许多地区，水治理也正在从以国家为中心的自上而下的系统转向更分散的治理系统(例如，Anokye 2013年)。

水治理既是一个低政治问题，即被给予低优先级和理所当然的重视，也是一个高政治问题，即被认为是一个安全问题，各国不愿放弃控制(增长与发展委员会2010年)。水是财富之源，也是冲突之源。水与社会的各个方面都息息相关。水的界限在哪里?水资源综合管理(IWRM)是一种以水为中心的方法，它将水作为建立政策一致性的出发点。然而，我们也可以从其他起点，例如生态系统，来创造一致性。这可能会导致地盘之争，并通过系统思维和联系概念来解决(参见WWAP 2012, Gupta等人2013)。最后，水有内在价值。关于水的观点的多样性可能在一定程度上解释了为什么今天的水治理架构是分散的。

水治理架构

GWG是扩散的。它包括几乎所有通过联合国水机制松散相连的联合国机构;知识共同体，如国际水协会和国际法协会;约900个双边和全球水条约(UNEP 2002年);对水有影响的投资和贸易条约;世界水理事会和全球水伙伴关系等公私机构;1992年的都柏林会议、2001年的波恩淡水会议以及2011年的后续会议;以及诸如一年一度的斯德哥尔摩世界水周和三年一度的世界水论坛(Dellapenna and Gupta 2008, Pahl-Wostl et al. 2008)等会议。

全球治理理论包括碎片化、多元主义、行政治理和公私治理。随后，我们评估了这些理论对如何治理水的相关性。

目前的GWG是一个“mobius-web”系统(Pahl-Wostl et al. 2008)，其特点是自下而上、自上而下和并排治理，以及包括许多参与者在内的网络化和分层交互(Rosenau 2002)。尽管这种治理具有协调的潜力，但由于联系薄弱、缺乏领导以及难以划分问题，它很容易出现功能碎片化(cf. Krahmann 2003)。每个治理主体都关注特定的方面;即，联合国人权理事会关注水的人权，世界卫生组织关注水的标准。不同的利益导致行为者在不同的场所推行不同的政策;例如，世界银行促进水资源自由化。缺乏共同规范，即规范碎片化，导致具有不同利益的行为体选择与自己的规范框架一致的场所。此外，在国家层面(Bruns和Meinzen-Dick 2001年)和全球层面(Gupta 2011年)，还有从强制性协议到自愿协议的转变(参见Kersbergen和Waarden 2001年)以及在同一管辖区域运作的多种规则，即法律多元化(参见Krisch 2006年)。这意味着有了新的权威机构，这是一种积极的含义，但这些相互竞争的政策是令人困惑和适得其反的，这是一种消极的含义。这是否要求在全球层面采取更加集中、制度化的水治理方法?

在讨论这个命题之前，让我们看看全球架构的其他三个趋势。第一种趋势是利用现有的国家间水资源条约网络(UNEP 2002)、全球水资源法(UNGA 1997)和1992年和1999年通过的区域公约(UN 1996, 2005)来建立一个全面的框架。Dellapenna等人(2013)在这个方向上提出了一个案例。

第二个趋势是，从以条约为基础、以国家同意为导向的制度向行政法和自治程序的转变。行政法是指既不通过立法程序也不通过司法程序制定水规则，而是通过行政部门的隐性或显性规则制定而出现的过程(Kingsbury et al. 2005)。虽然行政法在国家一级很普遍，权力通常授予公务员，但在国际一级，这种权力往往不仅由国际公务员承担，而且由采取主动的任何行动者承担，例如世界大坝委员会。在水领域，各种混合机构和区域组织作出的决定是这一领域行政法发展的一个例子。

第三个趋势是公私合并，即国际公法和国际私法的混合。随着公地作为新自由主义趋势的一部分被私有化，它们开始受制于契约、国际私法和公商法。虽然多边投资协定从未最终通过(Werksman和Santoro 1999年)，但约有3000个双边投资条约和多边投资条约(例如，ICSID 1965年，北美自由贸易协定秘书处1992年)管理国际水相关合同。这些协议并不总是促进发展中国家的利益(Sornarajah 2006)或环境，而且可能缺乏问责制(Sourgens 2007)。问题是，这些趋势是否符合从政府到治理的转变的积极发展，或者这是否要求我们重新考虑是否需要一个更加集中的水治理系统的问题，特别是考虑到许多这些过程缺乏合法性和问责制。

重新审视水治理

正如2012年联合国首脑会议所显示的那样，联合国各机构就应如何处理重大问题展开了积极的辩论。管理选项包括一个集中的组织，加强现有的项目和协调机构(见Baumgartner和Pahl-Wostl 2013, Schubert和Gupta 2013)。在不回顾本专题的其他贡献的情况下，我们讨论水治理的分散性是否合乎逻辑，因为水本身是一个无处不在的问题。这种治理结构是否“适合”水的性质(参见Young, 2002年)?

水是一种生态系统介质，从一个地区和形式流向另一个地区和形式;它以许多不同的方式联系在一起。它是水圈、大气圈、岩石圈和生物圈四个圈之一。既然对其他领域没有全球治理体系，那么是否应该对水圈的淡水部分进行治理?一个组织能处理这么大的主题和它提供的多种生态系统服务吗?最后，水资源规模的政治，以及水的悖论(它既是一个高政治问题，也是一个低政治问题)，使得各国很难在全球治理的角色上毫不含糊。

如果是这样的话，那么主张在全球层面上由一个联合国中心机构领导的集中式水治理就没有意义了。虽然一个协调机构的作用有限，但这样一个机构可能无法发挥产生关于水在生活和全球政治中的作用的观点的智力作用;形成规范、原则和范式在水治理中的作用;以及促进累积治理模式在影响各种供水服务的长期可持续性方面的作用。

GWG的变化过程

我们认为，在处理复杂的水问题以及影响水治理的众多动态过程和反馈时，GWG需要具有灵活性和适应性。鉴于水问题的政治化性质，GWG必须提供高层领导，并提供平台，审议不同的观点和利益。这些要求不是由一个单一的中央机构来满足的。然而，有什么替代方案可以克服普遍存在的碎片化?向另一种结构转变的途径是什么?

目前表征GWG的多中心治理框架可能不会更成功地为全球行动产生必要的政治意愿(Pahl-Wostl et al. 2008)。需要某种正式的全球协调，同时需要更加分散的网络和基于市场的方法(Pahl-Wostl et al. 2013);全球灵活的多行动者网络也可能在促进问题整合、议程设置和开放框架过程方面发挥明确作用(Pahl-Wostl等人，2013年)。然而，为了使规则制定有效，需要有约束力的承诺(见Dellapenna等人，2013年)。然而，与其瞄准并争论GWG架构的完美设计，不如将重点放在转换的过程上，即改进整体框架所需的变化过程，并朝着前面指出的方向前进。

变革治理体系中的社会学习

我们采用进化的视角来看待变动性的变化，这种变化可以被描述为多层次和多循环的学习过程(Pahl-Wostl 2009, Blackmore 2010)，从单循环学习，即增量改进，通过双循环学习，即重新审视假设，例如，关于因果关系，在价值规范框架内重新解释制度，到三循环学习，即质疑潜在的价值观、信念、和世界观(Hargrove 2002)。这种社会学习是一个探索性的过程，在这个过程中，政府和非政府的行为者在不同层次上尝试创新方法，克服或消除他们遇到的约束和边界(Olsson etal . 2006, Pahl-Wostl 2009)。例如，创新的监管框架在区域一级的实施过程中可能会遇到限制。地方倡议可能会受到僵硬的官僚机构和不灵活的国家法规的限制，但通过连接全球网络可能会获得动力。

更高水平的社会学习由多中心治理系统支持，该系统将权力分配与有效的横向和纵向协调结合起来。通过这种方式，可以克服分散和整合可能导致的碎片化之间的二分法(Pahl-Wostl et al. 2012)。这种想法几乎没有应用到分析全球层面的治理。最近的研究表明，连接不同行动者/群体的多中心网络结构可能有助于与地球边界相关的全球治理过程中的问题整合(Galaz等人，2012年)。

推论

由于GWG的动态网络结构和行为体的多样性，其mobius-like结构有利于双循环学习，即话语的重构和变化(Pahl-Wostl 2009, Pahl-Wostl et al. 2013)。然而，GWG似乎无法过渡到结构变革的关键阶段。例如，由非政府组织“全球水资源伙伴关系”在全球成功推广的关键水资源管理模式IWRM被列入2002年在约翰内斯堡举行的可持续发展世界首脑会议。根据联合国水机制最近委托进行的一项全球调查的结果，越来越多的国家在其法律和政策中采用了综合资源管理原则(环境署2012年)。但是，将原则转化为管理实践并最终改善水资源状况和可持续使用供水服务的实际执行工作仍然进展缓慢，甚至没有。这可能是由于GWG领域的不足，缺乏领导和有效的纵向和横向协调，或者是执行概念本身的固有困难。此外，对将IWRM原则纳入法律和政策意味着什么的解释可能存在很大差异。无论是哪一种，我们认为，需要通过一个可以在全球和国家层面运作的高级别智库发挥领导作用，作为一个桥梁组织。这类智库应提供公正、公正的建议，支持透明地监测进展情况，分享试验新治理方法和政策工具的成功和失败经验。这样一个智库的位置需要进一步考虑。 If it is within the UN, it may be entrenched in positional bargaining; if it is outside the UN system, its legitimacy and authority may be challenged. Linked to a global assessment and knowledge production process, the World Water Assessment Program, with its flagship product, the《世界水发展报告》这可能是一个起点。除了GWG格局的变化之外，对治理话语的内容进行反思也是值得的。水的复杂和无处不在的性质对水治理构成了特别的挑战，需要在不影响实现目标的情况下开展灵活和适应性的治理进程。因此，我们回到了生态系统服务概念的重要性，它可以帮助构建从全球到地方各级的谈判进程。这可以通过确保参与管理不同生态系统服务的联合国主要机构和行为体都积极参与设计这种谈判进程来实现。

结论

我们着手审查应如何在全球层面应对水治理挑战。我们认为，水具有四种重要的生态系统服务，即支持、供应、调节和文化，它们影响着人类福祉的四个要素，即安全、生活质量、健康和社会关系。我们认为，有五个关键的直接驱动因素，即农业、基础设施、土地利用、过度使用和污染，影响水的使用，这受到四个间接驱动因素的影响，即经济、人口、技术和气候变化。beplay竞技这些进一步受到政策背景的影响，即伦理、规范、原则、范式、安全性、工具和管理工具。政策背景在决定何种水服务受到保护以及在何时、何地以及为什么向谁提供方面发挥着关键作用。

我们认为存在两种相反的趋势:辅助性原则，将水治理推向尽可能低的水平;这些问题的普遍性，将水治理推向了尽可能高的水平。尽管有这些趋势，还是有可能确定应该在哪个行政级别处理哪些水问题，涉及哪些行为者，出于哪些理由，以及由此可能产生的各种政策。我们进一步认为，行动者试图扩大水资源问题有四个原因，而他们试图缩小水资源问题有三个原因。这些自然会影响到在全球一级解决问题的潜力。很明显，我们必须在不同行政级别的治理之间寻求某种平衡。

我们认为，水问题和治理过程的复杂性使我们讨论GWG是否不应该“适合”水资源。我们认为，水治理是复杂的，因为它发生在不断变化的治理趋势和全球变化问题(如气候变化)的背景下，因为它同时是一个高政治和低政治问题，是直接利润和间接生态系统服务的来源，是经济、社会和政治利益的来源。beplay竞技此外，尽管水与社会的所有部门都相互关联，但在大多数国家和全球一级，以水为中心的治理观点可能在政治上令人不快。碎片化、多元化以及向行政法和公私合并的转变是国际舞台上不可避免的发展。尽管它们有自己的问题，但解决方案不是IWRM内部的集成，而是可能的“连接”方法。我们认为，在水治理的背景下，分割-整合的二分法过于简单，具体问题需要由具体行为者以连贯/整体的方式处理，以便总结果超过每组行动的总和。水治理中的差异和矛盾不是一个蓝图就能解决的，而是需要一个社会学习的过程。我们认为，这种学习应该由一个非常高级的智库来指导，该智库愿意以世界主义的视角来评估规范、价值观、原则和范式如何有助于创建和维护可持续的生态系统服务，并由用户公平地共享。这还要求领导层制定一个共同的法律框架，在这个框架内，多个行为者网络可以发挥作用，制定相关的水法。

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