研究，部分进行了专题介绍REDD+国家政策网络:信息流、影响和变革联盟

从喀麦隆过去的林业法改革中REDD+的教训:政治经济学分析

• 摘要
• 简介
• 理论与背景
  • 喀麦隆毁林和森林退化的政治经济学
  • 自主权、所有权和包容性
• 方法
• 结果
  • 1994年林业法改革的自主权、所有权和包容性
  • REDD+在喀麦隆的简要概述
  • REDD+政策领域的参与者
  • REDD+政策领域的权力和影响力
  • 喀麦隆REDD+政策网络的互动和联盟建设
• 讨论
  • 自治、国家和商业力量推动了森林砍伐和退化
  • 转向国家拥有的REDD+进程
  • 朝向国家行动者群体的包容性
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

喀麦隆正处于国家政策进程的早期阶段，旨在制定政策和措施，减少森林砍伐和森林退化造成的排放，并提高森林碳储量，即REDD+ (Dkamela 2011年，UNFCCC 2011年，MINEPDED 2013年，Somorin等人2014年)。为了执行REDD+政策，喀麦隆需要在林业部门内外进行改革，以解决森林损失的跨部门驱动因素(Angelsen 2009, Dkamela 2011)。然而，REDD+政策进程并不是喀麦隆林业部门改革的第一次尝试:20世纪90年代初开始了一项重大改革，1994年通过了一项法律，规定了森林和野生动物资源的使用和管理条例(Nguiffo 1994)。1994年林法的实施充满困难(见Nguiffo 2001,2004, Cerutti和Tacconi 2006, REM 2009, Topa等人2009,Cerutti和Lescuyer 2011)，并导致2009年启动了新的修订进程(见图1)。1994年法律的修订旨在解决以下方面的差距:森林管理;当地加工木材的使用权和数量;并为生态系统服务和保护特许权支付等新兴概念引入条款(MINFOF 2012)一个)．实现REDD+的努力必须考虑到这一背景。

许多社会、政治和经济因素影响林业部门更大规模政策改革的成败(见Bates 1981, Grindle和Thomas 1989,1991, Van de Walle 1989,2001, Brockhaus和Angelsen 2012, Di Gregorio等人2012)。对于REDD+， Di Gregorio等人(2012)认为，以下是有效政策改革的前提条件:(i)国家从砍伐森林和森林退化背后的关键利益中获得自主权;国家对改革进程的所有权;政策进程的包容性，特别是林业以外部门以及多层次国家和民间社会行为体的参与。这些因素可以解释1994年林法改革的糟糕结果，这些结果通常被归因于国家所有权薄弱、腐败和勾结，以及政策参与者之间横向和纵向的包容性和协调薄弱(Nguiffo 2001,2004, Cerutti和Tacconi 2006, REM 2009, Cerutti和Lescuyer 2011, Dkamela 2011)。重要的是要确定喀麦隆的REDD+是否正在遵循与1994年改革类似的轨迹，如果是这样，就制定战略以避免类似的失败。

在本文中，我们旨在从1994年的改革进程中为喀麦隆的REDD+项目吸取教训。我们将运用政治经济学框架，分析2011-2012年政策网络分析产生的文献和其他数据，以确定1994年改革过程中出现的障碍和机遇。然后，我们将评估这些问题与当前REDD+进程的相关性。为了解决这些问题，我们提出以下问题:(i)哪些行为体参与了REDD+政策进程，他们在早期改革中发挥了什么作用?(二)每个行为体群体，即国家、民间社会、私营部门和国际行为体，在政策领域的影响力如何?行动者群体之间在合作和冲突方面的主要互动模式是什么?哪些联盟正在推动变革?

理论与背景

喀麦隆毁林和森林退化的政治经济学

近年来，喀麦隆森林资源状况的特点是森林砍伐略有减少，而退化程度却在增加。1990年至2000年期间，喀麦隆估计的年净森林砍伐率为0.08%(15272公顷)，2000年至2005年期间下降至0.03%(5727公顷)。相反，在1990年至2000年期间，森林净退化率为0.06%(11,454公顷)，而在2000年至2005年期间，“密林”类别的森林净退化率上升至0.07%(13,363公顷)(Ernst et al. 2012)。刚果盆地的森林砍伐和森林退化率普遍低于其他地区(Mayaux et al. 2013)， Rudel(2013)认为，由于进口和移民动态的增加，刚果盆地的国家收入，包括石油和矿产行业的税收收入，可以解释这些较低的森林砍伐和退化率。尽管一些学者认为，“控制良好”的木材开采似乎对森林覆盖减少没有什么直接影响(Mayaux et al. 2013)，但有必要，特别是从政治经济学的角度，调查当前的木材开采计划及其对排放的影响。目前，喀麦隆的森林损失归因于耕作、伐木、单一种植种植园的发展、薪材提取和宏观经济政策(见Hédon 1930, Etoga Eily 1971, Essama-Nssah和Gockowski 2000, Mertens和Lambin 2000, Mertens等人2000,Ndoye和Kaimowitz 2000, Sunderlin等人2000,Brown和Ekoko 2001, Hosonuma等人2012)。然而，在森林地区的新投资，如油棕种植园、石油和矿产开采，以及基础设施和能源项目(Dkamela 2011年，绿色和平组织2012年，Levang和Nkongho 2012年，Nguiffo和Schwartz 2012年，英国雨林基金会2013年)将对REDD+政策产生影响，因为它们可能会增加森林损失。

政治经济学视角可以更深入地了解可能促进或阻碍减轻森林砍伐和退化主要驱动因素的因素(Brockhaus和Angelsen 2012)。政治经济学框架已应用于各种政策背景，例如宏观经济和部门政策的改革(Grindle和Thomas 1989,1991);农业政策(Bates 1981);以及分部门的大米(Van de Walle 1989)，以理解政策行为体(即政策过程)之间的相互作用如何塑造政策产出(即政策和措施)和结果(即最终影响)。在气候变化政策的背景下，这种类型的分beplay竞技析导致了对问题的更广泛的审查，以获得对高度复杂和微妙的国家环境的洞察(见Tanner和Allouche 2011, Brockhaus和Angelsen 2012, Di Gregorio等人2012)。历史上，热带非洲的农业和林业政策制定一直被一些学者视为城市精英的“逐利”(Bates 1981)。然而，指导政策投入和产出的理由可能比这复杂得多，涉及多个国际、国家和地方政策行为体和联盟。这些行为者的权力、利益和行动水平，以及引导他们的制度、意识形态驱动因素、知识水平和能力，决定了这些行为的基本原理。

在本文中，我们应用Brockhaus和Angelsen(2012)的政治经济学框架，该框架关注与REDD+相关的“四个i”:制度粘性、行动者的利益、思想和信息。Di Gregorio等人(2012)关注这些要素中的前三个，以审查国家REDD+进程，并确定转型变革的以下先决条件:自主性、所有权和包容性。根据这些前提条件，我们比较了喀麦隆1994年的林法改革和当前的国家REDD+政策进程，并采用与Di Gregorio等人(2012)和Brockhaus和Angelsen(2012:16-17)相同的转型变化定义:“话语、态度、权力关系以及有意的政策和抗议行动的转变，导致政策制定和实施脱离了直接或间接支持砍伐森林和森林退化的常规政策方法。”

自主权、所有权和包容性

自治可以被描述为国家行为体在一定程度上独立于导致森林砍伐和森林退化的部门做出决策的能力，并承受游说压力，而是为整个社会的利益而工作(Di Gregorio et al. 2012, Karsenty and Ongolo 2012)。我们使用勾结和腐败作为自治的负面指标，因为在制定和实施REDD+政策时，这些已被确定为主要障碍(Kanninen et al. 2007)。为了理解自主权在早期林业改革和REDD+中是如何发挥作用的，我们选择不考虑解释后殖民国家依赖的各种问题(见Kapoor 2002)，而是研究公共权力的行使如何产生私人利益(Kaufmann et al. 2009)，以及微观层面的行为如何损害国家追求国家目标的能力(Alence 2004)。

政府对REDD+政策过程的国家所有权指的是国家行为体对政策过程的控制水平，而不是外部/国际行为体。它还捕捉了国家行为体团体对REDD+的知识水平。1994年的林业改革和正在进行的REDD+进程都是由全球力量推动的;1994年的改革有经济基础，由世界银行推动(Tchoungui et al. 1995, Ekoko 1997, Brunner and Ekoko 2000)，而REDD+则是由联合国气候变化框架公约(UNFCCC)所表达的对气候变化的担忧推动的。beplay竞技尽管REDD+最初被视为减缓气候变化的一种快速、廉价和简单的方法(Angelsen和McNeill 2012)，但由国际推动的国家森林政策进程往往会遇beplay竞技到巨大的实施挑战(Smouts 2001年，Howlett和Ramesh 2002年)。因此，考察国家所有制在早期政策改革中的作用，如喀麦隆1994年的林法改革(Ekoko 1997, Brunner和Ekoko 2000, Topa等，2009)，可以为国家REDD+进程提供宝贵的经验教训。

政策进程的包容性是指所有利益攸关方参与决策，包括来自林业部门以外部门的行为者，如农业和采矿业，以及国家机构和民间社会组织，不仅在国家一级，而且在区域和地方一级。包容性的政策过程更有可能考虑公平性，不太可能在政策参与者和其他利益相关者之间产生紧张和公开冲突(Di Gregorio等人，2012年，Peskett和Brockhaus 2009年，Thompson等人，2011年)。

正如Brockhaus和Angelsen(2012)所建议的，除了上述实现转型变革所需的先决条件外，还有许多与四个“是”相关的机遇和挑战，必须仔细协商。要在REDD+方面实现转型变革，必须具备若干要素，包括:新的经济激励和信息，以及能够导致权力关系变化的新的行为体和联盟。环境政策领域是由众多行为体决定的，这些行为体往往试图影响政策进程，以实现与其利益相关的结果。政策网络，即行为者协商并试图影响政策过程的结构，正受到环境治理学者的更多关注，他们试图分析复杂的环境政策问题，如减缓气候变化(Bodin和Crona 2009)。beplay竞技社会网络分析的使用可以成为揭示REDD+政策领域参与者之间潜在联盟的有用工具。这些联盟是通过有意协调行为体集团的活动来界定的，目的是影响政策决定(Knoke, 2011年)。

在本文中，我们调查和评估了上述因素在1994年森林政策改革进程中的作用，以及它们是如何影响其成功的。我们认为，这些发现的比较，特别是关于:从私营部门利益的自主权;国家对政策过程的自主权;包容;以及正在进行的REDD+进程政策领域内各种行为者的影响，提供了有用的教训，可用于克服导致1994年改革进程存在缺陷的障碍。

方法

我们利用了国际林业研究中心开展的关于REDD+的全球比较研究(Brockhaus和Di Gregorio 2012)中产生的定性和定量数据。我们分析了喀麦隆的政治经济背景(Dkamela 2011, Brockhaus等人，2012)，并研究了REDD+领域的行动者网络(F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿)．

背景分析包括文献综述、政策文件和公开声明分析、会议期间的参与者观察以及对参与REDD+决策的关键政策行为者的18次半结构化访谈。我们寻求了以下方面的信息:在国家层面采用REDD+政策所带来的政治、经济和制度限制和机会;砍伐森林和森林退化的驱动因素;以及REDD+政策的建议。

为了从喀麦隆过去的努力中找出REDD+的经验教训，围绕自治、国家所有权和包容性，我们对1994年林法改革及其成果的文献进行了回顾，作为这些方法的补充。这篇文献综述与半结构化访谈相结合，使我们能够调查这两个政策过程。

我们采用社会网络分析(SNA)来研究REDD+政策领域中参与者的网络，并回答与影响力、信息共享和联盟建设相关的问题。我们特别探讨了行动者和行动者群体的突出地位或影响力，即具有相似特征的组织集，以及它们之间的互动和信息交换(见Wassermann and Faust 1994, Hanneman and Riddle 2011)。

2011年4月至11月，我们在喀麦隆的REDD+政策领域对政策行动者(组织)进行了政策网络调查。分析的重点是行为者的中心性，即他们在政策网络中的突出地位，通过他们对其他行为者的可见性来衡量(Knoke和Yang 2008)，通过两种方式:(i)感知影响力和(ii)信息交换。数据转换和分析使用UCINET和NetDraw软件(Borgatti et al. 1999, Borgatti 2002)。

答复者由专家小组确定为在政策领域具有相关性，并且是也认为自己具有相关性的组织的代表。在专家小组确定的64名演员中，有42人参加了调查。许多拒绝参加的人是私营部门或国家行为体，并将缺乏时间或知识作为不参加的主要原因(F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿)．网络调查的反应率低，参与者只有部分参与，这是本研究的局限性。值得注意的是，根据对网络调查的回应，最有影响力的参与者环境、自然保护和可持续发展部(MINEPDED)确实拒绝参与。这可能会影响结果的可靠性，特别是因为该行动者的提名可能会改变信息交换网络的结构(图2)。对声誉影响测量的影响(图3)不太显著，因为该领域内其他政策行动者感知的影响力(见表1和图3)是基于程度中心性评估的，即一个行动者被其他行动者确定为有影响力的次数(Freeman 1978-1979，Hanneman和Riddle 2005, Prell 2011)。所确定的64位演员都代表在感知影响力网络中，但信息交换网络仅包括参与调查的42位演员(F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿)．因此，我们谨慎地解释信息交换网络的结果。我们也讨论了MINEPDED的作用，即使没有直接采访，通过文献综述(见图1)。

我们测量了信息交换网络中个体组织的中介中心性，将其作为中介作用的指标(图2)。中介度是指从所有节点(组织)到所有其他节点(组织)经过一个特定节点(组织)的最短路径的数量。中介中心性得分高表明行动者在促进和控制交流流方面处于有利地位，得分高则表明处于中介地位(Hannemann and Riddle 2011)。图2显示了所有42个参与者的信息交换流和参与者的中间值(节点的大小)。我们只呈现互惠的信息交换，也就是说，其中的两个参与者 表明他们互相交换了信息。通过考虑互惠性，我们可以确定来自不同群体的参与者共同工作的相互关系，甚至可以通过信息共享建立联盟。

结果

1994年林业法改革的自主权、所有权和包容性

我们从自主权、所有权和包容性的角度评估了喀麦隆1994年的林法改革，并认为由于若干原因，这项改革未能为有效的政策进程提供最佳条件。首先，用一个更合理、透明、公平和环境可持续的制度取代现有的获取森林资源的“混乱和不透明的安排”(Topa等，2009:27)被证明是困难的，因为在1994年林业法的辩论期间，私人利益施加了强大的影响。当时被命名为环境和林业部的许多高级官员强烈反对改革，因为他们认为世界银行的一些建议威胁到他们通过行使自由裁量权来获取利益的能力(Ekoko 1997, Brunner和Ekoko 2000)。在议会中，党派政治利益和自身利益是否决森林特许权分配拍卖制度的背后原因;事实上，许多议员直接或间接地作为伐木公司的股东或租赁给外国公司的许可证所有者参与了伐木(eoko 1997, Brunner和eoko 2000)。在20年的时间里，关于1994年法律的文献揭示了利益驱动森林损失的国家自治能力弱，并强调了非法活动的重要性(见Agir Ici和survi2000年，Nguiffo 2001,2004年，Labrousse和Verschave 2003年，Cerutti和Tacconi 2006年，Vandenhaute和Doucet 2006年，REM 2009年，Cerutti和Lescuyer 2011年)。这些发现表明，政治庇护制度如何与林业部门交织在一起，私人利益如何在决策和日常法规执行中占主导地位。REDD+也将遇到类似的挑战。

外国伐木公司对立法者施加的压力是1994年改革失败的第二个原因。许多公司试图巩固自己的特权，这损害了国家的自治权。例如，法国公司在1993年接收了喀麦隆一半以上的原木出口，他们通过法国官员游说反对禁止原木出口的提议(Ekoko 1997, Brunner and Ekoko 2000)。议会最初通过的法律规定，在过渡时期(1994 - 1999年)，原木(每种)总产量的70%将由当地工业加工，到1999年全面禁止原木出口(喀麦隆政府，1994年)。然而，在伐木业的压力下，政府在实施前不久改变了这一规定，将树种分为两类:禁止出口的树种和“促进出口的树种”，将对木材出口征收附加费(喀麦隆政府，1999年)。因此，出口禁令的执行被推迟，最有利可图的物种不在禁令范围内(Labrousse和Verschave 2003)。这一逆转使外国公司受益。在这种情况下，法国当时对喀麦隆政府的政治支持，以及他们在伐木部门的既得利益，损害了国家在林业相关事务上的自主权。

1994年的林业法改革进程同样以缺乏政府所有权和最低限度的包容性为特征(Ekoko 1997, Brunner和Ekoko 2000)。世界银行是出于经济原因发起改革的;在1988年对喀麦隆实施的结构调整计划中，世界银行根据林业部门创造的国家收入，将林业部门作为偿还债务的担保(Tchoungui et al. 1995, Ekoko 1997, Brunner and Ekoko 2000)。1992年成立的环境和林业部有时在法律辩论中表现被动，在让其他部委和主要利益相关者参与时表现出软弱的领导能力(Ekoko 1997, Brunner和Ekoko 2000)。后来，其在执行法规方面表现不佳，部分原因是缺乏合格的高级人员(MINFOF 2005, 2007;环境林业部，未发表的报告)．民间社会和森林居民社区很少或根本没有参与有关法律的辩论(Nguiffo 1994, Ekoko 1997)，而且，根据Nguinguiri(1999)的说法，法律的技术信息和外国意识形态的基础，以及它对森林居民社区知识和意见的遗漏，使其极有可能失败。在社会正义和环境可持续性方面，1994年的法律在许多方面似乎比其前任第81-13号法律(喀麦隆政府1981年)有所改善，因为它包含了表面上旨在回应社区需求和环境问题的条款。然而，它的实际应用主要集中在木材生产上，并肯定了国家保留对森林资源和相关收入控制的愿望(Batibonak 2004, Bomba 2004一个)．此外，文献显示，对于是否已经实现了积极的环境和社会成果，很少有证据表明可持续管理(Vandenhaute和Doucet 2006, Cerutti等人2008)，有效的地方集体行动，或改善社区生计(Bigombé Logo 2003, Bomba 2004b， Oyono 2004, 2005, Joiris和Bigombé Logo 2008, Bigombé Logo等人2010,Mbetoumou等人2010,Becker和Tchala 2011)。

REDD+在喀麦隆的简要概述

迄今为止，喀麦隆在REDD+决策方面只取得了有限的进展(Korhonen-Kurki et al. 2014)。2013年初，世界银行森林碳伙伴基金(FCPF)最终批准了喀麦隆的准备准备提案(R-PP)，这是一个为期五年的过程，始于2008年7月提交的准备计划理念说明(R-PIN)(见图1)。除此之外，在《联合国气候变化框架公约》中代表该国的MINEPDED和可能监督REDD+项目的森林和野生动物部(MINFOF)，自2005年环境和林业部分立后成立以来，一直在争夺财政资源和领导权(Dkamela 2011)。图1总结了2005年至2014年与国家REDD+政策进程相关的关键事件。

REDD+政策领域的参与者

我们确定了8个行动者组(表1，图3;F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿)，按照它们在REDD+领域的感知影响力排序，并根据它们的感知影响力分为四类:“最突出的”(200多个程度):政府间组织和国际研究组织;“突出”(100-200度):国际非政府组织和国家机构;“不太突出”(50-99度):国内非政府组织、外国政府机构、国内企业和国家研究机构;“最不起眼”的是跨国企业(低于50度)。

调查受访者没有提到任何大学、社区团体或地方当局是REDD+领域中有影响力的行动者，这表明这些团体的知名度很低。然而，鉴于以往的研究报告称，政策领域的大多数行为体都不存在(Dkamela 2011年，Kengoum 2011年，Somorin等人2014年)，对我们调查的兴趣程度和被认为有影响力的行为体的范围表明，参与REDD+政策的行为体群体正在增加，不仅在数量上，而且在多样性上。这些动态可能对包容性和联盟建设产生影响。

REDD+政策领域的权力和影响力

对国家行为者和国际行为者的比较表明，后者比国家行为者更强大和更有影响力(所有国际行为者的平均学位数为14.33，而所有国家行为者的平均学位数为11.83;表1)。除私营部门外，大多数国际行为者都是MINFOF和MINEPDED伙伴协商圈的成员。十多年来，CCPM一直活跃在林业问题上，每月举行一次会议，以支持两个部门的活动。CCPM成员在REDD+领域拥有特权地位，因为他们在国家行为体之间充当调解人和促进者(见图2中他们在信息交换中的中介中心地位)。他们的主导地位进一步反映在媒体对REDD+的报道中(Kengoum 2011)。国际行动者在REDD+领域的突出地位表明，外国行动者继续主导喀麦隆的国家政策进程，1994年的林法改革也体现了这一点。

在国家行为体中，国家机构在REDD+政策领域的突出地位是由于MINEPDED承担的机构领导作用。MINEPDED负责气候相关政策(喀麦隆政府，2005年一个)，并曾代表喀麦隆参加REDD+谈判和R-PP筹备工作(MINEPDED 2013)。负责森林事务的MINFOF的正式职能和作用也影响到人们对其高度相关的看法;MINFOF的职责包括再生、再造林、森林清查以及监测和应用采伐标准(喀麦隆政府，2005年)b)，这使得该部在REDD+的监测、报告和核查以及保护特许权的实地项目等问题上成为潜在的领导者。

负责农业、矿业、土地保有权和经济规划的国家机构对REDD+的影响较低(Dkamela, 2011年;F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿)意味着缺乏包容性，MINEPDED的有限领导也是如此。事实上，与其他国家相比，喀麦隆的REDD+进程的制度化似乎是薄弱和缓慢的。例如，喀麦隆从R-PIN(2008年7月)发展到R-PP(2013年1月)用了55个月，而刚果民主共和国用了27个月，刚果共和国用了43个月(http://www.forestcarbonpartnership.org)．国家REDD+领导的糟糕表现让人想起1994年改革期间前环境和林业部的表现。

相比之下，国家民间社会对REDD+政策进程的贡献是显而易见的，它是第二大最有影响力的国家行动者群体，在整体上是第四大最有影响力的群体(表1)。特别是，少数国家非政府组织一直在开展提高认识和能力建设项目。环境与发展中心(Centre for Environment and Development)是该领域最引人注目的机构之一，该中心推出了喀麦隆首份关于REDD的时事通讯《关注REDD》(Focus on REDD)，并完成了第一个关于社区为生态系统服务付费的实地项目(见Awono et al. 2014)。此外，REDD+和气候变化平台于2011年7月成立，由beplay竞技近60个公民社会组织组成，这些组织声称聚集在19个民间社会网络中(REFACOF、RFC和ROS4C 2011)，目的是协调和引导成员对REDD+政策的贡献。

喀麦隆REDD+政策网络的互动和联盟建设

我们描述了行动者群体之间沟通和信息流的主要模式(见图2)，以及合作对信息交换和变革联盟形成的影响。我们考虑了四个行动者群体之间的动态，包括:(i)国际行动者之间建立良好的互动框架，(ii)政府机构之间的合作与冲突，(iii)在公民社会组织之间创建集体运动的尝试，以及(iv)私营部门的缺席。

国际非政府组织是信息共享的核心，它们与政府间和国际研究组织以及外国政府机构的联系(图2)表明，构成CCPM一部分的国际行动者群体之间存在着重要的互动。这一完善的平台通过2003年启动的森林与环境部门计划(MINEF 2003)为喀麦隆政府提供了技术和资金支持。随着REDD+在国家领域的兴起(见图1)，CCPM成员多次尝试创造协同效应和协调活动，以建立一个讨论喀麦隆REDD+政策方向的平台。为此，2011年成立了REDD+小组，2012年引入了气候变化多伙伴平台，其主要目标是监测与气候相关的政策进程和活动。beplay竞技尽管气候变化多方合作伙伴平beplay竞技台是由CCPM成员创建的，但其意图也包括其他组织。虽然CCPM成员的REDD+活动和资金没有可用的注册表，但这些信息是免费共享的。由于每个成员提供自己的资金，似乎就每个组织承担的任务达成了非正式协议，如促进政策进程、试点项目或监测、报告和核查。为了避免竞争和重复，引入了森林和环境部门计划“篮子基金”等工具，由成员共同筹集和管理。然而，大多数国际行为体的资金不是通过一篮子基金提供的，因为每个组织都有自己的使命、议程和报告制度。CCPM联盟拥有其他行为体团体声称缺乏的东西，即知识和资金，这是在寻求影响民间社会和政府机构时的宝贵资源。

MINFOF是REDD+信息交流的中心机构，但主要与国际行为者互动，与其他国家行为者团体的联系非常薄弱(图2)。此外，MINEPDED由于没有参与调查，没有出现在图2中。极有可能在通信网络中处于中心地位，因为它正在领导REDD+进程，并被其他人视为最有影响力的行为者(见图3)。事实上，国家机构(MINFOF和财政部)之间只有少数关系出现在图2中，这表明它们之间在此阶段协调不良或不存在。由于在REDD+进程的这一阶段，政府机构之间缺乏任何联盟，似乎与1994年观察到的相同模式正在重复，例如弱合作和矛盾的政策选择。一些国内非政府组织与REDD+信息网络的核心国际行动者有联系，但在CSO行动者群体内部没有实质性的交流(图2)。

尽管建立了REDD+和气候变化平台来协调公民社会组织的声音和行动，但公民社会beplay竞技组织之间的信息交流有限，表明REDD+背景下的集体行动薄弱。共和人民党的历史证明了这一弱点。REDD+和气候变化平台与Mbeplay竞技INEPDED密切合作，表示支持FCPF参与者委员会(国家REDD+和气候变化平台2012)批准喀麦隆的R-PP。然而，森林和社区平台，一个在欧盟森林执法、治理和贸易自愿伙伴协议(FLEGT-VPA)框架内创建的约40个组织的CSO平台，在批准前发布了进一步改进R-PP的请求(森林和社区平台2012)一个, 2012年b)．REDD+和气候变化平台的大多数成员同时也是森林和社区平台的成员，这一事实引发了人们对其beplay竞技话语一致性的质疑。民间社会组织内部的分裂，体现在声音之间的不一致和竞争，部分解释了它难以建立有效的机制来影响政策精英。

私营部门并不是喀麦隆REDD+计划的明显参与者，无论是作为单个参与者还是作为一个团体(见图2和图3)，这可能会破坏REDD+的有效性。然而，私营部门声音的缺失可能表明，在幕后活跃着强大的企业-国家关系(Newell 2000, Di Gregorio et al. 2012)。例如，最近关于分配Ngoyla-Mintom森林特许权的决定(见图1)可以这样解释。Ngoyla-Mintom是喀麦隆为数不多的保存完整的森林景观之一，由于其高保护价值和环保主义者的压力，在20世纪90年代停止了对其森林特许权的分配。2012年8月，政府将9个特许权中的6个分配给了伐木公司，并推迟了其余3个特许权的归属(几乎占表面积的32%);这些可能会分配给环境抵消和REDD+项目(MINFOF 2012)b)．这一决定代表着喀麦隆政府试图在伐木和保护游说之间找到平衡。然而，环保主义者和人权活动家认为，这种方法既不会支持环境保护，也不会支持社区权利和生计(Nguiffo 2012)。这一决定表明，私营部门可以非常有效地(尽管通常是无形的)影响赞助和寻租系统中的政策精英，这对REDD+中的任何类型的利益分享系统都有影响(Assembe-Mvondo等人，2013年)。这引发了人们对试图结束一切照旧并实现REDD+所需的转型变革的可行性的担忧(Di Gregorio等人，2012年)。

讨论

自治、国家和商业力量推动了森林砍伐和退化

正如我们的研究结果所显示的那样，政治与商业之间的联系以及既得利益的私人力量严重限制了国家的自主权及其制定有助于遏制森林损失的政策决策的能力。森林执法和治理独立观察员的报告证实，政治和行政精英与非法林业活动密切相关(REM 2009, AGRECO 2012一个, 2012年b)．喀麦隆林业部门普遍存在的腐败和勾结，使其成为“获得政治支持的完美货币”(Vincent et al. 2005，引用于Topa et al. 2009:18)和该国的“腐败中心”(透明国际，2007)，严重限制了执法。通过解释这一制度，Nguiffo(2001)指出，一方可以直接从森林中获得利益，可以利用权力地位(法律上或事实上)颁发伐木许可证，也可以间接地向政治或行政决策者施加压力，使他们做出对自己有利的决定，否则就不会做出这样的决定。因此，REDD+的成果将在很大程度上取决于致力于解决腐败和勾结问题的努力。

转向国家拥有的REDD+进程

与1994年林业法改革的情况一样，喀麦隆的REDD+政策进程主要由国际行为体领导;国家行为体(政府、公民社会组织、私营部门)在政策领域的分散表明了国家在这一进程中的拨款受到限制。资金来源和知识的缺乏导致了这种薄弱的所有权。迄今为止，REDD+的外联和能力建设活动有助于提高利益攸关方的兴趣和知识(Dkamela等人2009年，Dkamela 2011年，MINEPDED 2013年，Awono等人2014年，Somorin等人2014年;F. Kengoum, M. Brockhaus, M. Di Gregorio, G. P. Dkamela和J. Schurre, 2012，未出版的手稿）;然而，只有国际参与者才能理解技术讨论，参与者之间在REDD+知识和信息方面存在文献记载的不对称性(A. M. Tiani，未出版的手稿)．因此，提高国家行为体获取和处理信息的能力可能会支持REDD+的国家自主权。然而，加强技术能力将需要积极参与和信息寻求，特别是国家行为体，我们的结果表明，这些行为体在寻求信息方面没有发挥积极作用(高外泄度)，而是保持被动，这表明对REDD+缺乏兴趣。在这种情况下，“国家所有权”只是国际行为者的说辞(Buiter 2007)，与此同时，在喀麦隆，商业惯例仍在继续，即国家行为者和私营部门利益之间。

国际行动者在REDD+领域的中心地位还与他们对信息的拥有和控制有关，而大多数国家行动者群体处于边缘，部分原因是他们对REDD+的知识有限。因此，信息起到了货币和权力来源的作用(Brockhaus and Angelsen 2012)。知识也提供了获得资金的途径，REDD+项目有很大的机会，其中大部分由国际行为体承担，很少有国家组织设法获得项目资金(Dkamela 2011)。这是REDD+进程国家主导权的另一个关键问题:如果没有网络或获取信息，国家行为体就无法获得主导权，因为他们无法制定强有力的提案和获得必要的资金。

朝向国家行动者群体的包容性

我们的研究揭示了行动者群体参与REDD+进程和1994年改革的相似和不同之处。国际和外国行动者集团，主要是世界银行和法国，在20世纪90年代非常突出(eoko 1997, Brunner和eoko 2000)， REDD+正在重复这种模式。此外，国内行为者和森林居民社区继续受到忽视。然而，国家民间社会团体的参与有所增加，因为这些团体在1994年改革期间几乎不存在(eoko 1997, Brunner和eoko 2000)。1994年的改革发生在喀麦隆政治自由化的开始(见Bratton and Van de Walle 1992, Courade and Sindjoun 1996, Sindjoun 1996)。有人可能会说，自20世纪90年代初以来，喀麦隆日益民主化，对REDD+背景下公民社会组织的突出地位产生了影响，更广泛地说，对REDD+舞台上参与者的日益多样化产生了影响。这一转变代表着更大程度的开放。公民社会组织的突出地位也可能与它们与国际行动者的联系以及许多非政府组织利用其网络获取REDD+信息和资金的能力有关。然而，缺乏支持实质性政策变化的联盟表明，REDD+政策进程最终将是无效的。

国家REDD+架构的发展表明，有意愿解决一些政府机构参与的障碍，以及政府在REDD+方面有效互动的障碍。2012年6月成立的喀麦隆REDD+决策机构——国家REDD+指导委员会的组成旨在解决这些弱点，因为19名委员会成员中有14名是政府代表(喀麦隆政府，2012年)。然而，以下制约因素仍然存在。首先，MINEPDED对这一进程的领导能力很弱，在激励其他对REDD+不感兴趣的部门方面做得很少。第二，鉴于排雷和防卫部和民援部队的任务有可能相互补充，即组织更广泛的政策进程和监督外地项目，因此需要共同领导。然而，目前这是由于:(i)由于他们共同的历史导致的冲突和竞争而导致的弱合作(见图1)，以及(ii) MINFOF是否将以与其权限相关的方式参与的不确定性，因为MINEPDED正在运行国家REDD+指导委员会的技术秘书处，而MINFOF只是一个成员。这两个部门之间的紧张关系与权力和既得利益有关。第三，与REDD+相关的多项改革正在讨论中，每个部门都在遵循自己的议程，部门之间几乎没有协调或一致性。有效的REDD+进程需要解决这些关键弱点。

政府对REDD+指导委员会的权威引起了人们对该系统是否适合与其他行为体团体建立共识以及决策的包容性的关注。委员会的组成受到民间社会和土著群体的批评，因为它未能平等地代表所有行为体:政府机构占据了委员会的大多数席位(19个席位中有14个)，议员、市长、民间社会、土著群体和私营部门各占一个席位(喀麦隆政府，2012年)。这种排斥性的做法与上文强调的REDD+环境的开放性相矛盾，是获得相关行动者参与REDD+进程的障碍。

观察到的民间社会组织之间的分歧表明，喀麦隆还没有一个有效的REDD+民间社会联盟，这限制了民间社会的包容，妨碍了他们影响国家行为者的能力。从公民社会组织的话语(REFACOF, RFC和ROS4C 2011年，森林和社区平台2012年)中不清楚一个, 2012年b他们是否因真正的意识形态差异而存在分歧，因为他们都倡导公平和社会正义、改善生计、包容和治理。特别是，围绕当地和土著社区的问题的反复出现表明，公民社会组织正在相互竞争，以充当喀麦隆森林贫困人口的中间人。尽管一些公民社会组织与当地和土著社区有特权关系，但由于代表性问题、社区对外来者的不信任以及社区认为公民社会组织以这些团体的名义赚钱，然后不一定与社区分享，因此没有在国家层面上建立REDD+的公民社会组织社区联盟(见Abega 1990,2008)。改善这种关系将有利于REDD+，因为一些公民社会组织具有长期与社区合作的经验，因此可以充当中间人和桥梁，并分享他们在REDD+方面的知识。

结论

我们对喀麦隆1994年林法改革和REDD+政策进程的探索表明，过去的经验教训很少被用于指导当前。这两个政策过程在自主性、所有权和包容性方面有共同的弱点。

我们揭示了一个比20年前林业改革期间更开放的REDD+舞台，其特点是存在更多更多样化的行为体群体。尽管存在这一重要趋势，但早期林业改革的几种模式正在REDD+背景下重复出现。首先，行为者之间的权力关系表明，国际行为者比国家行为者更有权力和影响力，因为他们控制着信息和资金，而且似乎结构和组织更好。其次，国家机构在REDD+政策进程中缺乏合作和领导能力。负责领导这一进程的环境部表现出了微弱的影响力，并未能获得其他国家机构的支持，包括林业、农业、矿业、土地保有权和经济规划部，这些部门的职责与REDD+有关。第三，虽然国家民间社会在REDD+背景下显得更有活力，但它们与国家机构的联系仍然薄弱，组织较少，这使它们无法对正在进行的政策进程产生重大影响。第四，REDD+领域缺少或不太显眼的行动者，如国家私营部门、大学、地方和土著社区以及市政当局。没有证据表明在现阶段已经形成了支持REDD+政策制定和实施的国家联盟。领导REDD+进程的国家机构主要与国际行为体互动，与其他政府机构的联系很少，与其他国家行为体团体的联系非常薄弱。同样，公民社会组织主要与国际行动者联系，而在公民社会组织内部以及公民社会组织与政府机构之间都没有实质性的联系。 We contend from this setting that the precondition for initiating transformational change in the forestry sector (Di Gregorio et al. 2012) is missing.

如果REDD+要发挥效力，就必须解决森林部门内国家自治和决策方面的一些关键问题。有必要有更强的政治意愿，因为有影响力的政策制定者往往是这一领域盛行的赞助体系的一部分。分析政策精英的态度可以更好地理解他们使用的双重话语。在1994年的改革和REDD+期间，他们的态度或许可以用“模棱两可”来形容(Grainger 2004, Grainger and Konteh 2007)。政策精英们利用国际话语中的概念，如可持续森林管理和避免森林砍伐，制定的官方政策往往与正在进行的活动不匹配。例如，他们提出的遏制森林砍伐的措施可能与驱动力不符，或者制定的政策和措施没有任何定量证据的支持。正如Ramsay和Bartlett(2000)所描述的那样，这可以被描述为隐藏的政治，甚至是“谎言”的政治，政治家们采用的一种策略，目的是在国际社会面前表现出参与“政治行动主义”。这种方法在喀麦隆这样的情况下尤其有效，热带森林保护和管理的日益国际化(Smouts 2001年)被视为对国家主权和私人议程的威胁。如果喀麦隆的REDD+政策要真正实现转型，即将出台的国家战略必须明确指出并克服这种双话语政策过程，这表明实际上缺乏明显的“国家参与意愿”，并表明对国家机构内部“一切照旧”结构和做法的大力支持(见Seymour和Angelsen 2009)。

政府间强有力互动的障碍阻碍了REDD+政策进程的国家自主权和包容性。可以通过以下步骤减轻这些障碍。首先，MINEPDED和MINFOF这两个最有能力管理REDD+举措的机构加强合作，对于强有力和有效的机构领导至关重要。这样的联盟将促进政府机构之间以及政府和其他行为体团体之间就REDD+关键问题进行谈判，并将建立共识。为了确保REDD+的有效实施，必须加强合作，因为许多部门改革和投资正在进行或计划中，这将对森林部门产生影响。关于REDD+作为支持喀麦隆实现“2035愿景”(MINEPDED 2013)的发展工具的官方话语尚未明确转化为部门政策和投资，每个部门的作用也尚未明确。目前正在制定的国家REDD+战略的内容将表明，至少在概念层面上，部门政策和森林资源竞争之间的不一致是否将得到充分解决。

与国家行为体群体的包容性有关的障碍值得特别关注，因为它们也意味着国家对REDD+进程的所有权的限制。有必要为REDD+设计一个开放的、能够容纳各种行为者的利益和声音的制度架构，以便有效地扩展到REDD+活动将实际开展的区域和地方层面。同样，应该整合REDD+领域中缺失或不太显眼的关键行动者，并鼓励他们发挥作用。如果私营部门等强大的国内行为体几乎没有参与REDD+的意愿，那么转型变革的前景就不大。此外，公民社会组织内部以及公民社会组织与社区之间的关系也必须改善。改善公民社会内部的关系，取决于公民社会组织能否建立更大的利益统一和话语统一，并组织集体行动。他们可以通过制定共同愿景和应用合作指导方针来实现这种团结。需要进一步加强公民社会组织与当地和土著社区之间的关系，因为公民社会组织往往对REDD+有足够的了解，可以在有意义的层面上参与，可能会成为很少获得此类信息的土著社区的经纪人。最后，应重视森林居民社区的协商和整合，以确保REDD+的有效性和公平性(见Dkamela et al. 2009, Brown 2013, Awono et al. 2014)。这些社区的行动或不作为对REDD+的结果具有强烈的影响。 Because forest-dwelling communities are often removed from both the policy arena and the cities where the REDD+ policy process is underway, more effective organizational channels are needed to reach them. Possible strategies to counter this obstacle include holding REDD+ discussions in rural areas, rather than allowing them to be controlled solely by actors in the capital and a limited number of regional centers. Furthermore, local REDD+ information brokers could be posted to villages across regional areas designated for REDD+ activities.

展望未来，当前权力结构的转变将是国家行为体及其对REDD+的所有权迈出的重要一步。在这种情况下，国家行为体将控制这一进程，从而增加其成功的可能性。

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