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Chomba, S. W.， I. Nathan, P. A. Minang和F. Sinclair, 2015。幻想的权力?质疑肯尼亚社区林业的政策与实践。生态和社会 20.(3): 2。
http://dx.doi.org/10.5751/ES-07741-200302
幻想的权力?质疑肯尼亚社区林业的政策与实践
摘要
社区林业(CF)在多大程度上有助于增强当地社区的权能仍然是一个激烈的争论。我们在基于资产的机构和基于机构的机会的交叉点发展了一个统一的赋权理论，并应用它来检查CF的实施导致了地方赋权的程度。我们的实证数据来自对国家层面政策的回顾和对肯尼亚nare Ndare社区森林协会(CFA)的实地研究。我们调查了移交给地方一级的权力类型，地方机构对当地社区的代表性，以及它的形成和组成如何影响社会和经济分化群体的赋权，这些群体对森林资源的争夺。我们发现，国家森林政策和行动者转移了最低限度的权力，使地方社区能够执行森林保护和养护的角色，同时保持了立法权力和对经济利益的集中控制;而且，CFA内部的代表权高度偏向于已经强大的地方精英。我们根据有关授权的文献来讨论这些发现，以形成关于如何通过适当的代表性机构更有效地管理过程以授权当地社区的见解。介绍
政府拥有和管理着世界80%以上的森林(粮农组织2010年)，但在过去30年中，以社区为基础的森林管理(CBFM)趋势得到了加强(Agrawal等人2008年，粮农组织2010年)。当地社区和森林用户团体目前管理着约2亿公顷的森林(Sandbrook等，2010年)。森林资源管理的一个关键目标是将森林管理的权力从中央政府下放到地方社区，从而使社区有权就对其生计重要的资源作出决定(Kellert等人2000年，Blaikie 2006年)。CBFM的基本原则包括公众参与和民主决策过程(Borrini-Feyerabend et al. 2004)。这些原则反映了关于环境和人权的全球公约，例如《里约热内卢环境与发展宣言》;《森林原则声明》和《21世纪议程》，将减少贫困与可持续的自然资源管理结合起来(1992年联合国);《奥胡斯公约》确立了获取信息的权利、公众参与决策的权利和获得环境司法的权利(UNECE 1998年);千年发展目标(MDGs)，特别是关于确保环境可持续性的目标7 (UN 2000);以及强调自由、事先和知情同意的《联合国土著人民权利宣言》(UN 2007)。综上所述，这些全球宣言呼吁将公众参与和民主决策作为有效环境治理和可持续发展的先决条件，并结合它们对普遍人权的贡献。
在过去的几十年里，自然资源治理在理论和实践上都见证了这些全球民主和地方选举权理想的激增(White和Martin 2002, Sandbrook等人2010)。这种范式转变与三个主要发展有关:(i)越来越多的证据表明，管理自然资源的传统做法不一定会导致“公地悲剧”(Hardin 1968)，但可以在生物多样性保护、生态系统恢复力和改善农村生计方面取得积极成果(Ostrom 1990);(ii)认识到等级、单一机构、自上而下的管理系统在遏制森林砍伐方面不是很有效(White and Martin 2002, Berkes 2009);(iii)伸张正义的愿望，特别是在认识到将土著人民和当地社区的其他成员排除在森林管理之外是对他们传统的、全球公认的人权的歧视之后(Brosius等人1998年，Larson 2005年)。
虽然CBFM的理由似乎令人信服，但许多学者注意到，它的实际执行往往达不到预期的目标，特别是在赋予地方权力方面。对此有各种各样的原因。首先，越来越明显的是，协调保护、生计和治理的多个目标可能是令人生畏的。因此，许多CBFM最终以牺牲当地权力为代价实现了保护目标(Kellert et al. 2000)。这意味着这三个目标不一定是相互加强的(Ribot et al. 2010)。其次，“社区”由一系列复杂的参与者组成，他们具有不同的社会、经济和政治特征，如财富、性别、年龄、种族和种姓(Agrawal and Gibson 1999)。这些行动者获得资源和权力的途径不同，对各种环境产品和服务的利益和要求也不同(Leach et al. 1999, Nygren 2000;Chomba et al .,在新闻)．于是，一个关键的问题出现了，当资源和决策权转移到地方机构时，这些行动者中哪些人实际上获得了权力?第三，CBFM的执行通常涉及各级过多的机构，它们都可能声称代表地方社区的利益。这些组织包括当地用户团体、协会、政府职能部门和代表、民间社会组织和其他流动形式的集体行动。人们越来越认识到，最有可能实现CBFM目标的制度安排是相当复杂的，尤其是因为每一种制度形式在满足当地人民的需求方面都有其优缺点(Ribot 2004;Chomba et al .,在新闻)．目前关于CBFM的辩论集中在关键问题上，即应该赋予谁权力以及如何赋予他们权力。应该共享或转让的权力的性质是什么?哪些机构可以被认为代表任何特定背景下的不同利益?
肯尼亚CBFM的历史
在肯尼亚，围绕CBFM的辩论是一个热门话题，因为它们与2010年宪法规定的国家权力下放进程产生了共鸣。肯尼亚政府于2005年通过《森林法》(GoK 2005)正式引入CBFM。该法案规定社区通过成立社区森林协会(CFAs)参与森林森林管理。第46(1)条规定:“森林社区的成员可以与该地区的其他成员或居民一起，根据《社团法》登记社区森林协会……根据第(1)款注册的协会可向肯尼亚林业局局长(kfs)申请许可，以参与养护和管理”(GoK 2005:38)。CFAs参与CBFM的前提条件是制定森林管理计划，与KFS签订管理协议。截至2012年，全国注册的注册会计师超过300家，还有许多注册会计师正在注册过程中(Mogoi et al. 2012)。KFS还报告称，截至2014年12月，KFS与全国各地CFAs签署的管理协议迅速增加，共签署了68个协议(标准媒体2015年)。
《森林法》被誉为彻底改变了以往森林政策的特点，即严厉的国家控制和排斥当地社区(世界银行，2007年)。这主要是因为在引进CBFM之前，肯尼亚的森林管理，特别是在宪报中[1]森林，建立在殖民地的保留和保护基础上，旨在为殖民地提供木材(Thenya et al. 2008, Mugo et al. 2010)。森林保护区的指定主要发生在殖民时代(1895-1963)，通常涉及当地社区的流离失所和/或他们被排除在土地和森林的使用权之外(Standing和Gachanja 2014;S. Chomba, J. Kariuki, J. F. Lund和F. Sinclair，未出版的手稿)．后殖民政府继续这些排斥政策，并故意利用它们来进一步获得自己的政治和经济利益(Thenya et al. 2008, Standing and Gachanja 2014)。
特别是，莫伊时代的特点是任命政治亲信领导森林部门，腐败和掠夺森林，导致了巨大的森林损失(Mugo et al. 2010, Njeru 2010)。当时，森林部门实行双重标准，将伐木特许权授予政治精英拥有的大型锯木厂，而禁止小型锯木厂(Standing and Gachanja, 2014)。具有讽刺意味的是，这些大规模砍伐发生在政府对农村贫困人口进入森林实行严格限制的时候。例如,shamba / taungya该系统于20世纪60年代建立，旨在让贫困农民为建立森林种植园做出贡献，同时从幼树种植中受益，但在1988年的一项部门指示下停止了该系统(Mogaka等人2001年，Mugo等人2010年引用)。然而，当它符合政治精英的利益时，特别是在政治选举期间，森林被用作赞助人，被授予占用者或精英成员，以换取他们的政治支持(Klopp 2012, Standing和Gachanja 2014)。其他森林在臭名昭著的“尼亚约茶区”(Nyayo tea zone)被世界银行和国家批准改造。[２](Klopp 2012, Njeru 2013)。
来自民间社会和捐助者的压力，加上上述全球公约的支持，促使政府的言论从以国家为中心转变为以人民为中心的森林管理形式(Thenya et al. 2008)。1991年，政府启动了肯尼亚森林总体计划，这是一个25年的计划，包含了可持续森林管理的原则，并鼓励社区在试验基础上参与。CBFM在肯尼亚也被称为参与性森林管理(PFM)，它随后得到了2005年通过并于2007年2月9日公布的《森林法》的法律支持。《森林法》还要求将林业部转变为肯尼亚林业局(KFS)，这是一个半自治的机构，拥有更大的立法和财政权力。
《森林法》将CFAs授权的作用赋予了KFS。《森林法》第4(M)条规定KFS的职能应包括“促进在森林控制和管理方面赋予协会和社区权力”(GoK 2005:11)。KFS与当时的环境和自然资源部(MENR)共同制定了一些旨在促进社区参与和赋权的关键立法，其中包括《PFM规则》和《PFM指南》(MENR 2007)a、b)．在代表权方面，森林森林管理准则规定，居住在森林附近的社区感兴趣的成员必须组成森林森林管理委员会;非洲共同体领导人必须通过公平的选举程序选出。CFA的领导层还必须代表森林使用者和其他利益攸关方，并考虑到性别和边缘化群体(MENR, 2007年)a、b）
《森林法》及其配套立法现已运作一段时间(自2007年以来)，必须评估它们是否达到授权的目标，即已颁布的行政和政策改革是否在实际中转化为任何有意义的变化?在这种背景下，本研究的目的有两方面:(i)在肯尼亚的特殊背景下审查CBFM的授权和代表性;提供地方教训，为国家和全球政策以及目前关于CBFM的学术辩论提供信息。为此，它首先制定了一个关于授权和代表性的理论框架。然后，它使用这个框架来询问两个研究问题:(i)实际上转移到肯尼亚cfa协会的权力的性质是什么?(ii) cpa在多大程度上可被视为社区代表，对社区赋权有何影响?
赋权理论
赋能概念的含义和评价各不相同。一方面，赋能表明个人或群体行使代理、选择、自决、决策权利、自由、控制和对其生活的所有权的能力(Rowlands 1997, Alkire 2005)。另一方面，赋权被认为是让机构，国家和非国家，对穷人更有责任感(Ribot 2004, Narayan 2005)。因此，赋予权力的概念可以分为两大思想流派:一是基于人们的能动性、选择和控制自己生活的能力;第二种基于政治和经济理念，使制度更能响应当地人民(易卜拉欣和阿尔凯尔，2007年)。在此，我们将这两种思想学派结合起来，将赋能视为“基于资产的机构”与“基于制度的机会结构”的交叉(图1)。显然，基于资产的机构将对基于制度的机会结构发挥作用至关重要(Alsop et al. 2006, Ibrahim and Alkire 2007)，因为赋能涉及扩大穷人的资产和能力，以便他们能够在制度内进行讨论，即参与、谈判、说服，并让机构承担责任(Narayan 2005)。
分析分散森林管理的学者们在制度主义的基础上提出，在政治和行政层级中，各种类型的权力从更高层次转移到更低层次的治理可以产生赋权(Larson 2005, Nygren 2005)。Agrawal和Ribot(1999)和Agrawal和Gibson(1999)将通过CBFM转移的权力分为三类:立法、行政和司法。反过来，这些可以转化为三个可以通过经验检验的类别:(i)创建关于资源使用规则的权力，(ii)执行规则的权力，以及(iii)裁决纠纷的权力。这一框架包括权力转移的三种体制机制，我们认为这些机制适合审查政策规定和森林资源管理的做法，特别是当它们不一定由当地需求驱动，而是主要由民间社会和捐助者等外部机构驱动，并通过森林法等正式政策变化加以执行时。
机构和行动者的性质被认为是代表权产生的基础，民主被确定为确保代表权的关键机制。这表明，权力转移的演员应该通过民主选举产生(Ribot 2004, Larson 2005)。民主选举产生的行动者被认为肩负着更广泛人群的使命(Larson 2005);选举被视为通过选举和再次选举对领导人进行正面制裁和通过不选举对领导人进行负面制裁的机制，从而为当地公民向领导人问责提供了一种机制(Larson 2005)。代表性也被解释为描述性和实质性的形式，其中描述性形式指的是一个特定群体的成员选举的数量，而实质性形式指的是该群体的具体利益的代表(Wängnerud 2009，班迪亚基-巴德吉2011)。这种区别很重要，因为一个群体的成员有可能当选但不代表该群体的利益。例如，被选进男性主导的机构的女性不一定代表女性的利益;他们甚至可能符合男性的刻板印象。代表性不足可能是某些行为者被剥夺公民权的一种机制。另一方面，这对那些以资产为基础的代理能力较低的人可能是积极的，例如穷人、低种姓和其他边缘化群体，他们可能通过机构内的审议程序获得权力，以促进他们的利益。
因此，在解决CBFM及其对授权的影响的问题时，有必要研究(1)是否存在真正的权力从一级政府转移到另一级政府，(2)权力是否转移到具有代表性的地方机构，这被理解为对当地社区不同部门的需求作出回应，以及(3)这种转移是否实际上会导致多重，有时是冲突的和解，社会和经济分化行为者的利益(尼格伦2005年)。
方法
Ngare Ndare社区林业协会/信托基金
Ngare Ndare森林覆盖了5500公顷(55平方公里)的面积，横跨肯尼亚中北部梅鲁县和莱基皮亚县潮湿和干燥的生态系统界面。这是一片公共森林，1932年由殖民政府公布。它由KFS与本地CFA/信托基金共同管理。CFA成立于2000年，是一个工作组。工作组是法律上得到承认的机构，在共同关心的问题上，即森林管理问题上，它是包括个人和组织在内的利益攸关方的论坛。工作组于2004年正式注册为信托。信托是根据《信托法》注册的机构，被称为受托人的人在这里代表受益人管理财产，在这里代表森林，在这里代表当地社区(GoK 2012)。当2005年森林法通过时，它要求社区和任何已经存在的组织注册为CFAs，向KFS申请管理国家森林。Ngare Ndare信托于2007年注册为CFA，但最初的信托仍是当地的主要机构。CFA和信托是独立的法律实体，但在实践中它们实际上是作为一个机构运作的。
信托基金的最高决策机构是理事会，由九名成员组成:六个乡村社区组织各选出一名主席，两名保育机构委任代表，以及一名中大型农场委任代表。当地的护林员和信托经理是董事会的当然成员，这意味着他们可以向董事会提供建议，但没有投票权。
Ngare Ndare CFA/Trust为研究代表和授权形成了一个很好的案例。成立至今已有一段时间(自2004年信托成立及2007年终审法院注册至今)。它也符合KFS作为参与CBFM的先决条件而制定的正式标准。这包括管理计划的准备和管理协议的签署。至少在正式条款中，Ngare Ndare CFA体现了森林法案所设想的CFA。最后，非洲森林共同体所在的地区的“当地社区”由不同的团体组成，这些团体在森林管理方面有不同的需要和利益。
数据收集方法
这项研究的主要数据收集于2012年9月至11月和2013年2月至6月之间。这项研究在两个层次上进行:国家一级的政策审查和地方一级的实地研究。国家层面的研究包括对法律和政策文件的批判性审查，包括《2005年森林法》、参与式森林管理指南和参与式森林管理规则。此外，还对15名重要的线人进行了访谈，访谈对象包括KFS、环境、水和自然资源部以及民间社会组织，包括森林行动网络、肯尼亚森林工作组和全国社区森林协会联盟(NACOFA)。访谈的目的是获得关于森林管理自从采用森林资源管理以来变化的广泛看法;CBFM对社区参与的要求以及cpa面临的选择和挑战;以及《森林法》和附属立法等法律条款如何影响与cpa相关的地方授权。重要的是在这个更高的(国家)层面获得见解，因为这里解释的挑战和选择，例如法律条款赋予cpa权力的局限性，有助于解释后续案例研究的结果。
地方一级的实地研究包括对Ngare Ndare CFA辖区内的6个村庄和4个中型和大型农场进行研究。我们的目的是收集下放给CFA的权力类型的数据，并审查CFA内部的代表。因此，我们采用了访谈、焦点小组讨论(fgd)和半结构化调查相结合的方法，从不同的参与者群体中收集数据。我们对被研究的CFA、cbo和用户群体的领导者，以及包括酋长在内的其他社区领导者进行了15次半结构化访谈。这些受访者被有意选择来解释CFA的地方组织:谁是它的一部分，他们是如何来的，森林准入的规则，谁制定了这些规则，有什么权力来执行这些规则，以及与CFA和KFS有关的角色和利益分享安排。我们在六个村庄的每个村庄进行了6次FGDs，以了解代表的动态，即村民如何选择他们的领导人，他们在森林准入方面的利益(他们的角色和利益)在CFA中有多大程度的代表，以及不同的参与者在多大程度上参与制定和执行各种规则和解决由此产生的纠纷。定性数据采用恒定比较法进行系统分析(Glaser and Strauss 2009)。这涉及编码，通过从访谈和FGD答复以及政策工具的内容创建广泛的类别，使用更具体的规则将这些类别细化为子主题，然后根据研究人员对环境、线人和文件的第一手经验建立结果中阐述的基础理论。
最后，我们在两个村庄进行了住户内调查。这项调查在两个村庄中随机抽取了120个家庭，通过对当地领导提供的家庭名单应用一组随机生成的数字进行调查。该调查旨在提供这些家庭的关键社会经济特征，如土地所有权、种族和森林获取情况。这些数据使用社会科学统计软件包(SPSS)处理，描述性统计用于量化不同群体的受访者的所有权和使用权。它使我们能够概括家庭变量，并利用通过访谈和fgd收集的定性数据进行三角测量;它的目的不是在村庄之间进行统计比较。
受访者的社会经济特征
ngal Ndare保护区包括6个村庄、2个中型农场、1个大型农场和2个围绕ngal Ndare森林的大型保护区。这6个村庄都有一个注册的社区组织(CBO)，代表该村在CFA级别。而cbo则由自组织的用户群体组成，包括:饮水者、放牧者、养蜂人、拾柴者、植树者和年轻人，基于各种使用权和用益权。这6个村庄由小农、中等规模的农场和超过10000公顷的大型农场和保护区组成(表1)。小农一般拥有2公顷以上的土地。
土地保有权的差异(家庭层面的土地大小和用途)在很大程度上构成了进入森林的不同群体，并形成了CFA。Ngare Ndare的小农主要是非洲少数民族，他们实行农牧经营。他们种植玉米和蔬菜等作物供家庭消费，并在Timau和南月市中心出售剩余的粮食。一些小农群体，如马赛人、桑布鲁人和图尔卡纳人倾向于以畜牧业为主;他们饲养大量牲畜，而梅鲁人和基库尤人则更多地以农业为导向，牲畜较少，更注重农作物种植。这些群体对森林的利用与他们的生计策略是相称的，大多数马赛人表明他们依赖森林来放牧而不是耕作，而梅鲁人、基库尤人和其他农业群体表明他们更依赖森林来灌溉水源而不是放牧。两组人都依靠森林来采集柴禾、建筑木材、采集药用植物和养蜂。
在殖民时期定居于此的欧洲人后裔拥有中等规模的农场、大型农场和保育设施。他们实行机械化农业或野生动物保护和旅游。农民种植小麦、蔬菜和花卉，主要用于出口，而环保主义者从事高端旅游，主要为国际游客提供服务。农民们主要把森林作为灌溉用水的来源，而保护区的所有者则把森林作为他们的私人保护区、附近的公共森林和该地区其他生态系统(如肯亚山)之间的栖息地连接。
发现
权力的转移
利用图1中概述的框架，我们调查了三种类型的权力转移:(a)制定规则的权力，(b)实施和执行规则的权力，以及(c)解决因实施规则而产生的争议的权力。根据数据，我们进一步将“规则”分为四类:(1)森林保护规则，包括划定保护利用森林区域和植树造林;(二)采伐规则，包括管理放牧、采伐木柴、养蜂、供水和其他林产品和服务的规则;(三)保护规则，包括消防、警戒和控制非法活动;(四)利益分享规则。虽然我们一起讨论了规则的前三个子类(保护、收获和保护)，但我们在下面的介绍中将它们与利益共享规则分开，因为后者是KFS和CFAs之间签署的管理协议的主要关注点。
制定规则的权力
在《森林法》或其他附属立法中都没有规定CFAs制定规则。该法案将这些权力授予KFS和环境、水和自然资源部长。《林法》(第4d)大致规定了“服务”的职能，即“制定关于该国所有类型森林地区的管理、养护和利用的政策和指导方针”;而59(1&2)赋予部长制定所有森林保护、利用和保护规则的权力。根据全国受访对象(Key Informant [KI] 4,5,6[3])，只有国家行为体，包括环境、水和自然资源部(MEWNR)和KFS，有权制定规则。该部门制定了控制木材采伐、木炭燃烧和放牧的规定，然后在地方层面决定谁可以获得这些资源。环保部还定期在全国范围内发布和解除这些活动的禁令，以控制森林利用。然而，这些答复者也指出，这些禁令在控制地方一级的活动方面往往无效。例如，木炭燃烧在2009年的新法规下被合法化，正是因为之前的禁令导致了木炭价格的上升，助长了非法生产的增加(KI 6)。
在Ngare Ndare, CFA领导者(semi - structured Interviews [SSI] 7,8)指出，所有林产品准入规则和准入费的确定都是由KFS制定的。森林协会雇用的当地林业员也通过持有许可证的采伐人员的数量间接控制林产品的采伐。那些付得起费用的人可以合法收取产品，而那些付不起费用的人只能非法收取。
FGD与小农户的合作表明，CFA在与KFS (FGD 1、3、5、6)签署管理协议之前，可以通过谈判获得一些制定基本规则的权力。所提到的规则包括决定是否根据管理协议收取森林准入费。他们讨论了管理协议如何提供了一个机会来谈判国家拥有的一些法律权力，并控制社区的利益。然而，他们解释说，这些权力并没有移交给CFA，因为一些有权势的团体(中型和大型农场和保护业主)支持向小农收取准入费，并限制他们进入森林，以保护森林(FGD 1、3、5、6)。
执行和执行规则的权力
《森林法》赋予森林官员执行森林规则的权力，森林官员的定义是“护林员、纪律军官或荣誉护林员”(GoK 2005:第五部分)。然而，《森林法》允许CFAs申请参与森林监测和森林保护规则的执行(GoK 2005:第45条，e, iii)。在Ngare Ndare, CFAs执行和执行国家当局制定的规则。例如，森林发展基金指出，通过与KFS签署的管理协议，非洲森林发展基金有义务控制可能导致森林退化的森林活动，包括森林火灾、过度放牧和砍伐树木。CFA通过信托雇佣的用户团体和护林员执行这些规则，他们逮捕和/或向当地领导报告违法者。整个森林共有17名护林员负责管理:KFS雇佣了3名，信托雇佣了14名(FGD 1、2、3、4、5、6)。KFS与信托护林员数量上的巨大差异表明森林保护的主要负担落到了CFA/信托身上。KFS雇佣的护林员主要是收费和发放放牧和拾柴许可证;信托基金雇用的人员不收取任何收入，但主要进行巡逻，以确保遵守规则和逮捕违法者(SSI 1、2)。
近85%的受访者表示，自信托基金/CFA开始执行这些规则以来，诸如烧炭和伐木等非法活动以及火灾的发生率已大大减少。这要归功于护林员加强了监督，以及社区成员的内部监督，他们会向当地领导报告。用户组也有内部自律规则。例如，放牧者用户组在指定的围场(牧区)进行轮流放牧，报告外来者进入森林，并监测牧场更新，以避免过度放牧。他们还限制在森林中放牧山羊，因为人们认为山羊的食用会导致森林退化。CFA期望实施的一些规则，如控制过度用水，由于不同群体内部和群体之间对水的争夺，而难以执行，这往往需要替代纠纷解决(SS 2,4)。例如，在与水有关的冲突之后，用水群体委托进行了一项研究，以监测小农、中型和大型农场以及附近的花卉农场在2012年用水量。以达到公平的水分配数量和费用(SSI 15)。
解决纠纷的权力
PFM指南要求与CFAs合作的任何利益相关者、政府、非政府组织、宗教团体或私营部门对CFAs进行冲突管理和谈判技巧培训。然而，无论是正式的政策，还是管理协议，都没有特别提到司法角色的下放，或KFS和cpa之间的责任分担。因此，冲突应该如何处理仍不清楚。
在实践中，fds透露，Ngare Ndare信托/CFA没有接受任何关于解决冲突的正式培训，但它成功地处理了争端，如涉及放牧的争端，以及接纳或排斥外人，特别是在旱季。这些决议是在当地森林协会护林员和其他当地领导(如村长)的监督下作出的。妇女在没有许可证的情况下采伐森林产品等轻微犯罪者会被森林警卫逮捕，并被交给当地森林办公室，由森林管理员处以罚款或口头警告。主要的犯罪者，如非法伐木者，被逮捕并带到法庭，在那里他们受到更彻底的司法程序。当各方之间的纠纷，例如水资源获取的冲突，由于机构本身的既得利益而无法由CFA解决时，其他行动者，包括用水协会、酋长和其他相关政府当局，就会参与进来(SSI 4、13、15)。fgd还表示，如果争端升级到超出当地争端解决机制可处理的程度，则将交由法院处理。
利益共享的规则
《森林法》和附属立法没有具体说明CFAs和KFS之间将如何分享利益。在没有国家利益分享规则或国家框架的情况下，每个参与者的角色、利益和责任由管理协议确定，该协议在CBFM开始时由CFA和KFS签署(KI 1, 3, 4)。在Ngare Ndare，管理协议赋予CFA从生态旅游中获得利益的权利，包括向当地和国际游客收取门票和露营费(SSI 3, 6)。从放牧、柴火、水费以及其他颁发的许可证(FGD 1、6;SSI 3,6). CFA的收入在这三年里显著增长[4]2010年约为6000美元，2011年为24000美元，2012年为38000美元，超过了KFS的收入(见Chomba等人，在新闻)．此外，CFA还被要求每年支付120万肯尼亚先令的生态旅游特许权费。15,000美元))。CFA/信托基金从生态旅游中获得的净收入被再投资于支付保护活动，例如小农户进入森林的警卫工资(SSI 4,15)。
总的来说，KFS将执行规则的权力移交给了CFA，但保留了制定这些规则的权力。解决争端的权力没有明确规定，但实际上在地方一级的正式和非正式结构之间分配，如果在地方无法解决，则有机会获得更正式的法律补救。KFS还继续从当地社区获得收入，以满足他们的基本生计需求，如放牧、柴火和水，尽管是社区本身通过内部监管和防止外部行为者进入来保护森林。这些由国家当局制定规则的权力结合在一起，并将执行职能下放给非洲森林政策委员会，导致当地认为森林管理的控制权在很大程度上仍由国家控制，只有部分权力下放。在肯尼亚带头开展社区林业工作的一个非政府组织的负责人强调说:
．.．肯尼亚没有分散的森林管理。所有有关政府森林的决定都是在KFS总部做出的，包括一些较小的决定，比如应该邀请谁参加森林会议;比如说，谁应该在埃尔贡山的森林里收割一堆柴火，或者放羊放牛呢．(KI 9: 16.10.2012)
信托/CFA是国家机构和地方社区之间谈判交换权力和利益的一个关键机构。CFA也由社会的不同阶层组成。
CFA如何代表不同团体的利益?
家庭内调查和对当地领导人的访谈揭示了阐述的代表性的两个关键方面(参见图1):(i)从不同群体中担任董事会(CFA的决策机构)成员的人数和选择他们的方式的描述性代表性;就对不同群体的竞争需要和利益的反应而言，具有实质性代表性。
在描述性代表性方面，董事会成员的选择方式是6个村庄的cbo每3-4年选举一次他们的干事、主席、司库和秘书。六名CBO主席和三名来自中型、大型农场和保育机构的代表随后组成了受托人委员会(FGD 1、2、3、4、5、6)。中型和大型农场的代表是农场的实际所有者，他们指定或自称自愿担任这些职位(SSI 14、15)。因此，FGDs认为，尽管当地社区如果不满足他们的需求，至少每3-4年就可以撤换他们自己的代表，但没有任何机制可以撤换大中型农场的代表。
董事会的9名成员内部任命了董事会主席(SSI 2、14、15)。现任主席是一名中等规模的农场主，自2004年信托成立以来一直担任该职位(SSI 2)。主要作者看到并与访谈对象合作的CFA章程(SSI 2、4)，允许他最多连续担任两届，每届任期4年。虽然他的第二任期在2012年结束，但他在2013年仍然在位。该委员会没有召开内部选举，小农和CBO的其他主席认为这表明大规模农民试图保住权力(FGD 1、3、4;SSI 2, 11)。
从数字上看，如果国会预算办公室的六位主席团结一致，就可以通过获得多数选票(SSI 2,10,11)来压倒董事会的决定。然而，在实践中，董事会成员的代理机构各不相同，少数富裕的中型和大型农民和保护业主能够施加更大的影响(SSI 2)。国会预算办公室主席表示，由于注册为Ngare Ndare信托的法定受托人，以及由于他们的社会经济地位与其广泛的财产和其他捐赠有关，社区认为，中、大规模的农民和保护业主既强大又善良，不会受到挑战。即使他们做出了不受欢迎的决定，比如在最长任期(SSI 2、10、11)之后继续留任主席，情况也是如此。一位村长对情况总结如下。
尽管我们在数字上更……该信托由大规模的农民控制，因为他们通过捐款和其他形式的支持为其提供资金。他们提供车辆在会议期间将其他成员从村庄运送到信托办公室，在他们的住所向高端游客宣传公共森林中的生态旅游活动，从而增加信托的收入，动员与私人公司如Safaricom、英国军队(在附近有一个大型训练设施)和其他公司的合作，为保护和当地社区筹集资金，并支持更广泛社区的发展活动，如流动诊所和向贫困儿童发放教育奖学金。(SSI 13: 10.10.2012)
这些保护业主也是其他区域保护组织的创始人和董事会成员，如北方牧场信托基金会和莱基皮亚野生动物论坛，他们通过这些组织影响更大生态系统的保护决策(SSI 8,14)。因此，他们在社区中被认为是强大的，他们在CFA理事会级别的决定很少被质疑(SSI 2,10,11)。小农及其代表也解释了信托/CFA以及更广泛的社区对大规模农民和保护的依赖，其中一些人表示不希望破坏他们的关系(FGD 5;SSI 10)。
董事会将从生态旅游中获得的收入，以及其他收入，如来自公司或祝福者的捐赠，分配给各种支出(SSI 2, 8, 14)。在管理协议的签署,相信承诺社区收入将共享一个60 40比社区发展和CFA的运营成本,分别(脱硫1 2 6)。在实践中,董事会否决了这和大部分的收入分配信托的运行成本,包括工资14森林守卫,经理和会计师,加油和维护巡逻车辆(SSI 2、8、10)。直到2013年3月，在6位CBO主席坚持认为村民需要从管理森林中看到一些好处后，委员会才给每个村庄分配了少量的资金(5万肯尼亚先令，约600美元)，让他们分配给各种项目(FGD 1、2、3、4、6;2、9、10)。由于这种类型的决策，当地社区已经认识到董事会处于大规模农民和保护业主的控制之下，并采取行动支持保护，而不是提高生计的活动(FGD 1、2、3、4、6)。
fds和住户调查显示，小农主要获取对其生计至关重要的采掘性森林产品，如饲料或放牧、木柴、灌溉用水和蜂蜜。虽然小农表示需要保护森林，以便在未来供应这些产品，但他们认为KFS有兴趣在中型和大型农民的支持下收取费用，这些农民的森林需求主要是保护野生动物，以及灌溉用水的来源。
ffd和对CBO领导人的采访进一步揭示了这些相互竞争的需求和利益如何迫使大规模农民支持KFS的行动，而这些行动不符合小农的利益。此外，小农认为，尽管该机构几乎不承担任何保护森林的成本(FGD 1、2、6)，但大规模的农民支持该机构向他们收取放牧、拾柴和其他森林资源的费用。小农每月为每只羊支付16肯尼亚先令(0.19美元)，为每头牛支付50肯尼亚先令(0.59美元)的放牧费用。柴火许可证发行在100年KSh(1.18美元)每回或每月头负载,而水访问被指控kf的提取如果这是单位内部和当地水务机构指控的消费在家庭层面(脱硫1 2 6)。收集的收入来自柴火和放牧森林,应该是汇kf总部,尽管不同的受访者经常提到的腐败案件(SSI 2、10、14)。
一些受访者表示，对放牧和拾柴收取的费用很高，而且没有必要，特别是考虑到这些费用是由KFS收取的，并没有用于造福当地社区(FGD 6;4、10、11)。另一方面，自然保护协会的代表将资源从商定的60比40的比例中转移出来，将收入主要用于森林保护。一位国会预算办公室主席指出如下。
．.．KFS没有实际成本，因为CFA已经接管了森林保护的角色。CFA雇佣14名警卫，而KFS雇佣3名警卫。CFA从生态旅游中获得的所有收入之前都用于为巡逻车辆加油和支付警卫工资。该委员会的wazungus(白人大中型土地所有者)支持将这笔钱用于森林保护。直到去年，我们(6个cbo的主席)才设法说服他们，社区很快就会厌倦在没有实现任何经济利益的情况下保护森林。所以他们同意我们分配5万肯尼亚先令(大约。$600)用于每个村庄进行一些发展．.．(魔法石,第1章:12.10.2012)
综上所述，强大的中型和大型农民和保护业主，似乎已经抓住了CFA/Trust，并将其转向有利于他们的利益，即使是在由大多数小农选举产生的6位CBO主席在场的情况下。另一方面，KFS通过森林准入费和生态旅游特许权费向小农收取收入，同时通过CFA授权森林保护、养护和规则执行。
讨论
CBFM对社区赋权的影响
我们的研究结果表明，总体而言，《2005年肯尼亚森林法》的出台和CBFM的实施标志着肯尼亚从上个世纪盛行的以国家为中心的森林管理模式发生了重大转变。政策文件，包括《森林法》和我们审查的其他附属立法都载有明确的声明，设想了赋予地方权力的目标。立法要求cpa代表利益相关方，同时考虑到边缘群体。然而，同样的法律和政策保留了与国家当局制定和执行规则的权力，主要是KFS和环境部，以及它们的地方官员。在实践中，执行工作主要委托给注册会计师。
我们对通过在肯尼亚实施CBFM而实现地方赋权的过程的研究揭示了结果低于预期的两个主要原因。首先，地方权力受到体制结构的破坏，包括国家行为者限制向cpa移交权力的政策和行动。第二，地方一级原有的社会和经济不平等，加上不同群体之间对环境产品和服务的竞争，使边缘化群体无法行使充分的权力，在cpa中实现有效的代表性和影响力。这两个约束相互强化。因此，由于边缘化群体缺乏代理，他们无法影响CFA和KFS之间管理协议的内容。经营协议不但没有向边缘群体转移权力，反而使大农场主和保护业主的权力得到了加强，而且得到了服务。
就制度产生的机会结构而言，我们发现转移给cpa的权力是不平衡的，因为执行规则的权力被转移，而没有必要的权力来制定或改变它们(Agrawal和Gibson 1999, Agrawal和Ribot 1999)。国家机构保留了制定有关森林使用、获取和收入分配规则的权力。在实践中，政府下放了实施规则的责任，但没有下放决定和改变规则的自由裁量权，也没有下放实施规则的充足财政激励。解决争端的权力分配给了一些地方机构和行动者。CBFM下放的理想权力组合仍然存在争议，但许多作者建议它应该遵循辅助原则，即在尽可能低的层次上做出决定，而不损害更高层次的功能，同时注意成本和收益之间的平衡(Føllesdal 1998, Ribot 2003)。在所审查的实证案例中，中央国家的地方和国家一级机构保留了制定规则的权力和经济利益，阻碍了其所阐明的赋予地方权力的目标的实现。
关于以资产为基础的机构，富有的地方精英在管理森林方面的需求和利益与大多数贫穷小农和其他边缘化群体的需求和利益不相匹配，他们在非洲森林协会理事会担任领导职务(描述性代表性)，以影响有利于他们自身利益的决定(实质性代表性)。这揭示了一种通过代表获得精英的形式。我们的研究结果进一步揭示，CFA在与KFS签署管理协议之前，本可以通过谈判获得更多的决策权和对经济利益的控制，基于CFA的自我监督使KFS免于承担森林保护的重大成本。但是，非洲金融共同体/信托中两个关键集团相互竞争的要求和利益破坏了谈判获得更大权力的前景，而更强大集团的主张和利益占上风。管理协议最终迫使原本就资产有限的小农向KFS支付采掘业使用费，同时为森林保护做出贡献，这在很大程度上使大农场主和保护区所有者受益。由此产生的CFA的制度结构进一步削弱了他们以机构为基础的赋权，即他们控制自己生活和获得更好生计的能力(Alkire 2005, Cleaver 2005)。社会和经济分化的群体争夺环境产品和服务，一个群体采取行动限制另一个群体的进入，这种动态在其他地方反复观察到(Nygren 2000, Saito-Jensen et al. 2010)。
关于授权的广泛争论，我们的研究也与之前的作者一致，他们表明，通过CBFM进行地方授权的过程在实践中通常既不有效，也不能很好地实现(Agrawal和Gibson 1999, Poteete和Ribot 2011)。对此有几种普遍的解释。在政策层面，管理CBFM引入的立法框架经常出现问题，就像我们的案例一样，没有给当地社区分配足够的权力(Ribot等人2006年，Agrawal和Ostrom 2008年)。政策也被批评采用双重标准，通过国家的严格监督来最大化利润提取，同时声称自己是穷人(Oyono 2004, Larson和Ribot 2007)。政策也被认为对其应用的多样化和动态的地方环境是盲目的，最终未能实现赋予地方权力的目标。
在其他情况下，如在Ngare Ndare，尽管存在可能赋予权力的政策，但有权力的行为者使用各种手段削弱地方赋予权力的进程。这些行为可以分为经济、政治、话语、强制或象征性(Poteete和Ribot 2011)。在我们的例子中，经济和象征形式的权力被更大规模的农民和保护业主所掌握，他们不仅控制着非洲农民协会，而且还是其他地方发展举措的主要参与者，包括向当地社区提供卫生和教育服务。在这种情况下，如果较贫穷的群体挑战权力结构，他们可能不得不面对与精英利益相违背的机会成本。由于担心社会和经济影响，这些权力不平衡可能会阻碍较贫穷的群体向CFA问责，从而加强他们的权力剥夺地位(Cleaver 2005)。这降低了小农谈判、影响、控制和追究机构责任的整体能力(Narayan, 2005年)。尽管一些学者已经证明了权力的制度形式，包括代表和问责领导人的能力，是如何被精英俘获所破坏的(Saito-Jensen et al. 2010)，其他人则看到了积极的一面。他们表明，精英可能会提供对支持当地发展有用的资源、网络和知识(Olowu 2003)，而精英占领并不总是永久性的结果，因为在CBFM下的正式结构可能会暴露出精英的统治，然后可能会受到边缘化群体的挑战(Saito-Jensen et al. 2010)。
结论
我们的研究表明，尽管CBFM政策可能包含关于地方赋权的大胆声明，但在实践中，它们可能很容易达不到这一点。在Ngare Ndare，我们将其归因于权力向地方机构转移的不足和不平衡，以及随着时间的推移产生的精英攫取和结构性偏见。国家移交了执行规则的责任，但没有移交制定规则的权力，也没有移交实施规则的收入，而且没有确保地方制度结构允许大多数小农行使代理。包括肯尼亚林业局在内的国家行为者继续通过立法和管制获取和使用森林产品。经济利益，包括获取林产品的费用，也主要由KFS保留，而CFAs只从生态旅游中获得收入。要使森林资源管理机构为赋予地方权力作出贡献，政府及其机构必须下放规则制定权力，使森林资源管理机构拥有与其保护森林责任相称的决策权和经济利益。这将符合辅助性原则，即负责执行森林规则的行动者也能够就森林利用、保护和收入作出决定。
当更多的权力被转让时，确保在行使这些权力的地方机构中公平代表权的措施就变得更加重要。可能需要采取特别措施，以确保处境不利的群体能够在所建立的体制结构内行使充分的权力。这就要求在规定从各个团体选出的领导人的人数方面，不再侧重于说明性代表性，而要确保实质性代表性，确保各机构对各种不同的、有时是相互冲突的需要和利益的选民作出反应。在制定制度时应该仔细考虑，最终赋予社会和经济边缘群体以权力，避免精英占领。大多数地方领导人的选举似乎并没有消除精英的俘获，因为精英拥有当选的资源和社会资本，或担任可以发挥巨大影响力的指定职位。尽管CBFM本身不能轻易地解决创造和维持精英阶层的更大的社会经济结构问题，但政府可以解决由土地所有权和财富分配严重倾斜造成的不平等和贫困问题。如果制订关于森林利益分配公平的正式规则，森林资源管理可有助于解决这些问题。
在制定收费和利益分享规则时，应更全面地评估森林效益，包括水、野生动物栖息地和生态旅游等生态系统服务，使这些生态系统服务的受益者与依靠薪柴和放牧的受益者共同承担森林保护的责任。通过这种方式，大规模的农民和保护业主可能会意识到，除了想要控制注册农民协会以进一步提高自己的利益外，他们还分担了一种责任，以确保更多贫穷的小农获得利益。认识到实现赋权所面临的这些挑战，应有助于制定更适当的权力下放政策和实践指导方针，并促使政府针对扼杀边缘化群体发挥作用的不平等和贫困采取行动，同时采取措施，使精英更难占领权力下放的地方机构。
__________
[1]这些森林指的是公共森林，虽然据说由国家代表公众管理，但本质上意味着它们将归国家所有(参见Agrawal等人2008年关于世界森林治理的文章)。
[２]“尼亚约茶区”是世界银行在20世纪80年代资助的一个项目，旨在在种植茶叶的森林周围创建1米缓冲区，作为一种“简单而有效的方法”，阻止人们侵占政府的森林。结果，这导致了森林的大面积丧失和茶区的长期所有权，这些茶区被前总统莫伊和他的亲信夺走了(克洛普，2012)。
[3]KI和文本后面的SSI编号已经取代了受访者的姓名。焦点小组讨论也用数字标记，以支持跟踪数据源的起源。
[4]直到2010年KFS签署了管理协议，CFA建立了人力和技术基础设施(包括聘用技术人员)，CFA/信托基金才开始获得收入。
致谢
我们要感谢哥本哈根大学提供的财政支持，为本文所依据的实地研究提供了便利。我们也感谢响应性森林治理倡议下的研究人员，他们为手稿的早期草稿提供了有用的意见。非常感谢两位匿名审稿人，他们提供了有用的见解，帮助我们改进了这篇论文。
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