diperink, C.， H. Mees, S. Priest, K. Ek, S. Bruzzone, C. Larrue和P. Matczak. 2018。管理城市洪水抵御能力是一项多层次治理挑战:对所需多层次协调机制的分析。生态和社会23(1): 31。
https://doi.org/10.5751/ES-09962-230131
管理城市洪水抵御能力是一项多层次治理挑战:对所需多层次协调机制的分析
摘要
在学术文献和洪水风险管理实践中，都认为需要采取治理措施来提高城市群的抗洪能力。此活动将涉及多个级别的治理。然而，到目前为止，文献几乎没有讨论需要什么机制来协调城市抗洪能力管理的不同级别，以及这些机制的因素是什么。我们的目标是解决这一知识缺口。在这里，我们研究了在不同欧洲国家的城市群进行的六个深入的案例研究:荷兰的多德雷赫特;船体、英国;Geraardsbergen,比利时;Karlstad、瑞典;Wrocł啊,波兰;,不错,法国。 The case studies reveal the ways in which multiple levels of governance are involved in managing urban flood resilience. Coordination among governance levels is achieved by proactive policy entrepreneurs, the use of bridging concepts, clear rules, and the provision of resources. These mechanisms seem to be universally applicable, but their characteristics appear to be highly dependent on more general institutional, economic, geographical, and cultural contextual factors.介绍
越来越多的人认为，由于气候导致的降水模式变化、海平面上升、河流和运河的峰值流量增加以及城市发展的增加，城市地区的洪水风险正在增加(Mitchell 2003, IPCC 2012)。这些变化对城市地区的抗洪能力提出了挑战。根据韧性联盟的理念(https://www.resalliance.org/resilience)，我们认为城市地区具有抗洪水能力，即该地区有能力吸收或抵御洪水，而其城市系统则保持不变，基本上维持其结构和功能。需要建立治理体系来增强城市地区的抗洪能力。
增强抗洪能力的治理系统往往是多层次的。政策周期内和学习过程中的活动发生在空间上不同的行政级别上(Pahl-Wostl等人，2013年)。由于行政边界往往与所涉及的水系统的边界不一致，洪水风险治理将涉及多个行政单位。这些单位制定和实施洪水风险管理措施需要协调，以避免问题从一个单位转移到另一个单位。除了这一要求之外，多个层面的决策参与也可能是各领域之间制度化团结的结果。后者意味着，如果接收地区面临的风险普遍被认为是不可接受的高，则需要将资金从一个地区转移到另一个地区(Jongman et al. 2014)。在这两种情况下，更高的治理级别可能发挥协调作用。然而，这个角色在集中式和分散式系统之间可能有所不同。在多级治理体系中，如果最高层只制定战略目标和政策，而下级则按照上面的指示执行，那么集中化程度就很高。在中央集权的系统中，来自最高层的行动者在执行大大小小的地理尺度上的措施方面起主导作用。 In contrast, decentralization of power makes multilevel governance systems more polycentric. In these systems, decentralized authorities develop their own strategic goals and tailored policies. Centralized regimes tend to have a lower adaptive and transformative capacity than do polycentric systems, provided that in the latter case, the decentralization of power is combined with effective coordination and a balance between bottom-up and top-down processes (Pahl-Wostl et al. 2013).
因此，需要有协调机制来组织发生在不同级别的活动，无论是集中的还是分散的洪水风险治理系统。然而，还不清楚这些机制有什么特点。到目前为止，文献以相当普遍的方式指出了管理城市洪水恢复力的多层次方面，指出这些方面是相关的(bulkley 2010)或分散的洪水风险治理方法有局限性(Hanssen等人2013年，Johannessen和Hahn 2013年，Stevens和Hanschka 2014年)，或将多层次方面作为分析风险治理特征的框架元素(Walker等人2014年)。为了解决这一知识缺口，我们分析了需要哪些多层次协调机制来提高城市地区的抗洪能力，以及哪些因素决定了这些机制的重要性。
我们首先建立了一个框架，在这个框架中，我们对城市洪水恢复力进行了概念化，并对管理城市洪水恢复力需要哪些策略和哪些多层协调机制进行了理论化。然后，我们评估了六个不同的欧盟(EU)国家的城市群城市防洪管理案例，以分析这些机制的使用和特点。最后，我们讨论了协调机制在不同案例中的不同方式以及不同背景因素在其中所起的作用。
管理城市抗洪能力:多层次挑战和需要的协调机制
为了增强抵御洪水的能力，城市地区需要具备抵御、吸收和恢复、转型和适应的能力(Hegger et al. 2016)。继Hegger等人(2016)之后，我们通过提高洪水造成危害的阈值，将抵御能力定义为不受洪水不利影响的能力。更具体地说，这种抵御能力意味着及时实施有效的结构或上游保留措施，以抵御洪水。城市地区有能力吸收和恢复，如果它们保持运转，对洪水作出反应，并在不转移到不同的系统状态的情况下恢复。这种能力可以通过及时实施应对洪水和从洪水中恢复的有效措施来实现，这些措施包括:提高洪水意识、洪水缓解措施、保险系统、预测和预警系统以及危机管理。为了能够转型和适应，城市地区必须有能力适应影响人民和经济资产受洪水影响的外部驱动因素，适度潜在损害，利用机会，进行有意的小规模变化，并应对后果。这些能力需要有制度化的学习机制(例如，学习-行动联盟、强大的知识机构)和(当地)行为者采取新的灵活政策能力的证据。
实施必要的能力具有挑战性，因为它涉及多种洪水风险管理战略(FRMSs;Hegger et al. 2014)。例如，通过建造堤坝或上游截留区进行防洪，可以辅以洪水风险预防(空间规划措施)、洪水风险缓解(防洪建筑)、洪水准备(应急计划)和洪水恢复(重建和保险)战略。与仅选择一种策略来应对洪水风险的情况相比，这种多样性具有挑战性;有更多的行为者参与其中，需要协调更多的活动。例如，改善防洪需要负责堤防和水道的行为者与负责空间规划的行为者之间的合作。要求在空间规划中考虑水问题的正式文书可以通过明确规划的城市发展的洪水风险，有助于这种合作(伊明克2005年，维林和伊明克2006年，哈特曼2009年，哈特曼和德里森2017年)。改善洪水预警系统和疏散规划将需要应急规划人员的参与。在洪水恢复的情况下，参与者的数量进一步扩大，包括居民和保险公司。提高对洪水的全面认识将是让这些不同参与者参与洪水风险管理的先决条件。 Apart from these factors, it must be specified what strategies will be implemented where, and with what level of ambition. We argue that these challenges may be better addressed if certain coordination mechanisms are present (Dieperink et al. 2016).
首先，需要政策企业家在不同层次的政策制定中启动和协调旨在增强城市抗洪能力的过程(Brown和Clarke 2007, Huitema和Meijerink 2009, Partzsch和Ziegler 2011)。它们必须提供远见卓识、创业精神和协作领导力(Van den Brink et al. 2011, Rijke et al. 2013)，必须让相关利益相关者参与。为了避免过多的复杂性，一些作者认为利益相关者的激活应该是选择性的(Rowe and Frewer 2005, Green and Penning-Rowsell 2010);然而，文献也表明，从不同的角度解决问题需要更广泛的社区的积极参与(Garrelts and Lange 2011, Brugnach and Ingram 2012, Rijke et al. 2013)。除了激励政策企业家，增强城市抗洪能力的过程还需要专注、中立和熟练的过程管理人员。这些经理必须能够以这样一种方式组织会议，使与会者能够坐在桌前，保持兴趣，并促进相互学习(Dieperink et al. 2012)。
其次，在多层次治理背景下管理城市洪水恢复能力可能需要发展桥梁概念(greive和Angignard 2014)，特别是在行为者旨在建立更多样化的FRMSs的情况下。桥接概念可能是指抽象术语(如弹性或可持续性)，通过创建共享词汇来促进跨学科边界的交流(Star和Griesemer, 1989)，尽管各方可能对相关术语的确切含义存在分歧(Brand和Jax 2007)。相比之下，更详细的计划和愿景也可以作为桥梁概念。桥接概念必须通过解决各种政策框架和解决方案来连接不同层次的政策制定(Van den Brink et al. 2011, Brugnach and Ingram 2012, Rijke et al. 2013)，并可能因此激励参与者找到共同的问题定义(Brugnach and Ingram 2012)，并调整和平衡多个目标(Rijke et al. 2013)。桥梁概念必须包含鼓舞人心和令人信服的叙述，确定未来合作的共同基础，例如，关注可接受的风险、安全标准、成本和利益的分配以及相关的供资原则(团结或用户付费)。欧盟洪水指令可以被视为这种桥梁概念的一个例子。
第三，现有体系的正式和非正式规则应明确。理想情况下，规则不仅旨在保障基本权利和公平(Van den Brink et al. 2011);宪法和具体法律也规定了不同层次行为者的自治和共同责任。在不同治理层次划分自治和责任时，将以辅助性为指导原则。根据可持续性原则，洪水风险政策必须在最低适当水平上制定。当然，这在实践中意味着什么经常是有争议的(Dieperink和Driessen 2007)。理想的情况是，规则明确哪些层次的参与者有权力和政策自由使用政策工具，如制定标准、发放许可证、补贴和增税。规则还可能使自上而下的等级命令和控制交互以及水平交互制度化，在这种交互中，参与者之间的正式地位(在不同级别上操作或不操作)更平等。契约可以用来启动或加强这种多利益相关者过程的结果(Edelenbos等人2009,Dieperink等人2012)，例如，通过将已开发的战略愿景的状态形式化(Rijke等人2013)。
第四，与上述观点相关的是，只有在多层次治理提供所需资源的情况下，提高城市抗洪能力的努力才会成功。必须拨出资金来组织会议，并使参与过程能够促进不同行为体之间和不同治理级别之间的联系(Dieperink等人，2012年)。必须建立团队来监测和评估政策经验(Van den Brink et al. 2011)和社区建设(Fleischhauer et al. 2012, Rijke et al. 2013)。管理城市洪水恢复能力还需要开发一个关于系统功能的共享知识库(Van Herk等人，2011年)，以及动员和连接不同形式的知识(Brugnach和Ingram 2012年，Hegger等人，2014年)。除了这些与进程有关的资源外，战略的实际执行还需要资金。必须有人为堤坝系统的改进或(重建)建筑物或可持续的城市排水系统的建设买单。加强城市抵御洪水的能力可能得益于一项关于所需资金和负责提供资金的管理级别的正式协议。
总之，管理城市洪水抵御能力需要制定多个FRMSs，这意味着将涉及多个级别的治理。这些级别之间的协调是必要的，而且可以通过积极的政策企业家、衔接概念、明确的规则和提供必要的资源来实现。
方法
为了进一步分析多层次协调机制所需要的特征以及造成这些特征的因素，我们对洪水易发城市群进行了六个深入的案例研究:荷兰的多德雷赫特;金斯顿在赫尔(赫尔)，英国;Geraardsbergen,比利时;Karlstad、瑞典;Wrocł啊,波兰;和法国尼斯(表1)。自1950年以来，每个城市都发生过几次洪水事件，即城市的部分地区被淹没。所有的城市都容易受到洪水和暴雨的影响。尼斯和赫尔也容易受到沿海洪水的影响。沃罗彻瓦似乎是六个城市中最脆弱的。在这些城市群中，讨论和实施(混合)FRMSs，不仅需要地方当局的参与，也需要更高治理级别的行为者的参与。 Four main administrative levels are involved in managing urban flood resilience in the Netherlands, UK, and France; five in Belgium; and three in Sweden and Poland. Apart from public authorities, companies and individuals are also involved.
在欧盟第七框架方案资助的STAR-FLOOD项目的范围内对这六个案例进行了研究。每个案例研究都基于对关键信息提供者(公务员、洪水风险管理专业人员、学者、非政府组织和社区团体)的15次(平均)半结构化深度访谈和对政策文件的系统分析。在咨询了关键信息提供者后，选择了相关文件。为确保案例的可比性，在国家一级的讲习班和STAR-FLOOD联盟内部进行了多次讨论。案例描述可以在http://www.starflood.eu/country-reports/．
六个案例中的多层次协调挑战和机制
我们发现，在所有6个案例中，由积极的政策企业家、桥梁概念和明确的权力和责任分配组成的协调机制都存在(表2)。在所有案例中，不同的级别为洪水风险管理提供了相关知识和必要的资金。我们将针对每种情况详细阐述这一点。
荷兰多德雷赫特
Dordrecht岛的大部分(119,000居民)被堤坝保护(Hegger et al. 2014)。然而，历史港口，部分历史中心，以及最近开发的住宅和商业区都位于堤坝保护区域之外。如果发生洪水，它将是深的，并迅速危及1910人(Veenstra-Huisman 2014)。物质损失可能高达70亿欧元(Hegger et al. 2014)。
由于预计多德雷赫特洪水发生的概率和影响将会增加，多德雷赫特地方当局发起了一场关于通过多样化FRMSs管理洪水风险的辩论(Kaufmann et al. 2015)。他们与地区水务当局一起，详细阐述了成为一个更加自力更生的岛屿的想法。通过欧盟资助的MARE项目(北海地区应对不断变化的洪水风险的适应性响应管理，2007-2013年北海地区项目)，寻求与谢菲尔德和罗瑟勒姆(英国)、汉诺威(德国)、卑尔根(挪威)和西雅图(美国)合作:http://archive.northsearegion.eu/ivb/projects/details/&tid=95)．该项目侧重于在四个国家制定一种跨国方法，以执行城市洪水风险管理计划。此外，国家政府开始了荷兰三角洲项目，其中包括探索多层安全(MLS)方法的可行性。MLS方法要求在洪水风险管理中考虑不同的措施:降低概率的措施(如堤坝)、可持续空间规划和应急管理。水务部门对MLS方法提出了批评，并质疑一层的措施是否可以取代另一层的措施，这种方法对堤防系统现有的保护水平意味着什么，以及谁将因此负责洪水风险管理。社会成本效益分析表明，Dordrecht的保护水平是经济最优水平的两倍(Kelder etal . 2013:20)，部长将MARE项目转入试点研究，以实施MLS方法。试点研究由一个由当地政府、一家咨询公司和代尔夫特理工大学组成的财团进行，并提出了一套多样化的frms。
首先，设想对主要防洪设施(堤防)进行量身定制的加固。其次，修复和加固旧堤坝将岛屿分隔开来，这可能会减少5到10倍的经济损失，并将预期的受害者人数减少到零。第三，建议使用移动式防汛屏障来保护现有房屋的入口，同时提高新建房屋的楼层。此外，建造漂浮房屋是正在考虑的另一个选择。第四，积极的空间规划应该减少岛南部的城市化，而分区化将在岛的东北部创建一个安全区，如果需要疏散，为市民提供一个可以去的地方。除了重新设计现有的建筑，如学校和酒店，更多的新的智能避难所将被建造，重要的基础设施在主要的堤坝环以外的区域将被提高或保护。预计在发生洪水时，岛的西部和最南部的75%的居民可以疏散到岛内地区(Kaufmann et al. 2015)。
多德雷赫特地方当局显然扮演了政策企业家的角色。它必须扮演这个角色，因为它依赖于其他治理级别来实现它的抱负。当地政府只有雨水和污水收集的正式授权。其他治理级别也必须提供相关的资源。二级堤坝的改进必须由地区水务局提供资金。国家层面不仅参与洪水预报和预测，还参与规划、资助和实施初级防洪项目。国家层面也负责管理Maeslantkering,这是一道风暴潮屏障，也保护了多德雷赫特。在区域一级，省可以通过空间规划、省建筑规章和省水资源计划来影响无堤地区的土地使用。后者涉及内涝、安全和危机管理。区域安全主管部门负责实施危机管理，并建立了预警系统，明确了其与区域和国家水主管部门的职责。在危机情况下，将由一个区域行动小组领导行动。这些权力和责任的划分似乎很明确。
英国赫尔城的金斯顿
赫尔河畔金斯敦(人口25万)位于英格兰北部东海岸，赫尔河与亨伯河口交汇处，自然易受河流、潮汐和暴雨洪水的影响。据估计，该市9.9万处房产中有多达4.4万处面临1%洪水的风险(赫尔河顾问委员会2016年)。该案例研究表明了英国的情况，在英国，所有FRMSs都已经存在多年，总体政策通常在国家层面制定，但在地方层面实施。此外，合作工作在英国是一个强有力的话语，在赫尔也很明显，包括洪水缓解计划(FASs)在内的措施项目的发展。
在这种情况下，防御和陆地排水是主要的FRMSs，投资继续维持和加强城市内的河流和海岸防御。然而，2007年夏季的洪水突出了暴雨洪水带来的重大威胁。这一威胁促使人们再次强调，需要采用多样化的方法来管理洪水风险，认识到洪水风险的自然背景，并确保上下游当局之间的协调。为了减轻暴雨洪水风险，一些FASs目前处于不同的设计、咨询和建设阶段，涉及多个治理层面(欧洲、国家、地方和个人)的不同参与者和干预措施。最先进的方案是威勒比和德林厄姆洪水缓解方案(WaDFAS)，该方案基于上游蓄洪的原则，将下游洪水的风险降低至> 8000处(HCC和ERYC 2018年)。由于赫尔市空间不足，该方案的开发由邻近的赫尔市议会和上游的约克郡东区议会共同发起，他们作为领导当地洪水当局的能力，并创建了一个联合战略。尽管英国洪水风险管理政策多年来一直在推动伙伴关系的方法，但这个案例仍然突出了政策企业家的基本作用，在领导地方洪水当局内部认识到需要创新，并建立了洪水风险管理的创新方法。
此外，更多行为者的参与是关键，利用有当地公民参与的公共参与活动(例如，教区会议、公共展览和一辆“防洪巴士”)促进公众对话和展示对两个社区的好处。此外，通过国家法律文书(强制采购令)的征用在英格兰首次用于洪水背景下。使用这一手段是因为它被认为是获得对大规模蓄洪区必要控制的最佳机制，尽管已与地主达成协议，将土地租回以保留其农业用途。
赫尔市议会的地表水管理和防洪投资计划也认识到可持续城市排水的重要性(HCC, 2009年，2011年)。虽然不完全支持改造和物业层面的措施，但通过根据物业的位置强制指定楼层高度，以及考虑由在区域层面运作的环境署提供的洪水风险常设建议(HCC, 2007年)，已经努力减少风险暴露。此外，赫尔市议会正在探索在公园和足球场等休闲场所建设小型蓄洪区的方案。为了改进洪水风险准备工作，环境署在赫尔东、西和市中心实施了一项新的洪水预警服务，使用新的建模数据来提高洪水预测的准确性，并通过文本、电子邮件、电话或传真传递警报。
尽管地方级别的作用越来越大，但WaDFAS的实现仍然需要多个级别的治理。除了当地产生的税收和地方一级产生的其他公共资金外，WaDFAS的资金来自欧洲区域发展基金和国家洪水风险管理赠款援助资金。其他洪水风险管理计划也通过亨伯地方企业伙伴关系从更多的区域性融资中受益。多个资助者的这种情况不仅确保了向计划及其发展的整个过程分配足够的资源，而且在某种程度上，它还充当了一种便利的桥梁机制，将不同的管理层次联系在一起，以努力实现同一目标。总的来说，经济发展(该地区经济贫困程度很高)的目标和减轻洪水的目标是一起解决的。为该计划争取资金的一项主要挑战是确定优先次序和提供资金所依据的成本效益分析方法。尽管有多种洪水来源的风险，但一处房产只能被计算一次，并被要求分配到一个单一的防洪项目。为了解决这个问题，赫尔河综合集水战略(赫尔河顾问委员会2016年)被提出，以测试多种解决方案，并在实施时最大化效益成本比。该战略被认为是向前迈出的重要一步，有助于共同确定投资的优先次序，并对防御和缓解工作采取有序方法(Alexander等人，2016年)。
Geraardsbergen、比利时
Geraardsbergen(32,800居民)位于丹德尔河(River Dender)上，是Scheldt河的一条69公里长的支流。这座城市有堤防和水闸基础设施保护。在过去的洪水事件之后(1995年、1999-2000年、2002-2003年)，首次实施了小规模的防洪措施(CIW 2009年)，但这些措施无法完全防止两个次级城市(Overboelare和Zandbergen)被洪水淹没。因此，人们普遍认为，丹德尔盆地需要一种综合和多样化的方法，不仅依赖于防洪，还需要预防和准备措施(Mees et al. 2016)。采取多样化的做法需要四个不同政府级别的行为者之间的合作。
佛兰德斯洪水风险治理的责任分工十分明确。佛兰德政府负责管理丹德河及其主要支流(Mees等，2016年)。直到最近，杰拉尔茨卑尔根市当局一直负责较小的“3类”水道，但在2014年，它将这一权力移交给了该省。空间规划有多个治理级别，但杰拉尔茨卑尔根市(City of Geraardsbergen)处于关键地位，因为它颁发建筑许可。但是，省和区域水资源管理人员通过水资源评估咨询和洪水制图提供指导和专门知识。此外，佛兰德政府确定了空间规划的立法框架。该市也是应急规划的主要参与者。在这项工作中，省和联邦两级通过立法规定、指导、培训、财力和物力等方面给予支持。在经费方面，水道的管理由省和区域一级提供经费;危机管理是城市的财政责任，但有联邦层面的支持。 Flood recovery is funded through a private insurance system, and noninsurable damage can, in certain cases, be refunded by the Flemish disaster fund. Until 2014, the latter used to be a federal fund, but is now regionally provided.
自21世纪初以来，“水需要空间”的说法在佛兰德人和省政府内部非常流行，因此，空间规划领域越来越受到重视(Mees等，2016年)。2003年颁布的《综合水资源政策法令》启动了水资源评估，根据该政策，地方当局必须与省级和国家级水资源管理者协商，才能批准建筑许可。在2010年洪水之前，由于洪水风险管理人员给出的建议没有约束力，Geraardsbergen的水评估应用实施得相当松散。
2010年洪水是加强多层次合作的导火索。水资源评估仍然没有约束力，但很少有人偏离它。洪水还表明，地方应急计划人员与水管理部门之间的沟通存在缺陷。今天，在共同开发的手册中，联系细节在不同的领域和级别之间共享。总体而言，通过定期会议和个人接触，相关政府层面之间的沟通与合作得到了改善(Mees et al. 2016)。地方当局发挥了政策企业家的作用，并任命了一名综合水政策协调员，在市政当局内外的行为者之间组织活动。除此之外，省长在一系列政府间会议上联合了丹德子流域理事会内的所有相关行为者。佛兰德斯政府目前正在起草基于预防、保护和准备的地方水行动计划(CIW 2015)。在第一阶段，进行了成本效益分析，以确定最适当的措施。下一阶段，将与地方政府机构就实施何种洪水风险管理措施以及由谁实施进行谈判。
Karlstad、瑞典
卡尔斯塔德(89000居民)位于瑞典西南部，容易遭受洪水和暴雨的袭击。据估计，1%的洪水将造成约105亿瑞典克朗(11亿欧元)的损失，并淹没约2.5万户家庭。在瑞典，洪水风险管理几乎不存在，而在卡尔斯塔德，洪水风险治理被放在了政治议程的重要位置。
洪水风险管理的优先事项体现在一个地方洪水管理计划中，该计划是在2000-2001年洪水之后制定的，也是受到一项关于主要气候变化引发的风险和脆弱性的全国调查的启发(瑞典气候和脆弱性委员会，2007年)。beplay竞技该方案是洪水风险管理的综合方法，指出有必要制定不同的FRMSs组合。到目前为止，卡尔斯塔德主要使用临时防御设施，但洪水管理项目建议开发一些永久性防御设施(卡尔斯塔德地方当局[Karlstads kommun] 2010)。卡尔斯塔德水和污水计划也体现了对多样化的追求，该计划表达了发展可持续雨水管理的需要，并增加了对试图模仿自然处理雨水方式的解决方案的依赖(Ek et al. 2016)。防洪和减灾工作主要由地方当局负责，而应急服务则是与其他四个市合作组织的。
虽然瑞典的洪水风险管理主要是市政当局的事情，但更高的管理级别确实发挥了作用。国家一级提供有限的资金，用于执行市政当局可能申请的降低洪水风险的措施，但地方一级充当政策企业家，因为它承担着规划、融资和实施洪水管理计划的主要责任。地方一级有权征税。市政洪水风险经理负责协调与项目实施相关的工作，并监督指定用于洪水风险相关投资的财政资源(卡尔斯塔德地方当局[Karlstads kommun] 2012)。洪水风险管理人员还负责知识建设(卡尔斯塔德地方当局[Karlstads kommun] 2010年)。除了有限的资金外，国家一级还制定规则和准则，并提供支持和知识，例如通过关于如何实施缓解措施的建筑条例和准则(国家住房、建筑和规划委员会[Boverket] 2010年)b)．建筑条例是执行预防和缓解战略的地方一级与国家规则制定一级之间的桥梁机制。区域一级由Värmland县行政管理委员会代表，这是一个位于区域的国家机构，确保国家规则和指导方针的实施，并向地方一级提供支持和建议(县行政管理委员会Västra Götaland和县行政管理委员会Värmland [Länsstyrelsen i Västra Götalands och Värmlands Län] 2011)。愿意在洪水易发地区进行开发的市政当局需要在详细的计划中明确必须采取什么措施来确保建筑的安全(国家住房、建筑和规划委员会[Boverket] 2010年)一个)，这些市政规划必须得到县行政管理委员会的批准才能开始开发。虽然县管委会有权撤销图则(规划与建筑法案，第10章，第10页)，很少这样做，这可能是因为在规划过程的早期阶段当局的参与。
Wrocł啊,波兰
沃洛切瓦(631,377居民)是波兰最大的城市之一。它位于Odra盆地的洪水易发地区，遭受了Odra及其支流oawa， Ślęza, Bystrzyca和Widawa的排放。城市边界内所有河流的长度约为100公里，1%的洪水可能造成的损失预计将达到7亿欧元。1903年的洪水之后，重要的防御设施被建造起来，在50年的时间里，最濒危的地区禁止新的开发;然而，这一限制后来被放松了。异常高的降水量(Dubicki et al. 1999, Kundzewicz et al. 1999)和缺乏足够的保护结构和能力使沃洛切瓦成为1997年“千年洪水”的最大受害者。2010年，另一场严重的洪水袭击了这座城市，尽管损失较小，因为该市准备得更好。
1997年的创伤性事件不仅带来了毁灭性的损失，而且还刺激了公民在危机期间和恢复行动中的自发参与。市长在创造城市的社区意识方面发挥了关键作用(Sitek 1997, Kubicki 2010)。洪水过后，沃罗切瓦成为洪水管理讨论的中心，包括世界野生动物基金会和其他非政府组织等环保倡导人士。建立了提高社区认识的活动，并建立了地方防洪领导系统。重新考虑了干预和疏散计划以及危机沟通，并对沙袋和泵进行了小规模投资。
1997年洪水的影响超出了地方层面的政策制定。它加速了一种新的水法》(于2001年定稿)，并对准备战略进行了实质性的重建危机管理行动在2007年)。建立了新的紧急情况管理制度，地方当局在与主要行动部队消防队合作方面发挥了重要作用。洪水预报预警系统得到完善。此外，世界银行还制定了奥德拉河方案。这一大型合作投资项目促进了基础设施投资，不仅改善了沃洛切瓦水利枢纽的防御系统，而且加强了防洪系统在区域政策议程上的地位。除了旨在协调防洪措施、内河水道和造林计划方面的投资外，它还涉及水质、空间规划和保险激励措施(Pelnomocnik Rzadu do Spraw Programu dla Odry 2011年)。奥德拉河方案为当地洪水管理行为者提供了一个机会窗口，以提高他们的合作和谈判技巧，并获得筹集外部资金的经验。然而，尽管最初采用了多样化的方法，该计划最终演变为一个硬防御和基础设施导向的行动计划。除了弗罗茨克瓦水利枢纽的现代化，上游蓄水池也包括在内(如在Raciborz)。2010年的洪水导致修建了额外的堤坝。
奥德拉河项目的结构主导地位与更环保的欧盟水框架指令(波兰在2004年加入欧盟后被要求执行该指令)不一致，导致该项目在2014年底终止。波兰加入欧盟不仅提供了更多的资金，而且还提高了水和洪水风险管理的透明度以及环境问题的重要性。除欧盟外，保护奥德拉河国际委员会也有影响力。这是在千年洪水(也影响到其他国家)之后建立的，为与德国和捷克的利益攸关方讨论洪水的跨界问题提供了一个平台。
在1999年的权力下放和行政改革之后，堤坝和基础设施的维护成为区域政府的责任。但是，在较小水道的责任方面存在一些歧义。此外，由于缺乏能力，区域规划者难以抵制市政当局在洪水易发地区发展的野心。与此同时，一些环境非政府组织在地方一级的宣传工作导致奥德拉盆地的一些防洪堤被拆除。另一个挑战涉及融资的不稳定性和资金的竞争。作为数据和专业知识的主要提供者，国家气象和水管理研究所资金不足，需要专注于提供商业服务。
不错,法国
和许多其他地中海城市一样，尼斯的城市密度很高，经济高度依赖旅游业以及住房、商业和交通系统。尼斯(334304名居民)位于法国东南部的普罗旺斯-阿尔卑斯-蔚蓝海岸地区，洪水的风险主要来自瓦尔河，尽管人们对海水淹没的担忧正在上升。在最近的过去，洪水造成了大量的破坏甚至人员伤亡(Larrue et al. 2016)。瓦尔河具有地中海河流的典型特征，容易遭受突然、猛烈、猛烈的洪水。就Var而言，上游基础设施工程导致河流流速加快，从而增加了洪水风险。
尼斯的城市洪水风险管理由不同级别政府的不同参与者承担。尽管自20世纪90年代以来就有了关于防洪的国家立法，但瓦尔河洪水风险预防计划直到2013年才最终得到省长(邦的地方代表)的批准。省一级负责维护国防基础设施，并同市一级一起负责准备行动和为消防队提供经费。因此，地方和城市间一级在流域一级的预防和缓解方面发挥着中心作用。目前正在制定水管理和发展计划，以协调洪水危险领域的部门和城市间活动。
瓦尔河洪水风险管理的主要融资工具是《瓦尔河防洪行动计划》(PAPI)，它必须整合所有FRMSs(除恢复外)，是州、部门和地方各级之间协调的主要工具。纳入PAPI是FRMSs获得资金的必要条件。然而，PAPIs的凝聚力受到了质疑，因为在实践中，它们只是一系列措施的集合，而不是一个有凝聚力的、综合的多战略洪水风险管理计划。针对这种分裂现象，一个由阿尔卑斯海岸(省一级)的康塞尔Départmental领导的团体以政策企业家的身份运作，发起了关于地方战略的非正式对话。这项战略必须协调阿尔卑斯沿海领土内的行动和行动者。康塞尔Départemental在瓦尔盆地的水管理中处于中心地位。除了负责当地的防洪战略和主要的水资源规划框架外，它还管理国防基础设施，并在不同的地方行为者(市政当局、省长、水利警察)之间发挥调解作用。它还提供技术知识，特别是关于防御和缓解的知识。
尼斯市长作为政策企业家发起了所谓的生态谷项目，该项目于2009年被转化为国家利益Var平原行动，由国家政府与市政间当局共同发起。生态谷总体规划是一个旨在发展瓦尔平原的桥梁概念。生态谷项目旨在建设一个由商业中心组成的未来城市;多式联运枢纽;高科技制造、食品和园艺生产中心;以及尼斯西部的生态住宅区。已经建立了一个评估程序(液压一致性和全球发展计划)，以证明防御系统适合该地区的新发展。然而，洪水风险管理不是总体规划的优先事项，而是辅助行动。当地协会批评该项目忽视洪水风险和缺乏透明度。
生态谷项目的领导机构Etablissement Public d 'Aménagement (EPA)聚集了来自国家、地区、部门和城市各级的代表，还负责平衡PAPI中规定的国家洪水政策要求和项目的发展目标。环保署执行委员会由市一级领导。这为洪水风险管理提供了一个协调机制，因为城市行政部门的政策部门(城市规划、市长的警察权力、保护基础设施的管理和缓解举措)很接近。
反射
在所有六个国家中，抵抗、吸收和恢复以及变革和适应的能力都得到了进一步发展。因此，所有案例都在一定程度上证明了洪水风险多层次治理的成功。这些案例表明，管理城市洪水抵御能力可以通过制定不同的FRMSs组合来实现。这些FRMSs的不同组合是由在不同的、相互依赖的治理级别上运作的多个参与者精心制定的。在城市一级运作的洪水风险管理者依赖于更高的级别，因为FRMSs的制定和实施往往在更高的地理级别上进行。上级依赖下级实施量身定制的解决方案和措施组合(来自所有区域资源管理部门)，从经验中学习，并推广良好的城市实践。政策企业家、连接概念、明确责任和资源规定都已到位，以协调不同级别。他们的主要特征似乎与环境高度相关。除此之外，这些案例还清楚地表明，必须在我们的框架中纳入一些额外的协调机制。
不同的参与者可以扮演政策企业家的角色(表2)。他们推动倡议，将参与者聚集在一起，并收集资金和资源。大多数政策企业家往往是公共行为者(特别是地方政府)，但在沃罗绍，一个非政府组织作为政策企业家运作。该组织将环境问题纳入洪水风险管理辩论的雄心得到了不同层次的支持。这些案例还表明，多个政策企业家可以同时活跃。在尼斯，康塞尔Départemental的企业家作用主要是在不同的行为者和地方一级的FRMSs之间提供一致性，而市长和市议会则选择将洪水风险管理和发展目标结合起来。
在所有的案例中，都使用了桥接概念，但它们的地理范围和提供给相关行为者的自由度不同。MLS和“水的空间”方法是不受地理限制的愿景，而Var (PAPI)或Odra的集水计划、卡尔斯塔德的洪水管理计划或项目发展计划则更侧重于特定地区。在赫尔，联合战略洪水风险管理规划在上游社区和市区之间架起了桥梁，但在沃罗彻瓦，情况并非如此。与Var计划相反，在Var计划中，所有FRMSs都被解决了，Odra计划显示了洪水防御战略的主导地位。由于缺乏专业知识，非结构性FRMSs在wrocchaw几乎没有潜力。尼斯生态谷项目的前缀“Eco”唤起了这个总体规划的双重性(或模糊性)，因为它可以是“经济”或“生态”的意思，以连接各个层次和性质的参与者(例如，公共、私人和潜在的公民社会)。此外，在赫尔，洪水风险管理方法的资金与经济发展和城市更新的产生相联系。
一般来说，在我们的案例中，不同级别的权力划分是明确的。辅助性似乎是在不同层次上划分责任的主要原则。这也意味着，不同层次的行为者为城市地区提供管理抗洪能力所需的资源。洪水风险治理的资金来源不同、层次不同。然而，在卡尔斯塔德，市政当局负有资助洪水风险管理措施的主要责任，而且它还有权征税。卡尔斯塔德和瑞典所有其他城市一样，可以从国家基金申请有限的财政支持。在所有这些案例中，国家层面提供了洪水预报和创新技术的科学研究，以及实际的天气和洪水预报。然而，地方研究单位往往与地方政府密切合作。Dordrecht的不同层面通过政策文件、报告和所有层面都参与的特定战略工作组分享他们的知识。Dordrecht案例还表明，地方当局可以作为更高级别治理的知识提供者，因为MLS方法明确地被建立为一个学习项目。 The EU also operates as resource provider. It enhances mutual learning, as shown in the Dordrecht case by the EU-funded MARE project, and provides for additional funding, as took place in Hull and Wrocław. In the case of Wrocław, additional funding for large-scale retention measures was provided by the World Bank.
然而，我们的案例研究也清楚地表明我们的框架是不完整的。根据这些分析，我们认为必须在我们的框架中增加两个额外的协调机制。除了任务和责任的明确划分，我们认为正式的等级制度的存在也有助于协调。即使在权力最分散的卡尔斯塔德，地方一级的计划也必须得到更高一级的行动者的批准。我们认为，这种核可机制必须被视为一种单独的协调机制。我们还发现，除了正式的等级制度之外，还可以通过发展特定的协调机构来实现协调，在这些机构中，来自不同层次的参与者交流想法，并试图找到协同和双赢的局面。这一机制也必须添加到我们的框架中。
在我们的框架中确定的所有协调机制似乎都存在于所研究的案例中。然而，由于几个相互关联的背景因素，它们的特征有所不同。地理因素不仅决定了发生什么洪水风险，而且还决定了在一定的空间环境下哪些FRMSs是可行的。多德雷赫特的案例突出表明，在人口密集和拥挤的城市地区，防洪措施可能很难实施。在尼斯的瓦尔河谷，防洪区等缓解措施被认为不是可行的选择。在这种情况下，往往需要其他的战略，每一种战略都带来一个额外的有关行动者网络，其活动必须通过所确定的机制加以协调。文化和经济因素以及一般制度背景也很重要。由于其规避风险的文化，荷兰对堤坝的保护标准比英国等国要严格得多。在后者中，暂时的洪水似乎更被接受。经济因素也决定了具体行为者的参与，赫尔和尼斯似乎就是这种情况，在这两个地方，需要实现共同利益才能获得必要的资金。 Moreover, a lack of national funding in the Wrocław case paved the way for the involvement of the World Bank and, to a lesser degree, the EU. Finally, we found that the already existing institutional context defines, to a large degree, which actors will be involved in new urban flood risk governance initiatives. To reduce transaction costs, these initiatives will be discussed in already existing coordination bodies, instead of setting up new bodies. In more decentralized flood risk governance systems such as Karlstad, national actors will not play key roles in the coordination mechanism present. Existing institutional contexts tend to be rather long-standing. However, Poland, following the collapse of communism (1989–1990), underwent a rapid and deep transformation of its administrative, economic, and political system, resulting in a decentralization of policymaking competences. The latter necessitates a further elaboration of coordination mechanisms.
我们的比较案例研究方法不仅具有挑战性，而且鼓舞人心。因此，出现了今后研究协调机制的若干主题。因为“什么工作，在哪里工作，何时工作，以及如何工作”似乎与环境高度相关，因此需要对环境因素对协调机制的影响进行更深入的分析。例如，对政策企业家的作用进行更深入的研究可能有助于深入了解确定他们用来确定共同利益或不同政策层次的相互补充作用的战略的因素。深入关注衔接概念可能会更好地澄清在不同层次的决策中可能需要什么条件，以确保其效力。例如，计划必须具有正式的法律地位才能起到桥梁作用吗?如果是的话，什么条件最重要?对城市抗洪能力管理的成功案例进行深入研究，可能会揭示治理级别之间的权力和责任是否有必要重叠，以及这种重叠可能具有什么特征。此外，还需要深入了解社会在洪水风险治理中接受等级导向的文化和政治条件。
结论
分析了提高城市抗洪能力需要哪些协调机制。我们的结论是，除了明确的责任分配之外，还需要有正式的层级关系、协调机构和桥梁概念(愿景、水评估计划和方案)来连接不同级别的治理。政策企业家必须接受这些桥梁概念，以激发洪水风险管理人员、空间规划者和其他利益攸关方的“开箱思考”，同时使可行方案能够融入具体的政策计划。此外，可以通过提供资金和知识来实现协调。这六个协调机制的更具体的特点取决于地理、文化和体制背景因素。
致谢
本出版物所描述的工作得到了欧洲联盟第七框架方案的支持，通过向合同308364号的STAR-FLOOD综合项目预算提供赠款。作者感谢Dries Hegger和Peter Driessen以及三位匿名审稿人对本文早期草稿的宝贵意见。
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