合成

作为社会生态问题的美国野火治理

• 摘要
• 简介
• 社会生态系统中的野火治理
  • 生态系统
  • 野火治理
• 治理有效性
  • 社会-生态系统的联系
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

美国的野火治理面临重大挑战。1995年以来的主要政策文件所阐明的主要目标没有实现。这些目标包括:

1. 恢复适应火灾的生态系统(USDA和USDOI 1995, 2000a、b2001、2003、2009a、bWga 2001, 2002, usfs 2003一个,USFS, USDOI BLM, NPS, BIA和NASF 2005, 2009, USFS 2009a、b）;
2. 建立适应火灾的社区(USDA和USDOI 2000a、b, 2009年b， wga 2001, 2002, usfs 2003一个， USFS, USDOI BLM, NPS, BIA，和NASF 2005, 2009);
3. 妥善应对火灾(美国农业部1995年USDOI, 2000a、b， 2003, 2001, 2009a、b， WGA 2001, 2002, USFS, USDOI BLM, NPS, BIA，和NASF 2005, 2009, USFS 2009一个）;
4. 减少有害燃料(美国农业部和美国doi 2000a、b， 2006, wga 2001, 2002, 2009b， usfs 2002, 2003a、b, 2009年b， USFS, USDOI BLM, NPS, BIA，和NASF 2005, 2009);
5. 参与机构协调和社区合作(USDA和USDOI 2000a、b、2006、2009b， WGA 2002, 2003, USFS, USDOI BLM, NPS, BIA和NASF 2009)。

美国国家森林和内政部的土地上有数千万英亩处于危险之中，因为他们的现行消防制度不协调(Schmidt et al. 2002, USFS 2012)一个)．对于修复问题的规模，资金不足(美国政府问责局2009年，Gorte和Bracmort 2012年)。虽然我们正在重点建设适应火灾的社区，优先处理荒野城市界面(WUI;usf 2012b， 2013)，随着时间的推移，我们仍然在失去更多的结构。我们正在花费更多的钱来应对野火(Gorte 2011, USFS 2009c， 2010, 2011, 2012一个， 2013年，2014年，2015年)，看到更多的死亡人数(NWCG 2014年)，并没有达到扑灭野火的每英亩估计成本(USFS 2013年，2014年)。鉴于在这些方面缺乏进展，再加上每年估计为40亿至40亿美元的巨大资源承诺(所有数字均以美元计算;Gorte 2011, USFS预算论证2009c， 2010, 2011, 2012一个， 2013年，2014年，2015年)，我们有理由问为什么，以及我们是否恰当地构建了这个问题，以充分理解它。

在这方面，将野火治理理解为更广泛的社会-生态系统的一部分是有帮助的。关于野火治理为何没有发挥应有的作用的一个假设可能是，燃料、野火行为和气候的生物物理变化创造了一系列新的条件，我们现有的治理结构不适合解决这些条件(Moritz等人，2014年，Spies等人，2014年)，这些问题并非野火领域所独有(Cash等人，2006年，Folke等人，2007年，Young等人，2008年，Meek 2011年)。当我们看到历史上稳定的生态过程转向转变时，治理系统往往没有准备好应对如此迅速和大规模的变化(冈德森等，1995年)。全球范围内的野火制度可能正在向这种变化倾斜(Attiwill和Binkely 2013)。无法将生态变化与适当的治理结构相匹配，可归因于对它们如何适应生态系统的知识有限，社会-生态系统的纯粹复杂性导致了根深蒂固的不确定性，抵制变化的根深蒂固的利益，或制度改革的基本挑战(Young et al. 2008)。需要做更多的工作来理解野火作为一个社会生态问题(Moritz等人，2014年，Spies等人，2014年，Fischer等人，2016年)。

在本文中，我将讨论两个研究问题:

• 我们的野火治理系统的时空尺度在多大程度上符合驱动该系统的社会生态动力?
• 如果我们接受社会-生态动力学，我们能做些什么来改善野火治理?

为了解决这些问题，本文采用了Chapin等人(2006)开发的社会生态框架，Meek(2011)进一步使用该框架来说明空间和时间尺度在分析政策背景时的重要性。本文利用美国的野火治理，根据时间动态的三个层次，在不同规模的组织中“绘制”社会和生态因素:外生的;慢和快来更好地理解美国与野火相关的治理的适用性。

社会生态系统内的野火治理

野火治理是野火社会生态系统的一部分。将野火治理理解为复杂的社会-生态系统的一部分，可以更多地考虑人类-环境问题的现实生活复杂性的跨尺度和时间动态(Liu et al. 2007)。这种社会生态分析有助于确定关键的脆弱性领域，同时确定更大的长期社会和生态复原力的适应性领域。

在Chapin等人(2006)提出并被其他人使用的框架基础上(参见Meek 2011)，我将野火治理作为社会-生态系统(SES;该系统包括生态子系统和社会子系统以及野火治理系统，该系统协调这两个相互作用的子系统之间的响应。生态和社会子系统都受到外生控制的影响，外生控制在较长时间内(100年或更长时间)相对恒定，也受到慢速和快速移动变量的影响(Chapin et al. 2006)。慢变量在几十年或更长时间内相对恒定，而快变量会每天、季节性或每年发生变化(Chapin et al. 2006)。慢变量会影响快变量，反之亦然。快速变量变化的累积影响可以创建一个反馈来改变缓慢变量，并最终在这些系统内部和跨系统的外生控制。

在美国，野火治理体系决定着我们如何应对野火。治理还具有重要的空间和时间维度，影响着我们从社会经济体系的角度如何看待野火。在空间上，作为一个联邦系统，美国的治理嵌套在地方、州和联邦级别。各种各样的公共、私人、非营利和基于研究的参与者在所有这些级别的治理中发挥作用。

制度或规则和规范在治理层面塑造行为(Duit和Galaz 2008年)。政策、战略和计划可能在不同的治理级别正式采用，但可能需要很长时间才能制度化。例如，虽然美国联邦政策已经正式认识到允许野火在景观上发挥更大的生态作用的重要性，但在联邦、州和地方各级，压制野火的文化却更加制度化。这些时间维度很重要，因为它们影响着我们对变化的预期。如果政策成为治理系统中的规范、习惯和实践的一部分，它们就可以制度化(Young et al. 2008)。

理想情况下，我们希望我们的政策与其作为机构的长期影响保持一致。从短期来看,政策可能扮演一个正式的、象征性的作用影响的变化,而不是影响行为改变。即使政策被制度化，其他因素也可能影响其影响变革的能力，特别是在SES中(Underdahl 2008, Young et al. 2008)。在某些情况下，为解决社会生态问题而制度化的政策可能不是环境或自然资源变化的最重要驱动因素。制度受到社会生态系统中各种其他驱动因素的影响(政治动态、文化变化、经济趋势、人口状况和技术)，以及生物物理现象中的模式和趋势，这些因素可能抵抗或压倒制度可能产生的任何影响。最终孤立它们对给定问题的单一影响充满了分析和方法上的挑战(Young et al. 2008)。尽管如此，我们复杂的治理系统中的政策和制度是我们解决社会生态系统中问题的一种手段，理解驱动因素、途径、模式和影响是推进我们作为一个社会所面临的复杂性，以及我们需要为管理这些复杂性而做出的不可避免的选择的一种方式。在认识到目前存在的相当大的不确定性的同时，全面了解不同因素是如何影响一个给定问题领域的，这至少是就什么是重要的、为什么重要以及可以和应该做些什么进行更全面对话的起点。

适宜性和相互作用已被确定为评估治理结构内政策和制度有效性的关键问题(Young et al. 2008)。理想情况下，我们希望看到管理社会生态系统的制度与其特征和属性之间的良好契合(Folke et al. 2007, Termeer et al. 2010)。当我们遇到政策或制度的失败时，一个看似合理的假设是把时间和空间尺度的不匹配作为一个潜在的解释。治理系统内部存在跨尺度的相互作用，因此我们可以预期，调节生态变化的法律和政策同样会对社会政策、规范和行为产生影响。规模最近引起了研究制度和政策维度的学者的注意(Olsson等人2007年，Young等人2008年，Duit等人2010年，Gerlak 2014年)。在联邦系统中，国家一级的政策目标的制定不可避免地在实际发生变化的最地方一级发生交集。因此，规模成为评估治理系统有效性的一个重要考虑因素(Termeer et al. 2010)。

生态系统

外生控制是不容易受短期变化影响的稳定因素。在野火治理中，我们有生态和社会外生控制(图1)。这些控制存在于更大的空间尺度和更长的时间尺度上，而不是慢变量和快变量，它们将在更小的尺度上在更短的时间框架内发挥作用。在空间和时间尺度中，通常很少有机会从一个层次连接到另一个层次或从另一个层次学习，从而对一个层次的周期和过程如何影响另一个层次的行为和行动产生更全面的理解。

野火机制中的生态外源控制包括全球气候模式、野火机制和景观尺度植被变化。一些证据表明，这些外生控制极大地限制了影响火灾特征的治理选项(Moritz et al. 2014)。在全球范围内，我们继续目睹温室气体排放总量的增加，这导致了全球气温的上升(IPCC 2014年)一个,Olivier et al. 2014)。化石燃料燃烧和工业过程推动了碳排放的增加，而人口和经济增长又推动了碳排放的增加(IPCC 2014年)一个)．煤炭的使用，特别是在中国和印度，逆转了全球能源供应的脱碳趋势(IPCC 2014一个)．鉴于这些趋势及其驱动条件，政府间气候变化专门委员会(IPCC)预计，如果不采取额外的缓解措施，全球平均地表温度将比工业化前水平上升3.7°C至4.8°C (IPCC beplay竞技2014年)b)．beplay竞技气候变化模型表明，北半球普遍将经历更严重的火灾季节(Flannigan等人，2013年)，特别是加拿大(Flannigan等人，2009年)、地中海盆地(Moriondo等人，2006年，Moreira等人，2011年)和美国(Liu等人，2013年)。在全球范围内，我们看到了“特大火灾”野火活动的变化(Attiwill和Binkley 2013年)。气候影响植被，进而影响火灾状况(Moritz等，2012年)。对全球森林植被的主要景观水平变化进行了预测(Stephens等，2013年)。有证据表明，在火灾管理实践改变这些制度之前，北美的历史野火制度差别很大(McKenzie等人，2004年)。

社会外生控制包括国际气候变化机构(《联合国国家气候变化框架公约》和《京都议定书》)或缺乏这些机构beplay竞技(Victor 2004)，美国联邦主义结构将地方、州和国家层面的野火治理分割(Fleming et al. 2015)，私人产权制度的主导地位，将个人按自己的意愿管理其财产的权利置于首要地位，而不是更集体的规范(Ferrier 1995)，以及长期的土地使用管理实践，如灭火、放牧和伐木，这些都促成了我们现有的景观模式(Dombeck et al. 2004, Kaufmann 2004)。为了资源利益，人类更倾向于压制而不是放火，这对景观产生了长期持久的影响，并将继续这样做(Noss et al. 2006)。在这个更广泛的系统中，生态和社会的外生控制都构成了比生态和社会子系统中快速和缓慢移动的变量更抵抗变化的力量或驱动力。

生态子系统

慢变量

在本文中，慢变量发生在十年水平的时间尺度和区域空间尺度上。气候条件导致美国地区野火的增加，美国林务局(USFS)野火管理部门预测，我们可能达到每年1000 - 1200万英亩的标准(USFS，美国DOI BLM, NPS, BIA和NASF 2009年)。更早的融化和更小的积雪，更低的湿度和更高的温度预计将导致更长的野火季节和更大的野火风险在美国西部的长期。在美国西部，温暖的气温似乎与较长的野火季节有关，这是由雪水文所主导的(Running 2006, Westerling et al. 2006)。提前融化的积雪加上较高的温度和较低的湿度，导致发生野火风险的可能性更大。也就是说，模型预测因其假设和随后的区域影响而不同。有人认为，到21世纪，落基山脉北部、大盆地和西南沙漠地区的湿度会降低，火灾危险也会增大(Brown et al. 2004)。其他人发现，西南部、落基山脉、北部大平原、东南部和太平洋海岸，而不是北部落基山脉将经历野火活动的显著增加(Liu et al. 2013)。在全球范围内，长期模型表明，火灾将在中高纬度地区增加(Moritz et al. 2012)。

我们看到的证据表明，在一些地方，火灾生态系统正趋向于非线性变化——美国的火灾管理人员将其称为“不对称火灾”，或火灾行为和模式在近代史上前所未有(USFS, USDOI BLM, NPS, BIA，和NASF 2009, Attiwill和Binkely 2013, Liu等人2013)。在这些条件下，重要的是要了解，许多模型所依据的历史条件可能无法对未来事件提供有效的预测。新的担忧阈值，如不寻常的火灾行为，可能为在缺乏预测模型的情况下考虑未来行动的备选方案提供触发器，特别是在多个驱动因素存在的情况下。虽然一场特定的火灾可以由点火源(人为或自然)、某一天的天气、活燃料和死燃料特性以及植被结构和组成(Reinhardt et al. 2008)驱动，但从短期和长期来看，气候变化都会驱动这些反应。beplay竞技湿度下降、温度上升、干旱加剧和燃料负荷增加，由于这些各种生态条件的汇合，导致了特大火灾的增加。亚利桑那州、科罗拉多州和新墨西哥州在过去十年中都经历了历史上的大型野火(Attiwill和Binkley 2013年)。这些大型火灾不到所有火灾的1%，但在美国的野火和燃烧面积上占了不成比例的总支出(Williams 2013)。

美国的森林景观正在发生变化，这反过来又会影响到不同地区的火灾状况以及相应的管理活动。认识到景观内部和景观之间的异质性很重要(Moritz et al. 2014)。由于这种高可变性，应在不同地区考虑不同的减少和恢复燃料的做法(Schoennagel et al. 2004)。例如，西南黄松(西黄松)森林适应低强度的火灾，需要多种恢复方案，包括小树间伐和重新引入火灾(Allen et al. 2002)。这些处方不适用于低频率、高强度的森林火灾(Allen等，2002年)。美国的火灾状况受到地形、森林类型、气候、燃料和火源的综合影响(McKenzie等，2004年，Schoennagel等，2004年)。例如，灭火作为一种管理工具，被认为对严重程度高、火灾频次少的森林比低强度、火灾频次多的森林效果最小(Noss et al. 2006)。建议在火灾发生频率高、严重性低至中等的地区采取缓解措施，而建议在那些传统上经历过火灾发生频率低、严重性高的森林采取适应措施(Stephens等，2013年)。例如，缓解行动可能需要恢复历史上的森林结构模式，而适应则可能预见到景观结构的变化，包括向非森林植被的过渡。营养物种组成的改变同样会给受威胁和濒危物种带来更大的脆弱性，因为在不断变化的森林系统中栖息地的脆弱性(McKenzie et al. 2004)。另外，增加火灾的存在也可以改善那些没有火灾的地区的栖息地，从而帮助受威胁和濒危物种(McKenzie et al. 2004)。

快变量

快速变量在每天、季节和每年的时间尺度上发生，包括干旱、湿度、昆虫死亡和高温，所有这些都相互作用，创造了有利于更大野火威胁的条件。更短的冬季和更温暖、更干燥的夏季的累积效应将使火灾季节变长(USFS, USDOI BLM, NPS, BIA和NASF 2009)。在美国，气候变化意味着由于湿度低和降水增多，火灾危险增加的天数更多(Brown et al. 2004)。湿润的年份促进燃料的装载，而干燥的年份为燃烧创造了有利条件。树皮甲虫在景观上产生的大量生物量和生长条件超过了我们在较低湿度条件下减少燃料的能力，这意味着我们有更快的植被干燥和更高的燃料负荷，从而驱动了季节性火灾行为。因此，我们正在经历更多不规则模式的大型野火。因此，我们可能会看到越来越少的火灾，但随着时间的推移，更多的土地被烧毁(NIFC 2014年)。

社会子系统

生态系统的范围和规模可能与社会系统的模式和途径有显著差异。这是一个适合度问题(Young 2002, Olsson et al. 2007, Young et al. 2008)。虽然我们在生态子系统中看到了转变的证据，但我们并不清楚在社会子系统中是否也看到了类似的转变。了解社会和生态趋势是如何或不如何协同进化的，是制定有效治理对策的重要步骤。

慢变量

荒野城市界面的扩大推动了保护家园的需求，使野火战士处于危险之中，并增加了野火的成本(Gude等人，2013年，Fischer等人，2016年)。巨大的房产总价值面临风险。Botts等人(2013)估计，在西部，目前被列为野火威胁高风险或非常高风险的1,262,022处住宅物业，价值1,890亿美元。如果将高风险和非常高风险房产附近的其他房产也考虑在内，暴露在风险中的房产总数将超过300万套，估计价值为4440亿美元(Botts et al. 2013)。落基山脉南部和美国中南部(CO, AZ, OK, TX)拥有最具潜力的资产，以及最大的资产价值，但面临风险(Botts et al. 2013)。

未来的阈值，如生命或财产的灾难性损失，一旦超过，就可能引发新的行动，但到目前为止，该系统对变化的适应能力很强。政治动态是这样的，在具有高价值的私人财产处于危险中的WUI地区，野火需要作出反应(Calkin等人，2015年)。有人估计，50-95%的消防成本是由保护私有财产驱动的(美国农业部OIG 2006, Gude等人，2008)。在美国1.15亿户独栋住宅中，40%位于WUI(2008年国际代码理事会)。从1990年到2008年，美国建造了1700万套新住宅，其中1000万套属于落基山保险信息协会(WUI, 2012年)。目前只有16%的WUI被开发出来(Gorte 2013, Gude et al. 2013)，预计WUI的扩展还将继续。截至2014年，美国经济正在复苏，这意味着房屋建设的暂时放缓现在正在逆转(全国住宅建筑商协会2014年)。

管理文化和预算过程历来倾向于压制而不是预防和准备，包括使用规定的野火(Saveland et al. 1988, Pyne 1997, Steelman and Burke 2007)。这些管理和预算决策造成了过度同质化的景观，极易受到大规模野火的影响。目前的机构预算结构和国会拨款程序优先考虑压制和压制活动的准备工作，包括航空资源和培训。压制活动与预防和准备活动的隔离进一步加强了这种脱节。应对活动，特别是针对大型野火事件，越来越多地在国家一级开展，同时鼓励地方一级开展准备和预防活动(参见USDA和USDOI 2009b)．

自2000年以来，野火账户长期资金不足，这累积影响了USFS管理其土地的能力。例如，消防资金占总资金的比例从20世纪90年代的25%上升到2008年的56% (Gorte 2013)。采用十年滚动平均压制经费公式为年度压制预算供资。因为我们正在见证野火的历史性变化(外生的和缓慢的生态变量)，过去的趋势对于预测未来的趋势更有问题。目前的10年平均公式导致2000年以来镇压活动资金不足。

在美国，谈论气候变化是野火过程的驱动因素存在文化阻力。beplay竞技意识形态路线的僵化是创建一种能适应不同规模变化的学习文化的重大障碍。在美国，关于气候变化的观点在政beplay竞技治上是两极化的。自由派和民主党人更倾向于支持气候变化是人类造成的，而保守派和共和党人则更怀疑(mcwright and Dunbeplay竞技lap 2011)。共和党人认为这个问题取决于科学的不确定性，会带来严重的经济后果，而民主党人则强调气候危机的灾难性后果(Nisbet et al. 2013)。与这种两极分化的政治讨论相关的困难意味着，解决与野火过程相关的更大驱动因素尤其具有挑战性。

快变量

快速变量倾向于关注那些逐日、季节性或年度指标，而政策倾向于针对这些快速变量而出现。快速变量可能成为社交阈值已经跨越的最佳指标，因为它们往往获得最多的关注。媒体对大型火灾灾害的反应集中在房屋损失、消防员死亡和被烧毁的总面积上，从而使政策关注于应急管理的不足(Williams 2013)或增加对应急响应的关注(Liu et al. 2013)。很少有人讨论在期望的系统响应方面，总的燃烧面积是一个积极的还是消极的指标。相反，更多的土地被烧毁被视为负面影响。随着时间的推移，越来越多的结构丢失，这加剧了抑制反应。WUI中建筑的增加以及其中的风险值(缓慢的变量)可能推动了这一趋势(Calkin等人，2015年，Fischer等人，2016年)。这导致了每年镇压预算的增加，而防范和预防预算的增加，进而限制了应对潜在土地管理问题的能力(Calkin et al. 2015, Fischer et al. 2016)。

整个20世纪90年代，每年用于野火的实际拨款平均为13.9亿美元(Gorte 2013年)。从21世纪初开始，每年拨款达到35.1亿美元(Gorte 2013年)。总拨款所有野火账户稳步上升在2000年代和2010年代中被夷为平地,尽管高原高于1990年代(见图2)。早些时候,usf的年度成本上升超过了内政部(DOI),它有一个更灵活的消防管理任务,让野火在景观发挥更自然的作用,可以说没有发生在或接近WUI保护usf土地(弗莱明et al . 2015年)。由于在镇压中增加了和没有预料到的火力活动而造成超支，费用最后往往超过拨款。

这些不足导致国会和机构几乎每年都增加紧急财政干预，以弥补这些不足。在某些年份，从非抑制账户的火借款已经发生了，以弥补赤字。在1999年至2006年期间，DOI和USFS从非压制账户中转移了超过30亿美元(USFS, USDOI BLM, NPS, BIA和NASF 2009)。2004年，政府问责局(GAO)记录了大量借火破坏现有预防项目、与当地合作伙伴关系紧张并造成管理困难的案例(美国GAO, 2009年)。诸如林地改善计划之类的项目因为借火而被国会终止。国会还向克努森-范登堡基金借款，该基金是为恢复森林而设立的。借火影响更有效地开展防备活动的能力，例如减少危险燃料。

除了在野火季节之前中断潜在项目以降低风险外，WUI的高抑制成本也增加了州和地方的成本，因为它们负责国家和私人土地上的野火管理。州和地方政府在野火上的投入是巨大的。在2010年州林业机构的总支出(24亿美元)中，59%用于野火项目(NASF 2012)。从1998年到2010年，与野火相关的支出翻了一番，从7.3亿美元增至14亿美元(NASF 2010, 2012)。对各州的资金支持主要来自州政府(2008年为62%)和森林收入(2008年为21%)，联邦政府贡献了大约10% (NASF 2010)。没有办法解释地方政府的总支出(Gorte 2013)。

联邦机构通过项目向各州和地方提供支持，包括州消防援助(SFA)、志愿消防援助(VFA)和消防管理援助赠款(FMAG)，并在需要援助时向灭火人员提供资金和设备。正如《内聚政策》(2009)和QFR (USFS、USDOI BLM、NPS、BIA和NASF 2009)等其他声明的政策文件所见证的那样，随着时间的推移，州和地方的成本预计将上升。

向期望等级条件移动的面积呈下降趋势，而WUI中的危险燃料减少量正在增加，管理合同协议的数量也在增加。然而，考虑到需要关注的总面积，这一速度低于取得正净收益所需的速度，而在面对不断变化的预算条件和优先事项时，该面积并不是静止的(Gorte和Bracmort 2012)。对燃料处理和减少危险燃料的评估表明，在某些条件下，它们可以有效地改变火灾行为，包括降低火灾严重程度和树木死亡率(USFS 2012)b, c，华尔兹等人。2014)。投资燃料处理可以避免与大规模火灾相关的成本。一项研究表明，一旦考虑到野火的全部成本，投资于危险燃料处理的成本规避率为9-10美元/英亩(华尔兹等人，2014年)。

野火治理

目前的野火治理体系是高度分散的。治理系统是一个融合各种正式和非正式的政策指令,计划,预算,和实践的国家,国家,和当地的水平,旨在恢复火适应生态系统,建立火灾适应社区,对野火能做出适当的回应。这是一个联邦治理系统，在这个系统中，联邦机构(USDA-USFS、USDOI-BLM、公园管理局、BIA、FWS和国防部)经常通过资金、政策指示、实践和伙伴关系与州对应机构、县和市政当局合作(Fleming et al. 2015)。关注所有方面是不现实的，因此后续的分析集中在应该优先考虑的关键领域。

先前的分析表明，野火社会-生态系统的主要驱动因素是气候变化、支持抑制活动而不是预防和准备活动的资金优先事项，以及保护WUI中面临风险的结构和其他价值的需要。beplay竞技这些驱动因素存在于外生变量和慢变量类别中。显然，现有政策在适当的社会-生态层面上是否足以应付这些挑战，或者即使能够应付，它们也没有制度化，无法产生变革。更有效的全球和美国气候政策可以减轻预计的极端火灾行为的影响。《京都议定书》是1997年制定的，但尚未得到有效实施。尽管如此，由于大气中现有的温室气体(GHG)的装载，全球的温度将出现一定程度的上升(IPCC 2014)一个)，如果有更有效的政策改变，实现起来也会比较缓慢。在此期间，专注于重塑联邦预算优先事项和WUI是更有效的中期政策选择。可以说，现有的联邦政策通过抑制反应和减少燃料/或在WUI附近的土地上创造适当的等级条件来保护房屋，从而补贴了在WUI建设的风险(Gude et al. 2013)。在荒野城市界面的建设动机得到解决之前，支持抑制而不是预防和准备的资金挑战不太可能改变。

beplay竞技气候变化政策

缓解气候变化的全球政策预测是悲观的，气候变化是野火社会生态系统中最重要的驱动因素。beplay竞技beplay竞技气候变化是一个全球范围的问题，因此需要采取同样规模的应对措施。1992年成立的《联合国气候变化框架公约》(UN FCCC)是beplay竞技旨在解决气候变化问题的国际条约。1995年，公约参加国认识到1992年提出的初步减排建议是不够的，并于1997年制定并通过了京都议定书，该议定书现在是FCCC的一部分。《京都议定书》为工业化国家制定了2008-2012年的减排目标，比基准年1990年低4.2% (Olivier et al. 2014)。美国没有批准《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，加拿大也在2012年退出了《京都议定书》。除了这些排除，还有197个国家批准了FCCC (UN FCCC 2015)。全球二氧化碳排放量持续增长，并在2013年增加到一个新的记录，尽管增速低于前几年(Olivier et al. 2014)。最近排放量的增加是由新兴经济体推动的，全球经济增长率与工业化国家的排放趋势脱钩(Olivier et al. 2014)。中国、美国和欧盟(EU)是全球最大的碳排放国。 China’s carbon emissions are growing at a slower rate than the past decade. In 2013, U.S. carbon emissions grew for the first time since the onset of the 2008 recession (Olivier et al. 2014). The EU has shown consistent decreases in its emissions since 2006 (Olivier et al. 2014).

美国国会普遍反对采取气候变化行动。beplay竞技然而，2009年巴拉克·奥巴马总统承诺到2020年将二氧化碳水平比2005年水平降低17%，到2030年比2005年水平降低42%，到2050年比2005年水平降低83%(总统执行办公室2013年)。美国主要利用《清洁空气法》来解决温室气体减排问题。2009年，温室气体被美国环境保护署确定为对公众健康和福利的威胁，2010年，作为《清洁空气法》(US EPA 2015)下的防止严重恶化标准的一部分，设定了温室气体阈值一个)．这些阈值影响最大的点源排放者:发电厂、炼油厂和水泥生产设施(美国环保局2015年)一个)．随后一项影响汽车的规定于2011年生效(美国环保局2015年)一个)．发电厂是美国最大的单一碳排放源。2013年，新发电厂制定了标准，2014年又为现有发电厂制定了标准。这些标准已最终确定，适用于轻型车辆，并将适用于2017-2025年的车型。可再生燃料标准(RFS)法规的制定是为了减少可再生燃料的温室气体排放，并在2014年底设定了遵守期限(美国环保局2015年)一个)．截至2013年，二氧化碳水平比2005年下降了8.5%，主要是由于经济衰退、天然气取代燃煤发电、风能和太阳能发电的增加以及能源效率的提高(美国环保局，2015年)b)．然而，自1990年以来，美国的温室气体排放量平均每年增加0.3%，自2009年以来总共增加了7%(美国环保局2015年)b)．预计美国的温室气体排放量将继续以缓慢的速度增长。面对中国和印度不断增长的温室气体排放，美国温室气体排放的影响不太可能对全球产生重大影响。预计的温室气体加剧趋势以及由此导致的温度持续上升和野火影响在新的或遥远的未来可能不会减弱。

联邦野火政策

1995年联邦荒野火灾管理政策(USDA和USDOI, 1995)和联邦火灾政策审查和2001年联邦荒野火灾管理政策更新(USDA和USDOI, 2001)制定了明确的政策目标，可用于应对WUI中的挑战，包括(1)重申保护生命为第一优先事项，(2)承认荒野火灾是一个关键的自然过程，(3)要求为所有可燃英亩制定火灾管理计划，(4)要求消防管理决定与已批准的土地和资源管理计划一致，(5)明确联邦机构在荒野城市界面中的作用。然而，实现仍未完成。荒野消防领导委员会(WFLC)是一个政府间委员会，支持并监督联邦消防管理政策。国家消防计划(USDA USDOI 2000b)以及随后的西部州长协会(WGA)十年综合战略(WGA 2001)和实施战略(WGA 2002)确定了四个目标，包括:改善防火和灭火，减少危险燃料，恢复适应火灾的生态系统，并促进社区援助，这需要创造经济激励措施和产业，以减少燃料和恢复生态系统，同时建设社会能力，以降低野火的风险，并在社区和各级政府之间建立协作(WGA 2001年，2002年)。这些文件的目标是解决相互作用过程的复杂混合问题，需要解决这些问题，以重新确定从主要的压制重点向预防和准备重点的转变(Steelman和Burke, 2007年)。

通过了《2002年健康森林倡议》和《2003年健康森林恢复法案》，目的是加快减少公共土地上的危险燃料(Vaughn和Cortner, 2005年，Steelman和DuMond, 2009年)。HFI要求对《国家环境政策法》(NEPA)和《濒危物种法》(ESA)进行行政改革，以精简和优先考虑减少危险燃料项目(USFS 2002年)。HFRA将《国家环境政策法》和欧空局的改革编入法典，并授权为执行《十年战略》和《执行计划》的项目和活动提供资金，包括利用管理合同来实现《健康森林倡议》的目标。HFRA允许林务局和土地管理局(BLM)在WUI中优先考虑减少燃料项目的领域。尽管这有助于保护WUI中的社区，但它并不能阻止WUI中结构数量的增长。该法律建议，每年7.6亿美元的资金中，有一半要直接拨给国际互助会。

认识到需要一种更加区域性和地方性的方法来恢复适应火灾的生态系统，建设适应火灾的社区，并对野火作出适当的反应，《国家野火协调管理战略》(《协调战略》)成为2009年跨部门野火管理的有效政策，成为《联邦土地援助、管理和增强法》(FLAME)的一部分。“内聚战略”取代了以前的政策，旨在将如何应对WUI和野火问题的地方性挑战的讨论带到各州和市政当局。

2009年，通过了火焰燃烧法案(第5541号决议)，以应对野火资金的挑战。FLAME旨在提供补充资金，以避免火灾借款。然而，它从未得到国会的全额资助，消防借款一直在继续。2014年，奥巴马政府提出了《野火灾害资助法案》，以解决这个问题。这将使最大的野火被视为自然灾害，联邦紧急事务管理署(Federal Emergency Management Agency)将为这些火灾提供资金。之前试图解决火灾借用问题的努力，即2009年的火焰法案，未能充分实施以补救这一问题。2014年的《野火灾难资助法案》旨在让联邦应急管理局为规模最大、破坏力最大的野火提供资金，但也未能在国会获得通过。由于委员会领导和组成的变化，该法案在第114届国会获得通过的可能性不大。

国家和地方政策

所有的州都有林业机构、部门或司。国家林业机构有广泛的责任，包括野火。各州负责国家和私人土地上的野火管理。州消防援助(SFA)和志愿消防援助(VFA)是州和地方消防部门用来发展野外火灾管理准备和响应能力的主要项目。国家林业局提供技术和资金援助，以提高消防能力，开展野火减灾项目，并促进防火智慧讲习班。VFA为志愿消防部门提供资金，以提高通信能力，增加野外消防管理培训，并购买消防服装和设备。

社区野火保护计划(CWPPs)是根据2002年HFRA在社区一级制定的，目的是确定减轻野火风险的优先事项。联邦政府可以通过SFA和VFA资助私人土地减少燃料。到2009年底，国家林业机构已协助完成5567个cwppp项目(NASF 2010)。

灾害援助也可以来自联邦紧急事务管理局(FEMA)，以消防管理援助赠款(FMAG)的形式提供，以便在州宣布发生重大灾害时帮助支付消防费用。如果成本达到联邦应急管理局每年设定的门槛，FMAG可以为当地支付高达75%的成本。如果总统宣布发生灾难，那么罗伯特·t·斯塔福德灾害救济和紧急援助法案可以提供援助。

以社区为基础的努力，如“火灾明智”和“火灾适应社区”，依靠当地居民在应对野火风险的努力中发挥积极作用。这些方案力求在国际行动联盟中建立一种共同的减灾责任意识。适应火灾的社区(http://www.fireadapted.org/)由USFS资助，资助金额为每年260万美元。Firewise每年从联邦和国家消防协会(NFPA)来源获得约100万美元的资金(M. Steinberg，国家防火局和Firewise主任，2015年，个人沟通)．这两个项目都依赖于当地社区根据当地生态特征和火灾历史进行风险评估，以制定缓解计划。他们还通过了解减少野火风险的努力，如使用规定的火管理当地景观，鼓励居民支持土地管理机构。

还可为火灾后的耕地复垦提供紧急援助。在美国农业部内部，自然资源保护署负责管理流域紧急保护计划，农业服务署负责管理紧急保护计划(Hoover 2015)。

WUI的发展是州和地方的责任，而不是联邦的责任。地方政府通常要对私人财产的结构性火灾负责。在WUI的私有财产上建造相关的分区法规、建筑法规和建筑标准都在当地受到规范。保险业和家庭火灾保险，为WUI的建筑提供风险管理工具，由国家机构监管。

治理有效性

社会-生态系统的联系

我从两个研究问题开始:

我们的野火治理系统的时空尺度在多大程度上符合驱动该系统的社会生态动力?

答案是不太好。快速变量决定了政策响应，不利于处理缓慢变量和外生控制。WUI的发展意味着风险价值的增加，历史上需要联邦和/或州的响应来保护这些价值。推动该地区发展的是受宪法保护的私有产权、薄弱或缺乏对该地区发展的分区、规划或监管，以及不活跃的保险业。由于WUI的价值和风险如此巨大，媒体和政治关注往往推动这些直接领域的政策反应。然而，气候变化和区beplay竞技域气候模式正在推动可观察到的生态趋势。二氧化碳(和其他温室气体)正在驱动温度，进而驱动野火行为的变化、景观层面的植被变化和融雪水文。变化的火灾行为威胁着更多的WUI房屋，这导致更强调压制反应，而牺牲了在WUI中降低风险的预防努力(Calkin et al. 2015, Fischer et al. 2016)。

如果我们接受社会-生态动力学，我们能做些什么来改善野火治理?

我们的目标应该是建立一个前瞻性的野火治理系统，以促进更具生态韧性的景观和更具社会韧性的社区。我们需要政策和做法更好地与我们预计野火将继续成为问题的地方的社会和生态现实相一致。在全球、国家和地方各级需要一个综合行动框架。虽然地方一级的行动是必不可少的，但这一行动需要得到其他层面驱动因素的了解。在地方、州、联邦及以上各级制定相互加强的政策，对于为行动创造一致的激励是很重要的。有效的应对措施需要具有适应性、突发性和整体性，同时也要认识到它们是嵌套在影响其有效性的更高阶时间和空间过程中的。为了促进这种变革式的治理变革，我们需要看到对最关键的跨尺度动态的坚定承诺，包括有效的气候变化政策，彻底调整州和地方一级的资源优先次序，重新调整联邦和州的激励措施，以减少在WUI的建设，以及只在最极端的野火中使用联邦一级的资源。beplay竞技

未来战略的关键要素将包括在所有治理范围内运作的下列特点:

1. 不要把历史模式当作必然。传统上，保护预期是为了恢复到历史模式(Swetnam et al. 1999)，但驱动物种组成和结构变化的气候变化意味着这些规范可能不再适合于气候(Millar et al. 2007)。在这个不同以往的时代，重新定义什么是“弹性”是很重要的。基于过去趋势的预测在未来系统响应变化更大的情况下用处有限(Milly et al. 2008)。这将需要建立Wiek等人(2011)所称的预期能力。这意味着基于新信息/知识迭代调整策略的能力，以改变路径依赖轨迹，使其朝着更可持续的未来状态发展，包括预见、参与和整合(Guston 2014)。对于野火，这可能需要基于气候变化模型、降尺度和当地知识的多种情况。beplay竞技这意味着避免单一场景选项(Quay 2010)。不确定性的增加意味着需要考虑多种情况。
2. 确定未来关注的社会和生态阈值。这些阈值将触发操作，以将系统维持在当前状态或为下一个状态做好准备。这将需要建立触发点或信号，以便在达到阈值并需要新的或不同的反应时刺激行动。在野火的背景下，它可以识别特定类型的价值，包括社会和生态，受到了影响。例如，最近发生在2015年塔斯马尼亚州的野火和2016年发生在阿尔伯塔省麦克默里堡的火灾可能标志着关键的生态和人类社区的阈值已经被跨越。这些信号需要广泛讨论和考虑人类和生态如何与野火共存的转型新方法。或者，诸如传统工具未能充分预测火灾行为等信号可能引发反思，需要采取应急行动。
3. 将多样性/异质性作为生态和社会响应的原则。“多样性假说”认为，复杂的问题必须由同样复杂的系统控制(Duit et al. 2010)。由于野火问题是在多个时间和空间尺度上发生的，认识到我们需要一个能够匹配这种复杂性的治理系统是很重要的。尽管我们在治理体系中融入了政策和制度多样性的元素，但尚不清楚政策和制度如何在不同层次上相互影响、产生反馈和连锁反应。从地方到全球对这些系统进行建模的努力，以更好地理解它们如何相互连接，有助于加强各级之间和各级之间的学习。此外，如果我们有更全面的地图，可以更好地确定治理方面的差距。异质性也正在成为生态系统恢复力的策略(Moritz et al. 2014)。为了保护生物多样性，提倡植物类型、林分结构、演替年龄级以及斑块马赛克燃烧的多样性(Moritz et al. 2014)。
4. 在整个治理系统中不同规模的参与者之间创建学习。人最终驱动治理系统中的政策和制度。为了支持匹配问题所需的治理复杂性，参与者需要建立网络并相互学习。帮助层次之间的连接的脚手架可以促进个人和系统层次的学习。为了促进这种学习，需要培养人际交往能力和系统思维的技能(Wiek et al. 2011)。这将包括在适当规模上发展、维持和指导协作性社会进程的能力，以实施选定战略，在连续几轮问题定义和备选方案选择中纳入关键观点。

系统思维有许多不同的方法。在本文中，我选择了Chapin等人(2006)提出的、Meek(2011)进一步使用的理论，因为它适用于具有多个组织和管理参与者的复杂、多层次系统中的社会生态系统思想。还有许多其他的框架、方法和工具可以促进对系统及其复杂性的洞察(例如，Senge和Sherman 1992, Jackson 2003, Meadows和Wright 2008)，它们可能会产生不同的洞察。Chapin(2006)和Meek(2011)的方法在野火背景下是有价值的，因为它能够从生态、社会和制度的立场、多个相关尺度和关注多个组织和/或机构的影响来描述系统。对不同框架的进一步比较研究是今后工作的一个领域。

结论

此时的一个关键问题是反事实。如果我们不改变当前野火治理系统在时间和空间上的脱节，会发生什么?这一分析表明，我们将继续对快速变化的社会做出反应，并使现有的问题永久化。结果是可以预期的:大气中的碳含量增加，气温升高，降雪减少，湿度降低，火灾更加严重，景观不断变化，更多价值受到威胁，更多财产被毁，更多消防员面临风险，以及更多反应性支出。

目前的野火问题没有简单的解决办法。将这个问题重新定义为社会生态问题有助于识别关键的跨尺度动态，而这些动态目前并不是野火讨论的大部分内容。我们需要能够考虑到整个系统复杂的社会和生物物理层面的治理。更全面地了解这个社会生态系统是如何与我们当前的政策和制度反应相匹配的，才能为野火问题找到更可持续、更长期的替代方案。设计原则，而不是具体的政策配方，可以指导我们思考如何实现这个更有效的治理系统。

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