研究，一部分的特别功能实践全局性:在经历气候变化的美国区域水系统中评估法律灵活性、生态韧性和适应性治理beplay竞技

通过适应性治理改变(感知的)环境法的僵化:濒危物种法实施的一个案例

• 摘要
• 简介
• 第七节咨询与综合适应性治理的挑战
  • 第七节咨询中的跨部门动态:导航竖井
  • 第7节实施中的利益相关者-机构动态:合法性和参与能力之间的权衡
• 克拉马斯盆地的实施，1988-2008年:上盆地/下盆地方法
• 2013年克拉马斯项目联合生物学意见的发展:第7节咨询的SES方法?
  • 共同承担遵守第7条的责任
  • 水文建模:促进社会和技术学习和系统思考的工具
• 讨论:挖掘自适应治理的潜力
  • 利益相关者的参与能力
  • 促进社会和技术学习
  • 联邦机构和利益相关者之间的信任和共情领导
• 结语:建立适应性治理论坛
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

在自然资源管理领域——社会-生态系统(SES)弹性理论的证明基地——很难想象一个系统“释放”和“重组”的更好的例子(Holling 2001)，比几乎可预测的由联邦濒危物种法案(ESA)第7节(16 U.S.C.§1536)的实施经常引起的动荡。没有比2001年在克拉莫斯盆地实施第7条更能说明这一潜力的事件了(图1)，当时美国鱼类和野生动物局(FWS)和国家海洋渔业局(NMFS)分别发布了各自的生物意见(BiOps)，导致(根据联邦法院的意见)美国复垦局(BOR)在干旱期间关闭了大约1200个家庭农场的水。成千上万英亩的农田没有灌溉，导致农业收入损失约3500万美元(Jaeger 2004, Doremus和Tarlock 2008)。关于社区成员和资源管理者如何在随后的余震中度过并最终在接下来的十年中进行重组的故事，已经成为众多期刊文章、书籍和纪录片的主题(例如，Doremus和Tarlock 2008, Gosnell和Kelly 2010, Chaffin等人2014。一个， Chaffin等人。2016一个)．尽管人们对2001年危机之后克拉马斯盆地发生了多大程度的持久变革存在争议(Chaffin等，2016b)，许多人一致认为，在围绕拟议的克拉马斯盆地恢复协议的谈判中，合作能力显著提高(Gosnell和Kelly 2010，美国内政部2010,Chaffin等人2016一个)．改进后的协作在许多方面与适应性治理的原则一致，也就是说，出现的治理机构可以更灵活地管理SESs，以应对不断变化的条件(Folke et al. 2005, Chaffin et al. 2014)b)．

推动这一动态的是对第7条实施的创新方法的发展，这导致了FWS和NMFS之间的全国第一个联合BiOp。虽然它只处理了BOR在盆地的行动(不可否认，这只是问题的一部分)，而且法院已经下令在NMFS、FWS和BOR之间重新启动正式协商(胡帕谷部落诉国家海洋渔业部案230 F。补编3d 1106[北卡尔。2017),尤罗克部落诉开垦局案231 F。补稿3d 450 [N.D.Cal. 2017])， 2013年联合生物资源项目是综合自然资源管理的典范，并证明，在适当的条件下，旨在提高适应能力的协作战略可以克服与第7节磋商过程相关的许多限制。我们试图描述在克拉马斯盆地影响和导致这一新颖(尽管是暂时的)结果的治理条件。聚焦于联邦机构在更好地将第7节在克拉马斯的实施与适应性治理和基于弹性的生态系统管理原则相协调方面所发挥的重要作用(Chapin et al. 2009)，我们确定了一般原则和策略，这些原则和策略可能用于受第7节和类似联邦和州项目约束的其他有争议的生物区域管理环境。我们还考虑到与第7条有关的限制，该条款可以说是对联邦行动的短视关注，这挑战了生物区域保护工作。

《濒危物种保护法》是保护濒危物种的综合性立法，长期以来一直是美国最有力的环境法之一(Sax和Keiter 2006)。它在整个美国河流流域的管理中扮演着重要的角色(Benson 2012, Craig 2014)。在干旱的西部尤其如此，在那里，被esa列入(濒危或受威胁的)鱼类物种的需求经常与依赖联邦政府资助的灌溉项目的农业发生冲突，这些项目受该法案第7节的约束。第7条要求联邦机构与FWS或NMFS“协商”，以确保他们的行动不太可能危及被列入名单的物种或对其关键栖息地造成不利影响。因为欧空局要求联邦机构(1)在就可能对列入名录物种产生影响的联邦行动进行咨询时，只考虑“最佳可用科学”(而不是社会经济因素);(2)“不惜一切代价”扭转物种灭绝的趋势。TVA诉希尔， 437 U.S. 153 [1978])， ESA的实施往往通过限制人类使用物种也需要的资源而引发社会和经济危机(Cosens et al. 2017)。该法案不受欢迎，也常常令人恐惧，因为它暴露了法庭、新闻媒体和更大的公共话语中发展与环境之间潜在的紧张关系(Ruhl 2012)。

尽管欧空局明确以物种为中心——它命令将物种“列为”濒危或受威胁物种(第4条)，禁止“捕获”濒危和最受威胁的动物物种(第9条)，并禁止联邦机构危害已列入名单的物种的继续存在(第7条)——它承认生态系统对其物种保护使命的重要性。例如，列入一个物种的标准之一是“其栖息地或活动范围目前或可能遭到破坏、改变或缩减”(第4(a)(1)条)，而“关键栖息地”的定义是指“发现对该物种的保护至关重要的物理或生物特征”(第3(5)条)的地区。此外，国会明确指出，《濒危物种保护法》的目的是“提供一种手段，使濒危物种和受威胁物种赖以生存的生态系统得以保护”(第2(b)条)。第7节的协商过程，虽然最终集中在一个物种的地位，因此允许，事实上需要考虑更广泛的生态条件。

从社会经济系统恢复力(Folke 2006)和适应性治理(Folke et al. 2005)的角度来看，第7条的协商过程可以被视为一种法律干预，旨在确定以物种为中心的阈值，即危险，当超过该阈值时，就意味着与物种灭绝高风险相关的生态危机。作为明确承诺确定和执行与生物多样性有关的阈值的为数不多的主要环境法之一，《生物多样性法》有潜力在促进系统重组方面发挥重要作用，并在理想情况下，在发展更稳定和可持续的轨迹方面发挥重要作用。作为煤矿里的金丝雀，ESA或BiOp可以是一个重要的变革杠杆，迫使社会解决可能几十年来一直在回避的资源稀缺问题(Saundry 2009)。

然而，由于其在引发社会危机方面的作用，尽管国会的意图是好的，ESA通常被认为是僵化的、短视的，与弹性思维不兼容的。它被视为适应性治理的障碍，无法促进在与工作景观相关的SESs背景下解决濒危物种问题所需的创新和创造力(Benson 2012, Gunderson 2013, Gunderson et al. 2014)。然而，学者们注意到，实施像ESA这样的法律所引起的危机，最终可以通过SESs的系统性崩溃或崩溃威胁而导致积极的重组，随之而来的是变革变革(Folke et al. 2009, Olsson et al. 2006, Moore et al. 2014, Chaffin et al. 2016)b)．Cosens等人(2017)观察到，ESA等自上而下的法规可以通过只提出社会和/或经济上不可接受的狭隘解决方案来激发创新。还有人指出，即使是与ESA相关的政府干预的“锤子”威胁也可以作为催化剂，通过激励资源用户和土地管理者之间的合作来改变流域和流域的社会动态，以防止进一步的监管(Prokopy等人，2014年)。后一点与理论一致，即破坏性的法律行动实际上可以导致合作、更公平的资源重新分配和灵活的资源管理，首先是破坏利用资源和边缘化人群的刚性权力关系(Arnold 2004, Karkkainen 2008)。

尽管有一些与实施ESA等法规相关的成功案例，但越来越需要确定工具，将法规目标战略性地整合到更广泛的SES治理中，解决与联邦水项目运营相关的社区社会经济稳定的合理担忧，并通过有意的SES转型最小化社会生态冲突(Moore et al. 2014)。满足这一需求需要在法律中找到灵活性，在确保不损害生态目标的同时考虑到社会经济因素;换句话说，在用水户和被列为物种稳定的背景下，需要灵活性和适应性(Craig et al. 2017)。beplay竞技气候变化以及相关的干旱和栖息地丧失只会加剧对新方法的需求(Benson 2012)。

在本文中，我们分析了第7节的协商过程，以说明合作策略克服SES管理动态的法律障碍的潜力。我们认为，除了作为基于危机、恐惧和不稳定的变革的催化剂之外，第7节磋商还有可能成为学习、战略重组和促进适应性治理的论坛。我们以欧共体在克拉马斯盆地实施欧共体的历史为例，比较了实施第7节的两种不同方法，并确定了使协商过程成为帮助制定更适合流域治理方法的有力工具的社会条件和战略。我们首先概述了《ESA》第7条下的磋商过程，强调了它往往会破坏弹性、适应性治理和资源管理的综合方法的方式。然后，根据自2008年以来在克拉马斯河流域进行的定性社会科学研究，包括文件分析和实地调查，涉及100多个与解决水、农业、部落权利和濒危物种冲突相关的利益攸关方和关键信息提供者的半结构化访谈，我们对比了(1)上游流域/下游流域方法与第7节关于濒危河流和短鼻sucker鱼的磋商(Deltistes luxatus而且Chasmistes brevirostris)和银鲑鱼(雄鱼kisutch)物种在21世纪初被BOR、NMFS和FWS捕获，这导致灌溉者、部落和渔民的“轮转危机”(Gosnell和Kelly 2010);(2) 2010年采取的更加综合的方法，并在2013年的联合生物行动中达到高潮。在后一种方法中，我们强调在协商过程中进行机构间合作的重要性，利用水文模型更好地了解整个系统，并让利益攸关方参与寻找创新解决方案。

然后，我们确定了促成这种方法转变的关键因素，包括以信任和同理心为特征的新的跨规模动态，以及由一个独特的利益攸关方联盟领导的关于水资源共享的学习和知识合作论坛的出现，该联盟包括灌溉团体和流域部落的杰出领导人。我们进一步研究了恢复力和适应性治理，讨论了这些促成因素、跨机构协作、共情领导和对社会经济体系的转型学习，这些因素如何促进了利益相关者和联邦机构员工之间的位置感、关注范围的扩大和问题的共同所有权，从而促进了管理社会经济体系动态的更综合的方法。我们还考虑，在联邦资助的克拉马斯灌溉项目之外，如何增加对esa名单物种需求的关注，以促进更综合的方法。我们总结了实施ESA以促进适应性治理的一系列实际经验教训。

第七节咨询与综合适应性治理的挑战

尽管第7节的协商过程是完善的，但很少有人充分考虑到与跨部门协商相关的治理结构和流程往往会挑战社会经济体系的韧性、社会经济稳定性和适应性治理的潜力。我们建立在Benson(2012)对ESA的更全面评估的基础上，该评估认为，该法律与基于弹性的治理相矛盾，即适应性治理，它促进碎片化的自然资源管理，关注单一物种而不是系统动态，寻求优化系统的部分，而不是培养整个SES的适应能力和弹性。Benson(2012)主张“一种更综合的治理方法，包括愿意重新评估社会系统对生态系统的需求。”对综合自然资源管理的这些原则的忽视可能是对ESA最常见的批评(例如，Gunderson 2013)。

综合的、解决问题的方法提高了保护规划过程中的学习和适应能力，是适应性治理的一个重要方面(Benson 2012, Carpenter和Brock 2008, Pahl-Wostl 2009, Grantham等人2010,Pahl-Wostl等人2013,Cosens等人2017)。法律和恢复力学者将法律中的整合描述为“影响环境管理和物理关联资源监管的所有治理机构之间的相互认知和协调的法律权威”(Cosens等，2017年)。法律促进适应性治理的一种方式是，在面临跨机构和跨规模的治理问题时，通过跨机构的合作和协调，旨在创造性地解决问题。综合资源管理和跨部门合作也可以创造机会，让不同的利益相关者有意义地参与决策(Arnold et al. 2014, Arnold 2015)。我们认为，ESA第7节磋商的许多问题更多地与执行法律的联邦机构之间缺乏整合以及与利益相关方关系不佳有关，而不是与法律本身有关，而且ESA促进或抑制适应性治理的程度很大程度上取决于机构间的动态以及利益相关方与机构之间的动态。

第七节咨询中的跨部门动态:导航竖井

第7节题为“跨部门合作”，描述了联邦机构共同努力的过程，以确保它们为保护和恢复列入名录物种的使命作出贡献。然而，第7节的实际实施往往是碎片化的，这可能导致生物多样性治理采取被动、低效的方式。

第7条既有禁止义务，也有肯定义务，但其中最著名的是第7(a)(2)条，该条款要求每个执行重大行动的联邦机构(“行动机构”，如开垦局或美国林务局)与FWS和/或NMFS(取决于物种的主要栖息地，FWS针对陆生物种，NMFS针对海洋和溯河物种)“协商”，以“确保任何授权、资助的行动，或由该机构进行……不太可能危及任何濒危物种或受威胁物种的继续存在，或导致[关键]栖息地的破坏或不利的修改。”根据这一安排，通过FWS/NMFS联合条例实施，行动机构的责任是:(1)确定列入名单的物种是否存在于其拟采取行动的区域;如果是，(2)制定生物评估(BA)，描述拟议的行动及其对列入名单物种的预期影响;(3)如果行动和咨询机构得出结论，建议的行动可能会对一个列入名单的物种产生不利影响，请与FWS或NMFS(统称为“各服务”)进行正式磋商。然后，环境保护局对管理局进行评估，并提供一份生态环境评估草案，说明拟议的行动是否可能对关键栖息地造成危害和/或不利的修改。如果BiOp草案预期危险，它通常将包括一个或多个合理和谨慎的备选方案(rpa)，修改拟议的行动以消除危险。rpa的制定取决于行动机构和服务机构之间的谈判，最终发布一个最终的BiOp，根据咨询机构或机构的意见，决定拟议的行动是否可以在不违反第7条的情况下进行。尽管从技术上讲，是否以及如何进行拟议行动的最终决定权仍在行动机构手中，但正如克拉马斯盆地的历史所证明的那样，生物行动计划在法律上具有非常大的影响力。

需要注意的是，生物保护行动实际上只是意见，几乎总是基于关于物种和更大的生物物理系统的不完全信息，因此在服务如何寻求符合第7条方面有一定的灵活性和自由裁量权。然而，由于行动机构与各部门之间的动态关系，以及制度化的谨慎原则(“预防原则”)和公民可以在法庭上挑战生物行动计划的事实，这种灵活性有所缓和。

在某些情况下，协商可能具有对抗性和政治性，其特点是缺乏透明度、信息共享和对话，因为行动机构试图使其提议的行动获得批准(Gosnell 2001年)。然而，我们认为这种冲突并不是法律所固有的;也就是说，机构文化的差异和管理不善，而不是缺乏权威，是造成机构协调问题的主要原因。

与第7条协商过程相关的跨机构动态的另一个问题与整合背道而驰的问题是在内政部的FWS和商务部的NMFS之间的分工。在SESs或地理环境中，联邦行动同时影响陆地和海洋物种，例如在西北太平洋的河流流域，淡水和溯河鱼类物种都受到影响，由于机构文化和两个机构对待欧空局执行工作的方式不同，这种共同执行该法案的责任可能存在问题。通常情况下，FWS和NMFS会针对同一项拟议的行动发布单独的生物行动计划，每一项行动计划都聚焦于“其”物种的需求，即使拟议的行动影响到所有列入名单的物种所依赖的共同栖息地。部分是为了避免两个机构提出相互矛盾的意见，第7节咨询手册指出，“为了确保两个部门规定的任何合理和谨慎的备选方案……是兼容的……行动机构可以在不进一步协商的情况下执行这两个意见，FWS和NMFS之间的协调至关重要”(USFWS和NMFS 1998:2-14)。然而，法律不要求协调和整合，因此它们得不到保障。因此，在同一提议的行动上，例如实施大坝或填海工程，鱼类和国家渔业和渔业管理局的生物行动可能会产生不同的目的，甚至会相互破坏，就像在克拉马斯盆地的情况一样，那里的顺河鱼类和淡水鱼物种有相互竞争的需求。

第7节实施中的利益相关者-机构动态:合法性和参与能力之间的权衡

联邦机构在第7节协商期间与利益相关方互动的方式也会对综合适应性治理的潜力产生重大影响。弹性学者认为，允许关键利益攸关方参与决策，可以增强社会学习、动力以及对政策和法律的遵守;缺乏参与能力(定义为感兴趣的个人和群体在决策制定中发挥作用的权利和资源)是适应性治理的障碍(Chaffin et al. 2014)b， Cosens et al. 2017)。“参与能力降低了社会部分群体被边缘化的可能性，并通过这样做，增加了在决策中考虑系统的所有方面的可能性”(Cosens et al. 2017)。真实的参与在适应性治理中扮演着重要的角色，因为它有助于提高涉众对合法性的认知;人们在困难或不确定的情况下寻求安慰(Armitage et al. 2008)。合法性可以通过参与式民主获得，在参与式民主中，利益相关者参与“反馈、设计、决策或治理实施”(De Caro et al. 2017)。

利益相关者在资源管理中的参与沿着一个理论谱系发生，从“通知”到“咨询”到“参与”到“合作”(duToit和Pollard 2008)，但合作并不能确保真正的参与。合作可以使结构性不平等永垂不朽，实际上减少了边缘群体在环境和资源治理中的参与(Foster 2002, Shilling et al. 2009)。如果合作过程包括边缘化社区的赋权、包容性或有意义的过程、使用多样化的参与方法以及正式法律工具(如诉讼、监管、执法行动)和非正式合作工具的混合(Larson和Lach 2010年，Quick和Feldman 2011年，Arnold等人2014年)，那么合作过程更有可能实现社会公正和真正的参与性。

第7节采用了另一种方法，通过制定基于科学的生物生物规划决策的法律要求来寻求合法性，并且根据FWS和NMFS联合实施条例，对利益攸关方在协商过程中投入和/或参与的需要和作用相对沉默。仅依靠现有最好的科学来获得合法性，可以说与善治原则相冲突，并且通过限制参与能力和阻碍社会和技术学习，在理论上破坏了适应性治理与ESA之间的兼容潜力。它还可能导致联邦机构和利益相关者之间的对抗动态，容易引发诉讼，这可能导致风险规避和在服务部门准备生物行动方面缺乏创新。正如Benson(2012)所观察到的，“欧委会的管理工作往往是为了避免诉讼，而不是建立弹性。”例如，任何与利益相关方合作的努力背后的动机可能更多是为了避免对最终决策的挑战，而不是致力于创造性的解决方案。

下面介绍的Klamath案例说明了第7节协商中缺乏整合的表现方式，包括机构间关系和利益相关者-机构关系，以及这些动态如何发生变化。我们认为，落实第7节的方法在许多方面体现了法律和恢复力学者所呼吁的转变(例如，Benson 2012, Gunderson 2013, Cosens等人2017)，并展示了ESA支持而不是破坏SES恢复力和适应治理的能力。

第7节在克拉马斯盆地的实施，1988-2008年:上盆地/下盆地方法

自从20世纪初联邦克拉马斯灌溉项目(KIP)发展以来，BOR就与它的成员建立了牢固的关系，这些成员与克拉马斯用水用户协会(KWUA)有关联，他们使用KIP的水进行灌溉。1988年，欧空局将上游流域的两种吸盘鱼列入名录，迫使BOR开始就KIP操作与FWS进行磋商(见表1时间表)，联邦机构制定了一个动态机制，BOR与灌溉商合作，根据农民的灌溉需求制定KIP操作的拟议行动。然后把它连同BA一起交给了FWS(后来在1997年银鲑被列入名单时交给了NMFS)，期望BiOp(s)能够继续正常运营。

2013年之前，NMFS和FWS各自独立发布生物生物行动，如图2所示。NMFS在其BiOps的开发中代表了鲑鱼的需求，进而也代表了下游盆地三个部落(Karuk、Yurok和Hoopa Valley)和商业渔民的利益。FWS，反过来，代表了吸盘者的需求，延伸开来，代表了克拉马斯部落在BiOps发展中的利益。服务部门将不协调的需求交由BOR来解决，这些需求通常包括上盆地吸盘的上克拉马斯湖(UKL)最低水位和下盆地鲑鱼的最低河流流量，这两种水需求可能彼此不一致，而且单独和集体与农民取水灌溉的愿望不一致。BOR的任务是为KIP制定一项年度运营计划，以满足依赖KIP水的农民的需求，同时承认两个生物项目的限制。联邦机构之间的糟糕关系被FWS和NMFS的人都认识到了:

基本上，我认为当时的感觉是，每个机构都在为自己服务……[由于BOR]控制着水，两个机构[FWS和NMFS]有责任开发自己的BiOps，并把它们交给[BOR]。NMFS并不太关心用水户会受到什么影响……也不太关心上游的鱼类……各机构之间没有太多的协调，当我们开展生物生物项目时，我们基本上是单独开展的。(采访中,美国鱼类和野生动物管理局)

联邦部队也在盆地里作战。我们处不来。就像利益相关者一样，我们也在互相竞争。不信任的文化，不试图建立关系，这就是我们的处境。它本质上是战场。我和[BOR]的关系很糟糕，非常糟糕。非常糟糕。这是可怕的!他们只会说:“请咨询一下!”跟今天完全不一样。 It’s been transformed, that process.(NMFS面试)

缺乏协调也引起了用水者的强烈不满:

多年来，在我的脑海中，垦荒局、鱼类和野生动物局以及国家海洋渔业局之间完全缺乏协调....他们简直把我逼疯了。的机构。我们的请求是，或者说我们要做的案子是，如果我们不做点不同的事我们就会从悬崖上掉下来。至少试着协调一下。(KWUA面试)

这种动态导致了2001年开始的危机，当时BOR与FWS和NMFS就KIP的计划操作进行了磋商。各部门独立行动得出的结论是，拟议的KIP操作可能会危及上游盆地的两种吸盘鱼和下游盆地的大马哈鱼的继续存在。由于干旱和往年冬春期间KIP水库的低流入，以及ESA对最低湖泊水位和河流流量的要求，BOR被迫限制向灌溉设备输送的水量，导致了之前所述的突然停水、经济危机和社会动荡。

FWS和NMFS 2001 BiOps的争议性导致美国国家科学院/国家研究委员会(NRC)小组呼吁进行外部科学审查(Doremus and Tarlock 2008, NRC 2004)。2002年2月，专家小组发布了一份中期报告(NRC 2002)，内容是对生态环境评估行动的评估，以及BOR出具的两份2001年评估报告。报告的结论是，没有足够的科学和技术信息来支持服务部门关于提高湖泊水位(FWS BiOp)和提高克拉马斯河流量(NMFS BiOp)以及BOR的KIP计划的建议。

BOR将NRC的初步报告视为“最佳可用科学”，并发布了一项新的长期操作计划(2002-2012)，该计划使用了1990年至2000年期间应用的湖泊水位和河流流量阈值，这些阈值在2001年的生物行动中被认为不足以保护物种。在2002年春夏降水较少期间，水务局坚持执行这一运行计划，继续向项目农户供水。2002年9月，下游流域的低水量加上干旱条件，创造了低氧环境，非常适合疾病在返回(迁徙)秋季奇努克鲑鱼(雄鱼tshawytscha；细化2004)。加州渔业部估计，在短短4天内，超过3万只奇努克鲑鱼在铁门大坝下的克拉马斯河中死亡(CDFG 2004)。虽然这个大马哈鱼种群不受ESA的保护，但该物种对下盆地部落的文化意义重大，对加州、华盛顿和俄勒冈沿岸商业渔业社区的经济活力至关重要。这种突如其来的社会、生态和经济损失有效地将克拉马斯危机转移到了下游盆地，进一步揭示了对第7条执行的竖井方法的不足。2002年的协商导致了这场悲剧，2007年的额外协商(表1)越来越清楚地表明，上盆地/下盆地的分裂方式是站不住脚的。图2展示了这种“解体”的协商动态，它对鱼类、用水者和流域其他利益相关者产生了负面影响。

造成BOR水平衡挑战的原因是过时的操作方法，它依赖于不确定的早期季节径流预测和历史用水量预测每月一次的供水。这种方法经常导致预测的水比实际可用的多，导致BOR在季节早期释放过多的水，然后在之后经历了意想不到的短缺。灌溉者对这种方法表示失望:

这些人(灌溉者)都必须在年初做出管理决策，对吗?你会买种子吗，你会种地吗，你会种几亩地?要做到这一点，你得知道你有多少水。事情是这样的，你假设今年会像过去的大多数年份一样，你会有足够的水，所以你种了水，然后，你知道，你可能会到6月或7月，“嘿，你知道，我们要关闭几个星期。”不，这行不通。所以这对我们来说是件大事，对我们来说，这事关稳定。你面临的是一个艰难的农业经济，而你不知道你有什么水，这只会让情况变得更糟。(KWUA面试)

下游盆地的部落因不同的原因对与ESA合规相关的水资源共享方法不满意。他们想要的不是NMFS要求的最小下游流量，而是在流量的时间上有更多的可变性，以模拟自然水文制度，例如，大的泉水脉冲，以促进鲑鱼的恢复。

我们的采访揭示了与上盆地/下盆地方法相关的三个重要动态。第一，在制定拟议的行动方面，BOR和各事务处之间很少或根本没有合作。结果，它导致了一种反应性的方法，效率低，涉及大量的来回，因为BOR试图将“实时”考虑鱼类的需求，基于最近的数据，通过多次会议和草案的拟议行动。有几次，由于BOR没有解决鱼类的需求，服务部门被迫发布危险意见。其次，FWS和NMFS在各自为BOR开发BiOps时很少或根本没有协调，这导致了生态系统管理的碎片化、单物种方法。第三，利益攸关方对欧空局实施的一致失望导致了彼此之间的斗争和指责机构的问题。此外，由于各机构之间缺乏及时的协调，造成了沟通上的差距，从而减少了信任和对当地投入有价值的任何感觉。

在各机构越来越认识到与第7条实施有关的问题的同时，在2002年鱼被不幸杀死之后，媒体之间发生了一段时间的战争，这导致了公众对该流域两极分化的看法。对手被描述为“部落vs.灌溉者”、“上游盆地vs.下游盆地”和“联邦机构vs.地方利益相关者”。大约在2004年，在第7节协商的范围之外，流域部落、灌溉组织、环境和保护非政府组织以及联邦机构的领导人在整个流域发起了一系列不协调的边会，讨论合作路径的潜力，以实现更综合的、全流域范围内的水资源和资源管理(Gosnell和Kelly 2010年)。随着副会议变得更加协调，并在盆地中相对具有代表性的利益相关者领导人群体中获得了牵引，这些领导人中的许多人(代表他们的组成群体)干预了所有者发起的(PacifiCorp)联邦能源监管委员会(FERC)在2005年前后对克拉马斯水力发电项目(KHP)的再许可过程。这一过程演变成了一个讨论整个盆地水管理问题的场所，包括可能的联邦解决方案，以解决克拉马斯部落在上盆地未量化的水权的要求，俄勒冈州正在克拉马斯盆地水裁决法院积极寻求。这些讨论最终在利益攸关方之间达成了一系列协议，包括克拉马斯盆地恢复协议(KBRA)和克拉马斯盆地水力发电解决协议(KHSA)，该协议于2010年向公众公布，旨在全面恢复盆地和共享水资源(Gosnell和Kelly, 2010年，Chaffin等，2014年)一个)．这些协议需要国会的授权和资金，在没有得到任何授权后，于2016年到期。然而，在这些协议的谈判过程中，利益相关方建立的能力也在2013年BiOp的发展中得到了体现，可以说，该能力仍然潜伏在盆地中，等待解决水和相关自然资源冲突的下一轮努力(Chaffin et al. 2016)b)．

2010年，机会之门(Olsson等人，2006年)打开了，当时国家海洋和水资源管理局发布了另一份针对下游流域的危险生物调查报告，该报告与FWS早先发布的针对上游流域的非危险生物调查报告相冲突(并基本上否定了该报告)(表1)。由于在第7条的实施中缺乏机构协调，人们的沮丧情绪达到了高潮，因此确定一种新的、更协调的方法的必要性变得非常明显。这场危机促使各军种的地区主管和华盛顿特区的国家领导决心建立一个联合的生物工程项目。“FWS对[2010年NMFS生物工程项目]非常不满，因为它没有考虑到上游吸盘的需求。盆地里有不满情绪……华盛顿的人做了很多努力”(采访，FWS)。

2013年克拉马斯项目联合生物学意见的发展:第7节咨询的ses方法?

为了促进更协调的做法，FWS、NMFS和BOR的区域主任于2010年11月与各自的外地办事处经理举行了会议，指示他们制定一项新的行动和联合BiOp。正如一名FWS雇员所说，“我们需要提出一项对每个人都有效的建议行动”(采访，FWS)。目的是采取更积极和协调的办法，制定一项拟议的行动，既能满足列入名录的物种的保护需要，又能使知识产权项目按照其授权的目的和合同义务继续运作。联邦机构领导人建立了一个机构协调小组，成员包括来自每个机构的生物学家、水文学家、管理人员和支持人员，在接下来的两年里，该小组开会超过25次，制定了机构所称的“管理[BOR]项目的新模式和决策过程，比过去为[KIP]用水用户、[UKL]海拔和克拉马斯河流量提供更多确定性的方式”(NMFS和USFWS 2013:4)。

新方法的一个中心目标是解决与过去欧空局实施有关的不确定性和不稳定性，在过去十年的不同时期，这种不确定性导致灌溉用水短缺，下游流域鲑鱼的水不足，以及上游流域吸盘的湖水位不足。减少关于水的可获得性和鱼类和农民的时间的不确定性是推动合作的一个主要因素，正如NMFS的一位员工所描述的:

部落的人想要确定性。他们希望鲑鱼的数量充足，有弹性。当然，部落也希望他们的社区更稳定，你知道，更稳定的鱼群，更多的鱼会为他们提供一些稳定的鱼群。他们的文化和人民的稳定和可持续性。上游盆地的用水户…他们需要可靠的水。真正重要的是他们知道自己能喝到多少水。给他们的食物。超级重要。(NMFS面试)

因此，2013年的BiOp诞生了一种新的年度水资源共享方法，该方法解决了灌溉者的需求、吸收者的需求和鲑鱼的需求，证明了政府在正式法律限制下的灵活性和演进能力。它代表了从单一物种的ESA实施方法到更反映系统思维的方法的根本性转变(尽管它仍然缺乏对私有土地的考虑)，试图更好地承认生物区域和更大的社会背景在制定具有合法性的解决方案方面的重要作用(图3)。这种戏剧性转变的能力可以部分归因于交流、数据共享、以及在大约2005-2010年KBRA和KHSA谈判期间流域利益相关者之间的合作。然而，正如我们下文所讨论的，该盆地的利益相关者关系的社会动态有几个关键方面，导致2013年BiOp和相关过程的整合程度提高。具体地说，生物信息工作的特点是在四个方面实现了新的一体化水平:行动机构和各事务处之间在拟订拟议行动方面;各军种之间的合作;在生物学家和水文学家之间寻求更好地理解和管理这个系统;在联邦机构和利益相关者之间寻找创新策略，以遵守法律，避免将所有风险都放在任何一个物种或利益相关者身上。

共同承担遵守第7条的责任

过去，BOR一直与KIP用水用户密切合作管理水资源。在制定联合生态环境行动计划期间，该机构扩大了其关注范围，包括各项服务，进而包括列入欧共体的鱼类和代表它们的利益相关团体，例如部落和渔民。

一个关键变量是当地BOR办公室的新区域主任，他“对第7节和与[各部门]的合作有完全不同的态度，以及BOR必须执行ESA的责任”(采访，FWS)。与过去不同的是，新局长召集联邦机构领导人开会，提出了一种新的方法，包括为KIP、河流和UKL设定拨款。据一位FWS生物学家说，新的BOR主任提议，

．.．把这块蛋糕分成三份，优先考虑湖泊和河流，剩下的就归[KIP]所有。那真是另一种恍然大悟的时刻。在过去，制定拟议行动的方式是由BOR决定需要多少水[KIP]，或者他们只是说，我们将像过去一样操作。鱼会得到剩下的任何东西，这是危险的原因之一，因为对鱼来说没有确定性，很明显，欧空局不允许所有的风险都放在物种身上。所以，当(BOR的新主管)来的时候，他把这个问题转过来问(服务部门)，“好吧，你告诉我们你需要多少水，我们就给你多少，剩下的(KIP)就拿走多少。”(采访中,美国鱼类和野生动物管理局)

这种态度对FWS的生物学家来说代表着一个激进的转变，他们认为BOR过去在某种程度上无视其在ESA下的义务，现在认识到在尝试适应人类使用之前优先考虑生态系统的功能和稳定性的重要性。它代表了“一种更广泛的观点，即他们作为联邦政府的一部分，根据第7条有咨询的责任，而咨询并不意味着只是[向服务部门]颁发一个学士学位”(采访，FWS)。

值得注意的是，BOR的态度之所以成为可能，是因为用水用户对合作感兴趣，而且他们最近愿意做出一些让步，以换取更多的确定性，这两者都是与KBRA讨论相关的信任增加的结果。正如一位用水户回忆的那样，

我们说，“看，我们愿意用一定数量的水，换取更少的水，换取更早的信息，让它更稳定，更安全。”因为即使你很矮，如果你一开始就知道，你就能应付，你就能调整。(KWUA面试)

另一个重要的转变与bor与nmfs的关系有关。由于同属美国内政部(Interior)，且都在克拉马斯福尔斯(Klamath Falls，俄勒冈州)设有办事处，BOR和FWS多年来建立了良好的工作关系，但BOR和NMFS之间的关系更为紧张。NMFS位于美国商务部，“本地”位于加利福尼亚州阿卡塔(几百英里外)。新上任的鱼类资源局局长积极动员国家鱼类服务管理局的工作人员，克服地理上的距离和制度上的差异，邀请他们与鱼类服务管理局一道，帮助制定一项拟议的行动，以满足鱼类的需求。

新的动态培养了三个机构对拟议的行动和被列入名单的物种的共同责任意识，这导致了更大的意愿来分享数据和比较意见，甚至在法律允许的程度上让利益攸关方参与过程。一位鱼类和野生动物管理局的生物学家观察到，“有更长的协商时间，让每个人都参与进来”有助于改进解决问题和建立信任的方法。

这对我来说非常重要，这就是这些大型项目应该采用的协商方式。你需要花更多的时间，对利益相关者尽可能开放。所有机构必须共同承担责任，[知道]如果我们所有人共同努力，整个过程将会更加成功，而不是仅仅尝试使用危险和合理和谨慎的措施等传统工具。(采访中,美国鱼类和野生动物管理局)

改进的跨机构动态(如图3所示)，加上同时发生的利益相关者(每个机构都有义务的组成部分)之间更大的、全流域范围的讨论，促进了从单一物种方法到更综合的SES方法的转变，其特征是关注系统中的关系、过程和反馈，而不是试图控制和优化系统的单一特征或属性。这一过程在许多方面与弹性理论保持一致(Benson 2012)。

促成2013年联合生物保护行动的协商过程取得成功的关键是，所有三个联邦机构的领导人共同致力于找到一种方法，提高用水用户的稳定性，同时保护被列入名单的物种。这一做法与以往磋商的“鱼与农民”框架形成了鲜明对比。随着围绕机构互动的新社会规范的发展，利益相关者之间的恐惧和不确定性减少了，他们感到更自由地参与涉及使用水文模型的创造性问题解决，这对发现系统中意想不到的灵活性至关重要。

水文建模:促进社会和技术学习和系统思考的工具

ESA下的大多数生物计划都是由各部门的生物学家和生态学家专门研究和撰写的。然而，为了更好地支持2013年克拉马斯联合生态系统项目的发展，国家森林和生态系统管理局和FWS聘请了水文专家来促进数据和信息共享，并在协商过程中改善沟通。这些新聘人员的目标是帮助各机构更好地了解欧空局的一个关键方面:行动领域在所列物种的生存和恢复方面的保护作用以及在关键栖息地的恢复支助功能方面的保护作用。

很明显，我们需要一个水文学家。我们(生物学家)做不到。如果你仔细想想，考虑到所有生物的不确定性，再加上水文的不确定性，这就太多了。那么多未知数，你不可能找到任何灵活性。(采访中,美国鱼类和野生动物管理局)

各部门意识到，他们需要水文专家不仅要加强沟通，还要与BOR水文专家建立更平等的关系，并为系统中可能存在的灵活性创造真实对话的空间。该机构的水文专家被包括在一个由克拉马斯部落的水文专家召集的技术团队中，该团队代表了下游盆地部落、灌溉者和拥有下游水坝的PacifiCorp公司。利益攸关方与BOR共享数据和信息，BOR与NMFS和FWS合作，以协调一致的方式制定拟议的行动，考虑到所有列入名单的鱼类的需求。与KBRA协商相关的关系构建过程在促进、激励和催化协作建模工作方面也是至关重要的。

建模工作的两个方面是转型的:更大程度上依赖于水文科学，以更好地理解系统和消除各机构之间的权力不平衡，以及利益相关者参与建模和了解系统功能。通过使用水文模型来提供未来可能预期的水的更多确定性，这些机构能够采取更有创造性的方法来解决问题。侧重于系统(生态水文)而不是单一物种(生物学)，结果增加了系统限制的透明度，例如流量和水位，从而减少了各机构之间的紧张关系和竞争。对该系统的理解提高了规则和生态条件之间的一致性，提高了ESA和流域SES之间的“制度契合”(Olsson等，2006年，Rijke等，2012年)。它还允许机构将适应性管理纳入实时KIP操作，而不是试图在BiOp中规定流程。此外，水文建模的使用增强了参与者交流和了解系统动态的能力，从而使重点从优化系统不同部分的水，为用水用户和单个物种，转向关注培养复杂性，例如下游脉冲和适应能力(更好的预测和持续学习系统生态水文的机会)。

支持跨部门协商的是克拉马斯部落、下盆地部落和灌溉者之间关于流域水文模型的非正式会议。这些领导人一直定期举行会议，以协助制定大规模修复与KBRA和KHSA相关的整个盆地的合作方法，部分是在正在进行的FERC程序的支持下，重新批准(或移除)与Klamath水电项目相关的大坝(Gosnell和Kelly 2010年，Chaffin和Gosnell 2017年)。由于这些正在进行的谈判，利益攸关方在参与联合生态规划的磋商之前，已经建立了公认的不同寻常的合作能力和信任程度。

讨论已经开始，这些联盟正在建立，至少在KIP的用水用户、下游部落和克拉马斯部落之间，对该盆地的信任增加了很多，而尖刻的话语减少了。(采访中,美国鱼类和野生动物管理局)

这些非正式会议有助于促进对该盆地庞大、社会和地理相连的水文的共同理解。我们认为，这种对这一体系的共同理解，使人们更愿意接受共享稀缺水资源的可能性。据一名参与谘询过程的食环署人士透露，

．.．这些会议特别有助于教育下游盆地的部落关于水文的知识，以及那里究竟有多少水可以用于河流。用水者也参加了这些会议。所以我认为所有这些事情必须协同工作，你必须得到利益相关者的支持，特别是印第安部落，还有用水者。他们必须同意这一全新的过程，对他们将获得的东西有更多的确定性，但对供应的减少有更少的确定性。然后印第安部落不得不意识到，在一年中的某些时候，可用的水量是有限的。(采访中,美国鱼类和野生动物管理局)

这些会议有双重目的，一方面促进对该系统的生物物理方面及其限制的了解，另一方面也加强信任和交流，因为部落和用水者能够向水文学家和彼此提出问题。FWS的一位生物学家通过观察总结了这一过程，“当数据收集和分析是公开和合作的时候，信任就建立起来了”(采访，FWS)。

各机构和利益相关者之间的信任增强，意味着国家生物与野生动物管理局和鱼类与野生动物管理局的生物学家在编写联合生物研究报告时有更大的灵活性，而不用担心诉讼。

与过去的律师相比，我们的律师在这次活动中扮演的角色非常小。在过去的BiOps中，有时我们会和律师坐下来一起写这些东西。生物学家写了一些东西，律师会看因为他们不希望BiOp容易受到用水户，部落或渔民的起诉。在过去，NMFS、FWS和BOR都有一名律师参与整个过程。这次不是那样的。他们仍然担心自己的武断和反复无常，但对被起诉的担心却减少了。所以律师们真的退缩了。(采访中,美国鱼类和野生动物管理局)

减少了对诉讼的恐惧，使开发BiOp的方法更具创造性，包括通常与咨询过程无关的风险承担。一位鱼类和野生动物管理局的生物学家总结道:“将律师在咨询过程和BiOp撰写中的参与减少到最低限度，可以提高创造性解决问题的能力，但这只有在信任的氛围下才可能实现。”

最终，NMFS和FWS发布了一个无危险的联合BiOp，考虑到鱼和灌溉者的需求。BiOp授权了一种每天更新水资源可用性和使用数据的操作模型，这种方法有望提供“接近实时”的数据，以加强UKL和克拉马斯河水位之间的协调，以更好地反映自然变化，包括下游鲑鱼偶尔的高流量。作为这个过程的一部分，NMFS必须接受这样一个事实:它不能在特定的时间内规定高流量;相反，它必须将权力下放给当地管理人员，以便在可能的情况下根据实时气候条件允许高流量。我们认为，这种对灵活性的让步代表了将适应能力和对自然限制的认识纳入实时操作的过渡。

协作建模过程促进了变革性的学习，使参与者以一种比以前更集体和更全面的方式来看待系统。这一过程，连同利益攸关方之间的非正式会议，增加了辅助性，加强了反馈回路，以增加水管理响应的灵活性，并为用水用户创造了更大的稳定性。分享信息带来了更多的信任。这一进程更加一体化，加强了纵向和横向跨规模的联系。

值得注意的是，尽管2013年的生态行动在范围和方法上都是独一无二的，但它本身并没有足够的创新来促进盆地的持久“和平”。在拟议的KBRA和KHSA到期后(没有联邦批准和资金，联邦机构不能参与协议条款，其中包括KHP大坝的拆除和流域规模的恢复活动)，FERC恢复了KHP大坝的程序，所有者PacifiCorp与内政部达成了一项协议，移除河流上的四个主要水力发电大坝(见Chaffin和Gosnell 2017)。计划中的大坝拆除只是原KBRA和KHSA中提出的流域恢复整体方法的一个方面，而且实际上否定了流域水系统变化和相关物种治理所必需的其他重要方面。2015年和2016年，克拉马斯河下游的情况加速了疾病在返回的银鲑中传播，导致高死亡率;根据2013年的BiOp，这两年的时间本应促使BOR重新启动与NMFS和FWS的协商，但它没有。2016年底，胡帕谷部落(下盆地)提起诉讼，迫使BOR重新启动协商;2017年2月，美国地区法院的一名法官同意了(表1)。

讨论:挖掘自适应治理的潜力

尽管该流域最近发生了一些事件，但我们认为，2013年的联合生态行动为法律在适应性治理中的作用提供了重要的教训和见解。Cosens等人(2017)指出，目前“任何层面的法律机制都缺乏，无法替代传统的环境执法……可以提高当地适应能力的备选方案，同时保持稳定和问责制，以实现传统执法机制寻求实现的目标。”正如克拉马斯案例所表明的，即使在以第7条为核心的SES争议中，这种潜力也可以实现。克拉马斯案例为我们提供了深刻的见解，让我们了解法律如何演变，为适应性治理腾出空间，甚至开始将其制度化，尽管不时会遇到挫折。

利益相关者的参与能力

虽然本文件的主要重点是机构间关系的作用，但必须指出，变革的动力来自利益攸关方。他们决心为欧空局的实施寻找替代办法，这一决心"逐步"影响、鼓舞和激励各机构。

这些部落和用水户是一个榜样。这些机构很难忽视他们。这些机构最终意识到，他们需要利用这一点，并效仿这一点。(采访中,美国鱼类和野生动物管理局)

我总是提醒他们，“你们之所以在一起工作，是因为我们。不是因为你们，而是因为我们一起给你们下药。”我们就是我们，部落，关键群体。我们这样做让这些机构的日子好过了很多。(KWUA面试)

在始于2010年的三年磋商过程中，利益攸关方和机构领导人开始以不同的眼光看待彼此，并发展了新的人际关系和专业关系。在部落与灌溉者权力关系变化的背景下(Gosnell和Kelly 2010)，其中一些关系起源于前五年与KBRA的谈判和支持有关的过程;然而，由于共同关注于整体理解生物物理系统，以平衡KIP操作的稳定性和灵活性，并避免对已列物种造成危险，因此与联合生物物理项目开发相关的具体互动增加了一个新的维度。

促进社会和技术学习

促成2013年联合生态行动的协商过程取得成功的一个关键因素是，通过数据和信息共享以及水文建模，人们能够更多地了解该系统，这使机构生物学家和生态学家能够以不同的方式看待该系统，将他们的注意力从单个物种的生活史转移到整个盆地的生态水文，这是一个多循环学习的例子(Armitage et al. 2008, Pahl-Wostl 2009)。水文建模的协作方法帮助各机构在开始考虑如何改进该系统的水的使用和分配时，适应了系统内部固有的连通性和不确定性。该方法建立在与KBRA谈判相关的其他学习经验的基础上，促进了利益相关者之间扩大的位置感，他们开始从一个“整体”盆地的角度看待盆地(以及他们的水需求的影响)，而不仅仅是孤立的上下盆地(Gosnell和Kelly 2010)。一旦对生态水文系统有了更好的了解，利益攸关方和政府行动者就有能力改善“制度契合度”，更好地匹配社会和生态水文动态。

我们认为，不支持社会和技术学习的ESA实施与适应性治理是不相容的。第7节可以成为社会生态重组、适应或转型的导火索，但必须有正确的学习过程和论坛，否则第7节更可能成为引爆器，而不是稳定器。正如罗杰斯等人(2013)所指出的，“引导转换学习的反思需要促进思维模式和行为的改变，这需要采用复杂的参考框架。”

联邦机构和利益相关者之间的信任和共情领导

Klamath盆地改进过程的一个方面与联邦机构积极协商和阐明SES“理想状态”的共同愿景有关(Chaffin et al. 2014)b)．为了合作发展一个综合的联合生物和环境信息业务，各机构领导人必须扩大其以往的责任和关注范围，以包括新的内容。BOR必须积极地将鱼类的需要纳入其提议的行动中，而各部门必须不仅对“彼此的鱼”(包括吸盘鱼和鲑鱼)，而且对用水者的需要有更大的感激之情。这三个联邦机构必须为BOR提出的行动和保护被列入名单的物种分担责任。

尽管认识到情绪在21世纪头10年克拉马斯盆地谈判中所起的重要作用并不是什么新鲜事(只要数一数当地人在最近的纪录片中接受采访时流泪和谈论“心变了”的次数就知道了，我们之间的一条河，http://www.ariverbetweenus.com/)，对适应性治理和SES转型感兴趣的学者尚未充分理论化这些情感地理所发挥的重要作用。基于信任和社会企业家精神在适应性治理中的作用的理论(Folke等人，2005年，Westley等人，2011年)，本案例揭示了同情和共情文化对于培养跨尺度互动和集体稳定感的重要性，这为参与者有意改造制度以支持适应性治理创造了空间。尽管适应性治理文献强调了社会资本的重要作用，包括信任、协作、参与能力、领导力、社会网络和社会学习(Folke etal . 2005)，但它关注的是这种现象的社会或群体层面。它通常忽略了社会资本创造和维持中的情绪心理学、认知框架、共情和和解，而社会资本反过来又支持社会的适应能力(例如，Seyfarth and Cheney 2013, Arnold 2014)。例如，强大的领导力是社会资本发展和治理系统适应能力的核心，但领导力战略的情感方面在适应性治理文献中没有得到充分承认(Moore和Westley 2011, Evans et al. 2015)。

在克拉马斯案中，来自不同联邦机构和利益相关团体的领导人协同合作，达成了一个共同的共识，即合作、谦逊、相互尊重和同情是取得进展的必要和可取之处。

同理心是我们需要解决这个问题的东西之一，但这是一件很难的事情。你如何让一个牧场主知道作为一个有着那样历史和那样看待世界的部落人意味着什么?部落的人怎么知道牧场主看待资源的方式?这类事情是非常困难的。(采访，克拉马斯流域委员会)

克拉马斯盆地社会动态的关键是愿意甚至希望分享有限的水资源以及关于该系统的信息和数据。分享的意愿源于联邦机构领导人和不同利益相关者群体之间的信任培养。这种意愿对联合生物科学行动的成功至关重要，因为对该系统的理解的扩大依赖于数据和信息的共享，这在过去是没有发生的，因为对第7节的执行采取了孤立的、碎片化的方法，以及机构科学家之间的不信任。分享水资源的意愿来自于这样一种信任，即减少的水量将得到更大的确定性和更好的调整时机的补偿。

然而，由于在协商进程和之前的KBRA进程的参与者中出现了同情和同情的文化，从而培养了分享的愿望。在我们的采访和大众媒体上，与克拉马斯河水资源谈判有关的利益相关者和联邦机构领导人不断报告说，他们感受到了一种更大的地域感、关注范围和同理心，涉及到对流域其他地方的鱼类和人的“心的改变”，这是他们以前没有考虑到的。一些人谈到了自己的转变，或者是变动性的学习经历，这些经历让他们顿悟了该盆地的社会和生态动力，并增强了对其他地方的人和物种的关心、同情和同理心。

总的来说，同情和同理心是许多适应性治理学者认为是关键成分的信任的重要先驱。参与2013年联合BiOp协商过程的参与者相信，即使环境条件发生了变化，第7节的协商必须重新启动，他们已经建立的关系和同情和共情的集体文化将确保他们得到公平对待。除了任何法律文件外，核心参与者感到彼此有责任确保以合法、公平的方式分享，即使资源变得越来越稀缺。

尽管信任和同理心在促成整合、协作的方法方面发挥了重要作用，但非部落利益相关者对部落权力的恐惧也发挥了重要作用。必须指出的是，联合生物生物行动所反映的转变至少有一部分是以前的过程，包括昂贵的诉讼，未能产生持久的有益结果的结果。此外，在该盆地的一些用水户看来，克拉马斯部落可能会以阻碍经济上可行的农业的方式行使其优先用水权。这种担心在2013年实现了，当时克拉马斯部落“称这条河”^[1]这是第一次在克拉马斯水裁决法院的诉讼程序中获得法定量化的水权。2013年6月，当上盆地支流出现低流量时，部落呼吁将水留在小溪中，用于吸盘栖息地。自欧美在该盆地定居以来，一些位于历史上的克拉马斯部落保留区上游和基普上游的上盆地农民的用水首次减少或减少。这个利益相关者群体中的一些成员曾是KBRA和KHSA最直言的反对者之一，但在克拉马斯部落呼吁他们的水权之后，他们在2013-2014年回到了谈判桌上(见表1;2014年上克拉马斯盆地综合协议)。

结论:建立适应性治理论坛

在本文中，我们试图通过探索像ESA这样看似僵硬的法律如何通过综合解决问题的方法来运作，以及通过关于特定社会经济体系的社会和技术学习论坛来提高参与能力，从而有助于理解法律在适应性治理中的作用。2013年在克拉马斯盆地举行的联合生态行动是历史性的第一次，因为这是受托执行ESA的两个(通常是完全不同的)机构首次就在整个盆地范围内保护陆地和溯河生物物种提出一套协调一致的、基于地点的建议。第7条在克拉马斯盆地的实施历史提供了一个极好的案例研究，说明了执行该法律的各种不同方法。

本文所述的方法既反映并促进了社会经济系统结构和功能的根本变化，由此产生的联合社会经济活动在某种程度上有助于使这一新轨迹制度化，使其获得权力和合法性。从这个意义上说，Klamath案例还提供了关于如何将紧急适应性治理制度化的见解。尽管KBRA谈判和2013年联合生态行动的合作进程所带来的良好意愿可能不会永久，但正如最近的事件所表明的，我们认为，建立在信任和对生态系统动态(特别是流域生态水文)相互理解基础上的更强大的跨机构关系，为未来综合问题解决提供了新的基线能力。我们认为，联合BiOp至少代表了一种部分的社会转型，包括行为、程序、习俗、规范、价值观和信仰的改变，这些改变了盆地的环境治理。

最后，我们要强调的是，克拉马斯案的价值并不在于它提供了证据，证明第7条不必引起争议;相反，我们认为它为更广泛地管理SESs的法律项目提供了经验教训，例如《清洁水法》下的第404条许可，《国家环境政策法》下的环境评估，以及更广泛的水规划、森林规划和土地使用规划。这些经验包括:确定能够创造性地避免根深蒂固的竖井并促进跨部门合作的领导者，采取积极的方法，让受影响的各方在解决问题的早期阶段参与其中，并提供合作的社会和技术学习机会，以增强SES的理解。克拉马斯的案例还表明，需要更认真地探索共情和情感地理在社会经济系统功能中的作用，需要进一步研究跨机构合作的好处和挑战，涉及整个系统的跨学科考虑，例如，不同物种和生物和非生物因素之间相互作用的方式。随着与气候变化有关的水资源短缺继续威胁生物多样性和农业生计，这种管理水资源分配的整体、综合方法将变得更加重要。beplay竞技

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