研究，一部分的特别功能城市水治理

管理城市水危机:澳大利亚昆士兰州东南部应对干旱和洪水的适应性政策

• 摘要
• 简介
• 框架和方法
  • 概念框架
  • 案例研究方法和信息来源
• 上下文和背景
  • 水政策和管理模式
  • 澳大利亚水资源可持续发展框架
  • 昆士兰东南部的水治理
• 应对昆士兰州东南部的水危机
  • 昆士兰东南部的洪水、干旱和紧急的可持续发展议程
  • 政策解决方案的选择:创新与路径依赖
• 作为战略和实践的区域复原力
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

在这里，我提供了一个案例研究的水管理东南昆士兰(SEQ)，一个太平洋沿岸的城市化地区。我的重点是解释昆士兰州政府是如何应对气候变化的，这体现在近几十年来干旱和洪水模式的快速变化，其领导人将这些变化描述为对区域韧性的挑战。类似类型的抵御能力挑战在世界许多地区都得到了广泛的经验，这些经验要求政府审查其政策框架的充合性，并调整其治理安排，允许更广泛的利益攸关方参与对应对方案的审议。

在SEQ，一系列与洪水和干旱循环有关的与水有关的危机不仅引发了重大的政策变化，而且引发了关于这些政策反应是否充分的严重辩论，并提请注意必须加强区域对水部门冲击和压力的抵御能力。从根本上说，关键挑战在于更好地识别和管理主要风险，平衡专家和公民对问题和解决方案的看法，鼓励围绕水资源保护的进一步文化变革，并制定一个综合的长期战略，考虑到人类活动和自然环境之间的相互作用。

首先，我概述了一个概念性框架，该框架借鉴了弹性、适应性治理和政策选择等理论，并提出该框架作为理解和解释SEQ案例研究中的主要政策变化的基础。其次，我概述了我在案例研究中使用的数据收集方法和分析方法的范围。第三，我概述了与案例研究相关的不断变化的制度背景和政策选择，作为背景，以便更详细地分析在应对(非常不同的)干旱和洪水危机时如何以及为何做出政策和规划选择。最后，我提请大家注意政府决策者在各个关键决策点所选择的政策方向和治理过程的优势和局限性。

最后，我发现对新的备选办法的审议几乎没有透明度或公开性。总的来说，尽管存在明显的危机，但高层决策者却迟迟没有意识到需要新的选择。在每一个阶段，选择的范围都受到领导人对相关历史经验的狭隘看法的限制，以及他们希望迅速恢复正常的愿望。尽管该地区的政策创新和“水弹性”和“防气候变化”的新语言，但城市水政策的技术官僚组织文化并没有被取代。

框架和方法

概念框架

弹性理论，虽然范围各异，但首先关注的是理解和评估一个系统(如社会生态系统)成功应对主要压力、干扰或危机的能力;其次，确定相关政策、监管和规划框架的有效性(Folke 2006, Walker和Salt 2006, Norris等人2008,Miller在el 2010)。弹性理论认为动态变化和扰动是正常的，尽管系统在给定的时间点表面稳定。从决策的角度来看，在复原力方法中，没有假设在重大扰动后，简单地恢复原状是可能的(甚至是可取的);相反，重点是确定适应性管理的关键形式，以有效应对不断变化的条件，并制定适当的政策和计划，保护关键的社会经济和生态价值。

适应性管理和相关政策关注的实施灵活性和利益相关者合作是基于对解决方案是上下文和临时的认识(Walker和Salt, 2006年，Kiparsky等人，2012年)。随着情况的发展，可能需要迅速调整。当一个系统容易恶化时，可能需要采取明智的行动来改变政策制度(Folke 2006, Gallopín 2006, Brown and Westaway 2011)。然而，当制度上的惰性和根深蒂固的做法限制了对问题的认识，限制了选择，抑制了新思维时，这是很困难的。这种优先解决方案和“路径依赖”(Pierson 2000)制度化的趋势可能会不时受到外部冲击或新问题的出现的挑战，旧的范式无法提供足够的灵活性和保护。这些新思维和适应性学习的机会(Pahl-Wostl 2009)并不总是被利用，这取决于当地的情况，包括政策体系的开放程度和利益相关者在问题管理中的参与程度。因此，弹性思维的问题引发了一系列关于政策体系有效性和适应性的重要问题。

关于可持续发展、自然资源管理和土地使用规划的文献表明，在气候变化的时代，加上全球社会对水、能源和粮食安全的需求不断增长，问题的范围和紧迫性加剧(Gleik 2000年，Molden 2007年，Pahl-Wostl 2008年，Holtz 2009年，UNESCO 2009年)。beplay竞技面对不确定的信息和相互竞争的群体利益，与水有关的政策和管制制度已成为测试政策系统是否有能力同时应对人口增加、生态系统服务的压力以及气候变化和变化带来的挑战。许多关于区域恢复力的文献集中在大规模农村系统和城乡混合地区，在这些地区，自然资源管理的生态方面(例如，水、土壤、植被和生物多样性价值)是主要分析对象(例如，见Allison和Hobbs 2004年，Bohensky 2008年，Walker等人2009年)。大型城市化地区也可以从复原力的角度进行分析，但政策制度运行和随时间变化的制度和政治背景有所不同。在这里，我考虑了澳大利亚沿海地区30年来城市水政策制度的动态。

案例研究方法和信息来源

SEQ目前的案例研究提供了一个很好的例子，说明了近几十年来，这些压力和挑战是如何在澳大利亚一个相对富裕的城市地区发挥作用的。通过这个案例研究(Ragin和Becker 1992, Yin 2009)，我不打算开发或测试关于弹性动态的可推广命题，但我确实试图深入探索发达世界大都市地区与水相关的干旱和洪水问题的政策动态演变。SEQ的案例说明了在与水有关的危机中，领导者在信息不完全的情况下做出复杂选择时所面临的困难。我利用这个案例来探讨领导人是如何认识到并应对一系列截然不同的政策挑战、应对这些问题的不断变化的治理安排、所选择的方法的长处和弱点，以及政策辞令与区域复原力现实之间的差异。其中一些见解可能会对不同案例中语境影响的比较研究产生影响。因此，该案例说明了如何以截然不同的方式感知和管理与水有关的危机，以及在危机管理的条件下，政策学习可能存在严重问题。

我的分析框架关注四个主要问题:(1)SEQ中决策者和利益相关者面临的与水相关的主要挑战(或危机)是什么?(2)决策者是如何构建或解释这些挑战的，他们在决策中使用了什么证据/知识库?(3)哪些治理过程(包括利益攸关方参与)支撑了这些水危机的决策?(4)该地区的政策创新和适应性框架在多大程度上成为政策学习的结果?

在回答这些问题时，确定和分析了几个有关的资料来源。关于SEQ与水相关的危机的历史和城市水政策的演变(以及澳大利亚和国际上更广泛的政策背景)，我进行了关于不同治理规模的水政策的文献搜索;考虑到案例研究区域的公共政策和监管文件，以及联邦治理体系内的相关规模;审查其他背景材料，如媒体和政治评论的政策挑战和回应SEQ;他们对来自地方、州和国家政府机构、水务公司和自然资源管理集团的60名资深和有经验的利益相关方进行了秘密采访，其中一些是通过同事进行的。从访谈中获得的定性材料对于汇集对过去三十年来SEQ水部门主要行为者如何理解问题的性质、其体制限制和机会以及政策和规划系统变化的根源的关键解释是很重要的。

通过这个案例研究，我将解释随着时间的推移，策略变化是如何发生的以及为什么会发生，并指出这些策略的局限性。许多背景和制度因素对于理解这些政策设置很重要，需要对社会经济、政治、技术和组织过程进行分析。政策研究中的几个替代框架与本案例研究相关，尽管我不寻求测试替代政策理论。在金登(1995)、彼得斯(2005)和萨巴蒂尔(2007)等关键分析师的一般方法中可以发现共同的分析特征，这些方法为本水政策案例研究的分析提供了信息。这些分析特征包括关注(1)确定政策设置所解决问题的性质，(2)了解认识和应对新挑战的条件，以及(3)探索在正常或稳定时期以及危机条件下，政策决策中使用的知识库和治理过程的质量。

在特定领域实施的政策(例如，水、基础设施、土地使用计划)通常代表着一种主导方法或范式，它将被视为需要关注的问题框成框架，并形成针对这些问题的适当工具或解决方案的选择(Peters 2005)。在这个案例研究中，我认为通过一系列既定的例行公事、实践和假设，特定的方法变得制度化。假设在这些过程中存在合理程度的连续性和稳定性，就可以通过规划、实施和监视的标准化过程来管理“照常进行”的方法。技术专家、研究人员和从业人员提供的证据被用来确认和有时调整主导框架(头2008)。通过案例研究，我考察了这些一切照旧的假设在多大程度上受到了与水相关的危机的挑战，以及从这些危机中出现的政策创新在多大程度上解决了潜在的趋势和挑战。

上下文和背景

首先，我简要概述了关于水政策和管理趋势的广泛辩论。然后，我总结了案例研究领域的显著特征及其政策背景。

水政策和管理模式

自20世纪50年代以来，在工业化国家，为大城市提供可靠的供水和污水处理服务的问题主要被视为一项工程挑战，需要技术专家通过以大型水坝、干线管道和处理厂为基础的复杂基础设施系统的建设来解决(Brown et al. 2009)。人们认为，这一强有力的范式解决了三个相关问题，即水质(公共卫生)、水安全(供水可靠性)和卫生(废水处理)。几十年来，城市工程师也采取了类似的努力，以减轻位于河流流域的城市发生大洪水的风险;同样，最受欢迎的方法是基础设施工程:水坝、排水通道、堤防和改道。这种“水坝和管道”的方法以确保供水、管理雨水和提供卫生系统成为城市现代化的典范，并通过工程师、水文学家和水管理人员的专业网络在国际上得到广泛提倡。

在一些国家，这一主流范式正受到挑战，原因是人们对可持续发展的持续挑战以及与气候变化有关的与水有关的危机的经验进行了进一步反思。beplay竞技其基本论点是，传统的以工程为基础的方法，以及相关的技术官僚决策过程，已被证明在解决日益复杂的水问题时效率较低(Blomquist et al. 2004, Lach et al. 2005, Weber and Khademian 2008)。荷兰和其他欧洲国家已经开展了一系列纵向研究，以解决水部门的范式转变(见Van der Brugge et al. 2005, Van der Brugge and Rotmans 2007, Loorbach 2010)。协同水治理的另一种愿景正在逐渐出现，它指出了一系列以地方创新和解决问题和共享信息的更多参与性和综合性方法为特征的阶段(Brown et al. 2009, Bos和Brown 2012)。根据Loorbach(2010)，这种向更可持续发展过渡的阶段可能包括“起飞、加速和稳定”。这两种范式之间的历史对比，技术官僚与可持续性，已经在欧洲的研究中详细阐述过。表1描述了这些对比范例的程式化版本。

已经制定了一些有影响力的关于可持续和综合水资源管理的一般框架(例如，欧洲委员会2000年，2009年，全球水资源伙伴关系2000年，2008年)。然而，没有任何一种方法能够在所有国家和地区以相同的方式适用;特别是，可持续水资源管理的政策框架不可能在不同区域以完全相同的方式执行，因为每个区域都有具体的背景特征，导致解决问题的配置不同。

澳大利亚水资源可持续发展框架

在澳大利亚和许多国家一样，自1980年代以来，关于城市和农村水道环境退化的科学证据逐渐变得更加令人信服。这些证据，再加上最近一些地区水资源供应量的下降，导致人们对需要关注的政策问题的认识发生了重大转变(Dovers and Wild River 2003, Hussey and Dovers 2007)。鉴于水资源短缺，人们迫切需要新的战略方向，重点是生态系统健康、用水效率、需求管理和新的集体框架，以便在利益攸关方利益之间分担负担和权衡利益。这些因素突出表明需要扩大知识库，以确保就更复杂的相互关联的问题作出高质量的决策。换句话说，仅靠工程专业知识无法决定未来的政策方向，必须越来越重视水政策和管理的社会经济、社区和制度层面(Colebatch 2006, Head 2010, Wallington et al. 2012)。这些问题相互关联的本质，以及未来天气模式的不确定性，导致需要更多互动和综合的方法来确定问题的范围，并分享有关如何解决复杂和恶劣问题的知识(Head和Alford 2014)。

在澳大利亚，水政策一直是州政府的责任。农村和城市水治理框架之间存在明显的分歧(Pigram 2007年)。农村水系，特别是支持灌溉农业的主要河流流域，如庞大的墨累-达令流域水系，成为政策关注的对象，因为联邦体系中跨界管辖权冲突的复杂性，也因为经济发展和河流系统生态健康的利益冲突(Connell 2007年)。国家水政策框架(澳大利亚政府2004年、2008年)主要是由于人们认为有必要对作为稀缺资源的农村水采取更加一致的做法。由于灌溉农业的重要性，农村工业用水是澳大利亚用水的主要形式。在这些国家文件中，城市供水至多是一项事后才想到的政策。联邦政府最近在战略政策中发挥了更大的作用，并为提高效率的倡议和开发替代水源提供了财政奖励。2007年向总理提交的一份报告敦促更多关注确保城市供水的风险管理(总理科学工程和创新委员会，2007年)。

城市水几乎没有引起国家层面的政府政策关注，直到2000年代的长期干旱从根本上改变了人们的看法(特洛伊，2008年)。大城市的基本服务是州政府的责任，而地方当局则是辅助的角色。自1980年代后期以来，城市和农村供水当局的管理效率一直是一个日益引起关注的问题。政府所有的水务公司被公司化和商业化，特别是从1990年代中期开始，当时所有公共事业公司都进行竞争政策改革，以提高效率和问责制。逐步推行水价用户自付原则。国家和州的政策举措导致了水和能源垄断企业的商业化和重组，支持市场的游说者也施加了压力，要求进一步推动商业化和私有化(生产力委员会2008年)。自20世纪80年代以来，随着公用事业的公司化，国有水务公司负责州首府等大城市的供水系统(Pigram 2007年)。例如，在20世纪90年代的维多利亚州，一个以商业为导向的改革派政府加快了水务公司的重组，导致人们敏锐地意识到商业目标、冒险、公共部门问责以及服务客户基础和政府所有者之间的潜在矛盾(Sadler 1998年)。在昆士兰，公司化的过程进行得较慢，但遵循了类似的路径。

昆士兰东南部的水治理

SEQ与澳大利亚和国际上的其他地区有一些相似之处，但它有许多独特的特点，可以让我们深入了解政策变化的动态。SEQ地区，包括昆士兰州首府布里斯班，覆盖了大约220公里长，100公里宽的沿海地带(图1)。SEQ的水道流向东海岸，河流流域流经布里斯班和黄金海岸和阳光海岸的沿海旅游区。SEQ地区是澳大利亚发展最快的地区之一，对水、能源、交通、住房和建筑服务的需求很大。随着300万城市居民的快速增长，SEQ的用水主要集中在城市(70%)。一个世纪前曾用于农业的肥沃河漫滩地区，在整个20世纪逐渐被重新划分为城市住宅和商业发展区域。人口增长和相关服务一直是该地区经济的主要驱动力。昆士兰州一直以其支持发展的风气和促进自然资源开发而闻名。高度城市化的东南地区一直是房地产开发、城市服务和沿海旅游产业的主要重点。自20世纪70年代以来，人口的快速增长持续推动了对社会和实体基础设施服务的需求，对环境资产和自然资源造成了压力，包括水质和供水(Cole 1984, Gleeson和Steele 2010)。长期以来，私营部门一直扮演着关键的企业家角色，但国家和地方政府也在促进和促进投资、建设基础设施和改善市民的便利设施方面扮演着企业家助推器的角色(哈维1989年，考尔菲尔德和万纳1995年)。

SEQ的城市地区(即家庭和工业用户)的供水几乎完全依赖于从河谷中的大型水库取水。没有大量的优质地下水。这些由国家和地方政府建设的水库也作为一线防洪设施。对于灌溉农业的其余地区，农民一般直接从当地水道取水，尽管灌溉权利最近受到水资源规划和许可证制度的限制，这些制度限制分配，并日益反映供应的实际成本。就联邦三级结构的公共管理责任而言，直到最近，地方当局一直拥有和经营较小的地方储水和处理设施，而州政府则协调总体水资源规划，并为主要城市所需的较大基础设施提供大量资金。

SEQ的供水、雨水和排污服务的责任历来主要是地方政府的事情。地方政府曾多次改组或重组，但在分析期间的大部分时间里，SEQ地区有18个地方政府当局。有一个地方当局一直占据主导地位:布里斯班市，一个成立于1924年的大型综合性都市当局，现在有大约100万居民。一个地区水务委员会拥有许多水务基础设施资产，地方政府和州政府以80:20的股权比例共享。当董事会在2000年作为SEQ水务公司商业化时，这种股权共享安排继续进行。这种水系统所有权和管理的共享治理模式在最近的干旱和洪水危机期间受到了压力，并在2007-2008年期间得到了转变。

应对昆士兰州东南部的水危机

接下来，我将报告SEQ的水政策制定者和水管理人员最近应对的洪水和干旱的政策和规划挑战，以及邦政府的政策和规划应对措施，邦政府的领导人越来越意识到需要新的选择。

总而言之，近几十年来，随着干旱和洪水的长期循环加剧，在邻近洪泛平原的高度城市化地区，破坏所造成的经济影响变得更加昂贵，水政策和管理面临的挑战也随之增加。为了应对1974年的一场大洪水，城市地区被广泛淹没，政府的政策反应集中在防洪工程和建造一个新的大型大坝，该大坝越来越被视为“防洪”的首都布里斯班。然而，2001-2008年发生了相反的问题，严重的干旱威胁到城市供水危机。随着危机的加深，政府的政策反应只是缓慢出现，并导致了一系列昂贵的供应侧项目，以改善水安全，以及一些新的需求管理项目。国家政府还对城市水政策治理进行了改革，对城市水决策进行了重大调整和集中。2009年初，由于降雨模式恢复正常，该地区挺过了干旱，政府放弃了用水限制和水循环利用措施。两年后，该地区遭遇了一场规模与1974年类似的大洪水，引发了关于以前的防洪规划是否充分、城市增长的市场驱动模式是否继续存在、以及在各种灾害情况下可持续水资源规划和管理的适当措施的辩论。

昆士兰东南部的洪水、干旱和紧急的可持续发展议程

SEQ位于亚热带地区，在温和降雨的温带天气模式和来自昆士兰北部天气系统的风暴和气旋雨的更湍流的天气模式之间波动。水资源规划者既定的主要重点是通过建造水坝来确保充足的水供应。渐渐地，合适的新地点越来越少;最好的地点要么被现有的储水所占据(在可行的情况下定期扩大储水规模)，要么被城市周边的住宅占用(恢复其他用途的成本太高)。水利工程师和政治领袖普遍认同这一方法，尽管偶尔会出现关于在哪里设置特定储存库的公开争议(Pullar and Cook 2001)。例如，在黄金海岸腹地Wolffdene的Albert河上建造一座新水坝的尝试失败了;1990年，新成立的州政府推翻了该建设计划，因为他们认为该计划不受当地选民欢迎(1990年3月1日，昆士兰议会辩论)。

SEQ最后一个成功的大坝建设项目是1984年在布里斯班河上游建成的Wivenhoe大坝。这个项目之所以引人注目，是因为人们重新开始关注防洪问题。严重的洪水定期发生在SEQ，最显著的是在1857年，1893年，1931年和1974年。1974年的气旋在沿海SEQ地区造成严重洪灾后，政治和专业关注的重点转向防洪基础设施，并在20世纪70年代末建成了一座主要的大坝，主要是为了这个目的(Cole 1984年，Pullar和Cook 2001年)。Wivenhoe大坝只从流入布里斯班盆地的一条河流的上游集水区收集雨水，但它庞大的规模造成了双重错觉:第一，布里斯班的主要洪水风险已经解决，第二，一旦新大坝被填满，SEQ就会有充足的水。SEQ有充足的水的错觉反映在水的计量实践中。例如，在布里斯班，拥有水表的房产比例在20世纪80年代非常低，当时只有不到10%的家庭了解他们的用水量水平(Spearritt和Head 2010)。

在20世纪90年代，水坝建设被视为优先级较低的项目，水管理的其他问题变得越来越突出。国家政策辩论更加注意可持续发展和对土地使用和自然资源采取更综合的办法。在农村地区和城市边缘地区，在政府财政支持下，出现了促进集水区综合管理和“土地护理”的运动。鼓励许多集水区或河流流域的土地所有者更仔细地管理他们的财产，以保护生物多样性和避免因土壤侵蚀和过度使用化肥和杀虫剂而造成水道污染。随着政治和科学对城市水道生态健康的日益关注，这些举措相互联系起来。在很短的时间内，城市河流、海湾和河口的化学污染和营养负荷问题，及其对人类健康和水生生物多样性的影响，成为1990年代后期公众关注的主要问题。一个广泛的环保团体联盟开始支持“健康水道”，他们关注的是水质而不是数量。这些对清洁集水区和水道的要求被纳入1990年代中期启动的SEQ区域规划框架的环境目标。这一新框架的环境和自然资源方面得到了地方议会、国家机构、环境团体和科学家联盟的政治支持，该联盟后来被称为健康水道伙伴关系(健康水道伙伴关系，2007年)。在州和联邦政府的资金和政策支持下，该联盟实现了25个污水处理厂的升级，以减少河流和沿海水域的废水污染。 Having achieved this specific objective, they turned their attention to the broader sources of water pollution, especially from industrial waste discharges and the nutrient and chemical runoff from farmlands. The Partnership developed a more consensual model for approaching these broad objectives and used an annual audit of water quality in SEQ rivers as a powerful instrument of public accountability.

立法改革加强了人们对可持续利用资源的新兴趣，包括一项新的昆士兰水法》在2000年。每个集水区或河流流域都被要求制定水资源计划，部分是为了履行1994年国家商定的水资源战略(Pigram 2007)所规定的国家义务。这些集水计划需要科学投入和利益相关方咨询，以评估未来的水资源可用性和农村工业、城市工业和居民消费的各自需求。这项立法还为逐步执行1994年全国水协定及其2004年更新的成本效益和用户付费原则奠定了基础(澳大利亚政府，2004年)。

对生态可持续性的关注，以及社区参与的更多协作过程，逐渐被2001年以来长期干旱的出现所掩盖。除了偶尔出现的供水问题导致郊区花园的喷水限制外，以前对主要城市供水没有什么紧迫感。供水方面的问题开始变得明显起来，这是由于快速增长的人口(这一因素已经包含在州水资源规划预测中)和从2001年开始降雨量急剧下降的意外转变的综合影响。2001-2008年期间供水安全的恶化是一种缓慢的危机，而不是突然的事件(B. W. Head，未发表的演讲中,国际公共管理研究学会会议，哥本哈根，2009年4月6-8日)，这一不断深化的趋势使政治和政策体系措手不及。限制用水在政治上是不受欢迎的，但显然已经足以解决之前的水资源短缺问题。随着SEQ主要水坝的水位持续下降到20%以下，以及澳大利亚其他主要城市开始经历类似的困难，“千年干旱”一词被创造出来，以描述这种经历的严重性和不可预测性(Spearritt和Head 2010)。

虽然政治领导人最初避免承担解决新出现问题的责任，但水政策官员开始根据降雨量减少的预测发布更详细的方案，作为吸引领导人战略注意的基础(昆士兰州政府2004年，2005年)。随着风险的加剧，政策官僚们提出了更广泛的可能的水安全措施。然而，提高赌注的尝试最初并不成功，在没有重大干预的情况下，危机继续蔓延。水资源规划和决策的合作和下放安排最终在2006年面临巨大压力。国家和地方当局对日益恶化的供水前景感到担忧，但在政治层面上，联合解决方案似乎遥不可及。

邦政府在2006-2007年采取的中央政策解决方案概述和分析如下。在这里，我将重点讨论与水相关的危机背后的问题是如何被感知的，以及对需要采取行动的人的影响。这场危机被描述为供应方面的危机，只能通过获得更多的饮用水质量供应来解决，从而通过项目融资驱动的集中解决方案加强水规划的工程和基础设施范式。在邦政府发起的重大政策和组织变革之后，又花了两年时间集中升级水务基础设施，从而实施了水安全危机管理措施。在此期间，所有其他与水有关的问题和优先事项都被取代了。确保城市供水是政策议程中的主要目标。

2008年底，季节性降雨略有恢复，2009年初，州选举迫在眉睫。政府随后宣布水危机已经结束。对水的限制有所缓和，引进可再生水的前景也被推迟。在关注2009年州选举的关键问题时，政府希望避免不受欢迎的政策措施。到那时，有关就业和投资的经济问题已经成为政策关注的重点，因为全球金融危机席卷了人们对经济增长和繁荣的正常预期。各国政府还担心如何控制迅速增长的公共债务，最近对新的水利基础设施的投资加剧了这种债务，作为节约措施，一些用于提高用水效率项目的适度补贴被取消了。

2010年底和2011年初，政策关注周期再次发生变化。一系列不寻常的天气状况(Van den Honert and McAneney 2011)在昆士兰的许多地区造成了严重的洪水，造成了大规模的社会和经济混乱。在SEQ，布里斯班集水区经历了严重的洪水，2万所房屋被淹，基础设施被毁;在一些上游城镇，洪水夺去了生命。保险索赔24亿澳元，公共部门额外支出约50亿澳元用于洪水恢复服务和社会和物理基础设施的修复，由联邦救灾基金(2013年国家气候变化适应研究基金)提供援助。beplay竞技各种背景的政治领导人暂时联合起来，集中注意应急管理程序，并协调大量志愿人员的工作，协助应急服务组织进行大规模清理工作。然而，随着政客们开始相互指责，团结的精神很快就消失了。许多居民抱怨说，保险公司在洪水的定义上吹毛求疵，他们没有得到适当的赔偿。还有许多人抱怨说，城市规划审批和防洪措施本应更好地保护他们免受洪水侵袭。人们关注于解释为什么在Wivenhoe的大坝没有拯救这座城市，这是可以理解的。2011年成立了一个调查委员会(参见2012年昆士兰洪水调查委员会)。在媒体的煽动下，对水利工程师的行为进行了法医检查，他们在大坝蓄水量达到危险高位之前释放了额外的水，从而加剧了下游由集水区其他河流引起的洪水。

政策解决方案的选择:创新与路径依赖

接下来，我将分析针对这些与水有关的危机的政策回应以及创新的限制。上述政策注意周期的波动表明，要保持对重要战略问题的关注是很困难的。在讨论期间的大部分时间里，水作为一个政策问题都是次要的，但随着时间的推移，它以四种不同的形式浮出了前台:2001-2008年长期干旱期间城市水安全的缓慢危机，1974年和2011年突然发生的大洪水事件，洪水之后在每个河流流域进行的稳定的区域水规划进程水法》以及“健康水道伙伴关系”发起的多方利益攸关方倡议，旨在清理河流和海湾。对SEQ水政策关键问题的不同理解形成了政策回应，并通过不同的治理安排实施。总的来说，无论是为供水和防洪提供政策建议的水专家，还是为大坝建设提供设计建议的水专家，都来自于由土木工程师、水文学家和基础设施顾问组成的同一个网络，即那些塑造了通过大型基础设施项目解决问题的正统范式的人。在出现危机的情况下，无论是洪水还是干旱，政府首先求助于这些技术专家。

因此，在1974年布里斯班洪水之后，政府同意的优先解决方案是一个大型和昂贵的大坝项目，花了近十年的时间来完成(Cole 1984, Pullar和Cook 2001)。当类似的洪水情景在2011年再次发生时，很明显，一条河上的一座大坝不足以应对大规模降雨事件，一次大洪水所产生的问题多而多样，超出了大坝工程师的权限。例如，就城市规划而言，很少注意保留低洼地区作娱乐用途，而不是住宅和工业用途，而且前几十年的规划错误被加重而不是解决。在救灾和应急管理协调方面还出现了其他问题，这方面显然没有预料到大规模突发事件，与弱势群体的风险沟通不足(昆士兰州洪水调查委员会，2012年)。在保险、赔偿和损失责任方面也出现了广泛的争议，保险公司拒绝承保上游(地区)来源的损失，而不是当地暴雨造成的损失。为流离失所家庭提供的社会保障系统和慈善服务超负荷。邦政府对在洪水中损失的关键基础设施的回应是承诺全部重建，尽管在某些情况下，设计需要修改或位置需要调整。总体问题被确定为通过保护基础设施来减轻洪灾。其他的框架被忽略了，例如基于国际研究的框架(例如，Godschalk 2003, Krysanova等人2008,Jonkman和Dawson 2012, Tierney 2012)，这些框架关注预防策略，更关注洪水易发地区的土地使用。调查委员会审议了2011-2012年期间应急管理安排是否充分。 The former director-general of the department of community safety complained that this Inquiry represented a missed opportunity to examine the fundamentals of improving community resilience and developing prevention approaches, rather than placing a primary emphasis on the adequacy of the response and recovery measures (McGowan 2012).

最大程度的政策创新是由干旱的长期经历引发的。这些政策决定可以按照(1)治理和制度安排(重组)，(2)基础设施投资措施，和(3)需求管理(或行为改变)措施进行分组。

首先，2006年，邦政府在水治理方面发起了一系列重大变革。它设立了一个法定机构，昆士兰水委员会，以集中水战略的责任。在顾问的协助下，它为昆士兰的水务行业开发了一种新的集中治理模式(见昆士兰水务委员会2007年)，包括剥离地方政府在水管理中的角色，整合国家对水资产的所有权，以及将水储存和处理设施的责任与新的区域水网(干线管网)的责任进行职能分离。地方当局保留了他们在管理雨水和污水处理以及水零售业务方面的作用。在20世纪80年代末至90年代期间运行的水资源规划和共同拥有水资源资产的合作模式在2005-2006年期间因长期干旱加剧和国家/地方在政治层面出现冲突而失去了信誉(首脑2010)。邦政府的结论是，在面临规划危机时，责任变得不明确，地方当局太弱或太分散，无法解决问题，必须将权力集中。这一决定造成了高度的政治不信任和冲突，2008年地方当局合并的过程加剧了这种不信任和冲突，SEQ地区的总数从18个减少到10个。

其次，邦政府承诺建设一些新的水利基础设施。这有几种形式。2007-2009年建成了一个主要的管道网络，以促进该地区储油库或集水区之间的转移。如果没有权力的集中，这将是困难的，因为地方利益相关者可能是狭隘的。关于大坝建设，政府扩大了一些区域水库的蓄水能力，并提议在特拉维斯顿的玛丽河(SEQ地区北部边界以外)上建造一座新大坝。相当多的资金被花在大坝的初步规划和收购上，直到2009年11月联邦政府以环境为由否决了该提议，认定生物多样性保护要求无法满足。本期间政府的所有供给侧和需求侧措施汇总于表2。

2006-2007年还宣布了另外两个重要的供应方方案:一个海水淡化厂和一个饮用水循环水设施。一个海水淡化厂将由私营部门根据合同建造和管理，以便在黄金海岸的Tugun生产饮用水。高质量的水将按需要输入区域网络。该设施因能源成本和高盐排放而受到环境批评，但它在2009年初开始运行;它最初为国家发电站提供冷却水(令政府相当尴尬的是，这些发电站此前一直使用水库的饮用水)。然而，由于SEQ期间的强降雨，工厂在两年内被封存。(布里斯班时报，2010年12月5日)在2011年初的洪水期间，当其他一些水源受到污染时，它的公用事业曾短暂恢复，但不久之后就关闭了。它被视为应对未来危机的一种保险选择。一项更具争议的创新是国家对可再生饮用水(PRW)的投资。此前，地方当局试图在地方范围内实施PRW，但遭到了当地居民和州政府的拒绝(Uhlmann和Head 2011)。 At the height of the drought in 2007–2008, an advanced wastewater treatment plant producing potable recycled water was built at Bundamba near Ipswich. Other advanced sewerage treatment plants, producing industrial-quality water, were built to reduce industry use of potable water and to reduce nutrient discharges into waterways. The Bundamba PRW plant was linked via the new water grid to several potential industrial users, e.g., power stations and agriculture, but most notably it was linked to the Wivenhoe dam. Despite the well-known lack of public support for PRW, the government announced in 2007 an intention to feed PRW into Wivenhoe as an emergency measure once the new plant and pipeline grid were fully operational. However, the final decision was delayed owing to steady rainfall in late 2008 and through the months leading up to the state election in March 2009. Because reservoir volumes rose to more than half their capacity, it was announced that PRW would only be reconsidered if reservoir levels fell to < 40% (Spearritt and Head 2010).

最后，州政府应对城市水危机的政策包括一系列的需求管理和节水措施。用水限制被认为在政治上不受欢迎，但通常在供水减少的不同时期实施，随着2002年之后城市干旱的持续，这些限制得到加强。由于这些限制主要影响住宅户外用水(如花园、游泳池和洗车)，有必要让消费者参与一个更彻底的计划，自愿减少他们的总用水量。昆士兰水务委员会在大众媒体的大力支持下开展了一项营销活动，试图说服居民将节水扩大到室内使用，并将每日人均耗水量减少到< 140升(是历史标准的一半)。只有在每个家庭都有充分的信息的情况下，有针对性的削减才是切实可行的;幸运的是，自20世纪90年代以来，水表已经普及，价格的上涨开始激励人们克制用水。这项运动非常成功，达到了目标，广大市民支持节约用水，以实现集体目标。更值得注意的是，行为的改变在很大程度上经受住了干旱的影响，2011-2012年的人均消费约为160 L.其他减少消费的激励计划包括对节水家庭管道(水龙头、淋浴器)和家庭雨水罐的补贴。使用>的大型企业⁷公升/年的城镇用水也纳入了新的管理安排。他们被要求执行一项基于行业最佳实践的用水效率管理计划。

在下一节中，我将考虑这些措施的意义及其与关于在已知危机条件下的区域复原力的辩论的关系。

将区域复原力作为战略和实践

尽管已经集中了公共权力，以确保新的水政策制度得到有效和迅速的执行，但随着危机的减弱，政治能力薄弱，无法推动可能不受欢迎的决定。当情况恢复正常，政治压力减轻时，有关节水和循环水的几项创新就被放弃了。政治领导人逐渐采用了地区恢复能力的语言，但其中大部分都是象征性的。正如Healey等人(2003:67)所指出的那样，新的修辞并不总是转化为制度化的实践，而只是“一种固定的治理方式表面上的涟漪”。政策学习的碎片化和不均衡模式反映在重要战略文件的演变中;这些文本表明，政策的变化是不均匀的和偶发性的，回到更熟悉的模式是一种现实的可能性。2006-2009年期间，在昆士兰省制定了一整套应对干旱的措施，这些措施被纳入了昆士兰东南部水战略的后续草案(昆士兰水委员会，2010年)。这一想法也被纳入了更广泛的SEQ区域计划(昆士兰州政府2009年)的水管理部分。然而，很少有政策教训被锁定，在干旱危机期间开发的几项创新被中断。在对经济增长和可持续发展的广泛关注的背景下，SEQ三十年来水政策发展的总体模式总结于表3。

从SEQ的经验中得出的一个重要见解是，需求管理措施在减少用水量方面取得了持久的成功。事实上，这组措施显示了巨大的经济效益，即推迟了未来对新的供应侧基础设施的投资，如更多的海水淡化厂。提出新的基础设施解决方案(如特拉维斯顿大坝)的基础设施游说团体强烈批评有关需求管理有效性的主张是危险的理想主义。环境研究顾问(Turner et al. 2007)在提交给联邦参议院对玛丽河地区水资源需求调查的一份技术报告中声称，一个协调一致的水资源保护和水资源效率计划本可以推迟在SEQ或附近修建昂贵的新水库的需要。这一观点遭到了项目顾问和政府的强烈反对，政府已宣布将致力于建设大坝。后来，2006-2009年的节水效益被纳入了2011年的SEQ水资源战略，将可能需要进一步供水能力的时间推迟了10年。

这一时期的其他重大创新，如澳大利亚首都附近的第一个海水淡化厂和由国家投资资助的第一个饮用水回收设施，在一定程度上都是成功的。尽管社区对脱盐水的接受程度远高于回收水(Dolnicar and Schafer, 2009, Hurlimann et al. 2009)，但海水淡化厂从未充分发挥其潜力。作为一项紧急措施的PRW电厂最终被禁止补充主要水库的供应，因为公众认为除非在危机情况下，会重复使用水。澳大利亚的其他州也出现了类似的结果，在这些州，政府明确排除了寻找PRW方案，因为社区担心PRW比其他潜在供应来源的健康风险更大。

因此，昆士兰州政府在2006-2009年做出了一系列关键决定，为解决城市水危机制定了一系列选择方案:需求管理、组织结构重组、新的立法、行为激励，以及昂贵的新基础设施，如水库扩建、区域管道、海水淡化和PRW工厂。这一系列措施(无论是有意的还是无意的)为解决水弹性问题和在短期和长期内抗击干旱提供了一系列均衡的选择。考虑水安全和水可持续性方案的知识库必须超越有关降雨的历史数据和对大坝建设的传统依赖。新的选择涉及到更高程度的不确定性。仍然需要复杂的技术问题和复杂的经济模型，但由于关于未来雨水的证据不确定，激励措施和目标在影响行为改变方面的效果不确定，以及影响用水用户和利益攸关方利益的赢家、输家和权衡的不确定，政策选择还不明显。

在这种风险和不确定的情况下，政治领导人选择采用封闭的决策过程，而不是在与健康水道和集水区管理小组有关的合作举措的基础上进一步发展。据水务部门内部消息灵通人士透露，领导人在与利益攸关方和公众分享他们的决策选择和数据时非常谨慎。一些选择被排除在外，比如大幅提高水价以抑制消费。没有公开调查程序来调查解决城市水危机的各种方案。委托顾问提供技术报告以填补空缺，但没有突出说明备选办法的相对成本效益。其他地方的研究人员已经证明，在成本效益方面存在很大差异，从小的效益(如雨水储罐奖励)到大的效益(如主要的基础设施，如再生水厂、脱盐厂和区域间管道;年轻的2007)。最终，邦政府选择了一套方案，响应了一系列专家建议，采取了广泛的风险管理方法，并注意到通过与公民和工业用水用户的有效沟通，获得对水资源保护和替代水源的支持的政治需要。然而，公众并没有被邀请到值得信赖的专家之间的集中讨论中。

直到1980年代，技术和基础设施方法一直被认为足以应付缓解洪水和为塞塞克群岛人口提供饮用水的挑战。在后来的几十年里，技术范式与生态和资源管理以及城市人口未来的可持续性等更复杂的问题纠缠在一起。在需要政策注意的问题上也有相应的变化。从2002年开始，越来越多的证据表明，以目前的用水速度，水供应将不足，这导致了新的战略方向的压力，如需求管理、用水效率和允许利益攸关方利益之间进行权衡的集体框架。这些因素突出了水政策和管理的社会和制度方面，补充了工程维度(Blomquist等，2004年，Colebatch 2006年)。政策体系必须在某种程度上转向承认更广泛的专业知识的贡献，并必须指出在利益相关者群体之间诱导合作行为的好处。利益相关方网络和利益相关方专业知识在国际上已成为实现水管理方面政治上可行结果的关键(Freeman 2000, Connick和Innes 2001, Huitema等人2009,Booher和Innes 2010, Wallington等人2012)，减少冲突，并允许政策体系中的共识形成发挥更大作用。然而，这一见解尚未在SEQ的水资源规划过程中得到正式承认。

SEQ的案例表明，干旱、洪水和流域生态问题在战略政策框架中不能轻松地放在一起，这些问题的专家政策团体仍然是分开的。“管道和水坝”方面的专家不同于处理健康河流或应急管理的专家。最近关于气候变化的重要性以及气候变化和变率的政策影响的政策辩论，加强了在自然资源管理中更认真对待beplay竞技知识共享方法的必要性。促进论坛或中介组织的发展具有越来越大的价值，这些论坛或中介组织将利益攸关方聚集在一起，为不同观点的讨论提供机会，或与政策制定者和实践者分享研究成果(Clark et al. 2010)。近年来，SEQ区域规划框架的发展为许多问题的认识提供了空间(昆士兰政府2009年)，但没有明确的协调方法的责任。该区域框架虽然采用了区域复原力和可持续性的整体语言，但继续将经济增长和有形基础设施作为中心目标，其次关注社会生态可持续性。整合和协调这些相互矛盾的政策方向的固有紧张关系仍然没有得到解决，特别是在政策治理的未来方向缺乏强有力的公民参与的情况下。

结论

通过这个案例研究，我考虑了为水资源规划和决策部署的知识库，在危机期间学习适应性政策的能力，以及管理复杂和快速演变的问题可能需要的协作治理安排。政策问题是通过辩论过程来确定或建构的，但有些政策领域(那些被视为技术问题的领域)比其他领域更为封闭。水管理一直是一个相对封闭的政策网络，仅限于技术专家。最近的趋势和挑战表明，需要扩大政策网络，以便更有效地处理一系列相关的社会、经济、环境和体制问题。区域恢复力被宣布为一项政策目标，用于水安全和防洪，但实践在很大程度上仍停留在传统的技术框架中。社会生态恢复力的研究旨在了解和评估一个系统成功应对主要压力、干扰或危机的能力，并确定相关政策、监管和规划框架的有效性。SEQ案例对领导者在危机条件下及时采取适当行动的能力提出了质疑。

SEQ案例研究提出了一个问题，即决策者和利益相关者如何以及是否认识到并接受学习机会。在1974年的大洪水之后，位于Wivenhoe的新大坝被描述为防洪基础设施，并被广泛认为具有抵御布里斯班洪水的能力。随着时间的推移，洪水经历的即时性减弱了，集体安全感增强了。正如在社区和政府应对自然灾害的其他案例中所指出的那样(Colten和Sumpter 2009, Colten和Giancarlo 2011)，社会对灾害的记忆可能会随着时间的推移而改变，因为经验的直接性逐渐消失。在一切如常的假设中找到安慰可能会再次出现。昆士兰洪水问题已经解决的普遍假设与2011年初的大洪水相矛盾，其后果将被争论一段时间(昆士兰洪水调查委员会2012年)。另一方面，对于从2002年开始的城市供水危机，政治领导人迟迟没有采取战略行动，直到一场灾难的前景最终激起了寻找快速解决方案的突然冲动。这场危机引发了对果断的政治领导和专家驱动的建议的呼吁，以应对公民日益加剧的焦虑和批评性的公众评论。在这一危机期间，健康水道伙伴关系(2007年)倡导的更广泛的水质议程和SEQ区域计划中隐含的整体可持续性方法被搁置一边，而供应方面的危机则转移到了政治舞台的中心。这项任务被设定为SEQ地区的抗旱。 Centralized investment decisions and governance restructuring provoked conflict between the state and local levels of government, which in turn undermined the capacity to create more consensual approaches to problem-solving. In a context of low trust between these key stakeholders, cooperative discussions among professionals retreated to the safety of informal networks. The context of crisis decision-making was unfriendly to open dialog or inclusive debate, even though long-term strategies seemed to require such inclusiveness.

传统的基础设施方案仍然是出发点，但最终证明这些方案是不够的。在这一时期，政府考虑的政策选择范围大大扩大。重要的是，在最关键的两年，当新的基础设施解决方案正在建设时，对需求管理有了新的依赖。节约用水成为制定社区规范的一个重要主题。一种新兴的新范式的一些元素正在变得明显起来。决策者青睐那些能迅速见效的政策，国际公司急切地提出建造海水淡化厂和废水回收厂(Khan 2008)。最令人惊讶，也是最具政治勇气的举措，是该州总理宣布将把可饮用的循环水与标准的水库供水混合。由于两年后降雨恢复，决策环境发生了变化，这一承诺没有实现。一旦情况恢复正常，人们希望一切如常的愿望就变得明显起来:新的主要基础设施没有得到充分利用，甚至被关闭，记者们开始暗示，这是一个代价高昂的错误。政府反驳说，额外的产能是防旱SEQ的必要保障。 In contrast, in relation to the flood events and subsequent Commission of Inquiry, the preoccupation with the blame game and with the adequacy of insurance cover served to side-track more fundamental issues such as incompatible land use in flood-prone areas. International experience suggests that working with the inevitability of floods will lead to better land-use planning and improved contingency planning (Jonkman and Dawson 2012, Tierney 2012).

SEQ的这个案例研究表明，范式转换不一定遵循一个渐进的顺序，触发或促进一些最初步骤向前发展的因素可能对进一步的步骤没有帮助。过渡理论(Loorbach 2010)认为，范式之间的长期转移往往在不同的活动水平上分阶段演进。正如Loorbach(2010)所指出的那样，尽管在欧洲一些成熟的水和能源系统创新例子中可能发现一个序列的元素(起飞、加速和稳定)，但SEQ的水政策创新模式却有所不同:不均衡、有争议，以及在多个方面“向前两步，后退一步”。在技术范式内，增量更改似乎作为主要方法幸存下来，尽管上面描述了非常真实的创新。强化路径依赖性的因素暂时受到了挑战。然而，引发创新和新思维机会的危机事件并没有提供制度和其他条件，使制度创新朝着可持续性目标发展。特别是，干旱和洪水危机引发了新的选择，破坏了旧的假设，但并没有产生和巩固为未来进行合作规划的机构能力。

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