让管理者管理:分析跨境保护区网络中生物多样性的保护能力

• 摘要
• 简介
• 方法
  • 概念框架
  • 访谈和分析
• 结果
  • 澳大利亚的阿尔卑斯山和制度背景
  • 对现行安排的诊断
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

在全球范围内，生物多样性的丧失是生态系统变化最重要的驱动因素之一(Hooper et al. 2012)，但随着生态系统压力的增加，生物多样性下降的速度没有放缓的迹象(Butchart et al. 2010)。土地利用变化、入侵物种和气候变化是生物多样性丧失最重要的驱动因素(Sala ebeplay竞技t al. 2000)。应对这些威胁需要更好地协调不同景观的保护(Likens and Lindenmayer 2012, Wyborn 2015)。在这种情况下，大型、精心设计和管理的保护区可以在实现保护目标方面发挥重要作用，并有助于减缓生物多样性的流失速度(Butchart et al. 2012)。保护区是公认的、专门的、并设法实现长期保护的地方(Dudley 2008)，但这些区域在保护生物多样性方面的有效性一直受到广泛争论。尽管保护区不断扩大，但生物多样性的持续丧失被归咎于许多因素，部分批评集中在治理不力如何破坏了社会和生态成果(Mora和Sale, 2011, Le Saout等人，2013,Dudley等人，2014,Hill等人，2015)。

制度是构建、稳定并为社会生活提供意义的规则和规范(Scott 2014)。它们提供约束和机会，从而影响个人和组织的行为，并决定这种行为的后续后果(McGinnis 2011)。制度还支持行为者适应环境变化的能力，并能够影响社会-生态系统的轨迹(SESs) (Chaffin et al. 2014)。因此，了解制度和治理可以帮助确定干预的关键点，并支持改进决策和保护区内更好的生物多样性成果。

我们的目的是分析制度条件是如何使或限制在澳大利亚阿尔卑斯山(阿尔卑斯山)的跨界保护区网络中保护生物多样性的能力。重点在于公共机构，因为尽管保护地区的治理越来越多地涉及非国家行为体，但政府机构仍在独立或作为合作伙伴治理这些地区方面发挥着重要作用。在包括澳大利亚阿尔卑斯山在内的许多地区，公共机构在解决公共问题方面负有高度责任，这使它们成为解决方案的关键部分(Ansell 2011)。澳大利亚的阿尔卑斯山为研究政府管理的保护区以及景观规模的合作提供了一个理想的研究地点，因为具有国际重要性的保护区网络覆盖了三个次国家辖区。

在复杂的SESs和快速的环境变化条件下，许多研究人员都强调了适应能力的需要。制度的适应能力被定义为“使社会行为者能够通过有计划的措施或允许和鼓励社会的创造性反应来应对短期和长期影响的制度特征”(Gupta et al. 2010:461)。这些制度特征对于有效的保护是必不可少的，但如果缺乏基本知识和技能(即一般能力)，适应能力是不足的。一般能力是指识别和解决问题的能力，以及运用知识和技能的能力(Virji et al. 2012)。我们关注这两种类型的能力。

SESs固有的不确定性、复杂性和非线性动态对传统的、集中的、效率驱动的方法(Chaffin等人，2014年)构成了挑战，这些方法可以描述保护区管理机构的特征。自适应治理被提出作为当前安排的替代方案，前提是它强调一种更具实验性、学习驱动的方法(Brunner 2010, Chaffin et al. 2014)。理想情况下，适应性治理包括多层治理网络，促进学习、构建社会资本，并在纵向和横向尺度上相互联系;多中心;以及商议性决策(Dietz et al. 2003, Folke et al. 2005, Armitage et al. 2012)。然而，适应性治理在实践中的实施仍然缓慢，推进它需要理解制度以及影响制度适应能力的社会、政治和其他因素(Koontz et al. 2015)。

考虑到关键行为体，特别是政府机构的行政限制，迫切需要检查呼吁更加“适应性”的实用性(Eakin et al. 2011, Rijke et al. 2012, Wyborn and Dovers 2014)。这种运营环境包括紧张的预算和时间表，限制的政治和法定授权，不灵活的问责措施，以及由于公众信任水平低而产生的刚性行政控制(Ansell 2011, Wyborn和Dovers 2014)。公共机构的运作环境是如何加强或削弱适应能力的，这一点在本研究中尚未得到充分理解和研究。考试利用适应能力和综合能力来提供见解。一个特别值得关注的问题是，公共机构的运作环境如何能够促进或限制能力，从而造成较差的体制适应。

方法

我们采用了一种机构诊断方法。这里的重点是在Young(2008)制定的方法指导下，通过提出一系列问题来确定制度问题的来源，以推荐适当的解决方案，从而诊断对解决问题至关重要的生物多样性保护方面。诊断研究机构是否有能力处理环境问题使用的概念，制度适合。基于制度维度应适应环境问题要求的原则(Young 2008)， fit考虑制度是否与所治理生态系统的空间、时间和功能方面相匹配(Boyd和Folke 2011)。例如，功能适应性差是机构未能充分响应本可缓冲的驱动因素，未能在社会经济和生物物理系统之间进行缓冲，或部署时机错误、方向错误或不存在的响应(Galaz et al. 2008)。匹配的概念在这里比在适应性治理文献中使用得更广泛，考虑到政治匹配;即，制度是否适应其社会政治环境(Goodin 1996)。

概念框架

一个新颖的概念框架(Clement et al. 2016)指导诊断。该框架有四个焦点类别:问题和参与者、政治、能力和能力(图1，圆圈的分段)。这些类别又细分为元素(图1，框中的单词)。该框架是专门设计来分析生物多样性机构的。尽管一般能力和适应能力的概念与能力和能力类别密切相关，但其他两个类别中的元素可以对能力产生强烈影响(图1，箭头)，正如我们使用的诊断所示。该框架借鉴了适应性治理，包括缓冲和自组织的概念，以及制度文献，特别是组织研究和公共管理。这种广泛的方法确保诊断关注更一般的能力问题(如行政能力)和更广泛的制度背景(如框架、相互作用)，负责保护生物多样性的组织在其中运作。

框架中的适应性治理概念与来自制度文献的思想相补充，以确保诊断考虑到组织的冲突需求，使其更“适应性”，以及其管理限制。例如，生物多样性治理的关键行为体往往具有低水平的自由裁量权和高水平的责任(Eakin et al. 2011, Rijke et al. 2012, Wyborn and Dovers 2014)。这些要素共同考虑了保护生物多样性的体制背景和能力。因此，该框架利用了适应性治理的潜力，以提高保护生物多样性的能力和制度适应性，同时承认在政府环境中运作的行为体的实际限制。

来自机构文献，特别是组织研究和公共行政的见解是框架设计的基础。例如，自适应治理中的缓冲是指应对不确定性和意外的能力，并在系统的某一部分失败时提供备份(Boyd和Folke 2011)。为了加强在我们的框架中使用这一概念，纳入了关于相互作用的制度文献(Oberthür和Gehring 2011, Vatn和Vedeld 2012)和组织缓冲(O’toole和Meier 2011)。除了研究机构对生物物理条件的反应外，这些文件还关注机构相互作用的一系列不同原因。它们还强调了制度环境中的外部压力如何限制了保护方法的有效性，并提供了管理这些相互作用和压力的战略。使用公共行政方面的文献确保除了适应性治理中强调的更动态的实践之外，还考虑到诸如行政能力等基本条件。

访谈和分析

该概念框架被用来设计一套访谈问题，通过半结构化的深度访谈向51名受访者提问。抽样逻辑是有目的的:被选中的受访者在解决与澳大利亚阿尔卑斯山景观尺度生物多样性保护相关的政策问题方面发挥了作用(表1)。大多数政府受访者来自中层管理，考虑到他们在规划和运营之间的关键桥梁地位(Ansell 2011)，尽管少数人是高级管理人员或发挥了更多的实际作用。最初的受访者名单是通过一位对阿尔卑斯山生物多样性治理具有专业知识的关键线人确定的，其中一些是通过雪球抽样确定的(Atkinson和Flint 2003年)。

概念性框架为对访谈记录进行定性分析提供了一个视角。编码过程首先由框架中的一组先验代码指导(Creswell 2013)，然后是第二级分析，从编码模式中识别突发主题(Miles和Huberman 1994)。框架元素为第二层次的分析(Miles and Huberman 1994)提供了跨访谈分析的概念，其中数据被合成为主题。编码器间的可靠性为85%。

结果

该框架的所有元素都促成了在采访中问到的一系列问题;然而，在分析采访记录后，很明显，一些因素与这篇论文的目的特别相关，即制度条件如何使或限制保护生物多样性的能力。最相关的主题是行政能力、学习、缓冲以及权力和权威(所有元素都在图1中)。表2提供了这些关键元素的定义。虽然诸如文化、规范和相互作用等其他框架要素很重要，但其结果与能力的相关性不如下文所探讨的结果。为了说明跨界保护的具体挑战，本文以火灾和野马管理为例。尽管访谈中提出了许多其他问题，但在本次SES中，这两个问题是最突出的，也是对生物多样性影响最大的问题之一(Lockwood et al. 2014)。

澳大利亚的阿尔卑斯山和制度背景

澳大利亚阿尔卑斯山是一个山区，主要由澳大利亚东南部的保护区组成(图2)，包括维多利亚州、新南威尔士州(NSW)和澳大利亚首都领地(ACT)的部分地区。这个生物保护区主要作为国家公园保留。根据联邦生物多样性立法，这里被列为国家遗产1999年环境保护和生物多样性保护法(EPBC法案)，阿尔卑斯山在这片相对平坦的大陆上是独一无二的，被IUCN国际公认为世界植物多样性中心(Davis et al. 1994)。

尽管高山和亚高山景观在生态上是相似的，但多个机构的参与影响了它们管理的统一。澳大利亚有一个合作的联邦制政府形式，为国家政府保留了有限的权力(Bates 2010)。包括土地管理在内的环境责任由州管辖，即使是“国家”公园也是如此。在保护方面发挥作用的主要机构是州和地区管理机构:维多利亚公园、新南威尔士州国家公园和野生动物管理局(NPWS)和澳大利亚首都地区地区和市政管理局。

为了解决跨越这些管辖边界管理阿尔卑斯山的挑战，澳大利亚阿尔卑斯山合作计划(AACP)在1986年根据谅解备忘录(MOU)正式成立。该项目的合作伙伴包括三个管辖区的保护区管理机构和联邦政府，联邦政府还通过负责《环境保护法案》(EPBC Act)规定的具有国家环境意义的事项而保留了法定角色，包括受威胁物种、生态社区和阿尔卑斯等国家遗产地点。尽管在谅解备忘录下运作，AACP还是挺过了许多政治周期和有争议的管理问题。它被作为一个创新和有效的区域管理机构的例子(Crabb和Dovers 2007, Jacobs和Anderson 2012, Weiler et al. 2012)。虽然同伴支持、实地合作和学习被强调为该项目的主要优势，但AACP一直在努力有效处理诸如气候变化和野马管理等跨界问题(Crabb and Dovers, 2007年)。beplay竞技

尽管作为保护区的保留区是安全的，但高山和亚高山生态系统面临着潜在的转变，面临着重大的威胁过程，如气候变化、放牧和野马践踏以及火灾(Lockwood et al. 2014)。beplay竞技野马等入侵物种以及频繁、激烈和大规模的野火已经是严重的生态问题，而气候变暖预计将加剧这些问题(Lockwood et al. 2014)。野马造成了生态破坏和社会冲突，从而重复了阿尔卑斯地区长期以来关于放牧的冲突。虽然现在在高原地区禁止放牧牛，但野马的数量很高，而且增长迅速，估计每年增长22% (Mackey和Porfirio 2015年)。许多澳大利亚人将这些浪漫的“brumbies”视为阿尔卑斯山文化结构的一部分(crab2003)。公众对开枪射击的反对，使得管理工作只能采用一些不太有效的方法，比如“骑马跑”(brumby run)，即骑马的人追赶马，用绳子套住马。

在过去的十年中，阿尔卑斯山地区火灾的范围和频率显著增加，这导致了政策的改变，这对这一诊断是显著的。2003年发生的主要火灾烧毁了三个阿尔卑斯管辖区的大部分保护区景观(参见Doogan 2006, Williams et al. 2006)，随后2009年发生在维多利亚的另一起大规模火灾事件。在这些森林大火之后进行了几项重大调查。为了应对强大的社区和政治压力，降低火灾风险，维多利亚州政府采用了一个减少危险的目标，即根据皇家委员会的建议，每年燃烧所有公共土地的5%。尽管有证据表明，除非直接围绕这些资产，否则不会显著降低对人的生命或资产的风险(Gibbons等人，2012年，Clode和Elgar 2014年)，但其他司法管辖区也纷纷效仿。

对现行安排的诊断

行政管理能力

问责制是行政能力的主要特征，在诊断中很明显。界定狭窄的问责制措施对技能和资源(一般能力)部署的影响，特别是以固定经费取代经常经费或基线经费的增加，是与各政府机构和部门的行政能力有关的一个突出主题。公共机构专家的流失也是许多答复者关心的问题。

减少经常经费，特别是自由支配活动的经费，是政府管理人员所关心的主要问题。经常性的、可自由支配的资金已被一至三年的资金所取代，这些资金与计划倡议内具体任务的完成情况挂钩。许多与会者谈到了这对适应能力的影响:

这些结构、限制和规则是否足够灵活，使我们能够按照系统规定的方式进行适应?我们设计官僚机构的方式;我们设计预算的方式是分配95%的预算。这似乎意味着年复一年，我们有95%的信心知道这个系统是如何运行的。这是无稽之谈。(维多利亚时代的政府管理器)

机构经理经常给正在进行的项目“穿上新衣服”，以应对这种融资环境。虽然这种策略确保了某些项目的连续性，但它没有解决预先分配给具体活动的资金问题，也没有解决缺乏试验、反思和学习的资源的问题。这不仅影响了适应能力，而且管理人员认为这鼓励了对短期内可量化结果的活动的关注，这与高山环境对管理干预往往反应缓慢的情况特别不一致。资金是否会被取消的不确定性也是一个能力问题，因为缺口可能导致时机错误或对马等关键问题缺乏管理。

答复者往往把经常的自由支配资金被固定的主动资金所取代归因于公共部门的更广泛转变，因为公共部门通过日益严格的体制规则和结构来提高问责制和效率。政府受访者经常讨论问责制和绩效衡量如何被狭隘地局限于支出和可量化的产出，而不是生物多样性成果:

我们只会在问责问题上受到抨击，因为这是他们唯一容易衡量的东西。我们从来没有因为生物多样性的责任而受到抨击，因为这太难做到了。所以他们只关注金融方面的东西。(被联邦政府)

受访者对消防管理的讨论说明了这种错误的关注如何影响能力。火灾后的调查和调查显示，人们对政府机构缺乏信任，并推动执行“自上而下”规定的僵化政策，包括不灵活的减少危险燃烧的公顷目标。虽然受访者理解有必要对火灾负责，但更严格、更有控制的政策并不被视为解决这一复杂问题的答案，尤其是当这些政策削弱了实际解决问题的能力时。维多利亚公园的一位受访者更笼统地阐述了狭义责任和能力之间的关系:

这是一个被控制的环境，而不是一个授权的环境，我认为如果你想要追求一个景观尺度的方法，信任、共识、伙伴关系、互补性绝对是其中的基本要素。我认为这很难说，看，我们将有这些高度控制的，受驱动的组织被控制在一个非常狭窄的责任范围内的高水平，现在我们希望你在这种环境下运作。

这种环境与越来越多的“管理主义”治理方法有关。“专业官僚”的兴起被认为是一个更广泛主题的一部分，即公共服务部门越来越多地试图应用私营部门的做法。特别是，强烈强调以顾客为中心的保护区管理被认为是这种心态的一个标志:

我们目前的工作重点是客户服务、客户服务、客户关系……每个人都认为你真的很好吗?我认为作为基础工作的科学正在消失，因为它正在变成——社区的观点是什么?(被NPWS)

这种组织文化的转变被认为削弱了有效管理生物多样性的总体能力，同时具有特定生态专业知识的人员数量减少，而多面手的人员增多。敏感的高山和亚高山环境需要专业技能，这在澳大利亚是相当罕见的。虽然一些通才具有环境方面的资格，但高层管理人员往往缺乏相关的专业知识。对于许多受访者来说，这对他们保护生物多样性的能力产生了具体的影响，就像一个简单的算术问题:

采用多面手的方法，你让人们做所有的事情……如果你开始在他们的时间旁边分配百分比，他们专门用于生物多样性管理的时间将是10%，也许是20%。(被维多利亚公园)

学习

阿尔卑斯山脉的保护区管理机构一致努力建立严格监督管理成效的能力。尽管做出了这些努力，但行政和文化方面的问题使更系统的变革变得困难。在阿尔卑斯山脉范围内，AACP被称赞为一个促进实地管理学习的网络，但在促进政治支持或可能导致政策变化的更深层次的学习方面却不太成功。

在这三个司法管辖区中，有证据表明在基层管理层面和组织内部进行了学习，但很少有证据表明这正在影响高层决策。AACP提供了一个有用的学习网络，特别是对基层工作人员和中层管理人员。AACP为培养适应能力提供了条件，为解决问题、共享信息和相互学习经验提供了有用的空间。虽然受访者能够提供直接告知管理层的学习例子，但这种学习未能对实践、社区观念和政策产生更广泛的影响被认为是有问题的。一位研究人员直言不讳地说:

它在内部运行得很好。但在实践中，我不确定我是否能看到任何地方的决定会因为某些事情而被改变。

这在重大的跨境问题上尤其如此，如减少危险、燃烧和野马。受访者经常讨论，尽管有越来越多的科学证据表明，他们对两者都造成了负面的生态后果，但他们却未能改变政策或社区观念。在机构以外和生物多样性治理机制的更高一级未能实现变革，这与缓冲能力差有关。

虽然管理人员提高了对阿尔卑斯山的了解和监测能力，但答复者指出，体制结构和做法阻碍了这些努力。例如，虽然为了满足财务问责措施，变化需要是明显和立即的，但这与衡量较慢的变量、反映结果和调整方法的需要是不一致的。虽然接受了这些要求的必要性，但这些要求的设计方式被认为是引导各机构监测衡量产出(例如，烧毁的公顷数或移走的马匹数)而不是衡量结果(例如，植被状况)的做法。公园管理机构的筹资做法是另一个常见的挫折来源，影响学习能力，特别是在根据新知识或变化的环境作出调整方面:

适应性管理的障碍之一是，根据所学的知识转移资源或改变反应或行动的灵活性有多大……这两个方面都是，可用资源是否有足够的弹性来快速转移资源或将其转移到不同的地方?但更重要的是，谁有权力做这个决定?部署这种权力有多简单?(被维多利亚公园)

对许多答复者来说，将决策权分配给保护区管理人员不仅是学习方面的一个主要问题，也是制定管理决策以有效应对生物多样性威胁的能力方面的一个主要问题。一些人还讨论了各机构如何通过将威胁与优先资产联系起来，试图制定更系统的方法来管理威胁，但保护区机构内部“做事”的文化也需要改变，以支持一种更注重结果的保护方法。然而，这种对“做事”的关注源于非常实际的考虑:

这是一个真正的困境如果你有50万美元来处理一种杂草，你是花50万美元喷洒它还是花25万美元喷洒它然后花25万美元衡量效果?大多数员工会说我们花50万美元喷洒是因为我们想看到效果。但规划师和程序员会说:但你怎么知道你正在实现什么呢?(被维多利亚公园)

缓冲

缓冲政治和生态驱动因素对有效的生物多样性治理至关重要;然而，诊断显示这两个方面的表现都很差。保护区机构的组织缓冲能力不足(表2)导致了反应方向错误和时间错误，这造成了政治和职能的配合问题。跨国界的不同做法对运力既有积极的影响，也有消极的影响，这使得重要的跨国界驱动因素更加具有挑战性，但在冗余和多样性方面可能带来好处。

政府受访者经常讨论保护区管理的政治性质，以及他们花了多少时间响应政治要求，而不是遵循管理计划中规定的优先次序。虽然许多人认为他们作为官僚的职责只是执行政策，但事实证明，当政策要求无法实现时，这是很困难的。例如，事实证明，在不损害生物多样性资产的情况下，执行5%的燃烧方案特别困难。野火没有“计入”目标，许多受访者强调，该政策在降低风险和保护生物多样性方面都是失败的:

这实际上是为了降低社区的风险，保证人们的安全，所以(管理人员)想要瞄准风险最高的地区，这是基本的公顷目标不鼓励的。它实际上鼓励你去那些容易燃烧的地方，远离人群。(被维多利亚公园)

这些孤立的地区往往是最具生态价值的地区，许多受访者担心重复烧毁大片地区的后果。不适当的时间也是一个问题，因为更高的目标会将燃烧计划的时间延长到一年中干燥的部分，这增加了火灾失控的风险。这两方面的担忧都凸显了功能上的不适应。除了大量消耗财政和人力资源外，一些答复者评论说，野火和大规模减少危险的燃烧结合起来，正在把风险转移到未来，最终将导致系统的某些部分越过一个门槛:

我们在维多利亚州实施了一种前所未有的消防制度，这种制度是建立在一个错误的假设之上的，即如果你烧毁一个区域，你就会减少燃料。在某些地区可能是这样，但在其他生态系统中就不是这样了。在许多生态系统中，情况完全相反。(被研究员)

尽管许多研究人员和管理人员一致认为，燃烧制度(加上强烈的野火)对生态的影响是前所未有的，但许多人认为，政府未能公开传达在阿尔卑斯山大规模减少危害燃烧的风险和好处。在公共领域，这已经变成了一个简单的算术问题:

不知怎的，在社区辩论中，这个非常简单的等式X千公顷被烧毁的面积等于今年夏天你将是安全的。这就是辩论被一个非常简单的类比所劫持的地方，如果你看到空气中有烟，你就会以某种方式安全。(法案被公园)

许多受访者指出，解决社区认知问题对于推动制定更明智的政策至关重要，但也有人指出，向更广泛的公众传播复杂(且仍在变化)的生态科学存在挑战。一些答复者将管理这些重大生态问题的能力与社区各部门之间缺乏合法性和信任联系起来。公众支持水平低的普遍焦虑是显而易见的，许多人强调有效的社区参与对公园的未来至关重要。这些问题也反映在野马的管理上，这证明在政治和公共领域同样存在问题。虽然大多数管理人员认为技术解决办法相对直接和具有成本效益(即从直升机上射击)，而且很容易得到科学证据的支持，但保护区机构认为这一问题的社会政治层面对它们处理这类重大问题的能力有更大的影响。

大多数受访者认为，这种未能解决社会政治问题的做法对野马来说尤为严重。这一问题跨越国界，需要采取协调办法，但三个司法管辖区中的两个(维多利亚州和新南威尔士州)未能获得公众对有效控制方法的支持。虽然大多数人对合作联邦制和州政治的挑战感到遗憾，但一些受访者认为，这可以通过回答的多样性提供缓冲的机会:

你在这一领域创造了治理的多样性，为立法等行动提供了客观的、基础的理由……你处理事情的方式也有了多样性。这给了你系统的弹性因为这不仅仅是一个管理层做决定的问题。这是关于线路管理和它的社区之间的紧张和动态…因此，随着时间的推移，创造了抵御政治变化的韧性。(被维多利亚公园)

一些受访者还指出，通过分析不同的方法，学习和创新的潜在机会。然而，在实践中，方法的多样性更多地是受短期政治需要的驱动，而不是有意进行测试和学习的努力。受访者承认，在新南威尔士州和维多利亚州部署的野马控制策略并不有效，并感谢澳大利亚首都地区采取了更大胆的方法。然而，这并未影响到其他两个辖区的管理，因为这两个辖区的野马数量最多。这种紧张关系在许多不同的问题上都很明显。，cooperative federalism enables diversity, but it also inhibits a coherent, consistent landscape-scale approach on important cross-border drivers of biodiversity decline.

权力和权威

权力动态和权力分配是上述许多结果的基础主题。政治和社区以及狭义问责制的影响与能力本身无关，而与部署能力的能力有关(表2)。显然，人们对公共机构和保护区管理人员的权力被剥夺感到担忧，对阿尔卑斯山管理人员接受"受限"权力也感到担忧。受访者将这种限制归因于政治控制以及他们作为政策执行者而非专家顾问或管理者的局限角色。

保护区机构有保护公园环境的正式责任，但在履行这一责任方面的自由裁量权有限。尽管AACP为管理人员提供了一个相互学习的场所，但它被认为未能领导火灾和野马等问题的有效跨境管理。大体上，受访者并不认为这是因为缺乏知识或资源;相反，这是一个持续的政治干预的问题:

我的大局观是我认为AACP是一个非常重要的实体。我认为它的潜力受到了限制，因为我刚刚描述了(例如，解决马等主要威胁的能力有限)。我认为有必要重新思考(1)让管理人员在没有政治干预的情况下进行管理(2)相信他们会取得正确的结果，因为有一些新出现的问题对澳大利亚阿尔卑斯山的影响相当大，其中包括野马。(非政府应答)

然而，“让管理者管理”将需要更大程度地赋予公务员权力，很少有受访者认为这是可能的。

与剥夺权力的主题相对照的是受到限制的权力，在每个司法管辖范围内由较高的组织和政治级别施加的作用和责任在很大程度上受到当时的政治和政策的影响。虽然司法管辖权的差异和要求被认为是一个障碍，但受访者普遍认为这是澳大利亚土地管理的现实:

对于阿尔卑斯山的风景，各个司法管辖区总是有不同的政治优先事项……这是现实。我们生活在一个政治环境中，政府对事物总是有不同的政策和观点;但在阿尔卑斯山这样的地方，他们的意见并不总是一致的。(被维多利亚公园)

也有人顺从地接受，机构管理人员作为公务员的作用是执行政府政策，而不是向某一特定方向定义政策或影响政策，即使他们愿意这样做:

我们不能愉快地向前走。我们(在AACP中)的立场可能会对公园应该如何管理或对公园最好的东西有争论，但如果不执行今天的政府的方向，我们就不能继续这样做。(被NPWS)

这导致了在政治周期中对AACP的承诺的波动，以及与高山放牧等有争议的问题有关的分裂，这些问题定期重新出现在政治议程上。一些受访者还指出，当正式权力——因此责任——属于每个司法管辖区时，AACP的资源和跨境管理的相关问题。一些受访者对AACP缺乏政治参与表示遗憾，因为它有可能游说获得更多资金。然而，这与管理人员表示他们在保护区管理中作为政治优先事项的执行者而不是倡导者甚至专家顾问的作用是一致的:

我们必须非常清楚，不管我们对不同事物的看法如何，最终政府就是政府。如果政府的州长是靠“废话”政策当选的，那么我们在生活中的角色就是和政府一起执行这项政策，因为这是他们想要的。维多利亚时代(经理)

尽管受访者承认政治是社区观点的反映，但他们也指出，政治决策往往是由低成员的特殊利益集团的观点驱动的，例如那些主张反对捕杀野马的人。更广泛地说，答复者特别关心保护区管理和环境机构的政治化。许多公务员感到压力很大，不得不毫无疑问地执行政策，而不是高级工作人员向政客们提供“坦率和无畏”的建议，即使这些政策对生物多样性有负面影响:

政府、公共服务和游说团体之间的关系，这些角色之间的障碍经常会被打破，因此，高级公务员可能会被当场解雇，他们不准备告诉政府，当你关注环境时，他们的政策是没有意义的。(被维多利亚公园)

这再次凸显了政治和功能匹配问题，未能处理其中一个(政治)会影响有效解决另一个(生态系统的功能动态)的能力。

讨论

应用机构诊断显示，保护生物多样性的能力有限，在保护区管理机构中部署这种能力的能力也有限。适应能力和一般能力以及与这些机构运作的更广泛的社会政治背景的联系都是如此。狭隘的问责制限制了学习，分散了保护区管理机构的核心任务。虽然在保护区机构和跨国界通过AACP进行学习，但在将其转化为政策变化方面却没有那么成功。这一诊断还揭示了权力丧失和权威受到限制的问题。缓冲问题和有效处理政治和社会影响的能力被确定为循序渐进的适应性治理的基本问题。对缓冲的注意有助于解决由狭隘的问责制和有限的权力所造成的匹配问题。对于火灾和野马管理的问题，这种关注为提高澳大利亚阿尔卑斯山生物多样性机构的绩效提供了一条出路。在接下来的讨论中，我们将回到这一诊断的意义，即机构如何在这一全球重要的保护区和其他具有高度生物多样性价值的保护景观中实现或限制生物多样性保护的能力。

这些结果指出了一个非常重要的问题，即保护区机构的能力是如何衡量的，而衡量决定了管理者所做的选择。澳大利亚同世界上许多其他国家一样，仍然大量借鉴新公共管理的原则，答复中关于“管理主义”及其对管理的影响的讨论证明了这一点。作为20世纪80年代和90年代改革的遗产，管理主义试图使公共机构的行为更像私人组织(Dixon et al. 1998)。其想法是通过转向以结果为导向和通过激励管理人员来改善公共机构的业绩。从表面上看，一些特征似乎与适应性治理相似:去中心化、为管理者提供自由裁量权、为公众(作为“客户”)服务、指标的量化度量以及监测和报告措施(Bach and Bordogna 2011)。

矛盾的是，对绩效的影响通常是负面的，除非机构能够设定不扭曲的(即，它们与机构的目标一致)目标，结果在机构的控制之下(Speklé and Verbeeten 2014)。这些条件并没有描述保护区管理机构所面临的情况。就阿尔卑斯山而言，机构被引导到诸如烧毁的公顷数这样的产出，因为这些很容易测量，并提供了一种绩效问责形式，避免了关于自然保护成果是否正在实现的更困难和更基本的问题。尽管关于管理主义如何影响适应能力的研究很少，但Eakin等人(2011)认为，管理主义通过过度集中政治权力和阻碍管理复杂和长期问题的努力产生了负面影响。这一案例研究表明，框架狭窄的问责措施也可能是对适应能力的限制。

问责制是这一诊断的中心主题，对能力有影响。虽然要求公共机构遵守问责标准是保护区良好治理的核心原则(Lockwood 2010年)，但阿尔卑斯山案例研究表明，在颁布规则和标准时存在的问题是，这些规则和标准实现了更大的控制，但只涉及一套狭窄的标准。目前的制度非常注重等级、法律和政治问责，因此不强调其他形式的问责，如专业问责，这将侧重于使保护区管理者履行其保护职责(Rainey 2014)。虽然保护区管理人员认为他们是向上负责(例如，对政治家和更高级别的公共服务)，但这并没有得到向下负责(例如，对更广泛的社区)和对他们的保护目标的责任的补充。这与保护区治理中扩大问责措施的需要不一致(Lockwood 2010, Armitage et al. 2012)。

有时被称为“问责短视”，它在两个方面也是短视的:(1)它将一种问责(即向上)置于对社区(即向下)或对组织使命的问责之上，(2)它忽视了长期目标，只关注短期产出和效率标准(Ebrahim 2005)。在阿尔卑斯山地区，适应能力也受到了具体的影响，因为该地区注重财政和产出问责，这意味着保护区机构的工作资金得到了充分分配。这不仅阻止了适应性管理周期中的试验和调整，而且使保护区机构在出现问题时缺乏应对和适应问题的财政能力。这一诊断强调了几个功能上的不适应，其中反应的方向错误(例如，在野火中已经被烧毁的区域)，时机错误(例如，延长燃烧季节)，或缺乏(例如，由于限制资金没有更新)。虽然参与者知道这可能会推动阿尔卑斯山脉系统的一些地区越过生态阈值，但他们感到受到制度目标的限制。这说明制度条件不仅影响能力，而且影响使用能力。

学习对于一般能力和适应能力都是至关重要的(表2)，诊断表明，在制度不适合的地方，后者是关键。业务层面的成功学习并没有转化为更深层次的政策变化。AACP被称赞为一个有用的学习网络，但它在促进工具性学习方面更成功，管理行为被调整以实现保护目标(Dovers和Hussey 2013年)。虽然保护区机构已经了解了如何更好地管理火和野马，但在政治和社会层面了解这些重要的跨界管理问题仍然是难以捉摸的。这是AACP长期存在的问题(Crabb and Dovers 2007)。

社会和政治学习对于支持体制变革都很重要。前者有助于信念和偏好的改变，并重构政策问题，而政治学习则使政治行为体能够影响政策的议程和构建(Dovers和Hussey 2013)。责任短视可能是部分原因，因为有限形式的责任倾向于鼓励例行的错误纠正和质量控制，但阻碍更基本形式的学习和创新(Ebrahim 2005)。这个问题也可能与诊断中揭示的更广泛的丧失权力和缓冲能力差的主题有关。

本研究的结果还说明，限制自由裁量权和剥夺保护区管理机构权力的措施如何通过破坏绩效和强化公众对政府的根本不信任问题来限制能力。保护区机构的答复者充分意识到有必要对公众的关切作出反应，但反对这种发生的机制。通过增加政治控制和相关的管理自由裁量权的减少，公共机构履行其职责的能力已被削弱(Ansell 2011)。

在有时被称为“不信任螺旋”的情况下(Djelic和Sahlin-Andersson 2008)，限制自由裁量权会导致糟糕的表现，并会助长公众对政府机构的负面看法，这可能会导致实施更严格的控制。在阿尔卑斯山，保护区机构承担了灾难性丛林大火的责任，因此被要求燃烧更多的树木。尽管越来越多的证据表明新的覆盖式燃烧处方在生态上是不健全的(Giljohann et al. 2015)，而远离社区的减少危害燃烧对生命和财产几乎没有影响(Penman et al. 2011)，保护区机构面临着燃烧的压力，缺乏根据证据调整燃烧处方的权威。这里的适应性问题，又是政治和功能的问题。

调查结果也引发了关于公共服务角色的更深层次的问题。在这项研究中，许多受访者认为他们的角色仅仅是执行公共意志的官僚或政策执行者，以尽可能少的自由裁量权翻译政治指示(Vinzant和Crothers 1996)。然而，管理自由裁量权往往是解决地方问题所必需的，可以促进跨部门合作(Thomas 2003)。虽然本研究中提出的“让管理者管理”的想法与适应性治理文献中规定的授权一致，但它被政治和更高级别当局长期以来“让管理者管理”的努力所削弱(Behn 2001)。这项研究的结果表明，培养适应能力不仅仅是培养某些做法(例如，自我反省、监测、冗余、多样性)，而且还涉及重新考虑问责制和为公共机构发展更具实质性的决策作用。“问责自治”的概念(Fung 2004)，即中层管理人员有权酌情采用和调整循证战略，与更高层次设定的结果问责相一致，这为现有机构的集中的、基于规则的导向与适应性治理的灵活的、分散的导向之间提供了一条现实的路径(Clement等人，2015年)。

这一诊断结果可用于建设保护生物多样性的能力。缓冲外部影响和管理机构之间相互作用的战略，例如减少危险燃烧机构和生物多样性机构之间的相互作用，可以通过授权管理人员不顾相互冲突的外部压力采取行动，对能力产生积极影响。这在公共行政中是一个研究不足的领域，但这种缓冲可以包括战略定位、网络、防御(例如，在财政压力时期寻找保持能力的方法)和勘探(例如，寻找机构解决政治问题的新方法)(Miles and Snow 1978, Meier et al. 2007, O 'Toole and Meier 2011)。这不是关于重新设计制度，而是关于影响治理网络(例如，通过网络结构，分发信息)和利用制度环境中存在的机会的管理战略(O’toole 2007, Herranz 2008)。管理机构间的相互作用也可以尽量减少目标冲突。两种选择是跨机构和司法管辖区开展合作，以确定两个制度之间的协同作用，或制定一个共享的总体制度框架(Oberthür和Stokke 2011)。对于火灾和生物多样性，这可能意味着一项统一的政策，综合考虑规定燃烧杠杆的数据，主要考虑一个单位规定燃烧(Price等人，2015年)和生态燃烧制度所实现的野火燃烧面积减少，以制定更灵活的公顷目标，满足特定生态系统和条件的需求。

虽然自适应治理文献经常强调多样性(Boyd和Folke 2011)和联邦制(Koontz et al. 2015)在提供自适应能力方面的好处，但这些发现强调了多样性和凝聚力之间的紧张关系，需要更多的研究。在法律意义上，权力受到司法管辖边界的限制，这影响了管理跨境问题的能力。虽然受访者承认多样性的优势，但这种多样性更多的是一种政治后果，而不是一种有用的管理工具或适应和学习的途径。每个司法管辖区的权力位置，以及缺乏接受资金的正式权力，也意味着AACP面临严重的资源限制。实现统一的一个策略可能是将AACP正式化为一个法定权威机构(Clement et al. 2015)。除了共享决策之外，这还可以提供获得生态系统服务资金的途径(Scarlett和Boyd 2013年)。在缺乏此类改革的情况下，发展缓冲能力可能有助于减轻司法多样性对协调有效管理跨境问题(如火灾和野马)的负面影响。巧妙设计的跨界实验也可能利用这种多样性进行学习，并有助于更广泛地理解多样性对生物多样性结果的影响。

结论

这种对生物多样性保护能力的诊断表明，公园管理机构的制度环境如何影响适应能力和一般能力，特别是在是否可以使用这种能力方面。狭隘的问责措施、政治环境和保护区机构能力之间的冲突与其他保护区的生物多样性治理有关，特别是那些由公共机构管理的保护区。这种制度复杂性是保护区治理的常态，公共机构不仅要履行保护职责，还要响应和服务于多种行为体和不同价值观。

重要的是，我们的研究结果指出缓冲策略是处理竞争的制度逻辑的一种潜在的前进方式。当面对来自其制度环境的不兼容的处方时，保护区机构如果想要实现其保护目标，就不能忽视其中之一。相反，制度双元性的概念，即组织学会同时擅长于两件矛盾的事情(Greenwood等人，2011年)，为缓冲如何帮助保护区机构更好地处理这些影响，以及如何将适应性治理实践与应对公共服务的“管理主义”要求所需的实践相融合提供了指导。很难就如何培养保护区管理机构的双元性提供一应皆准的处方，因为这在很大程度上取决于具体的地方和国家条件，但可以通过对这些竞争压力的临时的、创业的反应，创造出混合两种逻辑的“积极混合体”(Jarzabkowski等人2013年，Fossestøl等人2015年)。

尽管保护区机构经常以机会主义和临时的方式处理体制复杂性，但建立其缓冲外部影响的能力提供了一种有意为之的方式，使其变得更加“灵巧”。在阿尔卑斯山地区，在这方面最有希望的前进方式之一是利用现有的AACP，它提供了一个处理重大跨界问题的网络。治理改革的重点是加强管理人员的权威，以应对对生物多样性属性的主要威胁，同时利用合作联邦制的潜在力量，可以增强缓冲能力。尽管其他保护区的具体改革途径有所不同，但类似的建立缓冲能力的制度工作为保护区机构提供了一条切实可行的前进道路。

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