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以下是引用本文的既定格式:
布罗克豪斯,M., M. Di Gregorio和R. Carmenta, 2014。REDD+政策网络:探索新兴政策领域的行动者和权力结构。生态和社会 19(4): 29。
http://dx.doi.org/10.5751/ES-07098-190429
客人编辑,是特别节目的一部分REDD+国家政策网络:信息流动、影响和变革联盟

REDD+政策网络:探索新兴政策领域的行动者和权力结构

1国际林业研究中心,2利兹大学可持续发展研究所

摘要

政策制定往往既不理性,也不以解决问题为导向,而是由政策网络中越来越倾向于发生的多方利益谈判驱动。这种政策网络将国家以外的社会行动者结合起来,它们都在不同程度上旨在影响正在进行的政策进程和结果。减少森林砍伐和森林退化造成的排放(REDD+)可以被视为这样一个新兴的政策领域,在这个领域中,行动者在网络结构中进行合作和冲突,建立联盟,并试图控制与REDD+决策相关的信息和资金流动。这一特点是对国家层面REDD+政策过程和新兴政策网络进行广泛比较研究的结果。本报告收集了7个国家的案例和一项比较研究,为政策网络中力量、联盟和行为体之间的不同互动如何促成有效、高效和公平的国家REDD+设计所需的转型变化提供了证据。然而,正如我们将在大多数情况下看到的那样,占主导地位的联盟未能解决砍伐森林和森林退化的驱动因素,它们也阻碍了REDD+所需的重大政策改革。这篇社论的目的有四个目的:首先,我们提供了一个关于“为什么”政策网络分析与REDD+政策过程研究高度相关的论点;其次,我们解释了政策网络分析在这一特殊特征中“如何”用于研究这一领域的政策过程;第三,我们探索“那又怎样?”或者一个政策网络的视角如何帮助我们理解REDD+的政治机遇和挑战。 Finally, we provide an outlook for the relevance and future research design of policy network analysis when applied to REDD+ and to policy network structures more broadly.
关键词:机构;beplay竞技气候变化;比较分析;话语联盟;政策网络分析;权力;REDD +;系统网络体系结构(SNA);根本性变革

介绍

政策过程与权力斗争有着内在的联系,政策制定是由政治争端和利益竞争驱动的,而不是一个理性的、以解决方案为导向的过程(Mayntz 1993, 2001)。这在复杂、多主体、多部门和多层次的政策过程中尤为明显,这是典型的环境政策领域。在这方面,利益谈判往往发生在新兴的政策网络中,这些网络将国家以外的社会行为者整合在一起,每个行为者都旨在影响正在进行的政策进程和结果。

近年来,政策网络的分析,我们指的是政策行动者之间的相互作用和资源相互依赖的模式(Smith 1997),越来越受到环境治理学者的关注(Bulkeley 2000, weble和Sabatier 2005, Sandström和Carlsson 2008, Fawcett和Daugbjerg 2012, Gale 2013)。在政策网络中,权力被理解为影响政策结果的能力(Arts 2003),在很大程度上是通过各种政策行动者之间不同形式的互动来行使的(Daugbjerg 1998, Bulkeley 2000, weble和Sabatier 2005, McClurg和Lazer 2014)。尽管今天人们对互动的作用(例如信息或财政资源的交换)的理解有所增加,政策网络方法也变得越来越普遍,但很少有政策网络分析采用比较设计来调查政策过程(Knoke等人1996年,Kriesi等人2006年,Broadbent等人2010年,Broadbent和v孙女2014年),特别是在发展中国家。

这一特点是一项广泛的比较研究工作的结果,旨在调查国家层面的政策进程和围绕7个国家与森林有关的气候变化缓解机制(即所谓的减少毁林和森林退化排放机制)的新兴政策网络。beplay竞技7个国家案例的收集和一项比较研究为政策行动者之间的权力、联盟和不同互动如何影响国家REDD+政策提供了证据。尽管本专题讨论了各种网络相关问题,但所有论文都使用了共享的分析视角,并建立在共同的研究方法设计基础上,有助于填补更系统的政策网络研究的研究空白(Knoke等人1996年,Kriesi等人2006年,Ingold和Fischer 2014年)。这种方法提高了个别案例研究的解释力,并允许对政策网络进行比较分析。

本文的目的有四个:首先,我们为政策网络分析“为什么”与REDD+政策过程研究高度相关提供了一个论据;其次,我们解释了政策网络分析在这一特殊特征中“如何”用于研究这一领域的政策过程;第三,我们探索“那又怎样?”,” i.e., how a policy network lens helps us to understand the political opportunities and challenges associated with developing an effective, efficient, and equitable national REDD+ policy design (Angelsen and Wetz-Kanounnikoff 2008, Angelsen 2010). Finally, in an outlook section we draw some implications on the main findings from the papers of this special feature for the relevance and future research design of policy network analysis.

redd +政策网络分析的“为什么”

2007年,在巴厘岛举行的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第13次缔beplay竞技约方大会(COP 13)上,REDD+成为国际气候变化谈判框架的一部分。从那时起,许多热带森林国家已经参与了国家REDD+架构的设计和实施,这在当时被认为是应对气候变化问题的成本效益的一部分(Stern 2007)。beplay竞技为了实现有效的减排,REDD+将需要转型变革,例如,鼓励推动毁林和森林退化的各个经济部门进行重大政策改革(Kanninen等人2007年,Angelsen和McNeill 2012年)。各种政策行动者,包括政府机构、国内和国际非政府组织和民间社会组织、“绿色”企业、研究和政府间组织,都参与实现国内政策领域的这种变化。与此同时,一些利益集团通过寻求政治支持和建立联盟来实现其经济利益,试图维护助长森林砍伐和森林退化的现有结构(Ross 2001, Nepstad et al. 2013)。

到目前为止,国家REDD+政策的进展比预期的要慢,全球和国家政策方向的不确定性、利益冲突、REDD+与经济发展目标之间的实际和感知的紧张关系,以及对成本和收益分配的考虑已经被确定为一些主要挑战(Angelsen和McNeill 2012, Luttrell等人2013,Korhonen-Kurki等人2014)。在所有人都缺乏明显的短期双赢结果的情况下,在国家层面,尤其是在关于国家REDD+战略细节的政策谈判中,这种紧张局势出现了(Brockhaus and Angelsen 2012, Brockhaus and Di Gregorio 2014)。要了解实现有效、高效和公平的REDD+战略所需的转型变化的阻碍或促成因素,我们必须了解构成这些挑战的过程。

研究越来越多地采用政策网络的视角来调查与社会-生态系统和环境政策问题(如气候变化和森林治理)相关的复杂政策领域(Bulkeley 2000, Gallemore and Munroe 2013, Gale and Cadman 2014)。beplay竞技下面将探讨这些发展的一些原因,具体参考REDD+政策领域。政策网络方法可以帮助调查这一领域的政策制定的一些关键决定因素。在其他问题中,它提供了一个概念性的视角:
  1. 详细研究多参与者策略域中策略过程的特性
  2. 探索如何将资源交换和资源汇集作为政治谈判的基础
  3. 了解政策行动者如何通过政策过程中的相互作用来行使权力和影响
  4. 分析政策联盟在影响政策结果方面的形式和作用

Multiactor策略域

政策网络方法提供了一种方法来整合和详细调查政策行动者系统,而不仅仅是国家的正式制度结构(Kenis和Raab 2008)。因此,它是一个在中观层面运作的概念[1],关注组织之间的互动(Rhodes 1997, Evans 2001)。例如,通过REDD+实现减排需要在包括林业、农业和基础设施发展在内的大量部门采取政策行动和改革,这将影响不同的商业利益、小农户、当地社区和政府计划(Di Gregorio et al. 2012)。它还需要计划、参与和不同司法层面的行为者的遵守(Pacheco等人2011,Korhonen-Kurki等人2012)。随着企业、民间社会和国际行为体在国家政策制定中的作用扩大,各种形式的协商已成为制度化,政策决策不再是国家行为体的专属领域。例如,这反映在围绕REDD+保障措施实施的决策中(Roe等人2013,Arhin 2014, UNFCCC 2014)。

政策网络中政治谈判的资源交换

在这些新出现的政策领域中,不同行为者和利益的相互作用被用来调动和汇集资源和支持,以形成政策结果并实现其利益(Kenis和Schneider 1991年)。物质和非物质的相互依赖揭示了组织如何与他人讨价还价来影响政策结果(Laumann和Knoke 1987)。事实上,社会行动可以被理解为一个谈判过程,在这个过程中,行动者相互作用,交换资源,并使用它们来实现自己的利益(Hanf and Scharf 1978, Coleman 1990)。这些资源交换被用来巩固现有的政策立场,维持既定的权力结构,并促进政策变化(Friedland and Alford 1991, Börzel 1997, Marsh and Smith 2000)。REDD+的财政资源主要来自国际来源(多边和双边),并通过国家政府、非政府组织和民间社会部门输送给不同级别的各种行动者。其他资源以实物形式提供,如科学知识和专门知识。鉴于建立支持REDD+实施的制度结构(如森林清查和监测系统)需要高水平的技术知识,政府在一定程度上依赖包括国际和国家研究以及民间社会组织在内的非国家行为体来调动这类专业知识。

在互动中发挥力量和影响力

要了解国家REDD+政策制定的进展,例如,为什么推动森林砍伐的部门的实质性政策改革实现缓慢,我们可以从调查国家REDD+政策网络基础的权力结构开始。政策网络“反映了过去的权力分配和冲突”,但与此同时,它们“塑造了当前的政治结果”(Marsh和Smith 2000:6)。因此,政策网络揭示了作为网络一部分的行动者的权力关系的制度化,以及更广泛的政治背景形成的约束。通过分析政策网络的形式,以及不同行动者之间的关系和他们在这些政策网络中的位置,我们可以更深入地了解政策行动者在特定政策领域中的角色和权力,并推断可能对政策结果的影响(Knoke 1990, Marsh and Rhodes 1992, Knoke et al. 1996, Broadbent and vaught 2014)。

例如,这一专题中的论文:确定REDD+政策网络是否由少数非常有影响力的行为体主导,而不是代表包容性和分散的权力分配;确定那些在联盟内部和联盟之间促进、控制或限制信息流动的行动者;调查这些核心角色是谁,以及他们是支持一切照旧还是支持政策改革;这些是政策网络透镜可以获得对政策过程更深入理解的一些方法。Marsh和Rhodes(1992:267-268,原文的重点,引用Hudson和Lowe 2009:161)认为,政策网络是“理解对(政策)变化的抵制以及政治机构和实践适应的方式的中心,因为‘政策网络是过滤或调解变化的政治结构’。”在那些砍伐森林的主要原因是大规模工业经营(如印度尼西亚的棕榈油开发或巴西的养牛场)的国家,这种对变革的抵制变得明显。在这样的背景下,我们预计旨在改革这些部门的REDD+相关行动会遇到阻力。例如,如此高水平的政治阻力明显体现在2011年印尼暂停开发天然森林和泥炭地的政策辩论中,以及2013年巴西修订林业法规中(May et al. 2011, Di Gregorio et al. 2012, Indrarto et al. 2012)。

促进变革的政策联盟:思想和互动

政策网络方法可以识别政策联盟,以及这些政策联盟如何影响政策变化(Matti和Sandström 2011)。从这个意义上说,网络不仅仅是制度结构的反映,而且不是静态的(Marsh和Smith 2000)。例如,政策行为者招募志同道合的盟友来帮助形成强大的联盟,他们相互争论以影响其他行为者的想法,并通过谈判打破网络和潜在的权力结构(Marsh和Smith 2000, Mische和Pattison 2000, weble和Sabatier 2005, Ingram et al. 2014)。政策变化通常是由拥有相似信念、价值观和政策目标的行动者组成的联盟推动的(Österblom和Bodin 2012)。为了将他们的想法转化为公共政策,联盟必须协调和互动(Sabatier和Jenkins-Smith 1993)。结合对行动者之间关系的分析,以及关于他们的想法和信念的信息,提供了一种识别政治联盟和评估这些联盟的权力和主导地位,以及他们在政策网络中的地位的有效方法(Matti和Sandström 2011, Leifeld和Haunss 2012)。当强大的联盟倡导政策改革时,这样的改革就更有可能发生(Fischer 2013)。例如,在REDD+政策领域,这将转化为在制定REDD+战略和改变政策方向方面取得更一致、更有效的进展,从“一切照老”转向应对砍伐森林和森林退化的主要驱动因素(Brockhaus和Angelsen 2012, Brockhaus等人2013,Babon等人2014)。

总之,政策网络透镜可以用来描述属于政策域的单个组织,同时提供网络结构的完整概述。细节和广度的结合使我们能够理解中观层面的政策过程,从中我们可以制定针对REDD+的有效政策变化的有针对性的政策建议,考虑到结构性限制和机会,以及政策行动者促进政策变化的潜力。但是,必须指出的是,并非构成政策网络的所有行动者都是经选举产生的,也不一定遵守任何体制上的要求,因此透明度和合法性的问题变得明显起来。

redd +中政策网络分析的“如何”

由国际林业研究中心领导的全球REDD+比较研究的政策研究部分,将政策网络分析作为其核心理论和方法之一(Brockhaus和Di Gregorio 2012)。通过分析政策网络,研究REDD+政策过程中的相关行动者,他们的关系,以及具体REDD+政策领域的结构条件,我们旨在了解支持或阻碍转型变化和REDD+政策进展的政治结构。我们探讨如何克服阻力,建立一个碳有效、成本高效和公平的REDD+机制。

本专题介绍了从1000多个小时的访谈中收集的数据中获得的一些结果,重点是七个国家(巴西、喀麦隆、印度尼西亚、尼泊尔、巴布亚新几内亚、坦桑尼亚和越南)的国家层面的政策网络分析,印度尼西亚的一项次国家层面的研究,以及一项比较研究。尽管本专题中的每一项研究都遵循相同的研究设计,但每一项研究都围绕国家REDD+政策过程关注不同的问题,并使用不同的技术和社会网络措施。这些国家的选择是有目的的,依据是它们与REDD+的相关性和早期参与、试点项目的存在以及开展研究的现有伙伴关系的存在。在数据收集时(2010-2012年),所有纳入的国家都处于制度和试点项目建立阶段,即REDD+准备阶段,或进入REDD+政策和措施的实施阶段(子午线研究所,2009年)。

边界设置和政策事件

政策网络分析的第一步是确定属于国家REDD+政策领域的政策行动者。领域参与者的初步识别是基于两个早期的研究成果,即国家概况和关于REDD+的媒体文章分析,以及国家研究人员的知识(Brockhaus和Di Gregorio 2012, Brockhaus等人2012,Di Gregorio等人2013)。然后,由每个国家的五到六名专家组成一个小组对完整的行动者名单进行验证。为了划定界限,只有“核心演员”被要求接受采访。我们使用相关性的标准确定了核心参与者:一个定义自己,并被其他人感知的组织,作为国家REDD+政策领域的一部分。相关性的标准表明,政策领域的其他成员在作出决定时需要考虑到一个具体的行动者,即使这个行动者没有直接参与决策。

为每个国家拟订了所有有关组织(即行动者)的完整名册,然后联系这些组织参加调查。我们记录了受访者对列出的政策行为者影响力的看法,这是一种被称为“感知影响力”或“声誉权力”的衡量标准(Knoke等人1996年,Kriesi和Jegen 2001年),以及五种类型的互动:金融(和实物物质)资源交换、一般和科学信息、合作关系和冲突互动。

研究团队还确定了多达5个关键的国家REDD+政策事件。我们将政策事件定义为“在集体决策序列中,为了最终选择政策选项,必须发生的一个关键的、暂时性的决策点”(Laumann和Knoke 1987:251)。这包括有关国家正在讨论的政策建议和实际作出的重大政策决定。政策事件列表用于调查中询问政策行动者是否参与了这些事件,在哪个角色,以及他们对结果满意的程度(Fillieule和Jiménez 2003)。

需要强调这些方法的一些限制。首先,进行政策网络分析,调查网络结构在某一时间点,调查的时间。然而,政策过程是动态过程。尽管政策网络分析表明,随着时间的推移,网络结构往往是稳定的,但这也是一个有争议的领域(Marsh和Smith 2000年)。特别是,“新的”策略域,如REDD+,可能比长期建立的策略域更有活力。因此,我们需要在调查的时间背景下解释政策分析的结果。其次,调查的回复率从56%到100%不等,这意味着在大多数国家很难获得所确定的所有政策行为者的信息。这种信息缺失会影响社交网络的衡量,特别是当非常相关的参与者没有参与调查时(Burt 1987, Wasserman和Faust 1994, Borgatti和Molina 2003)。这些局限性是公认的,为了减少缺失回应的偏差,论文包括在衡量声誉权力时观察到的非被调查者的传入关系(Costenbader和Valente 2003)。在比较研究中,我们评估了所有案例研究中缺失数据的程度(参见Brockhaus和Di Gregorio 2014年的附录)。

调查工具和数据收集

每个国家小组进行一项组织性调查,并在可能的情况下进行半结构式面谈。调查和访谈都是由参与或熟悉国家REDD+政策流程的每个组织的一名高级代表进行的。

组织调查:立场、网络、抗议事件

该调查以一种固定的选择形式得到回答,包括以下问题:(1)组织在关键REDD+问题上的立场;(2)确定他们认为在REDD+政策领域特别有影响力的行动者;(3)与其他行动者在政策领域的五种不同类型的互动,即信息交换、资金和实物资源的提供和接收、科学信息、合作和分歧;(4)参与5个之前选定的REDD+政策活动和抗议活动;(5)组织的特征和资源(见附录1)。

为了收集有关组织对关键REDD+问题的立场的信息,我们制定了立场声明(或立场),以方便作出同意或不同意的回应(非中立声明)。立场声明涵盖了国际和国家REDD+领域辩论的关键问题,REDD+的具体要素,如可持续森林管理和提高碳储量,REDD+的共同利益,如减贫和生物多样性,治理问题,突出的REDD+政策挑战,以及科学在政策中的作用,共35个立场。

半结构式访谈

这种半结构化的访谈是基于开放式问题的指导,鼓励受访者就四个主要话题进行深度交谈。他们被要求讨论:(1)组织在REDD+政策领域的兴趣;(2)他们对REDD+政策制定的主要挑战和机遇的看法,特别是对治理方面的关注;(3)与国家REDD+战略发展相关的咨询过程的动态和有效性;(4)他们对国家REDD+政策过程的评估(见附录2)。访谈被记录和转录用于分析。使用定性分析计算机软件包Nvivo (Mayring 2004, QSR 2012),采用开放编码技术对转录本进行分析。

网络分析

政策网络分析建立在定量社会网络分析技术的基础上,这是一种用于调查社会结构的方法(Börzel 1997, Wasserman和Faust 1994)。主要有三个层次的分析:(1)网络测度调查网络的整体结构特征,(2)群体层次测度调查与行动者群体构成的子网络的组成和特征有关的特征,(3)行动者层次测度评估网络中特定行动者的位置和角色(Scott 2000, Prell 2012)。

网络级别的度量,如凝聚力、密度或集中度,将网络作为一个整体来表征。它们可以表明网络中许多不同的倾向。例如,高度集中的政策网络,例如一个以特定的政府机构为中心的政策网络,可能促进协调,但也可能是高度排外的,边缘化的异议力量(Diani和McAdam 2003, Sandström和Carlsson 2008, Bodin和Crona 2009)。低内聚性的网络是指子组断开连接的网络。它们表明了碎片化、集体行动的障碍以及可能的低水平共识(Granovetter 1973, Borgatti and Foster 2003, Bodin and Crona 2009)。网络级度量对于比较一个政策领域内的不同网络关系特别有用,例如REDD+。例如,比较信息网络和协作网络可能会揭示阻碍另一种网络关系的特定障碍(Heimeriks等人2003,weble和Sabatier 2005, Saunders 2007, Bushley 2014, Gebara等人2014)。

行为者水平测量,例如,中间性和程度中心性等,“放大”并调查特定政策行为者在网络中的位置和角色。例如,一个参与者的高中心度,即在程度上,表示参与者的联系总数,或之间,衡量一个参与者在网络中其他参与者之间的最短路径上出现的频率,或高经纪分数,指的是在网络中两个其他参与者之间充当中介的参与者,表征了能够在网络中对其他人施加影响,控制其他参与者之间的资源流动,可能更适合于获取信息或其他资源(Gould and Fernandez 1989, Degenne and Forsé 1999, Scott 2000, Burt 2004)。在这一特殊特征中的大部分论文(Babon et al. 2014, Bushley 2014, Dkamela et al. 2014, Gebara et al. 2014, Moeliono et al. 2014, Rantala and Di Gregorio 2014)都采用了这些措施。行为者水平的措施也被用来调查关联和因果关系之间的关系和其他变量。因果关系可以使用二次分配过程和指数随机图模型等方法进行研究,这一特殊特征中的两篇论文应用了这种方法来建模组织协作(Lusher等人2012,Gallemore等人2014,Moeliono等人2014)。

有许多不同的方法来分析网络中的子群结构。块建模技术依赖于结构等价,将在网络中占据相似结构位置的参与者分组,这意味着他们以相同的方式与相关参与者连接(Wasserman和Faust 1994, Doreian等人2004)。结合行动者的影响措施,区块建模可以帮助确定行动者群体在一个政策领域中处于主导地位和更边缘的(追随者或边缘)(Kriesi和Jegen 2001)。这一技术被应用在本专题的全球比较论文中,以比较各国的网络模式,并调查不同的政治结构如何影响七个国家的REDD+政策发展(Brockhaus和Di Gregorio, 2014)。

此外,将网络测量与其他属性、行动者的非关系信息以及来自访谈的更详细的定性信息相结合,提供了一种更深入地探索网络的方法,包括,例如,调查关系的意义,例如基于共同的想法或信念(White等人2007年,Crossley 2010年)。这样的分析支撑了研究政策联盟同质性的专题论文(Moeliono et al. 2014, Rantala and Di Gregorio 2014)。

最后,社会网络分析可以用于探索从属网络,它调查了两组不同类别之间的关系,例如,行动者和政策事件(Borgatti和Everett 1997, Carrington等人2005)。在越南案例研究中,这种技术被用于确定政策事件的纳入水平(Pham等,2014)。

“那又怎样?”关于redd +的政策网络分析:来自七个国家的证据

本专题中的案例研究反映了一系列可以通过政策网络视角探索的政策研究问题。分析的关键问题围绕信息流、政策联盟和话语以及国家REDD+政策领域的权力。我们利用这些研究来说明如何以政策网络分析为出发点来帮助我们理解REDD+转型变革的政治机遇和挑战。

信息流动和信息漏洞

信息网络措施可以产生关于组织在REDD+政策领域合作的程度的见解。Gallemore等人(2014)通过研究印度尼西亚中加里曼丹地区组织之间的合作和信息共享程度证明了这一点。他们确定了约束有效的REDD+政策制定所必需的跨尺度合作的“话语鸿沟”。Moeliono等人(2014)利用信息交换措施来识别转型变革的潜在障碍。他们发现,有影响力的政府机构与其他行动者相当隔绝,似乎对寻求外部信息来源不感兴趣。国家和非国家行为体之间缺乏中间人,导致了一个以自上而下决策为特征的碎片化的REDD+政策领域,这不太可能利用REDD+所需的适应性管理。

政策信念、话语和联盟

在国家的REDD+领域,就像在其他政策领域一样,主要是政策联盟,而不是个别组织,推动了对政策变化的抵制,以及政策变化的方向。特别是,将行动者与其想法和信念之间相互作用的证据结合起来,有助于揭示为什么一些政策领域抵制变化,而其他领域促进政策改革。

根据倡导联盟框架,Babon等人(2014)研究了巴布亚新几内亚转型变革的潜在途径。他们认为,不同联盟的成员形成了“便利联盟”。组织可能会从一个联盟叛变到另一个联盟,带来他们的影响力和资源。他们的发现表明,尽管早期出现了知名的REDD+政策企业家和政府在国际层面支持REDD+的立场,但国内政策领域最强大的行为体联盟继续捍卫现有的制度结构,这些结构通常以农业发展的名义支持商业。Rantala和Di Gregorio(2014)将社会网络与话语分析相结合,表明在坦桑尼亚有两个主要的反对政策联盟支持不同的REDD+方向。他们分析了这些联盟的话语,并展示了国家REDD+战略的内容如何反映了这两个对立联盟的议价能力。

权力和影响力:推动变革?

研究如何通过相互作用产生影响,是政策网络概念的核心。在这一特殊特征中,“权力”被概念化为行动者影响林业和土地利用决策的能力,从而使这些决策过程的结果符合其利益(Arts 2003, Arts and Van Tatenhove 2004, Biermann 2010, Krott等人2013)。它主要是行动者利用声誉权力及其在物质和非物质资源交换网络中的地位施加影响的方式(Marsh和Rhodes 1992, Fischer等人2007,Heaney 2014)。REDD+政策过程的权力有许多不同的表达。例如,特定行为体的权力集中程度既可以反映民族国家对推动森林砍伐和森林退化的利益的自主性,也可以反映国家对改革进程相对于国际所有权的程度,或政策进程的包容性水平。喀麦隆(Dkamela et al. 2014)、越南(Pham et al. 2014)、尼泊尔(Bushley 2014)、巴西(Gebara et al. 2014)的案例研究,以及比较论文(Brockhaus and Di Gregorio 2014)都调查了与权力分配相关的问题。

在喀麦隆,国际行动者在控制和促进各组织间的信息流动方面发挥着核心作用,而国家行动者参与较少,国内民间社会组织处于次要地位。国内行动者在主要组织中的有限存在表明,国家对REDD+进程的所有权很低(Dkamela et al. 2014)。REDD+缺乏国内领导、包容性较低以及缺乏实质性的国家REDD+联盟,反映了早期林法改革过程中出现的类似弱点,并揭示了路径依赖的权力结构。

对关键政策事件中参与决策的分析揭示了越南截然不同的现实(Pham等,2014)。政府机构主导了REDD+政策的制定,为非政府组织和民间社会组织等非国家行为体留下了有限的政治空间,然而,即使在这种情况下,非国家行为体也能够提出替代的政策选择。这表明REDD+磋商进程已经产生了一些效果,但还需要更包容和负责任的政策进程。

评估REDD+行为体之间的信誉、信息交换和合作关系,以评估REDD+是否威胁到尼泊尔森林管理的重新集中(Bushley 2014)。在这里,REDD+政策在很大程度上是由政府机构、顶尖公民社会组织和国际行动者三者之间的相互作用形成的,而非森林相关的政府机构、私营部门和代表社会弱势群体的社区组织仍然处于REDD+政策网络的边缘。这些特征表明,REDD+可能正在逆转尼泊尔几十年来分散的社区林业取得的一些成果。在巴西的案例研究中,Gebara等人(2014)结合了来自社会网络和定性分析的证据,以检查对关键REDD+问题的观点极化,以及政府机构、非政府组织和私营部门之间的协调程度。他们利用不同网络关系中的各种中心和中介措施来确定谁在塑造国家战略的政策设计。他们发现,虽然政府机构和国家非政府组织是REDD+领域中最核心的参与者,但协调角色仅限于少数国际捐助者和国内非政府组织。两极化和跨部门以及与私营部门缺乏协调被认为是转型变革的主要制约因素。

一个国家的权力结构影响其国家REDD+政策制定的进展,但更广泛的政治背景和REDD+政策制定阶段反过来塑造这些权力结构。比较论文从权力分配水平和互动的主导类型(合作或冲突)两个维度确定了7个国家REDD+领域的不同权力结构。这种分析视角被用于绘制不同的权力结构如何影响REDD+决策过程的进展(Brockhaus和Di Gregorio, 2014)。

前景

我们利用本文的研究成果,展望了政策网络分析在REDD+及更广泛的政策网络应用中的相关性和未来设计。本专题提供了国家REDD+政策网络的独特个案研究,这些政策网络使用共同的方法,并辅以比较分析。读者可以深入了解各国在促进国家REDD+议程方面各自的和共同的机会和障碍,该议程应具有碳效率、成本效益和公平性,同时带来共同利益。所有的案例研究都或多或少地表明,国家的REDD+政策领域仍然由强大的“一切如常”的利益集团主导,这反映在一些国家不愿进行更大的政策改革,而这些改革将促成必要的变革,并有效地解决砍伐森林和森林退化的往往根本原因。本专题中的个别论文也为克服这些挑战提供了见解和可能的方法。在这样做的过程中,案例研究使用了政策网络分析所允许的一系列分析角度和视角,在高度多样化的政治体制和治理结构的背景下。

这些研究提供了证据,表明嵌入在具有不同利益和想法的各种不同政策行动者之间的相互作用中的权力结构如何促进REDD+的进展。在政策网络文献中,代理的力量仍然有些不足。然而,将其应用于政策联盟的研究提供了一些关于政策变化的机构和驱动因素,以及阻碍这种变化的强大力量的见解,这一特殊特征所研究的大多数REDD+政策领域都表明了这一点。在国家REDD+中,强有力的行动者在政策互动中的地位、权力分配以及主导政策联盟的特征有助于解释REDD+的结果,或者,正如大多数案例研究表明的那样,缺乏实现这些结果。然而,这些方面并不能说明权力结构的变化是如何发生的,以及REDD+政策网络为什么和如何随着时间的推移发生变化。政策网络分析因主要关注政策领域的结构和稳定特征而受到批评(Börzel 1997)。为了帮助理解过去的过程如何影响当前的政策网络结构,并可能影响未来的发展,本专题中的案例研究结合了政策过程的网络数据和定性数据。然而,政策网络纵向分析的使用和进展,在不同的时间点观察网络数据(Snijders等人2007,Ingold和Fischer 2014),提供了一种进一步调查政策网络随时间变化的方法。

最后,对不同国家的政策网络进行比较分析在方法论上存在一些挑战,因为社会网络分析最适合比较同一行动者之间的不同关系,而不是不同行动者共同构成的网络(Knoke et al. 1996)。为了提高政策网络分析在理解政策过程和结果方面的价值,并加强其作为环境治理调查理论和方法的解释力,需要纵向分析、对政策网络中代理作用的更强认识,以及对比较分析的额外努力。


[1]中观政策分析侧重于“如何政策的制定,把他们放在政策议程上,然后结构(Hudson and Lowe 2009:11,原文的重点)。

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这项研究是国际农业研究中心全球REDD+比较研究(http://www.forestsclimatechange.org/global-comparative-study-on-redd.html)政策组成部分的一部分。这项研究中采用的方法部分基于比较气候变化政策网络项目(http://compon.org)所进行的研究,该项目由杰弗里·布罗德本特领导,由美国国家科学基金会资助。beplay竞技作者对我们的合作伙伴和全球比较研究中的各个国家团队表示深深的感谢,没有他们在研究国家的工作,就不可能有这个特别的问题。Sofi Mardiah, Efrian Muharrom, Cynthia Maharani, Bimo Dwisatrio, Januarti Tjajadi, Christine Wairata和Imogen Badgery-Parker在研究支持和编辑中发挥了非常重要的作用。我们非常感谢Örjan Bodin对手稿的深刻评论。研究经费由挪威发展合作署、澳大利亚国际开发署、英国国际发展部和欧盟委员会提供。

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