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麦克德莫特，C. L.和C. Ituarte-Lima。2016.保护什么，保护谁?制度契合度在墨西哥形成REDD+方面的作用。生态和社会21(1): 9。
http://dx.doi.org/10.5751/ES-08088-210109
保护什么，保护谁?制度契合度在墨西哥形成REDD+方面的作用
摘要
本文研究了《联合国气候变化框架公约》减少森林砍伐和退化排放机制(REDD+)及其相关的大量全球到地方保beplay竞技障措施，因为它们适用于墨西哥尤卡坦半岛的一个eido。它利用书面资料和访谈来分析通过REDD+保障措施明确的广泛国际规范，包括对人权和地方社区可持续生计的支持，是如何在国家、区域和地方各级转化的。我们的研究结果表明，从严格的保护到更多以森林使用为导向的策略，如社区林业和传统的玛雅轮作种植，对可持续发展的构成有广泛的看法。反过来，这些愿景决定了哪些类型的REDD+干预措施被认为是良好的“环境适合”，即适合它们旨在解决的环境问题。机构之间也会发生匹配和不匹配，并在决定谁的可持续愿景占上风方面发挥核心作用。我们发现，在REDD+和生态系统服务付费(PES)计划之间的案例研究ejido非常契合，后者为严格的保护范式下的“可持续生计”设置了参数。我们同样发现，REDD+保障措施与支持当地社区拒绝REDD+项目的权利的机构之间存在良好的契合。然而，尽管程序性保障措施很强大，但PES计划的参数限制了现有REDD+活动的选择，包括当地人在农场和森林工作的可能性，因此也限制了其分配利益的范围。这突出了制度和环境“契合度”在确定谁的权利得到保障以及什么被公认为可持续生计战略方面的重要作用，但也是有问题的。它还呼吁采取更积极的行动，以维护生计多样性的方式扩大REDD+活动的范围。介绍
“保障措施”的概念在国际话语中日益增多，作为处理地方一级国际干预的环境和社会风险并确保可持续成果的手段。《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)下的REDD+保障措施对国际行动者的吸引力是显而易见的:它们允许特定国际目标的优先次序，如减排beplay竞技，同时承认其他目标，如生物多样性和当地社区的福利(McDermott et al. 2012)。[1]然而，“可持续性”和“保障性”对不同的行为者到底意味着什么?各机构在确定哪些是可持续的、哪些人的权利被列为优先事项以及如何将保障措施转化为国家和地方的现实方面发挥着什么作用?
为了回答这些问题，我们借鉴了一项多尺度的研究，该研究旨在减少因森林砍伐和退化造成的排放(REDD+)，研究对象是尤卡坦半岛上的一个墨西哥伊多岛。REDD+是《联合国气候变化框架公约》下的一个气候缓解机制，它制定了一套广泛的国际保障措施，呼吁保护和加强地方权利、参与和可持续生计。要理解REDD+是如何运作的以及它的保障措施是如何制定的，就需要分析REDD+是如何在多种尺度上解释和转化的。因此，我们将这项研究根植于一个单一的案例研究中，然后“向上看”研究领域中塑造REDD+活动的大量机构，从地方到全球层面。这确定了各机构的组合，它们的确切组成和相互作用将因地而异。与这种方法一致，我们的目标不是预测REDD+将如何在全球或全国展开，而是更好地理解不同机构调解当地REDD+结果的过程。
我们的分析是围绕“制度”和“环境”的概念组织起来的，作为理解为什么REDD+在特定背景下以特定方式展开的解释框架，以及这对社会公平意味着什么。制度契合的思想源于“新制度主义”，这是一种理论方法，关注制度是如何被其政治、社会和文化环境所塑造的(March和Olsen 1983年，Powell和DiMaggio 1991年)。从这个角度来看，“契合度”的概念涉及到不同类型的政策或干预与现有机构的目标、需求、规范和结构的契合度或一致性(Wright and Snell 1998)。这种“合适”的概念固有的是对制度权力动态的认识，以及良好的合适程度如何巩固现有的权力结构，尽管它可能增加接受的可能性(Wright and Snell 1998)。同样，在我们的研究中，我们感兴趣的是REDD+及其每个相关保障措施与负责在墨西哥实施REDD+的现有和/或新兴机构之间的匹配或不匹配程度，以及这如何影响该过程中的权力和声音平衡。
由Young等人(Young 2002, Young et al. 2008)首创的“环境适合度”概念借鉴了制度适合度的理论，认为制度的有效性还取决于其与所要解决的环境问题的性质的适合度。不同的作者已经确定了可能发生这种环境适应或不适应的不同维度，例如空间、时间、社会生态等(Cox 2012, Epstein et al. 2015)。然而，从我们的分析中可以清楚地看到，REDD+机构与其旨在解决的问题之间的契合程度首先取决于如何定义这些问题。换句话说，“环境契合度”本质上是社会建构的(Bromley 2012, Vatn和Vedeld 2012)。从这个角度来看，我们对环境适合度分析的重点是，REDD+的制度化是否强化了某些可持续性的愿景，以及这对社会公平的影响。
这种建构主义的观点与“公平”的平行理解产生了共鸣，就像通过旁观者的眼睛来判断一样。与McDermott等人(2013)类似，我们认为公平是多维度的，首先是嵌入到谁为环境治理设定目标或“参数”的首要问题中，例如明确或不明确地伴随REDD+活动的可持续性定义。我们还借鉴了McDermott等人(2013)的观点，将这一初始参数或目标设置与REDD+实施中的程序公平和分配公平问题区分开来。在后一个维度中，我们考虑哪些人被纳入REDD+决策(程序公平)，哪些人被排除在外，以及这对成本和收益分配(分配公平)意味着什么。
如果我们认为REDD+是一种高度动态的现象，在不同的地区发展不同，具有不同的权益含义，那么这种类型的分析是至关重要的(例如，Ituarte-Lima等人，2014年)。由于REDD+最初是在国际层面上构思的，它没有明确的社会目标，可能除了那些嵌入新自由主义市场逻辑的目标之外。REDD+最初出现在《联合国气候变化框架公约》之下，作为一种经济激励机制，向发展中国家支付报酬，以减少森林砍伐，并得到发达国家的大力支持。其理由是热带森林砍伐约占全球温室气体排放的17% (Stern 2007)，而为减少森林损失付费提供了一种相对快速和廉价的方式来减少全球排放(Eliasch 2008)。
然而，广泛的利益攸关方担心，通过为森林碳分配新的货币价值，REDD+将引发一系列不公平的影响，包括土地掠夺和剥夺当地和土著人民的权利，失去当地生计和生物多样性(Sikor et al. 2010, McDermott et al. 2012)。针对这些担忧，REDD+坎昆协议(UNFCCC/AWGLCA 2011)提出了七个“保障措施”清单。
在七个REDD+保障措施中，有三个是本文关注的中心问题，因为它们直接关系到当地社区福利。这些是保障措施(c)尊重土著人民和当地社区的权利，(d)充分和有效的社区参与，以及(e)加强环境和社会福利以及当地生计(见专栏1)。
c)尊重土著人民和当地社区成员的知识和权利，考虑到有关的国际义务、国家情况和法律，并注意到联合国大会通过了《联合国土著人民权利宣言》;
d)有关利益攸关方，特别是土著人民和当地社区充分和有效地参与第70段所述的行动1和72年2这个决定;
e)动作…提高其他社会和环境效益3.
1"鼓励发展中国家缔约方通过开展下列活动，为森林部门的缓解行动作出贡献。A)减少森林砍伐的排放;B)减少森林退化造成的排放;C)森林碳储量的保护;D)森林的可持续管理;E)增加森林碳储量……”
2“还请发展中国家缔约方在制定和执行其国家战略或行动计划时，除其他外，处理森林砍伐和森林退化的驱动因素、土地使用权问题、森林治理问题、性别考虑和保障措施……”
3.“考虑到《联合国土著人民权利宣言》和国际地球母亲日所反映的土著人民和当地社区可持续生计的需要以及大多数国家土著人民和当地社区对森林的相互依赖。”
关于REDD+保障措施的协议有助于扩大支持和可能参与REDD+决策的利益攸关方的范围，同时也加剧了关于其范围和复杂性的辩论(Visseren-Hamakers等人，2012年)。随着REDD+的范围扩大到包括保障措施，以及后京都气候协议的解决长期拖延，参与实施或构建REDD+的机构也在扩大。在全球层面，这包括多边全球和区域金融机构，如世界银行的森林碳伙伴关系基金(FCPF)，联合国财团，如联合国森林碳认证计划，私营森林碳认证计划和“混合”公私伙伴关系，如REDD+环境和社会标准(REDD+ SES)倡议。这些与REDD+相关的国际机构制定了广泛的保障相关政策和标准，其内容和重点各不相同(McDermott et al. 2012)。
这些国际保障措施又与相关的区域、国家和地方政策和优先事项相互作用。正如《REDD+坎昆协议》(UNFCCC 2011)及其后续决定(例如，UNFCCC第12/CP.17号决定)所述，各国政府拥有在其境内实施REDD+的最终权力。因此，国家REDD+政策的制定可以在REDD+目标的总体框架中发挥核心作用。墨西哥的REDD+愿景(CONAFOR 2010)认识到环境保护和社区权利、可持续农村发展和减缓气候变化的重要性。
鉴于墨西哥对REDD+的框架非常宽泛，很难将“保障”问题与更广泛的环境、社会和经济可持续性问题本身作为目标区分开来。我们发现同样的事情是正确的，只是在地方层面更加如此。也就是说，与保障措施有关的规范、政策和行动并没有被视为或框定为保障措施本身。因此，我们对地方层面保障的研究不仅考虑了在该领域实施REDD+相关活动的各种国际机构和国家法律中明确提出的正式书面保障措施，还考虑了地方层面解决与REDD+保障相关问题的政策和行动。
方法
这项研究的地理焦点是位于墨西哥尤卡坦半岛昆塔纳罗奥州的ejido Felipe Carrillo港。合作农场是指拥有公共和个人土地权利并参与集体土地和资源管理制度的社区团体。根据墨西哥土地法(分别见第22条和第10条)，ejidos由社区“大会”(Asambleas)，根据“内部规定”运作(reglamentos高)．一个完善和相对形式化的地方治理结构的存在，使ejidos在多级REDD+治理的背景下成为特别有趣的研究对象，因为他们强大的公共权利可能会导致在地方REDD+决策中具有相对强大的发言权。
我们选择在尤卡坦半岛集中研究，因为它与REDD+的独特接触。首先，坎昆是联合国气候变化框架公约第16次缔约方大会的举办地，国际REDD+和相关保障措施在这里首次达成一致(见框1)。其次，它吸引了相对多样化的REDD+活动。尽管相邻的恰帕斯州参与森林碳市场的历史较长(Corbera和Brown 2008, Osborne 2011)，但碳交易只是REDD+活动的一种类型，而且似乎在该州的利益相关者之间产生了相当大的冲突。相比之下，我们发现尤卡坦半岛的利益相关者更开放，更有兴趣分享他们的观点。
在半岛内，费利佩·卡里略·波多岛(以下简称“FCP”)[２]被选为该地区项目层面实施的一个相对先进的例子(Proust 2011)。然而，它远非“典型的”济堂。FCP的总土地面积为47000公顷，远远大于墨西哥的平均土地面积。这里总共只有200个eidatario (EFCP 2005)，这使得它比每公顷eidatario成员的平均密度低得多。与REDD+保障措施特别相关的是，当地贫困率相对较高，许多ejidatario是土著玛雅人，ejidatario毗邻Sian Ka an生物圈保护区，该地区有被洪水淹没的森林、稀树草原和红树林，以高度的生物多样性而闻名(Proust 2011年)。低人口密度和高贫困率的结合似乎使REDD+相对容易实施，因为森林使用和转换的内部压力较小，机会成本较低。与此同时，当地玛雅人的存在和伊岛靠近一个具有高度保护价值的地区的位置，以及伊岛部分地区城市扩张的风险，可能有助于解释为什么该地区吸引了国际社会对REDD+活动的大力支持。因此，如果FCP在实施REDD+相关活动和保障措施方面面临挑战，那么在尤卡坦半岛的其他地区，这些挑战可能会同样大，甚至更大。
为我们的研究收集的数据包括初级和二级书面来源、27次半结构化访谈、5次焦点小组会议、实地考察以及在墨西哥举行的国家和次国家REDD+相关会议上的参与者观察。访谈、焦点小组和参与者观察的主要目标是在多个尺度上规划REDD+的发展，确定参与这些发展的关键利益攸关方，并比较和对比世界观和观点。对世界观的比较并非详尽无遗，而是旨在对一系列普遍持有的观点进行分类，并审查这些世界观在多大程度上符合REDD+机构的优先事项和行动。然后，我们利用访谈、书面文件以及二手文献，进一步详细列出了在我们的案例研究领域与REDD+活动相关的关键机构列表。重点是可能适用保障措施的实地活动，不包括仅集中于联网或信息传播的活动。我们随后对制度和环境适宜性以及社会公平的分析，是基于访谈和书面文件中可获得的证据范围。换句话说，这些发现是基于我们的独立分析，不代表任何特定利益相关者群体的观点。
访谈和焦点小组受访者是通过雪球抽样在国家和区域(尤卡坦半岛)层面参与REDD+相关保障活动的组织和机构中确定的，包括政府机构以及民间社会组织(包括国家和国际)。在地方层面，受访者包括曾参与开发Much Kanan K'aax (MKK)项目和/或目前正在开发其他REDD+相关活动的人员。访谈主要用西班牙语进行，并进行记录和转录;在大多数情况下，本文引用的引文都已翻译成英语。
本次研究的大部分现场数据收集于2013年2月至4月和2014年1月至4月之间。我们认识到，REDD+在墨西哥的发展是高度动态和不断发展的，并鼓励对REDD+优先事项和机构何时、为何以及如何随着时间的推移发生变化进行研究。
结果
定义可持续性
REDD+保障措施(e)要求提高环境和社会效益，并考虑到可持续生计(见专栏1)。然而，实现这些目标首先需要对可持续性到底是什么，以及什么行动将产生实现可持续性所需的环境和社会效益有一个规范的视角或远见(例如，Clapp和Dauvergne, 2005)。在我们的采访中，有一点变得非常清楚，事实上，一些受访者自己也强烈强调，在这些问题上存在着各种截然不同的观点。
为了进行比较，我们确定了关于可持续性的三大类观点。这些分类并不是所有表达的观点都详尽无遗，也不一定代表任何特定的利益相关者群体，但它们仍然表明了遇到的大部分变化。由此产生了以下类别，我们将其标记为:“无接触”、“自然中的人类”和“传统使用”。虽然后两类之间有一些重叠，但分类突出了对不同解释途径的强调程度。
墨西哥自然保护区委员会(CONANP)的一位受访者最强烈地表达了“不接触(严格保护)”的观点。从这个角度看，当地森林使用者及其传统做法是对森林保护的最大威胁。因此，实现可持续性的途径是制定不依赖当地资源使用的替代生计战略。以下摘录表明了这一观点:
ejidatarios也认识到森林的主要风险是火灾…火灾的原因是什么?刀耕火种的农业和狩猎——他们自己就是这样做的。他们自己就是猎人，他们自己刀耕火种，然后播种。这是最可怕的做法。他们为什么要这么做?“这是我们的习俗”……我们显然需要实施(收入)多样化战略……这有助于降低这种风险…生物多样性。受访者3,政府。
第二种观点是我们称之为“人在自然”的世界观。这一观点强调以积极利用和管理森林为基础的可持续的、以社区为基础的林业和/或当地企业发展的重要性。这些受访者也倾向于怀疑或直接拒绝碳排放支付在促进墨西哥可持续行为方面的作用。
我们不想要一个无触碰的REDD…一个超级支付计划和[原文如此]环境服务，不碰森林。因为这会破坏治理，破坏森林再生的能力。人们会抛弃森林……我们希望资金能够支持森林的积极管理，生产性管理……没有碳。受访者9，国家非政府组织。
我们想要的是社区开始管理他们的森林，不是考虑碳排放，而是考虑产品;比如木头或蜂蜜之类的。生产一些东西然后卖给市场。所以碳，对我来说，是一种非常缥缈的东西，你知道吗?你也不太清楚，京都议定书，后京都议定书和碳价格都在下降。所以，我并不认为这会让社区变得更富有。受访者30，国家非政府组织。
最后，在尤卡坦半岛为当地和国际非政府组织工作的受访者主要阐述了传统用途的观点。这里的重点是土著玛雅文化作为可持续发展的关键所发挥的作用。
(我们想要)丰富当地的概念，仅此而已，这是最好的保障……在整个半岛上，我们必须享受的多样性一直伴随着玛雅人，从3000年以来……玛雅人非常清楚如何管理森林。受访者22，国际NGO。
另一位持传统用途观点的受访者认为，有必要对REDD+进行保护，以便更好地阐明人们习惯权利的价值和原则。在提及她/他在保障措施中看到的限制时，她/他说了以下几点:
目前世界权利体系中存在着一种危机，积极权利(法律承认的权利)对抗习俗权利……没有适当地考虑到许多人民的关切，即更好地认识到他们自己根据其习惯、习惯规范和习惯法来评价其资源的方式。受访者4，国家非政府组织。
在ejidatarios本身中，观点是不同的，并借鉴了各种各样的世界观。然而，维持生计、传统用途和传统知识的重要性是受访ejidatorios中反复出现的主题。
例如，一位ejidatario评论了REDD+下可持续性和气候变化讨论的抽象性质，与他/她的生活经验相反:beplay竞技
人们谈论REDD+战略[指的是]离我们很远的事情，我们看到的很远。但与此同时，我们能很近地看到它，因为我们已经在经历气候变化。beplay竞技(受访者18,Ejidatario, Quintana Roo;2013年2月23日在金塔纳罗奥举行的ejidal间会议)。
S/他关心气候变化将如何影响传统知识的使用。beplay竞技S/he认为，气候变化，特别是极端天气条件beplay竞技和天气不可预测性，增加了使用传统知识进行天气预报的挑战，这直接影响到米尔帕管理等生计活动。然而，s/他也看到了在理解和适应气候变化方面建立传统知识的价值:beplay竞技
很难理解(气候变化)，问题是如何适应……beplay竞技我们需要改变很多事情。我们尤其需要从过去吸取教训，因为在玛雅人的特定历史上，曾经有过灾难……我们的祖父母预见并承受了所有自然灾害的发生，他们自己制定了计划……(受访者18,Ejidatario, Quintana Roo)。
森林佣工团体的一个组织的代表也强调了维持当地生计的重要性，以及不应因为其他地方产生的气候变化问题而牺牲生计:beplay竞技
．.．那些没有选择的人，他们不能被迫牺牲自己的食物、文化和生活方式，因为其他人什么都不做或做得很少。我说的是那些仍然保持高消费的国家，而认为其他国家必须改变这种消费。(受访者20,Quintana Roo当地ejidos组织;2013年2月23日在金塔纳罗奥举行的ejidal间会议)。
一位社区领袖(在采访25中)表达了对“纯净”森林的欣赏，这似乎与“无触碰”的观点产生了共鸣。然而，对于森林损失的原因，他的看法与CONANP的受访者不同。就西安卡安森林保护区，他说:
很好，因为没人去那里，这是纯粹的森林，没有卡车、公共汽车、教练车、汽车的道路，什么都没有……有一些古老的小径被大量用于提取树胶(一种历史上用于当地使用和广泛贸易的树木树脂)。这也是政府做得非常糟糕的事情，因为他们允许砍伐zapote(树胶树)……这棵树我们应该尊敬，也因为它养活了许多森林动物。
这个ejidatario还评论了ejido成分变化的问题:
其他来自尤卡坦半岛的人也加入了教团。他们给我们制造麻烦…因为他们不服从，他们从事狩猎，他们不献身于土地。
根据“地方利用和森林企业”的世界观，s/他讨论了自己的创业活动:
在我收获之后，我在这片土地上重新种上了水果和木材，让它像以前一样，只是，怎么说呢，增加了价值。因为我知道我所拥有的一切都是有代价的。例如，鸟粪(用于建筑的棕榈树叶子，例如小屋的屋顶材料)，飓风过后，随着游客的涌入，价格上涨了，因此我们买了鸟粪放在这里。现在我想每片叶子是5比索。
S/他还表达了对传统知识和生计的尊重，同时指出年轻一代中缺乏传统知识和生计。
我们成长在一个不同的时代。我们的时代非常独特……我学到了很多关于我们父亲留给我们的，我们继承的农作物的知识。我们从来没有离开过足球，因为其他的事情，我们致力于农场，从我们小的时候……现在，直到他们15、16岁，他们都有电脑……现在孩子们不能自己计算，他们什么都做不了。
这种观点的多样性清楚地指明了需要从谁那里保护什么方面的不同方向。它们还表明，对于REDD+或任何其他干预措施如何最好地促进长期可持续森林管理和社区福利，人们有不同的看法。以下对我们案例研究领域的REDD+活动的概述将开始确定哪些视角最适合不断发展的REDD+机构。
Ejido Felipe Carrillo港REDD+的参数设置
确定REDD+活动的范围
Much Kanan K'aax (MKK)，在土著玛雅语中是“我们所有人一起工作来保护森林”的意思，(摘自访谈25)是伊岛FCP REDD+活动的中心。MKK的重点是通过重新造林和农用林业实现森林恢复，以及通过改进现有的森林管理和保护战略，如社区保护区，避免森林砍伐(Proust 2011年)。据参与创建MKK项目的受访者称，当地ejidal领袖找到当地非政府组织U’yoolche，询问参与碳市场的机会，于是MKK的想法就产生了(访谈22、25、32)。经过持续的讨论，FCP决定与尤尤尔什合作，在国际碳认证计划“Vivo计划”的赞助下实施一个碳项目。选择Plan Vivo的原因包括其对社区驱动活动的承诺(采访22)和相对适中的正式要求(采访15)。尽管在MKK启动REDD+的时候，REDD+还没有得到国际上的同意，Plan Vivo基于社区的方法和对社区利益的强调似乎很适合成为REDD+的保障措施。
2011年，在UNFCCC就REDD+达成协议后，向Plan Vivo提交了一份项目设计文件(PDD)，以在Ejido Felipe Carrillo港启动Much Kanan K'aax项目。此外，PDD指出，该项目已被CONAFOR确认为为制定墨西哥国家REDD+战略提供参考的试点项目(Proust 2011年)。要开展的项目活动是通过植树来进行休耕丰产，并通过建造防火带和监测火灾和非法森林入侵来避免森林砍伐(Proust 2011年)。
选择了1230公顷的区域作为MKK的试点。其中包括已经加入墨西哥水文生态系统服务付费计划的600公顷土地，该计划由墨西哥国家林业委员会(CONAFOR)监督。墨西哥的PES计划包括联邦政府直接向个别土地所有者或社区(MKK)支付款项，以维持批准的保护区内的森林覆盖。[3]最初，该PES方案不允许任何主动管理活动(McAfee和Shapiro 2010)。但是，这一规定后来被修改为允许根据经批准的管理计划进行以自然保护为基础的活动，如清除病树、建造防火带、围篱防止牲畜、巡逻防止非法采伐等。与上文所述的关于REDD+的持续辩论相呼应，允许在PES计划下进行管理的转变似乎是来自民间社会参与者的压力的结果，他们反对所谓的“无接触”方法，因为该方法没有认识到当地农民作为土地管理员的作用(McAfee和Shapiro 2010年)。尽管一些有限的“接触”因此被允许，但目前FCP中PES的处理方法仍然与我们所称的“无接触”视角一致:唯一合法的目的是保护该地区处于“自然”状态，“自然”被定义为不受人类开采活动的影响。
为了符合Plan Vivo碳项目的资格，还必须证明“附加性”，也就是说，MKK将导致碳存储和/或减少原本可能发生的排放。MKK因此在总项目面积上又增加了630公顷。其中50公顷的额外面积与一个倒霉的政府资助的柑橘项目所在地相对应。在柑橘项目之前，该地区被高大的森林覆盖。这片森林被ejidatarios清理干净，期望获得柑橘植物和种植训练，但这两者都没有实现(采访25,15)。这一地区的重新种植和保护剩下的森林地区，其中大部分可以通过公路到达，因此被计划作为保护和丰富碳储存的额外活动。
MKK项目随后通过自然保护区委员会(CONANP)管理的一个项目，寻求并获得了整个1230公顷项目区域作为社区自然保护区(CNPA)的认证。国家环境环境委员会是环境部的一个分散的机构。该认证的目的是为了表明保护森林以获得财政资源的意图，包括通过出售碳(采访15)。
乍一看，Vivo计划、联邦PES计划和CONANP对社区自然保护区的认证似乎都与REDD+提供了良好的制度“契合”，因为所有这些计划都致力于激励当地社区保持森林覆盖。然而，截至本研究之时，FCP获得Plan Vivo认证的尝试并未成功，碳也未售出。U’yoolche的答复者表示，未能获得认证的原因是在CONAFOR的支持下进行的场地划分和森林碳监测的方法和强度与Plan Vivo的要求之间的不匹配，即制度不适应。与此同时，FCP缺乏自身的资源来投资更密集的碳监测(采访15)。然而，PES和CNPA认证计划带来了联邦资金，以支持碳市场和Plan Vivo认证所引发的活动。通过这种方式，Plan Vivo进程无论是否与CONAFOR支持的MRV系统实现了良好的制度契合，都在产生REDD+活动方面发挥了重要作用。
自从FCP第一次尝试Plan Vivo认证以来，其他与REDD+相关的行动也从最初的MKK试点中分离出来。该地区是尤卡坦半岛“REDD+早期行动”选定地点的一部分，该项目由CONAFOR和国家生物多样性委员会(CONABIO)执行，由欧盟拉丁美洲投资基金(LAIF)和挪威资助(采访12、22和23)。具体来说，通过联合国开发计划署(UNDP)提供资金，MKK将用于墨西哥国家REDD+项目下森林碳“监测、报告和核查”的试验方法(采访23;另请参阅http://www.mrv.mx/index.php/en/news/blog/130-colaboracion-uyoolche-fcp.html)．这包括在三公顷MKK保护区土地上发展一个密集监测场址。该网站的目的是生成关于碳监测的信息(访谈15)，包括生物量、森林结构、物种组成、来自地面的二氧化碳通量和有机碳溶解。该组织还获得了CONAFOR颁发的“认证讲师社团”认证，被授权在碳测量和监测方面培训其他社团http://www.conafor.gob.mx:8080/documentos/docs/37/4345Comunidades%20Instructoras.pdf)．
世界银行为尤卡坦半岛的“REDD+早期行动”提供资金，作为“墨西哥森林与气候变化项目”的一部分(世界银行2011年，2014年)。beplay竞技世界银行关于该项目实施现状和结果的报告(2014)表明，尽管REDD+早期行动活动涉及MRV和净CO的减少2排放已显示出相对的进展，但在实现有关社区参与的项目目标方面却有所拖延。报告还提到，“CONAFOR内部仍在讨论以社区为基础、经济上可行、以REDD+为重点、具有大规模复制潜力的倡议的意义”(世界银行2014:8)。
这些以碳为导向的各种活动的增长与FCP参与林产品提取形成了鲜明对比。FCP是尤卡坦半岛的众多ejidos之一，它们在FSC (FSC 2012)下寻求森林认证，该计划包括负责任的木材生产的环境和社会标准。但是，截止到此次调查时，由于明显违反《森林法》(采访25)，济贫院可能面临10年禁止采伐木材的制裁(采访25)，获得FSC认证的可能性很小。墨西哥的商业木材采伐受到严格监管(Hajjar et al. 2012, Vázquez和Fuente 2015)［4］，再加上组织和技术能力以及规模经济的问题，成为社区业务进入认证和相关利润丰厚的木材市场的主要障碍(Klooster, 2006年)。
如果把木材项目的失败与碳项目的增长联系起来看，REDD+似乎加强了FCP内以碳为重点和非采掘性活动的总体趋势。从环境适应的角度来看，FCP案例中的结果似乎最适合无接触的视角，而与人类在自然和传统使用的视角格格不入。
这并不是说在FCP中所有与REDD+活动相关的机构都认同无接触的世界观，无论是在意识形态上还是在官方声明的目的上。事实上，在国家层面，墨西哥2010年的“REDD+愿景”非常强调农村发展以及对社区林业和农村企业的支持(CONAFOR 2010)。与这一愿景一致，最近对墨西哥REDD+准备活动的审查表明，一些REDD+捐助者和机构做出了有意的努力，以支持社区森林生产和特别是昆塔诺罗奥州的农用林业等活动(Deschamps等人，2015年)。然而，在2012-2013年，用于这些类别的REDD+资金只占CONAFOR提供给昆塔诺罗奥符合条件的市政当局的所有资源的一小部分，墨西哥的PES计划，其次是恢复和重新造林，仍然获得了最大的一部分资金(Deschamps等人，2015年)。与此同时，在国家层面，2016年联邦支出预算草案预计CONAFOR的运营预算将削减40%，这将导致支持社区林业项目的本已有限的工作人员大幅减少(Deschamps和Zúñiga 2015)。
关于特别REDD+准备资金对ejido FCP的影响，截至本研究2014年截止日期，ejido仅为单个社区林业活动获得了一笔小额资金(CONAFOR 2015)。与此同时，在ejido FCP指定用于REDD+活动的区域内，不允许进行功能性的、生产性的林业或农业活动。相反，FCP目前的REDD+活动坚持墨西哥PES计划的激励结构作为主要实施机构，并表现出与无接触视角的强烈环境契合，与其他世界观的环境不契合。
当然，除了REDD+和PES计划之外，还有其他因素也可能在解释eido FCP中对非提取性REDD+活动的事实上强调中发挥作用。eidido的人口密度很低，每个eidatario只有235公顷(EFCP 2005)，这表明eidido留出土地进行碳封存的集体机会成本相对较低。此外，受访者还指出了尤卡坦半岛的这个和其他ejidos面临的一些其他社会和经济挑战，如青年外迁、低木材和农业生产力，以及社区对政府补贴的长期依赖(访谈10、15、17、18、20、26)。关于后者，政府补贴在FCP中的作用尤其具有讽刺意味，因为REDD+项目地区森林砍伐的主要驱动因素是早期的政府补贴柑橘项目(采访25,15)。
然而，就REDD+对ejido FCP产生影响的程度而言，其净效果似乎是进一步降低该地区开发替代生产活动的可能性。此外，REDD+项目在公共土地上的位置也可能影响非edjidal成员的进入。正如我们将在下一节关于保障措施的讨论中所讨论的那样，这些不受排斥的成员对PES项目或碳销售的收入没有任何权利。
定义REDD +的保障措施
鉴于FCP的REDD+范围迄今主要是由墨西哥的PES计划决定的，我们确定了与这些REDD+活动相关的保障措施和保障机构的范围。从地方层面开始，值得注意的是，当地受访者对REDD+保障措施本身缺乏认识或意识。
这可能有很多原因。当地的一次采访指出salvaguardas,“保障措施”的西班牙语翻译不是日常语言中使用的术语。对于那些不是西班牙语为第一语言、受过正规教育有限的人来说，使用西班牙语的人就更少了(采访18)。在eido FCP内致力于REDD+相关问题的一个当地非政府组织说，在与社区成员讨论REDD+信息时，他们没有使用安全保障这个术语，因为这不是一个人民的概念，“这是一个世界银行的概念……我们更多地从土地权、健康环境权的角度来看待它(保障措施)”(采访15)。
总的来说，REDD+与在现有政府和认证项目制定的条款和条件下，在保护区内进行森林碳补贴或销售的活动联系更紧密。然而，如上述传统使用引用中所指出的，现有的玛雅传统、治理系统和习惯规范被一些人视为对所有活动(REDD+或其他)最好的可能“保障”。
与此同时，在国际和国家两级，一个复杂的保障网络正在制定之中。作为墨西哥生态环境保护计划和墨西哥国家REDD+战略的重要资助者，世界银行在该网络中发挥了重要作用，后者通过森林碳伙伴关系基金(FCPF)和森林投资计划(FIP)实现。FCPF的供资非常重视保障措施，特别是遵守世界银行自己的保障措施，而这些保障措施又与REDD+保障措施有很大重叠。对于像墨西哥REDD+战略这样的国家一级倡议，世界银行将通过战略环境和社会评估(SESA)和由此产生的环境和社会管理框架(ESMF;McDermott et al. 2012)。
世界银行的保障措施也与前面提到的“墨西哥森林与气候变化项目”(世界银行2011年)有关。在该项目中，国家森林和气候变化委员会进行了一项社会评估，结果是“(beplay竞技i)妇女在森林管理中的作用;在项目范围内确定土著人民;(3)广泛参与;(四)外迁;(五)社会冲突”(世界银行2011年)。据一名被采访者说，民间社会组织可以向非洲非洲行动委员会要求提供信息并要求尊重人民的权利，这是世界银行保障措施的结果(采访者11)。
在本研究期间，墨西哥SESA、ESMF和REDD+战略仍未完成。尽管如此，墨西哥已经开始在其现有法律框架内将REDD+保障措施制度化。值得注意的是，各种环境法，包括《可持续森林发展法》(在此称为《森林法》)的增编，纳入了《REDD+》保障措施的核心内容。其中包括，对影响ejidos的森林活动要求事先获得免费、知情的同意，communidades(另一种形式的公社所有制)和土著社区;森林决策中的“社会多元化和参与”;承认森林所有者和“合法所有者”从保护或改善环境服务中获得经济利益的权利(墨西哥政府，2012年)。［5］自由、事先和知情同意的概念与《联合国土著人民权利宣言》(UNDRIP)中的概念相呼应，该宣言在《联合国气候变化框架公约》REDD+保障措施中引用(见框1)。《森林法》还提到了墨西哥的社区权属安排，从而明确地在该国现有的土地权属制度中调整了自由、事先和知情同意的界限。换句话说，至少在正式的法律术语中，REDD+保障措施已经精确地适应了墨西哥森林所有权和治理的总体法律框架(2013年2月15日，墨西哥REDD保障措施发展讲习班;与社区、ejidos和土著人民关于森林与气候变化的第二次立法对话-讲习班，议会，2013年3月12日和13日;beplay竞技面试2)。
墨西哥还参与了REDD+社会和环境保障(REDD+ SES)项目，该项目涉及墨西哥国家政府和非政府组织气候、社区和生物多样性联盟(CCBA)认证计划以及CARE国际的代表。REDD+ SES旨在帮助各国政府开发REDD+保障措施信息系统(SIS)，用于向《联合国气候变化框架公约》报告其保障措施执行情况。墨西哥选择在市际一级开始这一进程，尤卡坦已经组成了自己的市际工作组，其中包括费利佩·卡里略·波多黎各镇。核心的国际REDD+ SES构成了这些更本地化的指标进程的基础，以其强有力的规范性语言而闻名，概述了自由、事先和知情同意的详细要求;完整的利益相关者的参与;为当地社区带来可衡量的净效益(McDermott et al. 2012)。为支持尤卡坦半岛区域REDD+战略，在尤卡坦半岛实施的REDD+ SES试点项目的首批步骤之一是为REDD+建立一个保障信息系统委员会。[6]然而，墨西哥的REDD+ SES进程仍处于早期阶段，尚不清楚是否或如何接受或调整该进程，以适应墨西哥现有的体制安排。
图1总结了上述所有活动，绘制了一幅与FCP中REDD+活动和/或FCP中REDD+活动下的社会保障相关的机构和行为体地图。请注意，该数字仅指目前直接或间接参与ejido FCP内REDD+活动的机构。鉴于这种复杂的情况，下一节将重点讨论制度契合如何影响FCP中这些与REDD+相关的各种保障措施是如何被解释和执行的，或没有被解释和执行。
在Ejido Felipe Carillo港颁布REDD+保障措施
如前所述，MKK项目是FCP和政府机构中REDD+相关活动的所在地，CONAFOR和CONANP在形成和实施这些活动中发挥了关键作用，包括PES、社区保护区认证和各种碳监测活动。这些政府机构在制度上受到越来越多的立法的约束，包括墨西哥宪法规定了ejidal的权利，以及森林法的新补充，要求在ejido土地上进行的任何项目必须得到ejido议会的自由、事先和知情的同意。此外，同意程序由ejido自己的内部规定明确规定。结果是，REDD+保障(c)与土著人民和当地社区权利有关，保障(d)与相关利益攸关方的参与有关，正通过现有的ejido大会制度加以解释和实施。
依靠大会治理来实施REDD+的社会影响是复杂的。一方面，FCP的议会成员包括经济上处于不利地位的玛雅土著社区成员，特别是玛雅长老。因此，加强大会的决策权可能有助于平衡更广泛的社会不平等。它也可能很符合传统使用对环境挑战的观点，在某种程度上，它使玛雅的长者能够实践并将他们的传统知识传递给年轻一代。
另一方面，议会制度没有为非ejidatarios的当地社区成员提供参与的保证，因此不能在议会中投票(Skutsch et al. 2013)。Nonejido成员包括弱势群体，如妇女、年轻一代，他们可能有或不可能有被驱逐的权利，以及移民。例如，FCP的200名伐木成员中只有20%是女性(EFCP 2005年)，而且传统上妇女并不包括在伐木组织的森林部门活动中(Proust 2011年)。同样，只有3%的盗巢成员年龄在18-30岁之间，而79%的成员年龄在50岁以上(EFCP, 2005年)。
关于社会和环境效益的保障措施(e)提出了更大的挑战。在这里，我们发现了全球和当地利益相关者的观点之间最明显的冲突，即什么是可持续生计和导致长期环境改善。对于那些(1)认同上述“无接触”世界观(2)相信碳相关活动(特别是碳监测)的融资将会持续下去，并且(或)在可预见的未来产生其他长期生计替代方案的利益攸关方来说，目前事实上的资金重点是碳核算和服务，而排除采掘活动，这可能被认为与可持续生计非常契合。然而，它既不符合“人在自然”的世界观，也不符合“传统使用”的世界观。从这些角度来看，可持续性和当地福利的最佳途径是企业家利用森林资源，包括采掘利用和/或恢复传统森林做法。
值得注意的是，对FCP成员的采访没有显示出对这种不接触方法的反对意见。如果保护社区自由、事先和知情同意权利的REDD+程序保障确实得到尊重，这是可以预期的。然而，对社会公平至关重要的不只是当地利益攸关方是否选择参与提供给他们的活动，而是机构如何塑造他们可以选择的选择范围。
按照这些思路，对所有三项保障措施的调查结果共同强调，在当地参与之前就哪些机构将实施REDD+、什么可视为REDD+活动以及谁可视为REDD+利益攸关方等问题作出决定或参数设置时，授权当地行为者的保障措施的范围如何受到限制。此外，他们认为，REDD+保障措施c)和d)中所包含的法律和程序权利不足以确保保障措施(e)中阐明的REDD+分配利益反映或阐明利益攸关方观点的平衡。相反，分配结果受到参与制定REDD+实施参数的主要机构的规则和规范的限制。从本质上说，尽管研究区域的REDD+活动似乎加强了ejidatorios对碳项目给予或拒绝自由、事先和知情同意的权利，但它们并没有向其他当地行为者或其他可能更符合其他当地观点、知识系统和习惯规范的其他类型的森林活动提供同等的资源和支持。换句话说，对一小部分REDD+活动说“不”的权利，在增强当地社区塑造自己未来的能力方面是有限的，除非有大量可行的替代方案可以让他们说“是”。
这些结论既呼应了其他研究，也建立在考察上下文、程序和分配公平之间关系的基础上(例如，Chhatre等人2012,Mahanty和McDermott 2013, McDermott等人2013);以及在治理社会生态系统中法律的程序和实体维度之间的关系(例如，Ebbesson和Hey 2013)。也就是说，我们的结论不仅强调了其相互关联的性质，而且还提出了关注程序性权利的环境和社会有效性的问题，而未能明确询问和解决有关实现可持续性的适当途径的基本规范假设。
结论
这项研究提供了一个详细的、多尺度的视角，在墨西哥尤卡坦半岛的一个单一的伊吉多岛制定REDD+及其保障措施。鉴于REDD+机构从全球到地方的多样性，以及墨西哥背景的多样性，在这种情况下，形成REDD+活动的机构和政策的精确组合不应被视为“典型”。相反，这种多规模的方法使人们能够更深入地理解REDD+目标和目标从全球到国家再到地方的转换过程，以及制度因素如何设定参数和限制实际可行的选择。
研究结果首先确定了墨西哥REDD+利益攸关方在哪些类型的行动将有助于长期森林保护和社区福祉方面的广泛观点。在这个范围内，我们确定了三种指示性类型，包括无接触(严格保护，无采掘活动)视角、自然中的人类(本地企业家精神，使用或失去它)视角和传统使用视角。
我们发现，在我们的案例研究领域，制度适合度对于塑造REDD+相关活动的设计至关重要。这反过来又对环境适宜性产生了重大影响，也就是说，可持续发展的愿景是加强了还是削弱了。尽管墨西哥的REDD+愿景，以及国际捐助者和碳认证计划的既定目标，可能支持REDD+下的多种当地生计活动，但FCP实际可做出的选择受到现有REDD+实施机构和政策的规则和优先事项的限制。在我们的研究领域，REDD+活动与墨西哥的PES计划和国际捐助者资助的碳MRV活动有很强的制度联系。PES方案提倡的非采掘活动与“无接触”观点一致，与“人在自然”和“传统使用”观点不一致。MRV活动同样位于PES方案区域内，几乎完全集中于碳核算。
体制上和环境上的适宜性又会影响保障措施的解释和制定。我们发现受访的当地利益攸关方对保障概念的认知度较低。与此相一致的是，保障措施的执行并不明确，而是嵌入墨西哥现有的机构中。特别是，在墨西哥《宪法》所承认的墨西哥ejidal制度内存在着强有力和相对明确的社区参与和同意程序，最近通过将REDD+保障措施纳入环境法而得到进一步加强，并有助于制定相对强有力的程序权利。它还有助于将框架更广泛的关于土著人民和地方权利和参与的REDD+语言与ejidal制度内制度化的权利和进程等同起来。这可能被视为迈向程序公平的积极步骤，因为我们的案例研究ejido的成员中包括经济弱势群体，包括玛雅长老。然而，它也排除了其他人，如许多女性、青年和移民。
与此同时，REDD+保障措施对程序性权利的关注，掩盖了REDD+发生的更广泛的制度背景，这种背景可能有利于一些可持续性建设(无接触)，而不是其他建设(人类在自然中和传统使用)。REDD+保障措施(e)的解释指的是环境和社会效益，在一定程度上受到关于哪些行动将或不会导致长期森林保护和社区福祉的规范性假设的制约。这包括参与REDD+参数设定的各方的规范优先事项，即在国际和国家层面定义REDD+的各方。然而，无论在这些更高的政策领域达成了什么优先事项，REDD+保障措施在实地的转化也受到REDD+执行者的技术要求和利益的限制，这些执行者包括受国际审计标准约束的Plan Vivo审计员，以及负责执行复杂森林法律的地方森林官员。程序性保障措施，如自由、事先和知情同意，加强了社区接受或拒绝No Touch REDD+活动的权利和参与，本身不足以增强社区追求可持续未来愿景的能力。相反，这种赋予权力需要向社区提供类似的体制支助，以形成和实现它们自己对可持续性的看法。
不管一个人是否持有“不接触”的观点，都有足够的空间来讨论当前REDD+在碳储存和监测方面的独家关注是否长期可持续。在我们的FCP案例研究中，在自愿市场上认证和销售碳信用的尝试迄今都失败了。即使这些努力最终成功，也不能保证这样的销售将产生良好的价格(Peters-Stanley和González 2014)。事实证明，墨西哥的PES方案在产生适度收入方面更为可靠，但它的政治前景也无法保证。尽管近年来，国家和国际上对REDD+ MRV试点有很高的兴趣，但随着方法制度化和/或政治重点转移到其他地方，这种兴趣不太可能无限期地持续下去。
与此同时，REDD+干预措施与木材采伐的法律和制度障碍相结合，似乎正在加强上述玛雅长老所指出的社区的普遍转变，即从工作转向在农场和森林中工作。这就提出了更基本的问题，即重新连接到当地生命支持系统的可能性，这被理解为在当地环境中为维持生计和福祉而在当地进化和适应的系统，并开发与我们所在的地球相协调的可持续路径(Folke和Gunderson 2012)。例如，关于“生态足迹”的研究采用了可持续发展的全球视角，质疑不同生活方式和生计的整体影响。其中一项研究考察了墨西哥的扶贫计划，其中包括向农民转移现金(Alix-Garcia等人，2013年)。与无接触REDD+方法类似，该方案帮助农民远离土地活动。它还成功地提高了平均收入，导致与其他地区森林砍伐有关的土地密集型产品的家庭消费相应增加。换句话说，从全球的角度来看，传统的土地利用方式可能比大多数发达国家的土地利用方式更具可持续性。一个更绿色、更公正的世界可能需要重新思考人类与维持我们生存的土地和生态系统之间的关系，包括适当关注社会-生态系统和治理背景之间的相互作用和动态(Galaz et al. 2008, Ebbesson and Folke 2014)。
总之，我们的研究结果强调了重新审视当前推动REDD+活动的关于可持续性的基本假设的重要性，并考虑REDD+机构的选择将如何影响这些假设。它还强调了将REDD+保障措施的讨论扎根于当地现实的重要性。如果REDD+保障措施要使土著人民和当地社区能够以确保长期净环境和社会效益的方式有意义地参与REDD+，这些努力是至关重要的。
致谢
作者还想对在尤卡坦半岛和墨西哥城参加访谈、焦点小组和REDD+相关会议的人们表示感谢，感谢他们对这项研究的慷慨和深刻的贡献。本文的研究由牛津大学John Fell基金资助，项目为“合格碳:通过自反的多层次治理在REDD+中建立信任和信誉”。它也是瑞典环境、农业科学和空间规划研究委员会(Formas)资助的“有效和公平的资助和保护生物多样性的体制安排”项目的成果。
__________
[1]有关《生物多样性公约》下与保障措施有关的讨论和谈判的分析，见Ituarte-Lima等人(2014)。另见第CBD-COP12号决定第XII/3号决定和各附件三。
[２]注意，伊佐岛FCP位于费利佩卡里略港市，换句话说，伊佐岛和该市有着相同的名称。然而，在本研究中，“FCP”总是指ejido，除非另有明确说明。
[3]关于墨西哥生态系统服务付费计划的更多细节，请参见Munoz-Pina等人2005年、FONAFIFO、CONAFOR和环境部2012年。
［4］这也是2013年2月15日在确定加强林业方案机会讲习班、2013年3月12日和13日在议会与社区、ejidos和土著人民关于森林与气候变化的第二次立法对话讲习班以及2013年4月10日在金塔纳罗奥举行的焦点小组会议上提出的关切。beplay竞技
［5］还值得注意的是，目前正在讨论《与土著人民协商法草案》(墨西哥政府，2011年)，并已证明有争议(见Gómez 2011)。2014年3月生效的《人民协商法》并非专门针对土著人民(http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/tcfed/135.htm?s)．
[6]http://www.ccpy.gob.mx/agenda-regional/redd+/comite-salvaguardas.php
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