研究

重新思考适应气候的保护的法律目标

• 摘要
• 简介
• 结构和方法
• 袋獾保护目标的法律途径
  • 塔斯马尼亚的保护挑战
  • 塔斯马尼亚法律中的保护目标
• 改革的理由
  • 保持当前状态和位置
  • 评估罕见
  • 评估本土性
  • 重视“野性”和就地保护
  • 专注于网站
• 法律保护目标的系统研究
• 改革的途径
  • 制定目标
  • 解决改革的障碍
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

本文通过特别关注自然保护、保护区和受威胁物种法律和政策中如何明确保护目标，有助于对法律在促进气候变化适应方面的作用的新理解(Craig 2010, McDonald 2beplay竞技011)。气候变化下的生物多样性保护是保护生物学(例如，Hoegh-Guldberg和Bbeplay竞技runo 2010, Bellard等人，2012)、环境规划(例如，Gillson等人，2013,Rickards等人，2014)和公共政策(例如，Chaffin等人，2014,Koontz等人，2015)等学科广泛学术研究的主题。保护从业者和研究人员已经确定了几种促进适应气候的保护实践的关键策略，包括加强保护区和连接，减少或消除现有的压力源，在某些情况下，迁移和迁地保护措施(西布鲁克等人，2011年，哈格曼和萨特菲尔德，2014年)。这些研究不一定会质疑在气候变化下保护实践的总体社会目标，而这样做的有限文献(例如，海勒和霍布斯2014年，哈里斯等人2015年)也没有考虑这些目标应该如何通过我们的法律和政策来实施。beplay竞技

法律上的保护目标具有一系列功能，对于生物多样性保护行动的制定、资助、实施和评估至关重要(McCormack和McDonald 2014年)。它们阐明决策者在制定和实施保护政策和战略时所寻求的广泛期望结果，并指导机构的优先事项和资源分配。只要法律目标的起草具有足够的具体性，就可以为检验养护活动的效力设定一个参考点。在存在模糊性或不确定性的情况下，它们也为司法解释实质性的保护法律义务提供依据。

我们研究了在澳大利亚岛国塔斯马尼亚的自然保护法律制度中，保护目标是如何在该司法管辖区面临的保护挑战的背景下被阐明的。塔斯马尼亚是一个很好的案例研究，因为它需要考虑来自国际、国家和州一级法律的目标。在阐明改革的案例时，我们发现了现有方法的问题，并将研究结果更广泛地解释为当代保护法律实践。我们考虑了当前目标倾向于促进在未来气候变化下可能无法实现的保护管理方法的方式。beplay竞技在提出实施改革方案的路径时，考虑了未来改革的障碍和推动因素，以及采用新方法的潜在共同利益。我们的结论是，改变我们的保护愿望是使我们的法律制度更适应气候变化的关键的第一步，但也需要对法律文书、工具和机构授权进行更深层次的改革，以确保这些目标嵌入到保护管理实践中。

结构和方法

这篇论文是广泛的文献综述、讨论论文的准备、研讨会和项目团队在12个月期间的定期讨论的结果。因此，这是一份探索性的文件，概述了在保护目标的法律规范中可以察觉到的限制，以及解决这些限制的机会，而不是一份实证研究。我们将研究范围限定在保护塔斯马尼亚陆地生物多样性的目标上。

为了探讨塔斯马尼亚州的目标改革是否得到支持，我们邀请了环保从业者参加一个研讨会，讨论讨论文件中提出的问题，讨论文件概述了当前在气候变化下的法律改革研究。beplay竞技我们举办研讨会的目的是:探讨现行的法律保护目标如何影响策略和行动的选择;了解是否普遍支持改革，以及可能采取何种形式;并确定需要考虑哪些过程、障碍、工具和其他重要问题。9名参与保育及相关领域(规划、政府、环境、公众倡导团体)的本地从业者参加了研讨会:4名来自政府规划及环境部门，2名来自倡导团体，1名来自地方政府、学术界和一个环境法非政府组织。

研讨会规模较小，以便有时间在参与者之间进行深入讨论和互动。项目小组促进旨在促进圆桌会议形式和分组讨论的具体活动，但在其他方面限制他们的发言，使重点停留在参与者的观点上。研讨会进行了录音，并记录了相关的引文。参与者还完成了一份障碍和促进因素的工作表，并对这些障碍和促进因素进行了整理。这些文本和工作表，连同来自文献、研讨会和作者经验的发现，为本文“改革的理由”、“法律中保护目标的系统方法”和“改革的途径”小节中提出的观点和结论提供了证据。

在下一节中，我们将介绍与塔斯马尼亚生物多样性目标相关的主要立法和计划。然后，我们根据对文献和教义分析的回顾确定关键问题(Hutchinson和Duncan 2012)。我们探讨了可能的改革方案，并提出了推进这些改革的途径。我们从文献、研讨会和作者的经验中提出了综合的发现。

塔斯马尼亚动物保护目标的法律途径

保护目标可以是显性的，也可以是隐性的。明确的保育目标包括立法或法定管理计划的条款，以及向决策者提供的立法指示。例如，澳大利亚国家环境法的目标1999年环境保护和生物多样性保护法(Cth) (EPBC法案)包括“规定保护环境”和“促进生物多样性的保存”(s3(1))。为了实现其目标，EPBC法案规定必须:

.．.[增强]澳大利亚确保保护其生物多样性的能力，包括以下条款:……(i)保护本地物种(特别是防止受威胁物种灭绝和促进其恢复)，并确保保护迁徙物种。

目标也可以在给决策者的法定指示中找到，例如，立法要求“部长在作出决定时必须考虑到”或“考虑到”某一特定事项。有些法律规定有义务在更普遍的公共活动中追求立法目标。例如,1995年《濒危物种保护法》(塔斯马尼亚)(TSPA)规定:

这是任何根据本法被赋予某种职能或权力的人的义务行使权力:以这种方式行使职能或行使权力以进一步达致附表1 [s4，重点已添加]所指明的目标。

隐性目标可以通过考虑法律如何寻求实现其显性目标——使用的法律工具和工具来辨别。在澳大利亚，实现明确目标的主要法律机制侧重于保护区和列入名单的濒危物种。如下所示，这种法律机制的结构意味着澳大利亚的保护法律优先考虑稀有的本地物种，并认为荒野地区比生物多样性的其他元素(包括多样化的基因和生态系统)具有更高的保护价值。塔斯马尼亚生物多样性保护的生物物理背景以及显性和隐性目标的相互作用将在以下小节中进行探讨。

塔斯马尼亚的保护挑战

塔斯马尼亚是一个凉爽、温带的岛屿，位于澳大利亚大陆以南240公里处。它被大约350公里宽的巴斯海峡隔开。由于该岛长期处于地理隔绝状态，地形多样，生境种类繁多，特有动植物种类众多。例如，28%已知的本地维管植物物种是地方性的。塔斯马尼亚有两个世界遗产区，具有突出的普遍自然价值，占该州土地面积的23%:塔斯马尼亚荒野区和麦夸里岛。总体而言，一半的州在公共(48.7%)或私人(1.4%)保护区内进行保护管理。

自20世纪50年代以来，塔斯马尼亚岛以每十年0.1°C的速度变暖，在高排放情景下，预计到本世纪末平均气温将上升2.6-3.3°C。由于塔斯马尼亚的海洋性气候和位于南方，这一速率低于澳大利亚大陆(每十年0.16°C)和全球(每十年0.12°C)(政府间气候变化专门委员会(IPCC) 2014年)。beplay竞技

随着气候变化和beplay竞技澳大利亚大陆的物种开始向南迁移，以适应更凉爽的条件，塔斯马尼亚被认为是许多物种的潜在避难所(例如，Garnett和Zander 2014)。然而，对于适应塔斯马尼亚条件的凉爽温带和高山物种来说，它们无法选择迁移范围，因为塔斯马尼亚是大陆和南极洲之间最南端的陆地。

塔斯马尼亚在气候变化下所面临的保育挑战，可由对Ptunarra棕蝴蝶(beplay竞技Oreixenica ptunarra)和塔斯马尼亚低地温带原生草原。在塔斯马尼亚TSPA中，Ptunarra棕色蝴蝶被列为易危物种。根据EPBC法案，塔斯马尼亚低地温带原生草原被列为“极度濒危生态群落”。这个社区的自然面积只剩下不到10%，大部分是在私人永久保有的土地上。状况良好的残余斑块物种丰富，是多种动植物的重要栖息地(Harris et al. 2015)，其中许多也被列为脆弱或受威胁物种。

最近的研究表明，在气候变化下，被列为低地原生草原的气候适宜性可能会收缩，而且这种变化的速度很快(Harris et al. 2015)。beplay竞技随着气候条件的变差，草地群落的物种组成、结构和生境质量将逐渐发生变化。试图保护草原群落目前的组成可能是不可能的，需要新的基准来判断管理的成功与否。在这种情况下，保护生物学家越来越多地建议，管理应该关注保持多样性、结构和功能，而不是试图保持当前的物种组成(Dunlop et al. 2013, Heller and Hobbs 2014)。

对未来变化的所有预测都有相当大的不确定性。根据模型参数化的方式，对Ptunarra棕色蝴蝶的预测变化很大。据预测，该物种要么很少经历栖息地的收缩，要么由于缺乏合适的气候，在本世纪末接近灭绝(Harris et al. 2013)。因此，不可能准确地预测将会发生什么变化以响应气候变化或这种变化的地点或时间。

目前的法律保护方法并没有设计来应对这种不确定性或不断变化的社区类型的边界或组成。草原保护的法律机制包括在产权上记录固定边界的正式保留区和对私有土地的长期保护契约。管理成功与否的指标包括列入名录的受威胁物种的数量和植物区系组成。同样，Ptunarra褐蝶恢复计划的具体目标之一是“确保该物种在其居住区域内长期存活”(Bell 1998: 3)，然而，在气候变化的情况下，试图维持静态基线可能不再可行。

塔斯马尼亚法律中的保护目标

塔斯马尼亚的保护法律框架是由国际、国家、州和地方各级的文书组成的层级体系。国际协议，特别是《生物多样性公约》(CBD)和《保护世界文化和自然遗产公约》(《世界遗产公约》)，制定高水平目标。《生物多样性公约》使国家和州立法对物种保护的重视合法化。《世界遗产公约》支持国家立法，保护世界遗产地区不受会严重影响世界遗产价值的开发的影响。

与澳大利亚其他州的做法一致，塔斯马尼亚的保护法律和管理安排采取了两种方法。主要重点是保留大片公共土地，主要作保育用途。第二层涉及列入和保护受威胁物种，通常要求通过环境影响评估框架考虑或平衡具体发展的影响。保护立法也支持积极的管理活动，例如拟订和执行物种恢复计划，但资源的限制极大地限制了这些措施的效力。

保护区法律主要是各州的事情，但由于塔斯马尼亚州既拥有世界遗产区域，也有EPBC法案列出的物种，澳大利亚政府在确保该州生物多样性的保护方面也有作用。2009-2030年澳大利亚国家储备体系战略为这种管理提供了广泛的指导，认识到确保对澳大利亚陆地生物多样性的长期保护的主要手段是“全面、充分和有代表性的”国家保护区系统。

塔斯马尼亚建立保护区的立法制定了广泛的目标。本条例的附表12002年自然保护法(塔斯马尼亚州)(NCA)确定了可保留土地的保护区类别，并列出了每一类保护区的价值和目的。每个组别的管理目标载列于2002年国家公园和保护区管理法(塔斯马尼亚)(NPRMA)。例如，管理国家公园的有关目标是:

(a)保存自然生物多样性;.．.

(d)保存具文化价值的地点或地区;.．.

(g)保护国家公园免受火灾、外来物种、疾病和土壤侵蚀等对国家公园的自然和文化价值以及国家公园内和附近的资产的不利影响，并在此之后恢复国家公园;

(h)鼓励和提供符合保护国家公园自然和文化价值的旅游、康乐用途和娱乐活动;.．.

(j)保存荒野地区的自然、原始和偏远的特点。

在参照该类保留地的目标而制订的法定管理计划中，也可订定特定于地盘的目标。例如,塔斯曼国家公园和保护区管理计划指定主题标题下的目标，例如:

• 植物区系:公园和保护区的植被保护目标是:保护和维持正在进行的进化过程;保护、维持和监测自然植物多样性、受威胁植物物种和具有保护意义的群落;尽量减少对植物群的有害影响;并为公众提供欣赏植物的机会。
• 动物:公园和保护区的动物保育目标是:保护、维持和监测受威胁的动物物种;保护、维持和监测当地动物和栖息地的多样性;尽量减少对当地动物群和栖息地的有害影响;并为游客提供接触野生动物的机会。

然后，管理计划指定实现这些目标的“政策”和“行动”。然而，“保护”和“维护”的含义是不明确的，两者之间的区别是不清楚的。例如，“维持”可能意味着确保公园中目前存在的所有物种在未来继续存在，和/或它们当前的数量得以维持，和/或它们的分布保持在目前的水平。

塔斯马尼亚TSPA的目标包括:

• 以确保塔斯马尼亚的所有本地动植物都能存活下来，蓬勃发展并保留它们在野外进化发展的潜力;而且
• 确保本地动植物的遗传多样性得以维持(学校第一章;第二部分cl3 (a)， (b)，重点已添加)。

“生存”被定义为“一个分类单元的存活种群在野外的持续存在”，因此目标是使所有物种保持“一种独立的、不被占有的或自然的状态”(TSPA s3)。在实践中，这些目标只能通过该法案对列入名单的濒危物种的实质性保护来实现。由于无意识的优先级、提名过程中的偏见，或出于政治或实际原因，包括信息的可获得性和社区意识，列出过程可能不能平等地涵盖所有分类。列入名单的物种可能属于若干类别之一，包括濒危、脆弱或稀有。因此，某些稀有、流行或标志性的物种比其他不太知名或可识别的物种更有可能成为TSPA的保护对象。

没有立法明确指出，物种保护的主要目的是防止物种灭绝、避免新物种被列入法定濒危物种名单，还是减少对已列入名单的物种的威胁。塔斯马尼亚的立法似乎寻求这三个方面，但没有优先考虑或提供如何实现这一目标的方向，只是对“获取”列入名单的物种施加惩罚，并建立减少威胁和恢复计划的机制(TSPA ss51, 25, 27)。

塔斯马尼亚的自然遗产战略明确提出了更具前瞻性和适应性的保护目标，其目标是:

通过对保护和管理采取协调一致的战略景观方法，包括战略规划和评估，改善塔斯马尼亚的保护成果。(第一工业、水和环境部(DPIPWE) 2013)

塔斯马尼亚保护区和受威胁物种法明确提出的目标是由资源管理和规划系统(RMPS)的目标所支撑的，这些目标载于主要土地使用规划和保护法规的附件中。RMPS的目标包括“促进自然和物质资源的可持续发展，维持生态过程和遗传多样性。”在保护区和受威胁物种立法下，法定职能的行使必须“考虑到”或“促进”RMPS目标，但没有关于保护相对于其他列出的社会、经济和文化目标的相对优先性的指导。

改革的理由

前一节所列袋獾保护目标的概览显示出三个主要主题:(i)强调维持生态系统及其组成部分的当前状态和位置，或使它们恢复到“不受干扰”的状态;(ii)高度重视稀有、原生和野生性;(iii)将重点放在特定的预留土地上，作为大部分保育工作的地点。这些主题对保护法律和政策具有重要意义，特别是考虑到气候变化对该州生物多样性的预期影响。beplay竞技

保持当前状态和位置

气候变化下范围变化的可能性意味着需要确定和管理现有和未来栖息地的区域。beplay竞技在某些情况下，这意味着确保某些地区在未来可以得到保护，而其他地区可能需要积极的修复。加强适宜地区之间的连通性也被认为是气候适应方法的一个关键特征。然而，当前目标的重点往往是将保护地产和相关系统视为静态的。例如，TSCA中“栖息地”的定义仅指目前被一个列出的分类单元占用的栖息地，这限制了退化地区恢复的动力或对未来栖息地的积极管理。同样，提到保护区域的“自然状态”意味着一个静态或特定的基线。TSPA提到的保持“野生物种的进化潜力”承认了变化过程，但可以说只是在历史上经历过的速度和时间尺度上。

评估罕见

目前的目标高度重视稀有物种，这是在实际中集中运用保护努力和资源的一个关键标准。实质性的法律保护和实际的保护工作的重点是将有限的保护资源用于保护那些最接近消失于灭绝的物种。濒危物种保护法案(TSPA)和EPBC法案(EPBC Act)等濒危物种制度将物种划分为“极度濒危”、“濒危”、“脆弱”或“稀有”等威胁类别，每一类的定义都与它们濒临灭绝的程度有关。最受威胁的物种最有可能被列入名单，获得优先资助，并从恢复计划和减少威胁的努力中受益。正如一位研讨会与会者所评论的那样:

《环境保护和生物多样性保护法》以及大多数州的《保护法》都非常强调物种层面的保护和稀有性，在我看来，考虑到我们现在所知道的一切，这似乎很奇怪。

过去，单个物种被视为生物多样性更普遍概念的替代品(Dunlop et al. 2013)。然而，最具互动性的物种，包括那些常见的物种，可能对正在进行的生态系统功能更重要，在快速下降的情况下，它们的消失可能更有可能导致生态系统转型。也许有必要以另一种方式重视生物多样性，特别是稀有物种，使它们的功能变得比它们的数量更重要。事实上，强烈强调避免野生物种灭绝不仅越来越难实现，而且从更广泛的生态系统健康和恢复力的角度来看，这实际上可能是不受欢迎的，特别是如果设法为单个物种提供关键栖息地的地区(Steffen et al. 2009, Camacho et al. 2010)。这并不是说我们主张放弃保护稀有物种，或者接受任何物种的灭绝都是可以接受的。然而，在某些情况下，气候变化的现实可能迫使人们重新定位当前对野生动物保护的高度beplay竞技重视。

评估本土性

以上概述的塔斯马尼亚的保护目标将本地和本土物种的价值高于其他物种。在TSPA中有43处提到“本地”物种。一些本地物种的定义仅限于澳大利亚生物多样性的一个非常特定的子集(McCormack和McDonald 2014)。只有“自然存在于塔斯马尼亚”的物种才可能被列为受威胁物种，因此有资格获得实质性保护(TSPA ss25, 27,32,51)。EPBC法案对“本地物种”有最广泛的定义之一，但仍将该术语限制为:

原产于澳大利亚或其外部领土(或其海床或沿海海域);其成员定期或偶尔访问;或1400年以前在澳大利亚或外部领土上存在的东西(s528,重点补充道)。

州立法往往更加严格，将本地物种定义为“本地”或“连续居民”，包括“定期访客”，但没有定义这些附加术语。虽然强调保护本地物种的法律目标肯定有其作用，但目前以牺牲更灵活和更实用的方法为代价给予本地物种的隐性优先地位应该得到重新考虑，以避免通过法律限制适应性保护的选择。

重视“野性”和就地保护

塔斯马尼亚荒野世界遗产区在塔斯马尼亚框架中的突出地位表明了自然在未受干扰状态下的重要性。《濒危物种法》也是如此:《濒危物种保护法》的首要目标是确保“塔斯马尼亚的本土动植物能够生存、繁荣，并保持它们进化发展的潜力。在野外(第一章，第三章，重点加了)。“野生”被定义为“一种独立的、未被占有的或自然的状态，且不处于有意培育、驯化或圈养的状态，无论其位置或土地权属如何”(TSPA s3)。

国际、国家和州法律都强调就地保护的重要性。然而，随着气候变化的迅速，加上栖息地的碎片化，可能会破坏一些beplay竞技物种独立进化和/或适应的能力，以恢复大规模生态连接和/或辅助殖民形式的人类干预可能会变得越来越必要(Braverman 2014)。因此，“野生的”和“自然的”等术语对于指导人为气候变化下的保护结果越来越没有帮助(Pritchard和Harrop 2010)。beplay竞技这并不是说保护“荒野”区域没有价值。相反，也许有必要调整我们对“野外”的理解，接受以积极的保护管理为形式的更高程度的人类影响，以便某些物种在这些地方存活。在这方面，Meine的(2015:91)”相对野生任何地方的野生程度和人类的影响，以及它们之间随时间而不断变化的关系的性质”可能提供一个有用的术语。

专注于网站

保育法的发展强调保留公共土地作保育用途。即使将私人保护区包括在内，对具有明确空间边界的保护区的强调也意味着这些边界之外的自然资源仍可进行开发(Preston 2013, McCormack和McDonald 2014, Fitzsimons 2015)。这意味着保护应该主要在确定的区域内进行，并加强了“野生”保护地区和“驯服”供人类使用的地区之间的区别。这种区分可能会削弱跨保留区的综合景观尺度保护规划的潜力，该规划认识到保护区周围连通性、庇护所和健康景观的重要性(Laurance等人，2012年)。

法律保护目标的系统方法

许多气候适应保护文献主张向系统和景观保护方法的转变，而不是保护特定的物种。认识到保留野生标志性物种种群的社会和文化重要性，我们不主张大规模取代物种层面的保护。即使我们这样做了，全系统办法的困难也不应被低估。下面将考虑到执行新目标的障碍，但目前的办法执行不力的一个关键原因是它们没有得到足够的资金，而且几乎没有证据表明一套新的目标将增加用于执行的资源。此外，法律结构很少是有意的制度设计的产物，而是代表相互竞争的利益之间权衡的产物。因此，我们没有建议全面取代当前的方法，而是指出当前目标的三个关键变化，这将促进向更适应气候变化的保护法律框架过渡。它们是:

1. 系统动态守恒定律的承认
2. 关注功能、稳定性和弹性，以及威胁级别;而且
3. 明确认识到系统在多个尺度上运行，因此需要多标量管理。

社会生态系统既是空间动态的，又是时间动态的。因此，养护目标必须明确考虑到随着时间推移变化的必然性。对变化过程的明确认识可以转化为某些领域在保护方面变得或多或少重要。一位研讨会与会者指出:

也许一个保护区不再是保护区，因为所有生物都灭绝了，也可能是另一种情况，因为目前保护较少的地区可能需要加强保护，成为避难所，因为它们会变得合适。而是随着时间的推移而变化，并确保我们如何划分和指定土地使用的规定允许这种变化。

鉴于保护区的不同价值，我们不主张如果保护区不再保护受威胁的物种，就应该被删除。重要的是要确保使用适应性管理方法来促进更注重保护的目标，而不是为稀释或损害保护区价值提供理由。相反，应该以有利于适应变化的方式来设计和管理保护区。目前保护区内条件良好的多样性生境，在短期内最有可能适应变化，在长期内有更强的适应能力。通过适当的立法授权，要求对保护区进行适应气候变化的管理，可以促进更有活力和更灵活的做法(Scott和Lemieux 2005年)。beplay竞技

栖息地的法律定义也需要改变。如前所述，在塔斯马尼亚，它只涉及目前被列入名单的物种所占据的区域。澳大利亚首都领地的词汇表《2014年自然保护法》(NCA ACT)，另一方面，将“栖息地”定义为一个区域，被或“曾经(持续地、定期地或偶尔地)被一种生物或群体占据，并进入其中。这样的有被重新介绍的可能。”这个定义认识到物种分布的变化可能会使生态位被填满。NCA ACT的定义是否会导致保护实践的实际变化还有待观察，但新法案确实在值得保护管理的领域提供了更大的灵活性。

对变化的驱动因素有更强的关注可能还包括将重点从原地保护转移到确保物种的持续存在，而将物种的特定位置和丰度视为短暂的(Dunlop et al. 2013)。这将为更广泛地使用辅助殖民化、物种迁移和在气候更有利的地区建立“保险种群”铺平道路。可能需要新的法律工具来促进这些措施。向迁地保护或迁移保护的转变也将涉及保护区管理目标的改变。虽然有些地区可能仍需采取旨在使该地区保持在某种历史基线水平的以恢复为导向的干预措施，但大多数地区要么允许自然适应不断变化的条件，要么采取旨在容纳新物种和生态组合的创新或实验性干预措施。

适应性保护目标可能需要更多地关注系统功能:

目前，我们痴迷于生物多样性的组成——那里有什么，但我们也需要考虑到结构——它是如何排列的，以及功能——它做什么。研讨会的参与者。

这可能意味着保护工作的目标是在景观中发挥重要作用的非本地或新生物种。强调系统而非物种，也可能要求重新考虑澳大利亚保护法律中对稀有物种的优先排序方式，可能转向就地保护工作的分类方法(Weins和Hobbs 2015年)。然而，对标志性物种的持续保护可能有强大的社会、文化和娱乐原因，所以这种差异最初可能是重点而不是目的。

系统方法还包括将重点转移到多个尺度的规划上，以造福物种、生态系统和生态过程(Heller和Zavaleta, 2009, Mawdsley等，2009,Polak等，2015)。尽管多标量管理已经被提倡了一段时间，但它得到的吸收有限。一位研讨会与会者指出:

2009年霍克(EPBC法案)审查建议提高我们考虑和管理生物多样性的规模……观察景观和整个生态系统，我认为这还没有发生。

寻求在不断变化的条件下保持生态系统健康的多尺度方法可以看到旨在保护生态系统的生物区域尺度目标和不专注于维持当前分布的物种级别目标(Dunlop et al. 2013)。明确采用多标量方法可以为关注连通性提供更有力的理由，包括陆地-海岸-海洋连续体的纵向和纬度连通性，以及公共保护区和私人土地之间的连通性。对当地独特品质的认识也将使一些地区能够进行隔离管理，以遏制或抵御诸如火灾、入侵物种和疾病等威胁(Prober和Dunlop 2011年)。跨多个尺度的套套和整合的目标还可以帮助解决澳大利亚联邦环境治理模式中出现的监管碎片化和重复问题，并使监管工作聚焦于相关压力源和人类活动发生的规模。

改革的途径

法律的特点保证了其稳定性、可预测性和随时间推移的一致性，也使其变化缓慢。持久的改革还需要强大的社会共识。关于改革保护目标的讨论可能需要一些时间，这在某种程度上也是可取的。根据前几节讨论的考虑，我们已经确定了制定生物多样性保护的法律目标的要求，以及如何解决实施这些改革的障碍。

制定目标

即使人们接受了保护目标改革的必要性，它们的理想形式也没有确定下来(Hagerman et al. 2010)。同样，尚不清楚是通过现有的法律文书规定改变目前的保护目标会更好，还是应该集中注意改革保护的决策过程。基于原则的监管定义了要追求的广泛目标，并允许管理者以最有效的方式自由实现这些目标，并确定行动和投资的优先次序(Bottrill et al. 2008)。维多利亚公园在为维多利亚的阿尔卑斯山(维多利亚公园2014年)和西南(维多利亚公园2015年)地区制定保护区管理计划时采用了这种方法。这些计划在区域或景观层面制定了广泛的保护和管理目标，跨越保留区、生态系统和栖息地，使具体地点的管理在个别地块层面得以确定。因此，基于现场的管理计划可以更定期地更新，因为覆盖的区域更小;这些计划不需要考虑很长的时间框架和相关的不确定性(包括资金、气候和其他生态影响);此外，以场地为基础的规划将不需要与传统法定管理规划相同的正式审查期。更定期的管理规划审查具有允许气候和生态系统的变化引发对正式的、机构的和私人的规划文件的更改的优势，从而允许采用更适应的管理方法。

过程目标可能为在气候变化下确定和制定干预措施的优先次序提供了另一种框架(海勒和霍布斯2014年)，因为它们避免了关于自然应该如何的规定。beplay竞技然而，它们缺乏当代适应性管理和问责标准所要求的可衡量性。上面提到的维多利亚公园计划也受到了类似的限制。

在明确了目标的情况下，法定责任应是行使权力和职能以实现生物多样性和生态完整性的保护，而不仅仅是在行使权力或职能时考虑该事项(Preston 2013年)。这将克服当前方法的一个关键弱点，即只需要平衡相互竞争的利益。平衡授权通常有利于发展，因为决策者缺乏关于如何在这种情况下行使其自由裁量权的明确指导。正如来自州政府的一名讲习班与会者所指出的:

就政府如何处理这些事情的现实而言，实际上确定优先事项——物种和保护价值——是非常重要的一部分。你不可能做所有的事情，所以我们实际上需要我们的立法来提供一些关于优先领域的指导。“考虑到”和“促进”，这两个词在做决定时意义重大。

新的目标所应采取的形式必须是更广泛的社会政治项目的一部分，在考虑着手进行这一项目时，必须考虑其实际可行性。为此，下一节将审查改革的主要障碍，包括潜在的不利副作用，以及可能促进或促成改革的因素。

解决改革的障碍

环保法改革的障碍来自于澳大利亚联邦环境法的一般结构，以及关于我们的法律应该努力实现什么目标的流行观点(澳大利亚环境法专家小组(APEEL) 2015年)。就澳大利亚法律寻求执行《生物多样性公约》的要求而言，该公约强调就地保护可被认为是改革的障碍，特别是考虑到国际法文书众所周知难以修改。尽管如此，2014年《生物多样性公约》缔约方大会强调了2011-2020年生物多样性战略计划促进《公约》的有效实施，包括共同愿景、使命和战略目标爱知目标生物多样性2014年(CBD)。这些目标(《生物多样性公约2010》)虽然保留了防止已知受威胁物种灭绝的愿望(目标12)，但也强调了以区域为基础的保护措施系统的重要性，这些保护措施应与更广泛的景观和海洋相结合(目标11)，并增强生态系统的恢复力(目标15)。这里有一些系统思考的元素，为更适应CBD愿望的规范提供了基础。无论如何，澳大利亚对《生物多样性公约》的义务由《EPBC法》的规定正式履行。只要国家体制的运作方式不破坏或与国家体制相抵触，国家对其运作方式的监督就非常少。因此，也许更有问题的是保护框架的复杂性，因为它在地方层面上运作。在那里，管理和开发决定受到当地土地使用规划规定和适用的资源开发法律的影响，以及州和联邦对特定列入名录的物种和生态系统的保护要求的影响。尽管《生物多样性公约》的授权本身可能不会成为主要障碍，但保护治理的结构复杂性——横向跨土地使用部门和纵向跨政府规模——很可能会阻碍仅以州为基础的保护法律目标的任何改变的有效性。

现有机制的复杂性，以及在气候变化下实现保护成果所需的科学发展所需的成本和资源，也可能导致一些人不愿干预当前的方法:beplay竞技

即使是将生物多样性作为一个静态的事物来管理也是非常非常具有挑战性的，所以引入气候变化适应将其再次抛到脑后。beplay竞技我认为我们甚至没有很好地处理复原物种和群落，更不用说更广泛的概念和现实了。研讨会的参与者。

讲习班与会者确定的最持久的障碍是缺乏考虑生物多样性保护的普遍政治意愿，或特别考虑气候适应要求:

在我的工作中，另一件非常惊人的事情是，生物多样性实际上在很大程度上被认为是一个肮脏的词。

大家普遍认为，公众对养护的未来需要缺乏了解，对改革目前做法缺乏承诺。他们强烈需要在更广泛的社区一级开始这一对话的方法。另一些人则哀叹，他们认为政府对循证决策普遍不感兴趣，将保护资产和公共安全的管理活动列为短期的、在选举中广受欢迎的优先事项。

与此相关的一个问题是，人们担心，制定更可实现和适应性更强的目标只会稀释我们对强有力的保护成果的承诺，而不是合理地尝试增强它们。研讨会参与者没有明确地将这一问题确定为主要障碍，但在随后的项目团队和非政府环保组织工作人员的非正式讨论中，这一问题很快成为一个主要问题。这可以通过在研讨会上提出和讨论备选方案的方式来解释，该方法不要求与会者在濒危物种方法和能够容忍明确分类的系统级方法之间做出选择。

如果采用基于原则的方法，通过正式采用新生的环境法原则“不回归”，降低保护标准的一些担忧可能会减轻。环境法改革的不回归在人权法中得到广泛承认，这意味着只有在改变不降低保护标准的情况下，现有的环境规范才能得到修订(Prieur 2012)。有人可能会说，采用一种更加动态和基于系统的方法来实现保护目标不会导致保护水平的倒退，但实际上会提高保护结果，因为它确保了保护努力受到对系统动态和发生变化的多尺度的现代理解的影响。将非回归原则应用于保护目标将意味着保护单个物种仍将是优先事项，但在某些情况下，这将涉及更多地强调迁地努力和有利于多个物种的管理，以促进整个系统的健康。事实上，从长远来看，这可能会带来一种更持久、更有意义的物种保护方法。

讲习班与会者的一个相关关切是，如果不通过具体的法律工具解决执行失败的问题，仅仅更新目标是毫无意义的:

在一天结束的时候，他们(目标)必须是可以实现的，设定无法实现的目标是无稽之谈。

我想，有一些雄心勃勃的目标是好事，但要把它们真正纳入一个护林员的工作计划，还有很长的路要走。

高层的目标需要贯穿于土地使用规划条例中，并在法定文书中相当明确。目前，我们甚至不清楚物种和群落是否在那里有一席之地，所以如果其他关于生物多样性适应的概念有相关性，那就需要明确。

与会者认为，就未来的保护目标展开更广泛的公众对话将带来显著的协同效益，特别是在实现不同制度下目标的更好一致、解决非气候压力源以及减少多种法律要求的经济效率低下方面。

这些因素绝不是改革保护目标或更普遍的保护法律所独有的，但它们突出了从长远角度看待整个改革项目的重要性，以及开展一系列公共信息和参与活动的必要性。在这方面，必须利用受人尊敬和有影响力的"倡导者"来领导这场辩论。在像塔斯马尼亚这样的州，既从事管理活动又从事经济生产性土地利用的业主可以提供对多重利益潜力的洞见。与土著人民更深层次的接触也被视为推动未来改革之前所需辩论的关键因素。

事实上，塔斯马尼亚已经有一个良好的储备系统，也被认为是有利的，因为它提供了一个重要的土地面积，以适应变化和范围转移，并允许更多的试验多尺度管理方法。

结论

保护法律的架构目前专注于物种清单和恢复计划的制定、前端决策、环境影响评估程序以及保护区的建立等过程。当前的保护目标是在物种的原位保护和保持保护区为未受干扰的、自然的或野生的方面寻求一切，在未来的气候变化下很可能会失败。beplay竞技即使他们得到了充足的资金，将气候变化控制在某个历史基线的愿望也忽视了当前和未来气候变化的现实。法律制度必须更加灵活，对不断变化的生态需求作出反应。在主张向更加动态的、多尺度的保护目标转变时，我们承认保护区管理计划改变的必然性，更加强调迁出方法，以及需要与私人土地所有者进行更深层次的接触。

仅仅改变保护目标不会影响这些转变。改革目标只是对用于实现目标的法律工具和手段进行更根本改革的第一步。事实上，无论实质性重点是保护的法律制度的目标如何改变，都需要对影响生物多样性的资源管理框架进行并行改革，例如采矿、林业、水和土地管理。

大规模改革不太可能迅速发生，而且我们已经确定了改革目标和保护制度本身的主要障碍。更具有适应性的保护目标的理想形式尚未确定。备选办法包括列入原则或广泛的目标，如上文所概述的那些，或规定更可衡量的办法，或修订确定优先事项和供资的程序。多元化的改革方法可能是最合适的策略，包括全面的、非特定的保护目标，跨越景观、部门和保留期，并有更具体的、可衡量的目标，明确行动和投资的优先次序。

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