研究，部分进行了专题介绍重建渔业和受威胁社区:一个特别棘手问题的社会生态学

通过创造沿海空间来赋予地方权力?

• 摘要
• 简介
• 理论和方法:治理和可治理对象
• 方法
• 结果:滨海空间的创造
  • 建立协调框架:城市区域规划
  • 分配之争:从区域规划到空间规划
  • 包括:沿海空间如何通过采样和映射获得属性
• 讨论:作为滨海空间组成部分的空间规划
• 结论:赋权市政当局
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

在过去30年里，国家渔业和海洋环境政策的发展改变了沿海社区与海洋资源之间的关系。海洋鱼类等生物资源一般被界定为国家资源，由国家集中管理。

然而，海洋空间规划(MSP)已被确定为改善全球资源管理的有前途的工具(Ehler 2012;海洋空间规划计划，http://www.unesco-ioc-marinesp.be/)．MSP涉及分析和分配部分三维海洋空间的特定用途或不使用，以实现通常通过政治进程指定的生态、经济和社会目标(Douvere 2008, Douvere和Ehler 2009)。MSP代表了从对生物和非生物可开采资源的治理到对开采发生的空间的治理的转变。如果空间规划被委托给社区和市政当局，这种转变可能意味着更多的地方控制当地资源的新机会。

在挪威，海岸空间的规划是市政的责任，传统上是在“海岸基线”内进行的。海岸基线是用来测量一个国家领海宽度的线。它们或由沿海岸的低水线界定，或像挪威那样，由低水线最远延伸处适当点之间的直线界定(海洋事务和海洋法厅，1989年)。在挪威，海岸带规划已从20世纪80年代的港口发展的实物规划逐渐扩大到今天对海岸带空间的不同类型使用的规划，特别是对水产养殖的规划。2008年的《规划与建筑法》将规划责任扩大到基线以外一海里的区域，从而使挪威符合欧盟的水框架指令。然而，市政当局仍然在自愿的基础上规划海域。目前，这一规划包括生物多样性和更广泛的目标，完全符合当前的MSP思维(Ministry of Environment 2009)，这可能会赋予市政当局相当大的权力来定义沿海空间是什么以及如何应使用。在这篇文章中，我们提出了以下问题:从二维区域规划到MSP的发展能否让当地社区在使用当地海洋资源方面拥有更多的权力?

理论和方法:治理和可治理对象

自然资源治理基于调节人类行为的干预措施(Berkes 2008)。这些干预措施是根据人类行为如何影响自然的假设来定义的(Pálsson 2006)。由于自然不能直接接触，它必须通过特定的可治理对象来表现，然后成为定义干预措施的基础(Johnsen et al. 2009, Johnsen 2013)。当生态系统中的组件和过程以符号形式表示时，就构成了可治理对象。使用特定的技术将组件和过程转换和组装成有边界的、同质的对象，这些对象可以被测量、量化或建模，从而可以创建用于治理的特定干预机制，就像处理鱼类一样。可治理对象是Mol(2002)所说的多个对象，它们由知识、科学和实践的力量结合在一起。海洋规划是一个过程，在这个过程中，海岸空间成为一个可治理的对象(Johnsen et al. 2014)。作为可治理对象的海岸空间不等于未定义的自然空间，而是将不可治理的复杂性转化为可定义的可治理对象，可以作为治理干预的基础。例如，在海洋环境中，特定位置的各种生物和非生物成分被转化为特定的空间属性，这些属性可以在代表该空间的地图上定义。因此，这个过程是关于稳定构成多个对象的关系，以使这些对象持久(Callon和Latour 1981)。 A multiple object is a network of relationships among many different types of actors, people, organizations, natural elements, images, and ideas, all playing different roles in constituting the object.

查看已构造的可治理对象是一种参与者网络方法。Annemarie Mol和她的书给了我们很大的启发，身体多元:医学实践中的本体论(2002)，在这篇文章中，她展示了一种疾病如何在现代医院的框架内成为可治疗的对象。通过类似的过程，MSP有助于海岸空间作为一个可治理对象的构成。我们所描述的过程发生在三个部分重叠的阶段:(1)协调阶段，在此阶段建立共同的语言、类别和概念;(2)分配阶段，确定海岸管理问题的角色、职责、指标和解决方案;(3)包含阶段，在此阶段，多个元素，特别是来自分发阶段的元素，相互关联并结合在一起，成为一个特定框架内的重要多个对象，从而使管理成为可能(见表1)。

方法

本文基于一个名为“综合海岸管理”的跨学科研究项目收集的定性数据，该项目由11个挪威研究机构合作开展。该项目的主要成果是一本关于挪威沿海规划各个方面的书(Hersoug和Johnsen 2012)。除了这本书之外，还出版了几本技术出版物。本文使用的数据来自于广泛的实地调查、对规划者和一些关键利益相关者的采访、对公共文件的审查以及对有关沿海空间利用的公众辩论的分析。由于渔民的知识和生物多样性已成为当代挪威沿海规划中的重要问题，我们认为，洞察用于收集渔民知识和绘制生物多样性的方法对于理解沿海空间如何构成一个治理对象至关重要。因此，我们对渔业管理局(DoF)的渔业数据收集手册和挪威自然管理局的生物多样性测绘手册(挪威自然管理局2007年，渔业管理局2008年，2010年)进行了全面分析a、b)．

结果:滨海空间的创造

建立协调框架:城市区域规划

1965年，挪威出台了《建筑法》(Building Act)，它被视为全国自然和经济规划的一个重要组成部分，它本应导致全面的土地利用计划和不同规模的地理单位的循环投资计划。该系统基于协调州、县和市各级部门组织内的所有规划(Hersoug 2012)。实际上，这种协调比预期的要复杂得多。因此，沿海规划和海域的利用没有得到多少注意，特别是因为当时渔业和海上运输的海洋活动是由渔业部有效管理的，该部自认为是国家一级这些部门利益的倡导者，并希望尽可能少地受到其他行政一级和机构的干涉。然而，在很短的时间内，由于水产养殖业的迅速扩张，有必要建立一种制度，以解决与水产养殖业永久占用以前开放的沿海空间有关的一些冲突。随着1985年《规划与建设法》(PBA)的修订，协调工作得到了更加强烈的强调，因为该法案旨在协调当地社区发展的各个方面(Bukve 1993)。在海上，这不仅涉及渔业和水产养殖的协调，还涉及海上运输、娱乐使用、旅游和保护。1985年修订的PBA赋予了市政当局这一责任。即使当时的PBA只包括港口地区，市政当局也必须解决当地渔业和水产养殖之间的冲突。因此，尽管渔业部负责渔业和水产养殖管理，但沿海空间的分配现在已成为市政任务。 This division of responsibility was formalized in 1989, when the municipalities got the right to plan the sea areas inside baselines, thus expanding the planning area to some 100,000 km² nationally. Although planning at sea was not made mandatory, this formalization gave the municipalities authority to organize coastal planning processes. Based on plan proposals from the municipal administration, the politically elected municipal councils could make binding decisions for use of costal space. According to the PBA, an approved spatial plan is a legally binding document for the municipality and other authorities if it contains a map that displays the allocation of areas for different uses.

在水产养殖部门，存在着严重的协调问题:许可证由渔业部下属的渔业部长颁发，排放许可证由环境部下属的州、县当局颁发，动物卫生和食品安全由农业部和卫生部下属的挪威食品安全局管理。这种责任的分散将市政当局置于不同部门和国家当局之间的司法权力斗争中(sanderson and Nicolaisen 2007)。

分配之争:从区域规划到空间规划

《挪威北部大西洋沿岸的海岸规划:权力游戏》(Bennett 2000)一文生动地描述了20世纪80年代的海岸规划。贝内特展示了沿海规划是如何在与渔业和环境管理机构内部的老牌部门组织的斗争中成为一项新活动的，这些机构不愿将权力和影响力重新分配到市政规划层面。挪威的海岸带规划被描述为国家一级部门利益的战场(Hovik和Stokke 2007年)a、b)，因为市政当局开始将规划视为更好地控制当地资源的工具。从那时起，发展中冲突较少，权力的重新分配和新的劳动分工已经形成。根据最近的治理原则，规划已经成为利益相关者之间协商的过程(Hersoug 2012)。不同的部门组织或多或少知道其他组织的立场，一些上诉案件已经确立了在为不同活动分配空间方面可接受的规划做法的准则。在Mol(2002)的案例中，医院，分配阶段对于避免公开冲突很重要;然而，在海岸带规划中，规划过程中的分配阶段是展示和解决各种利益相关者和机构之间冲突的舞台(Johnsen和Hersoug 2012)。

地方一级沿海规划的一个关键挑战是国家和地方关切之间的紧张关系。当地的政治家和规划者说，他们觉得自己“被保护得要死”，这意味着许多创造当地就业的尝试都被国家保护措施有效地阻止了。在某些情况下，市政当局被以环境部为首的国家机构所否决。正如Buanes(2008)所示，挪威北部Nordland县的海岸保护计划由环境部发起，遭到了当地利益相关者的强烈批评，该计划花了10年时间才最终确定。2009年，启动了一项关于海洋保护区的全国性进程，这一进程将影响大量市政当局，包括我们的一些案例社区(挪威自然管理局，2009年)。即使指导方针强调保护不会影响传统的利用，这样的国家计划可能并不一定符合地方的优先事项。到目前为止，挪威的经验是，国家计划在非常有限的程度上纳入了市政当局在地方使用和发展方面的需要，市政当局的反应是要求获得更多的回旋余地，以便将一些国家优先事项纳入其地方计划。

然而，这种冲突不仅仅是国家利益与地方利益的冲突。在我们的一个案例研究中(阿尔塔峡湾)，关于使用海洋空间的地方冲突有所增加。在过去，只要水产养殖主要由当地企业家经营，并为当地提供就业机会，就可以在当地讨论和解决冲突。然而，今天的所有者是大型跨国公司，他们无法像当地所有者那样获得善意。渔民和娱乐用户现在必须与大公司联系，而不是像以前那样与他们的邻居联系。他们倾向于认为他们的主张和要求与水产养殖公司提出的要求同样重要，当地对这些公司造成的不便的容忍度明显下降。市政当局在建立养殖场的工作中获得的回报越少，冲突的可能性就越大。必须在增加就业和增加税收收入的好处与减少渔业、水产养殖造成的污染以及对其他活动(如休闲钓鱼和旅游活动)施加的空间限制的代价之间进行权衡。地方规划者现在面临着越来越多的相关利益相关者，以及来自国家的期望和要求方面的新挑战，这些都导致了更复杂的规划程序(Hersoug 2012)。

此外，到目前为止，挪威沿海规划的一个共同点是，不同的区域分类没有很好地调整，以适应与海上规划有关的特殊挑战。由于基于陆地区域规划的规划倡议的历史根源，它主要使用最适合二维表面积规划的类别。然而，海上规划原则上需要一种三维和动态的方法，因为(1)水产养殖和流动海洋资源的捕捞等活动会影响水柱，(2)沿海地区的利用可能随着时间而变化。例如，由于自然变化，重要的渔区可能会随着时间的推移而变化。

与旧的PBA相比，2008年的新PBA范围更广，雄心更大，因为有不断的新目标和利益需要照顾和协调(Ministry of Environment 2009)。新法案还加强了市政当局的地位，增加了它们的规划责任。特别是沿海规划方面的雄心和责任增加了，这不仅是因为需要协调和协调相互冲突的利益，而且因为规划应有助于可持续发展;也就是说，规划者将不得不更仔细地考虑用户影响和生态系统过程。挪威已经实施了欧盟关于水质的《水框架指令》，还开始了一项绘制沿海生物多样性地图的倡议。因此，规划不能仅仅局限于地方一级，因为水质、生物多样性的测绘和空间的有效利用都必须与其他市政当局合作或在区域或中央一级进行处理(挪威自然管理理事会，2007年)。

由于这一范围的扩大，中央政府正试图鼓励在地区或县一级进行沿海地区规划，覆盖几个城市。尽管直到2009年，区域规划还不能成为成文法，但更高层次的规划现在可以促进更好的协调。Hovik和Stokke (2007a、b)的研究发现，这种方法的成功在很大程度上取决于规划机构如何组织规划过程，以及利益相关者的参与。他们研究的三个县的经验表明，稳定的网络会议讨论不同的问题，随着时间的推移，可能会在地方(即市级)建立信心，这反过来又可用于制定联合管理区规则和优先事项。权力游戏仍在进行，但已采取步骤在不同的责任领域之间建立更好的协调和更明确的界限。

综上所述，新的PBA和挪威海岸规划的最新发展现在更多地朝着三维MSP的方向发展。这一发展为城市创造自己的沿海空间提供了新的机会。这反过来又增加了融合当地渔业知识的可能性。

包括:沿海空间如何通过采样和映射获得属性

直到最近，挪威的沿海规划主要是确定适宜的水产养殖地点，而忽视了其他问题;沿海地区在某种程度上被认为是空的。寻求渔业管理新方法的研究的副产品改变了这种情况。在20世纪90年代，一位社会科学家和一位渔业生物学家根据对活跃渔民的采访确定了44个当地鳕鱼产卵地(Maurstad et al. 1992, Maurstad and Sundet 1998, Maurstad 2000,2002, Solås and Hersoug 2012)。出于伦理考虑，他们决定不发表研究结果(Maurstad 2002)。但是，该项目采用了一种方法和概念，代表了与一个新兴研究领域的联系:绘制当地生态知识/渔民生态知识图。在这项工作之后，使用者的知识(无论是被称为当地生态知识还是渔民的生态知识)已经成为挪威科学和管理中公认的概念。现在有充分的证据表明，渔民对鱼类行为有大量的了解，如产卵和繁殖区域、渔民的行为以及不同种族对海域的使用(Davis和Wagner 2003年，Murray等人2006年，Berkes 2008年，Murray等人2008年，Brattland和Nilsen 2011年)。这一知识已成为挪威沿海规划的重要元素(Johnsen et al. 2014)，也是确定受威胁沿海鳕鱼当地种群的关键因素。

Maurstad和Sundet并非完全从零开始。挪威海洋部是挪威负责渔业和海岸管理的技术和行政机构，它在1980年代初参与了沿海渔业活动地图的调查项目。目的是确定鱼类的渔场、产卵区和苗圃区，以避免在这些地区设立水产养殖场与渔业发生冲突(渔业局，2008年)。2003年，海洋部为沿海地区的主要资源和渔业活动建立了地理信息系统(GIS)数据库。与此同时，海洋研究所(IMR)被指派负责绘制挪威的生物多样性(挪威自然管理理事会，2007年)。绘制地图的工作人员是DoF区域办事处的工作人员，通过对渔民的采访和IMR进行的研究巡航来完成的。有趣的是，根据不同数据绘制的地图之间存在对应关系(Solås和Hersoug 2012, Johnsen et al. 2014)。

在数据收集之后，这一过程中的关键活动是数据的数字化和将知识转移到地图上。拉图尔(2005)将这种转移描述为将收集到的信息“铭刻”到一个稳定的装置——地图中。当各种捕鱼活动、区域和生物被放置在地图上时，一个由海床、水柱和表面组成的特定沿海空间就被构建和稳定起来，并牢牢地锚定在真实的景观和海景上。地图中的不同区域成为空间属性的表示，空间成为一个可治理的对象。DoF和IMR通过这一过程制作的地图被用作其他地图(如市政规划图)的基础，具有明确的法律后果。然而，尽管地图以一种使这些属性可复制的方式固定了相关空间的一些活动和属性，现代技术也使地图能够动态呈现。地图不仅描绘了沿海空间的属性，而且实际上还用于构建和定义空间和空间属性(Smith and Brennan 2012)。例如，挪威沿海地区地图，无论是部门机构的国家地图还是市政土地使用地图，都在不断更新。最初，地图只包含航道、渔场、产卵区和渔场;现在，关于动植物、文化遗产(沉船)、拟议的海洋保护区等信息正在被添加(Johnsen和Hersoug 2012)。 Currently, the coastal zone is filled up with objects that all relate to each other as coastal zone properties while contributing to development of the coastal zone as a governable object.

尽管有这种活力，但当灵活指标被用来确定一项标注在地图上的活动时，它们似乎是客观和固定的。忽视它们固有的活力可能导致某些地区被认为对渔业不那么重要，因此很容易分配给例如风力发电工业，因为风力发电工业能够非常精确地规定在特定地区可以产生的价值。另一方面，地理信息系统技术使渔民和其他群体更容易提供必要的信息。他们不必再依赖DoF和IMR这样的机构来展示知识。尽管指标可能随时间而变化，但地图代表了一种半客观的知识形式，如果其他用户不能提供相同类型的信息，即在地图上记录的活动，就很难挑战这种知识。

挪威最近的一个例子说明了海洋环境的动态和渔民对它的了解。挪威北部的罗弗敦和韦斯特拉伦是东北北极鳕鱼种群的主要产卵和捕捞区，这是迄今为止挪威最重要的沿海渔业资源。2010年，一份基于卫星追踪长度超过15米的船只绘制的地图显示，罗弗敦和韦斯特拉伦海域的捕鱼活动并不重要。在讨论开放该地区进行地震调查时使用了这些地图。然而，即使是这种基于卫星跟踪船只的相对精确的指标，也被认为不可靠而被拒绝，因为当挪威沿海渔民协会根据对沿海船队的详细调查，纳入所有长度小于15米的船只的数据时，出现了一幅完全不同的画面。罗弗敦和韦斯特拉伦外的大陆架原来是挪威最重要的捕鱼区之一。在这种情况下，沿海渔民根据不同的和更详细的信息制作了一张新的地图，为该地区增添了更多的属性。这表明，地图不是中立的管理工具，而是动态的工具，可以被渔民战略性地使用，在这种情况下，可以为沿海空间增加新的属性(Johnsen和Hersoug 2012, Johnsen等人2014)。这些地图确实具有表现性、参与性和政治性(Crampton 2009)。

讨论:作为滨海空间组成部分的空间规划

没有稳定的可治理对象，治理是不可能的。在挪威沿海规划框架内进行的进程和活动协调了行动者和活动，建立了共同的语言和修辞，分配了责任，包括和排除了参与者和知识。这些进程和活动遵循了表1所示的阶段，并导致了沿海空间作为一个可治理对象的创建。通过这些过程和活动，海岸空间被定义并充满了属性和利益。挪威的沿海空间一直是食物的来源、娱乐和水产养殖的场所、航道、垃圾场、自然的象征、美丽的风景、港口等等。商业捕鱼、水产养殖、航运、休闲钓鱼和潜水等活动对使用者和公众来说具有实际用途和象征意义。通过我们所描述的过程，绘制空间属性有助于将二维区域转变为三维空间，既代表自然属性，如有价值或受威胁的物种和产卵地，也代表社会经济和文化属性，如渔场和不同种族群体的使用。因此，正在进行的活动赋予了海洋空间一种特殊的可治理的特性，但使用者对于海岸空间是否可以或必须加以管理或治理并不一定有明确的意见。

当这些属性被数字化并绘制成地图时，沿海空间就会以更健壮的治理对象的形式得到稳定。然而，新的地理信息系统技术和像Olex这样的数字海图系统使得继续为沿海空间添加新的属性成为可能。通过这种制图，不仅在数据收集过程中，而且在数据解释过程中，用户的实践和理解可能会更加突出，因为新的GIS和数字图表工具实际上以新的方式将科学与现实世界结合起来。这种整合可能会对未来规划中使用的知识类型产生影响，也可能会影响管理者、政治家和利益相关者之间的分工。有了这个工具，市政当局现在可以与公众合作建设海洋空间。以前集中的知识生产可以变得分散。

本研究中描述的过程是关于参与者网络(在本例中是DoF、IMR、市政当局、渔民和其他人)如何通过数据采样手册、图表和GIS工具等特定工具的帮助，共同识别和定义以前未知的(至少对大多数人来说)空间属性。市政当局可以单独或与他人合作，利用这些属性将其沿海空间整合到空间规划中。在挪威北部的Astafjord项目中，12个城市、县政府、挪威地质调查局和商业企业合作开展了一个峡湾系统的测绘项目，以便为海岸治理提供更好的知识(astafjordprojektethttp://www.astafjordprosjektet.com/)．在挪威中部，11个市和县政府合作制定了该地区的共同空间规划(Kysten er klarhttp://kystenerklar.no/）;在挪威南部的特韦德斯特兰德，渔业和海岸事务部已确认在特韦德斯特兰德市的海岸带内建立海洋保护区，在此过程中，海洋保护区管理局和特韦德斯特兰德市是中心合作伙伴(渔业和海岸事务部，2012年)。

通过协调、分布和包容，海岸空间已经成为一个同时包含许多特征、特征和意义的多重对象(Mol 2002)。正如一项关于美国东北海岸捕鱼的研究所表明的那样，活动制图和地理信息系统工具也可用于探索哪些人在哪里捕鱼以及各渔业社区最依赖哪个渔场(St. Martin和Hall-Arber, 2008年)。这项研究与DoF调查类似:通过将采访和地图上的图结合起来，这些图后来被校准并汇编到数据库中，并加工成数字地图，这些研究人员能够显示哪些渔场对不同的社区很重要。St. Martin和Hall-Arber(2008)利用地理信息系统(GIS)表明，海洋不仅仅由捕捞区组成;他们确定了特定渔场和陆地群落之间的关系:海洋空间与陆地联系在一起。除了经济上的重要性，这些渔场对岸上社区也有意义和文化意义。其他人使用类似的方法绘制和解释挪威北部萨米人的捕鱼空间(Brattland和Nilsen 2011)。在所有情况下，地方经济和文化都是相关的组成部分。

结论:赋权市政当局

渔业和水产养殖业都强烈认为，国家应在国家层面管理这些行业的关键资源。虽然生物资源和当地渔业现在由渔业和工业部及其理事会负责，但空间责任在市一级。因此，由于滨海空间的管理责任在市政一级，而且该空间作为一个管理对象是通过表1所述步骤构建的，因此，对自然资源价值、脆弱资源和与栖息地的关系的关注，使市政当局在选择保护滨海空间的工具方面有了新的选择，这些工具对当地活动和当地鱼类资源特别重要。创造多元海岸空间所需的各种知识形式涉及许多参与者，所有参与者都有合法的参与权利。基于所有这些信息(即地图)创建具有法律约束力的文件的权力已授予市政当局。即使市政计划不能管制渔业产出，它也能在某些条件下对捕鱼方式和地点产生影响。关于水产养殖，情况有所不同;渔场必须建在市政当局想要的地方。在传统的区域规划中，地图代表着对不同利益的海面的分配。今天的地图更加复杂，既代表生物物理空间属性，也代表空间与利益之间的关系。 Thus, the new PBA and the progress toward locally controlled MSP have opened new opportunities for Norwegian municipalities to acquire a more powerful position in terms of defining their own marine space and indirectly to participate in governing marine resources, hopefully in cooperation with other municipalities, because marine ecosystems normally span the marine space of several municipalities. If local fisheries take place inside the area delimited by one nautical mile from the baseline, municipalities can, through their spatial planning, create alliances and collect knowledge that make it possible to put restrictions on activities that can destroy spawning grounds, occupy fishing grounds, or impact the ecosystem in ways that may hamper positive development in local fisheries. The municipalities become the central points for coastal governance in Norway, not only in terms of legal rights and responsibility but also because they can organize and coordinate the relationships among stakeholders, selecting what knowledge they want to use and setting priorities. In the end, the result will depend critically on the capacity and capability of municipalities to fill this role and to perform this new type of planning well.

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