研究

向多中心跨界水治理转变的程度:探索哥伦比亚河和莱索托高地水项目

• 摘要
• 简介
• 多中心治理导论
  • 优势和局限性
• 方法与案例选择
  • 案例研究背景
  • 数据收集和分析
• 结果:探索跨界水域多中心治理的出现
  • 闭锁机构安排
  • 现有的和正在出现的灵活性
  • 本地活动的新颖合作
  • 跨尺度的信息共享
• 讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

在国际跨界水域(即跨民族国家边界水域)的治理方面，地方、区域和土著政府以及非政府行为体的参与程度越来越高(Lemos和Agrawal 2006年，Norman和Bakker 2009年，Chen等人2013年，Norman 2014年)。这些不同的参与者寻求更大的发言权来应对一系列挑战，包括流域开发项目(Hirsh和Wyatt 2004)，影响流域内一系列社会、文化和精神价值的土地和水的使用决定(Flanagan和Laituri 2004)，以及需要承认流域内土著人民的权利和自决权(Osborn 2012, von der Porten和de loë 2013)。

与此同时，这种参与性转变正在实践中出现，学者们认识到有必要在流域内建立社会-生态弹性(Hill Clarvis and Engle 2015, Hurlbert and Gupta 2016)。这些讨论集中于调整甚至改造现有的水治理方法，以应对日益增加的挑战，并建立更好地治理流域动态特性的能力(Sneddon和Fox 2007, Armitage 2008, Berkes 2010, Cosens 2010, Akamani和Wilson 2011, Pahl-Wostl等2012,Rijke等2013,Bankes和Cosens 2014, Gunderson等2017)。多中心治理是一种被公认的方法，它可以跨不同的管辖和治理级别集成多个问题和参与者(Andersson和Ostrom 2008, Huitema等人2009,Ostrom 2010, da Silveira和Richards 2013, Warner等人2014)。

多中心治理作为一种水治理形式的适用性主要集中在国家和次国家层面的分析(Marshall等人，2013年，Thiel 2015年，Knieper和Pahl-Wostl 2016年)，对跨界流域的研究较为有限(Akamani和Wilson 2011年，Myint 2012年，da Silveira和Richards 2013年)。近几十年来，国家和次国家层面的参与者已经测试了不同形式的流域治理，包括生物区域主义的历史(McGinnis 1998, Cook等人2016)、基于社区的方法(Marshall 2007, Mitchell 2013)和以流域或河流流域为基础的当局(Tarlock 2000, Suhardiman等人2012,Huitema和Meijerink 2017)。在这种程度上，多中心形式可能成为治理改革的最新浪潮。

然而，国际河流的治理长期以来一直由基于国家的方法主导(Conca 2005年，Lankford和Hepworth 2010年)。因此，在跨界流域引入非国家或非中央国家行为体的转变提出了与多中心治理有关的新问题。具体来说，有必要了解非国家行为体是否以及如何可能有助于治理向多中心系统的转变。目前尚不清楚，在自上而下的制度安排长期存在并发挥作用的情况下，是否以及如何出现多中心治理(Lebel et al. 2005, Warner et al. 2014)。此外，多中心的概念主要来自于西方的学术机构，该机构在考虑土著民族的权利、头衔和自治以及这对实践中出现的多中心治理的可能性意味着什么方面保持相对沉默。

为了探索非中央国家行为体是否以及如何可能促进跨界流域向多中心系统的转变，我们提供了两个案例研究的实证检验:哥伦比亚河和奥兰治-森曲河流域。这些盆地因其成功的跨界水合作而得到广泛认可(Tarlock and Wouters 2007, Jacobs 2012)。此外，随着每个流域的行为体开始自我组织，并获得越来越多的治理自主权和对管理过程的影响力，这些流域有可能成为整合跨多个规模和部门的多种行为体的努力的领跑者，以包括河流运营中的一系列利益和观点。这与哥伦比亚河流域有关，当地土著民族正在重申对资源管理的自治和自决，包括与土著民族传统领土以及加拿大和美国跨界的水域(哥伦比亚盆地部落和第一民族，2015年)。这在南非也有意义，那里越来越多的人意识到地方层面应该更多地参与跨界规划进程(radgever et al. 2008)。

我们首先回顾了多中心治理的理论基础。接下来，我们将解释我们的方法，包括两个案例研究的简要历史和地理概况。然后，我们提出了实证结果，展示了四个治理主题，阐明了案例中现有的以国家为中心的治理系统在多大程度上转向多中心治理，并说明了在现有的自上而下的、基于国家的系统中出现多中心治理系统的挑战和机遇。尽管在我们研究的案例中，多中心治理体系的出现似乎受到了限制，但现有的以国家为中心的治理体系已经越来越受到跨界水治理和管理领域多层次行为体和举措的挑战。这一结果表明，向多中心治理的转变可能不会在一次快速转变中发生;相反，随着观察到变化的程度，它可能发生得更慢。

介绍多中心治理

越来越多的批评指出，现有的水治理安排越来越无法解决当今社会生态系统的复杂性和不确定性(Vörösmarty et al. 2000, Carpenter et al. 2011)，包括气候变化带来的挑战和对有限供水的竞争(Kranz和Vorwerk 2007, Cook et al. 2009, de loë 2009, Granit et al. 2012)。beplay竞技学者们主张在水治理方面进行创新和变革，以更好地整合不同的价值观、知识、行为者和利益，并应对面临的挑战的复杂性(Pahl-Wostl等人2010年，Moore等人2014年，Maclean和Bana Yarralji Bubu Inc. 2015年，Pahl-Wostl 2017年)。许多学者认为多中心治理系统最适合完成这一任务(Huitema等人2009,Pahl-Wostl等人2010,2012,Rijke等人2013)。

多中心治理的概念最初由波兰尼(Polanyi 1951，引用于Aligica和Tarko 2012)提出，并由奥斯特罗姆等人(1961)进一步发展，被用作分析管理和治理问题的多样性的视角和指导原则，包括公共池资源(Ostrom 1990, McGinnis 1999, Mostert 2012)、城市和区域规划(Salet和Savini 2015)、分散监管制度(Black 2008)、森林治理(Nagendra和Ostrom 2012)、气候治理(Ostrom 2010, Jordan et al. 2015)。

在这一学术体系中，多中心治理系统被理解为涉及分散的权力，以独立和自治的机构或管辖重叠的治理单位，它们在一套总体规则下运行，并通过自组织以连贯的方式发挥作用(Ostrom等人1961年，McGinnis 1999年，Folke等人2005年，Huitema等人2009年，Ostrom 2009年，Aligica和Tarko 2012年，Cosens等人2017年)。这些单位可以根据其独立的权力领域在地理上进行组织(例如，跨司法管辖区的河流流域管理机构)，并可以围绕共同问题与其他独立单位横向联系，同时在更广泛的治理单位中纵向嵌套(Marshall 2007, McGinnis和Ostrom 2011, Biggs等人2012)。制定一套全面的规则说明了自治单位之间协调的重要性，在这种情况下，国家可以在一个嵌套系统中发挥协调作用(例如，国家立法为非中央国家行为体提供分散的权力;Pahl-Wostl和Knieper 2014)。治理过程中其他参与者的作用绝不意味着国家作为监管和稳定的重要场所的终结(Marshall 2007, Reed和Bruyneel 2010)。相反，它反映了在一个复杂、全球化和多尺度世界中治理的演变(Scholte 2005)。

Pahl-Wostl和Knieper(2014:147)认为，多中心治理系统的出现源于多层次行为体“结合有目的的设计”进行自我组织的能力。这与马歇尔(Marshall)未出版的手稿)称为“正反馈动力学”，驱动自组织过程的特征是复杂和自适应系统(Garmestani和Benson 2013)。然而，要真正理解这一理论是如何在实践中发挥作用的，需要进一步加强从跨界流域驱动这一动态的人的角度捕捉这些普遍动态的经验证据，特别是这种涌现的自组织过程的经验。考虑到其自组织和动态的性质，以及大多数流域的水治理不是“从零开始”的事实(即自上而下、基于国家的治理已经存在)，多中心跨界水治理的出现仍然存在问题。Carlisle和Gruby(2019)等学者已经认识到，可能具有多中心特征的治理安排只能以程度或范围来表示，因此治理可能“或多或少是多中心的”(Carlisle和Gruby 2019:21)。

优势和局限性

在现有的文献中，对于多中心治理系统在实践中可以理想实现的目标，提出了至少五个关键优势(Duit等人2010,Morrison 2017;马歇尔未出版的手稿)．首先，由于在空间和行政尺度上有大量的自治单元，与单一中央权威在任何给定时刻可能进行的实验水平相比，当独立的单元尝试新方法时，被认为能够出现更多的学习机会(Brondizio等人2009年，Huitema等人2009年，Epstein等人2015年)。当更多的兴趣存在时，这些学习机会就会产生，单位接触到不同的想法并相互学习。其次，多中心治理系统被认为能够为跨行政范围共享本地和传统知识提供空间，从而使决策过程更能响应本地利益(Marshall 2007, Galaz等人2012,Simonsen等人2014)。第三，考虑到多中心治理系统中的个体治理单元可能比集中治理系统中的个体治理单元更小，因此可以假设，它们可能比集中治理系统中专注于优化生态系统某些有限方面的中央权威机构能够更快地对不确定性和干扰做出反应(Ostrom 1999, Cosens 2013)，这可能导致系统崩溃(Walker和Salt 2012)。就水而言，目标通常是优化人类使用的分配。第四，具体尺度的方法可以跨嵌套和关联的单元集，通过“制度契合”(即生态系统和制度安排之间的一致性;爱泼斯坦等人2015年，卡莱尔和格鲁比2019年)。最后，多中心治理系统可以表现出重叠、冗余和机构密度，这被认为可以增强整体弹性(Morrison 2017, Carlisle和Gruby 2019)。

尽管多中心治理系统的前景看好，但学者们指出，这种系统并非没有挑战。首先，理想的版本将多中心系统中的每个组视为平等的。然而，在实践中，权力不对称可能导致更强大的行为体根据自己的利益塑造治理结构(Biggs等人，2012年，Morrison等人，2017年)。其次，学者们已经发现，需要平衡冗余和实验与与多个治理机构的成员进行协调、咨询和谈判以达成协议所产生的实际成本(Biggs等人，2012,Mostert 2012, Simonsen等人，2014)。在水治理财政资源稀缺的时代，尚不清楚多中心系统在财政上是否可行，而低成本版本可能无法实现协调和包容的承诺。第三，学者们在多中心系统的灵活性、它们更好地反映地方偏好的能力、或与集中式和分层组织的系统相比，实验和学习发生的程度更大方面发现了有限的经验证据(Huitema等人，2009年，Morrison 2017年)。例如，澳大利亚大堡礁的环境治理体系以多中心安排为特征，但其提高环境成果的有效性并不确定(Morrison 2017)。其他人注意到，系统可能是多中心的，但仍然保持刚性和不灵活性，这在大沼泽地的社会生态系统中得到了证明(Gunderson et al. 2017)。

这些关于多中心治理的前景和风险的辩论，伴随着对现有跨界水治理结构的挑战的讨论(Conca 2005, Linton和Brooks 2011)，以及对这些集中式系统需要改变的日益理解。需要改变的一个例子是，主要管理跨界流域的以国家为中心的框架明显边缘化了某些群体，包括土著民族，他们在许多跨界流域拥有传统领土(Earle和Neil 2017, Norman和Bakker 2017)。目前尚不清楚多中心治理是否能够解决在集中式系统中需要以根本上不同的方式治理和与土著民族共同治理的问题。同样，尽管多中心治理通常被理解为包括不同的行为体，但究竟是哪些非国家行为体参与了跨界治理还没有很好地确定，因此提出了为谁治理、由谁治理的问题。风险在于，多中心治理只是另一种将继续再现边缘化模式的方法。此外，尽管理论上国家机构可以在不同单位之间进行协调，从而在多中心治理系统中充当连接不同规模和级别的行为者的基本职能之一，但在实践中，国家是否愿意并有能力履行这一角色尚不清楚。最重要的是，一个系统能否以及如何从以国家为中心的方式转变为多中心的方式，以及这种转变是否能解决现有跨界水治理结构的一些挑战，仍不确定。

方法和案例选择

考虑到这项工作的探索性，以及需要继续发展基于经验的多中心治理概念理解，我们使用了基于理论的方法(Corbin和Strauss 2008)。扎根理论关注的是“社会过程或行动”，这些过程或行动提出的问题是:会发生什么而且人们如何相互作用(Sbaraini等人。2011:129，强调原创)。该方法致力于归纳理论的建立(Strauss和Corbin 1994, Chiovitti和Piran 2003)。在这里，我们试图通过借鉴这两个案例中出现的数据和概念，建立一个关于多中心治理出现的基础的归纳理论。

考虑到对理解多中心治理系统是否以及如何出现的兴趣，案例研究的选择基于以下标准。

1. 这些案例以前被认为是跨界水治理成功形式的“教科书范例”，因此，预期它们很可能继续成为考虑新的治理形式以应对复杂的社会-生态挑战的先锋;
2. 已有证据表明，参与水治理过程的非中央国家行为体的存在(Norman和Bakker 2005年，Meissner 2015年，McKinney等2016年)。没有这一点，多中心治理可能出现的机会将不存在;而且
3. 已有的实地活动证据表明，现有跨界水治理进程有可能发生改变。

最近对《哥伦比亚河条约》进行了条约审查，已经开始就该条约的关键方面(例如洪水规定、利益分享)进行正式重新谈判。莱索托高地水项目多大坝项目的第三个大坝目前正在建设中，计划建设更多的大坝项目。因此，每个流域都提供了持续的和及时的过程，为探索治理过程中参与者、利益和价值的集成和协调提供了经验基础，并揭示多中心治理系统及其所拥有的前景是否正在出现。这样做有可能使治理进程能够更好地应对跨界水域出现的越来越多的问题，例如在满足人类需求的水(如水电、农业)和环境之间取得更公平的平衡，以及在治理进程中纳入多样化的非中央国家行为体。

案例研究背景

哥伦比亚河盆地

哥伦比亚河起源于加拿大不列颠哥伦比亚省运河平原附近的哥伦比亚湖，流经约2000公里，流入美国俄勒冈州阿斯托里亚附近的太平洋入海口(图1)。整个盆地覆盖了不列颠哥伦比亚省和美国7个州(爱达荷州、俄勒冈州、华盛顿州、蒙大拿州、内华达州、犹他州和怀俄明州;Cosens和Williams 2012)。沿着这条河的主干，坐落着14座大型多功能大坝(西北电力和保护委员会，https://www.nwcouncil.org/reports/columbia-river-history/hydropower)和许多提供关键基础负荷电力(超过太平洋西北地区55%的电力;西北电力和保护委员会，https://www.nwcouncil.org/reports/columbia-river-history/hydropower)和BC水电总发电能力的49% (https://www.bchydro.com/energy-in-bc/operations/our-facilities/columbia.html)．

《哥伦比亚河条约》(简称CRT)自1964年以来一直管理着哥伦比亚河，是加拿大和美国政府为减少洪水风险和优化水力发电而谈判达成的。1963年英属哥伦比亚省(BC)和加拿大政府之间的一项协议将条约的大部分权利、义务和利益赋予了该省(Cosens和Williams 2012)。负责执行《CRT》的条约实体是加拿大BC水电公司和美国的Bonneville电力管理局和美国陆军工兵部队。洪水控制条款将于2024年到期，《条约》的某些内容已被确定需要重新谈判(例如，加拿大的权利)。2011年至2013年期间，边界双方的条约实体进行了公开磋商和多阶段审查，目的是为重新谈判提供信息，重新谈判于2018年5月29日正式开始。这次审查提供了一个机会，让人们表达对历史不公的不满，让第一民族(指盆地加拿大部分的土著民族)和部落(指盆地美国部分的土著民族)与州、省和联邦政府进行国与国之间的讨论。

有人认为，该条约是世界上最成功的国际水和利益分享条约之一(《哈姆雷特》2011年)。然而，自1964年批准以来，治理格局已变得越来越复杂。自1964年以来出现了许多社会和生态问题(Bankes和Cosens 2014)，包括与气候变化相关的水文变化(McCaffrey et al. 2012)。流域未来的规划和治理必须满足更广泛、更复杂的价值，并在生态限制范围内协调不同的经济、政治和社会议程，而不仅仅是关注水电和洪水风险管理所能提供的(Hirt和Sowards 2012, McKinney 2012)。此外，在制定原《条约》期间没有考虑到的一些问题有助于建立一个适应性更强、协作性更强的治理框架，例如在赋予土著和当地社区权力方面的改变(Cosens和Williams 2012年)。

奥兰治-森曲河流域和莱索托高地供水项目

Orange-Senqu河发源于莱索托高地，向西流约2300公里，流入大西洋入海口(图2;Heyns et al. 2008)。它是南部非洲第二大河流盆地，仅次于赞比西河，集水区面积约为100万平方公里(Jacobs 2012b)，使该盆地比哥伦比亚河大约33万平方公里。莱索托、南非、博茨瓦纳和纳米比亚都是沿河国家，这条河沿着其西部最后600公里的河段形成了纳米比亚和南非之间的边界(Heyns et al. 2008)。莱索托和南非贡献了这条河的绝大多数年平均流量，分别为41%和55% (Jacobs 2012一个)．奥兰治森曲河是南部非洲地区最发达的河流，有31座水坝(24座在南非，5座在纳米比亚，2座在莱索托;雅各布斯2012b)．它也是南非最重要的河流流域;它对维持南非的采矿、工业和农业活动做出了重大贡献，同时也为豪登省的采矿和工业中心地带所需的水资源做出了贡献，该地区的经济产出占整个非洲大陆的10% (Heyns et al. 2008, Turton and Funke 2008, Jacobs 2012)b)．其中大部分水直接来自莱索托高地水项目(LHWP)，这是非洲最大的流域间调水计划(Heyns et al. 2008)。管理LHWP的条约是在种族隔离的南非和莱索托的军事政权于1986年签署的。

LHWP被认为是世界上为数不多的成功的双边、合作、流域间调水计划之一(Mirumachi 2007)，目前包括两个大坝和调水隧道(作为1A和1B期的一部分开发)。第三座大坝波利哈里大坝(二期)正在建设中。完工后，波利哈里大坝后的洪水将淹没5040公顷的土地，其中估计有1125公顷是耕地，并将使272户家庭从5个完全被淹没和5个部分被淹没的村庄迁移(莱索托高地发展局2015年)。获得土地和资源将受到严重或永久阻碍的更广泛的群体也将受到影响。LHWP提供的水从莱索托流入南非的瓦尔河，瓦尔河是奥兰治-森曲河的一条主要支流。这一流量增加了瓦尔大坝后面的可用水量，豪登省从该大坝提取了大部分水(Heyns et al. 2008)。

莱索托高地水委员会的成立是为了协调整个LHWP (Mirumachi和Van Wyk, 2010年)。另外两个正式的治理结构包括莱索托高地发展局(LHDA)和跨卡列东隧道管理局。这两个建筑分别负责莱索托基础设施的实施和发展以及向瓦尔河引水的输水隧道的管理(Turton, 2003年)。

数据收集和分析

在两个实地季中，第一季在加拿大哥伦比亚河流域(2015年11月，2016年1月)，第二季在南非和莱索托(2016年3月- 7月)，主要作者以开放式问题为指导进行了45次深度、半结构化访谈(Dunn 2010年)(哥伦比亚河流域26次访谈，Orange-Senqu河流域19次访谈)。我们对学者、从业者和专家进行了大约15次进一步的访谈，以帮助建立上下文理解，在两个流域共进行了60次访谈。在到达之前与潜在受访者进行初步接触，通过推荐(滚雪球抽样)招募其他关键参与者，并基于从数据分析中测试和改进新兴类别的需要(Schrieber 2001, Hay 2010)。受访者包括来自土著人领导的组织、社区、地方政府、非政府组织、政府各部、学术界和该领域的专家以及私营部门的代表，他们参与了案例研究流域的水治理过程。访谈依赖于探索性问题，以引出丰富的细节和描述，与探索性研究策略一致(Gerring 2004)。虽然每次采访都涉及相同的广泛话题，但采访过程的半结构化性质允许主要作者深入探讨特定意义的领域，并阐明每个受访者提出的意义和观点。大部分访谈使用数码录音机(N= 45)，经参与者同意，并逐字转录。

为了与接地理论方法保持一致，使用软件数据管理工具(MaxQDA)对转录本进行阶段性的手工编码，以存储和组织转录本和新出现的代码。编码过程提炼出关键主题，分析收集到的信息，并为进一步的数据收集提供信息(Cope 2010, Sbaraini et al. 2011)。在转录本的第一级编码过程中，直接从数据中生成代码，然后通过将相似的代码分组，将其重组为更高级别的类别(Corbin and Strauss 2008)。随着分类的出现，进一步的访谈被用来探索分类的局限性，试图更详细地了解它们(Dey 1999)。这些类别被分组到理论主题中，然后进行测试，并与多中心治理文献中的关键主题进行对比。实证数据通过分析学术文献、政策文件、灰色文献、媒体报道以及我们自己的观察和经验来证实。作者通过记忆和多次迭代的编码，对从数据中产生的主题进行深入的批判性反思，以识别任何偏见，并对类别的出现进行反思。

结果:探讨了跨界水域多中心治理的出现

基于分析，我们确定了四个与探讨非国家行为体是否以及如何可能有助于跨界流域治理向多中心系统的转变有关的关键主题，这些跨界流域目前以传统和国家中心为特征。这些主题是:“锁定”的权力安排、现有和新出现的灵活性形式、新颖的协作活动和跨规模的信息共享。

闭锁机构安排

社会系统可能表现出对适应的不灵活性和僵化性，因此通过命令和控制的传统资源管理，权力仅限于少数行为者，被锁定(Allison and Hobbs 2004, Carpenter and Brock 2008)。这种情况被称为制度路径依赖，即当前的制度安排减少了制度改革的机会(North 1991, Marshall和Alexandra 2016)。在我们的案例中，我们发现权力仍然被国家机构和行动者锁定，他们专注于河流的经济效益，特别是水力发电生产，这决定了两大流域跨界水治理的常规和集中方法。就哥伦比亚河而言，唯一的跨界实体是常设工程委员会。它的任务定义很窄，授权它收集流量记录、解决条约实体之间的分歧和编写年度报告(https://www.nwd.usace.army.mil/CRWM/PEB/)．因此，常设工程委员会主要集中注意与哥伦比亚河管理有关的技术和业务事项。由于职权范围如此狭窄，永久工程委员会可以说缺乏从整体意义上解决流域范围内社会生态问题的法律权威，这被流域参与者普遍视为治理的一个重大限制。例如，来自加拿大流域组织的一位与会者认为，

这不仅仅是钱的问题，不仅仅是水电的问题，不仅仅是防洪的问题。我认为，必须有业务实体参与到《条约》和水分配决策中来，这些实体的范围需要比我们目前的组织更广泛……我们必须有环境思想家和其他思想家，他们能够有效地参与到业务问题中来。(参与者CB10S62)。

认识到局限性，并希望在盆地加拿大部分的各种利益和行为体(包括地方政府、第一民族、省和联邦政府、BC Hydro和公民团体)之间发展更深层次的协调，导致了哥伦比亚盆地区域咨询委员会(CBRAC)的成立。在卑诗省的推动下，CBRAC从卑诗省为条约审查进行的公开咨询中产生，作为一种继续参与各方的方式，并为卑诗省水电公司的哥伦比亚系统运营提供投入。但是，委员会没有决策权。正如一位CBRAC成员解释的那样，

我们没有权力……如果我们现在对这一领域感到担忧，最终将由矿业和能源部负责。它不会以美国和BC双方的共同论坛结束。(参与者CB4S22)。

尽管中国银监会旨在成为社区利益的代表，以确保政府听到地方的声音，但CRT和相关的治理结构和流程并不向中国银监会这样的地方机构提供法律授权。因此，尽管自上而下的当局已经认识到有必要创建新的单位来加强跨规模的活动，但数据表明，参与者认为正式的权力仍保留在政府机构内。

与哥伦比亚河类似，LHWP的正式治理权力由州机构和政府部门掌握。如上所述，LHDA和跨卡列东隧道管理局是分别负责在莱索托和南非实施LHWP的两个实体，由莱索托高地水务委员会负责整体项目协调。虽然委员会由莱索托和南非的代表组成，但与会者认为，其他行为者在决策方面发挥正式作用的空间有限。例如，一位受访者认为，

最终，权力掌握在这两个国家的水务部长手中，这意味着一个人拥有很大的自由裁量权。它也非常关注水，而不是更大的发展影响。这也创造了一种非常强烈的等级制度。(参与者OS19S47)。

在全国范围内，南非已着手在全国各地建立集水区管理机构和用水用户协会，将决策过程和水资源管理提高到地方化水平(Förster等，2017)。然而，到目前为止，只有两个集水区管理机构完全建立起来，即Inkomati-Usutu和Breede-Gouritz。就Inkomati-Usutu集水区管理机构而言，它花了近十年的时间才将关键的立法授权移交给该机构(Denby等人，2016年)。此外，包括LHWP在内的跨界水域的管理权仍然牢牢掌握在中央政府部门手中。例如，部分成立的瓦尔河原集水管理机构(目前隶属于水和卫生部门)的一名受访者认为，他没有参与该项目的决策过程，他说:

应该发生的，但还没有发生的是，我们在瓦尔应该成为南非和莱索托之间的国际机构的重要组成部分。这些机构都在那里，但我个人没有参与……我们认为，因为从莱索托高地流入南非的水进入我的集水区，我们应该在那里的决策中发挥主要作用。(参与者OS2S25)。

在莱索托，来自受影响社区、非政府组织、区域政府和诸如穆克霍特朗社区地区联络委员会等组织的参与者报告了一些机会，为LHWP第二阶段的决策过程提供意见。为莱索托受影响社区制定的补偿方案是当地行动者有机会对补偿政策草案提出反馈意见并对LHDA提供的补偿期限和数额提出异议的少数空间之一。但是，居住在因波利利水库水位上升而即将搬迁的社区的其他研究参与者和在该区域积极活动的一个人权非政府组织工作的一名参与者对这种参与进程增加的说法提出了异议。例如，后一个参与者解释说，

你不能称它为咨询或公众参与，因为他们(LHDA)进行的方式。LHDA实际上向社区提交了一份草案，如果你能看到这份草案，(来自社区的)大多数问题他们都不接受。(参与者OS14S46)。

因此，研究结果表明，大多数参与者认为决策权仍然属于基于国家的行为者的权限。

结果表明，在LHWP和CRT中，都出现了试图提高利益多样性的倡议。但是，权力仍然保留在先前存在的治理结构中。因此，这些团体与以国家为中心的治理结构一起运作。这种状态给本地参与者带来了持续的限制。例如，尽管在南非建立集水区管理机构被描述为多中心治理的“教科书式方法”(Muller 2012)，但跨界河流决策权力的平衡似乎由国家保留。在哥伦比亚河，尽管一系列行为体参与管理问题(如渔业)，条约审查包括联邦、省、州和土著民族之间的全面公共协商和国与国之间的讨论，但重新谈判《CRT》的最终权力仍然以州为基础。

现有的和正在出现的灵活性

尽管CRT的关注范围狭窄，但与会者认为该盆地现有的治理和管理安排是灵活的。一位与会者解释了如何在最初的条约中加入灵活性，并自那以后被用来解决随着时间的推移而产生的生态问题。

《条约》的起草者……在条约中为我们留下了灵活性……我们在20世纪90年代最初的非大国使用协议中使用了这种灵活性。从那以后，这一直是一个年度协议，但我们实际上同意偏离严格的条约操作，因为双方都需要对鱼类进行一些修改。(参与者CB21S21)。

灵活性是通过补充协议实现的，如上述引用中提到的《非条约储存协议》，该协议允许大坝系统在最大限度地提高水电产量之外考虑其他利益和利益(哥伦比亚河条约地方政府委员会和哥伦比亚盆地信托，2015年)。另一个例子是，Libby协调协议承认鱼类和鱼类管理是Libby大坝运营的平等组成部分，Libby是在蒙大拿州库特奈河CRT下建造的第四个大坝(McKinney et al. 2016)。与会者指出，这类协议表明，在水电以外拥有利益的行为者如何影响哥伦比亚河上的水坝作业，以及《条约》在应对这些关切方面的灵活性。

与会者认为BC水电公司为加拿大哥伦比亚河系统制定的用水计划代表了一种额外的机制，旨在增加作业的灵活性，以平衡相互竞争的用水。2000年至2004年，在与省级政府机构、原住民、当地居民和利益集团协商后，制定了用水计划。他们提出了水坝运行的变化如何可能对各种利益产生积极影响的建议，包括鱼类和野生动物、遗产和娱乐(不列颠哥伦比亚省2013年)。一位曾受雇于BC Hydro的受访者解释道，

我们试图让各方面的利益相关方参与进来，并多次坐下来讨论，寻找更好的方式，(对)(BC Hydro)需要在我们的水库运营中做出的改变，以改善BC的整体福利。因此，如果我们需要放弃一些权力，以便有一个更好的鱼类产卵制度或更好的娱乐制度，这肯定是摆在桌上的。(参与者CB12S8)。

哥伦比亚河用水计划的实施不能因影响防洪和发电而违反条约(英属哥伦比亚省，2013年)。此外，水使用计划是在与土著民族协商的情况下制定的，但不是在合作或共同领导的过程中制定的。因此，用水计划确实为BC水电公司提供了灵活性，以实现系统中的单方面运营变化，以满足更广泛的利益(即，不需要与美国条约实体达成相互协议)。然而，用水计划并没有采取替代形式来解决治理体系中存在的关于承认土著民族权利、所有权和自治的差距。

考虑到波利哈利大坝和相关输水基础设施的建设，LHWP二期工程的运营灵活性尚不明确。然而，与会者指出，在第二阶段，向南非的调水可能不会像第一阶段那样是固定不变的，并将允许更灵活地考虑橙森曲河下游大坝的利益。然而，一位来自南非一家大型用水企业的受访者指出，

我认为，目前两国政府之间正在就是否可以在水资源问题上有更大的灵活性进行权衡讨论，这可能会归结为能源和水资源的交易。(参与者OS18S12)。

关于能源和水的交易，2011年LHWP第二阶段协议第7(2)条规定，第二阶段的运行应确保“在不减少供水系统带来的利益的情况下，为莱索托的长期能源安全提供最有利的选择”。如果南非要求从2期设施进行最佳调水，导致莱索托的发电损失，南非将“以实物或货币价值”补偿这些利益的损失(莱索托高地发展管理局2011年)。此外，与哥伦比亚河系统运行的灵活性类似，莱索托高地水委员会的一名官员表示，第二阶段可能包括所需的灵活性，以确保大坝下游的水流可以改变，以满足利益相关者、河流和环境的利益(与会者OS12S52)。这种情况可能表明，尽管第二阶段的治理和管理不会下放给当地行为者，但2011年《协定》中用于下游利益和环境利益的水资源分配已经受到更广泛的利益和目标的影响，而不仅仅局限于水转让和水电生产。

本地活动的新颖合作

虽然哥伦比亚河的正式管理权属于加拿大和美国的条约实体，但在区域一级出现了协调跨界活动的倡议。这些举措采取了更广泛的、全流域的方法来考虑关键的水治理挑战。哥伦比亚盆地信托基金(加拿大)和西北电力和保护委员会(美国)是两个专门试图在各级政府之间架起桥梁和促进非国家行为体之间协调的区域实体。虽然被国际边界分割，但每一个实体在支持社区、保护和能源倡议以及知识生成方面都采取了区域视角。哥伦比亚盆地信托基金和西北电力和保护委员会都是正式的，因为它们代表了盆地各自部分的当地利益，并通过立法获得资金、授权和授权，即哥伦比亚盆地托拉斯法(1996)和西北电力法案(1980)。但是，这两个实体都没有任何权力正式协调国际一级的活动。为了克服这一限制，哥伦比亚盆地信托公司和西北电力和保护委员会签署了一份合作谅解备忘录，于2000年签署，并于2011年续签(哥伦比亚盆地信托公司和西北电力和保护委员会2011年)。

例如，哥伦比亚盆地信托基金和西北电力和保护委员会每年都举行面对面会议，并主持各种跨界倡议，如库卡纳萨湖的burbot渔业研究项目和哥伦比亚河上游的气候变化影响研究(西北电力和保护委员会2015年)。beplay竞技然而，正如其中一个组织的一名成员解释的那样，对合作规划或决策采取正式的跨界方法仍然存在障碍。

可能唯一真正的障碍是，没有人有法律权力走得更远。我们有非常明确的权力去做我们所做的事情，[却]没有真正被授权做更多的事情，似乎每当我们遇到除了分享信息和分享外联以外的事情时，[政府]就开始嫉妒他们自己的权力。(参与者CB15S21)。

除了这两个组织，哥伦比亚盆地第一民族和部落也在自我组织跨界合作行动。例如，加拿大哥伦比亚河部落间渔业委员会和设在美国的哥伦比亚河部落间鱼类委员会跨界协调，制定鱼类重新引进和鱼类通道恢复的综合办法。一位受访者解释说，合作开发这一倡议涉及以下方面:

……与美国部落和加拿大第一民族合作制定鱼类通道计划，该计划反映了15个美国部落和3个加拿大第一民族围绕鲑鱼恢复的联合综合工作计划走到一起……主要是在讨论可能更新CRT的背景下制定的。(参与者CB19S14)。

通过合作，两个组织坚持认为，“应研究和实施恢复鱼类通道和重新引入溯河鱼，将其作为将基于生态系统的功能纳入条约的关键要素”(哥伦比亚盆地部落与第一民族2015:2)。

在Orange-Senqu的案例中，新出现的合作形式较少，但大型用水户之间的一些有限的协调正在发生。瓦尔河系统年度运行分析的利益攸关方运行论坛涉及南非广泛的用水大户，由水和环卫部组织，以更新用水大户对系统运行的了解。与不列颠哥伦比亚省哥伦比亚河的用水计划不同，利益攸关方业务论坛是一个持续的(一年两次)协商进程，使用水用户能够投入，从而说明了南非出现了一种信息共享机制。该论坛和瓦尔河的运营分析似乎通过提供运营建议来支持集中式治理系统，以满足流域的各种利益和价值。为此目的，不同部门的不同行为者之间的协调产生了一定程度的影响。

莱索托和南非的国际和国内非政府组织之间有一段协调活动的历史，其重点是反大坝宣传和监测LHWP建设带来的不良社会和生态影响(Khagram 2004年，Meissner 2015年)。例如，一个大型国际组织的受访者认为，“在过去10年或20年里，在这个国家肯定有一个强大的非政府进程，倡导那些可能受项目影响的人的权利”(参与者OS19S26)。鉴于目前的环境和社会问题，这种最终的协调努力给世界银行带来了更大的压力，迫使其停止或推迟该项目。据一位受访者说，莱索托高地水利委员会和莱索托高地水利发展局面临越来越大的压力，要求它们在项目各阶段之间改进对重新安置社区的补偿方案的内容和执行。尽管国内和国际非政府组织和利益集团的影响力不足以阻止这些项目，但它确实促进了大坝开发新规范的全球化(Meissner 2015)。这一规范变化包括不再以牺牲当地社区和环境为代价，将大坝视为为不断增长的社会确保更多水资源供应的唯一途径，而像用水需求管理这样更便宜的替代方案可能会满足日益增长的用水需求(Meissner 2015)。

跨尺度的信息共享

由于新结构的出现，虽然在正式权力方面受到限制，但有助于建立灵活的手段和新颖的合作，与会者还强调了跨规模信息共享的出现。例如，在哥伦比亚盆地，CBRAC会议被描述为“信息传递”(与会者CB3S122)，一名成员描述该组织的背景如下:

…有一个期望或希望的成员CBRAC将我们的信息(从其他委员会)回到我们的社区和讨论它与人在我们的社区,这样[…]如果有其他人在我的社区,有一个值或一个消息,他们想提出,然后我将CBRAC试图吸引更广泛的关于发生了什么条约审议。(参与者CB8S23)。

鉴于参与成员和机构的多样性(包括BC省水电和BC省能源和矿产部)，信息共享一直是CBRAC活动的一个关键组成部分，包括确定影响条约政策方向的机会。美国西北电力与保护委员会的一位受访者解释说:

我已经做了简报的人员(BC)能源和矿业部[…]电力规划和鱼类和野生动物的东西我们已经做了…[我们]的BC省下面员工[和]我们的员工给他们听取了一些事情……经常是确保他们知道我们在做什么和电力规划,我们知道什么是公元前水电能源资源和要做的事情。(参与者CB15S17)。

上述信息分享倡议有助于建立专业联系和人际关系，并鼓励信息的传播。然而，这些举措仅限于在哥伦比亚河相关问题上工作的加拿大和美国团体之间的非正式和临时合作，如能源、鱼类和野生动物。

对于莱索托lhhp项目影响的社区，与会者认为LHDA与当地社区在项目发展方面的信息共享和协商有限。这种缺乏在薪酬政策的起草方面表现得最为明显，该政策被认为是限制地方社区和个人更广泛参与的一个关键问题。正如莱索托Mokhotlong区的一名非政府组织工作人员所说，“我认为(LHDA)试图确保非政府组织不能消化这些信息，然后试图从其他地方筹集资金，这样他们就应该来，并建立相关社区的能力”(与会者OS14S68)。数据显示，可以加强LHDA的活动，以确保地方社区积极参与制定补偿政策的决策过程。

讨论

我们开始探索非中央国家行为体是否以及如何可能对跨界流域的治理向多中心系统的转变做出贡献，这些跨界流域目前通过集中安排进行治理。从我们的分析中出现的四个主题说明了确定多中心治理系统可能出现的程度(作为程度和配置的问题)的复杂性和难度，以及是否通过该过程解决了与集中式系统相关的任何挑战。

闭锁机构:在这两种情况下，我们的结果表明，正式的管理权力仍然属于国家机构和政府部门，而其他价值和利益，如生态系统健康被认为是水电、洪水风险管理和水转移目标的下属。尽管为了促进水电、洪水风险管理和调水制度带来的经济增长和安全，权力可能仍然集中，但我们的研究结果表明，治理的其他关键方面的增量变化可能会带来更多利益，并为新的行为体提供参与的空间。这些发现表明，多中心跨界水治理的要素可能通过可观察到的增量变化而出现，而不是直接发生整个系统的变化。然而，渐进主义表明，解决这些挑战的速度很慢，特别是在承认边界两边土著人民的权威、权利和头衔方面。

现有的和正在出现的灵活性:关于多中心治理系统的文献表明，对于应对变化和不确定性，系统中的灵活性、实验性、响应多样性和冗余是必要的(Pahl-Wostl和Knieper 2014, Simonsen et al. 2014)。为此，来自两个盆地的证据表明，灵活性正在发挥作用，尽管程度不同。在哥伦比亚河流域，《条约》以外的协定(例如利比协调协定)为业务关切提供了一定程度的灵活性，以满足更多的利益，边界两边正在进行重新引进鱼类和恢复生境的努力。对于LHWP的第二阶段，一旦Polahali大坝建成，它将在满足下游环境利益的同时，为放水提供一定程度的灵活性(莱索托高地发展局2011年)。因此，即使没有以“真正的”多中心治理的形式授予众多自治单元权力，参与者之间和操作内部的灵活性也会随着现有的集中结构一起出现，并作为其一部分。治理安排实际上已经变得更加多中心，尽管仍然服从于条约目标，这些目标依赖于划分资源和利益的明确规则，而不一定是为了适应变化(Cosens 2010, Cosens et al. 2014)。尽管存在锁定的权限安排，可观察到的、增量的变化正在向治理元素发生，事实上，可以将其描述为新兴的多中心治理。

新颖的合作:不同的(通常是重叠的)权力和责任中心之间的协调对于理想的多中心治理系统是至关重要的，因为没有协调，就会失去效力(Pahl-Wostl和Knieper 2014)。我们的研究结果表明，哥伦比亚河流域正在出现协调行动，主要是通过采用全流域视角的新颖合作。这些合作正在影响该河流的管理，并导致目前跨界制度没有解决的一系列问题(例如，将鲑鱼重新引入上游流域)正在得到解决。反过来，这种相互作用又影响了正在进行的关于《条约》现代化和治理安排的讨论。然而，影响力并不等同于权威。就土著民族而言，这些合作可能表明某种程度上的多中心治理正在出现，但它仍然没有解决以土著民族的权利、头衔和权威为基础的结构的需要。

政府实体(如莱索托高原水利委员会、莱索托高原水利发展局、跨加里东隧道管理局)与参与LHWP财务部分的国际组织(如世界银行、非洲开发银行)之间协调活动的性质，以及合作倡议，如南非瓦尔河水系年度运营分析的利益攸关方操作论坛，表明协调要素是存在的。但是，这些活动仍然限于中央行为者和组织，包括大型用水户(例如供水区、能源公司)，他们可以说已经掌握了影响现有系统的权力。有限的证据表明，权力下放的行为体之间正在就莱索托LHWP的治理问题开展协调活动。

这些结果显示了在跨界流域是否和如何出现多中心系统的可变性。哥伦比亚案例表明，新颖的合作可以导致似乎与理论一致的协调类型，而奥兰治-森曲案例表明，协调可以牢牢掌握在以国家为基础的机构手中。通过这种方式，我们的结果表明，虽然多中心治理可能需要协调，但协调本身并不能保证多中心治理的出现。

信息共享:信息共享对于学习、试验和能力建设至关重要，以便参与治理进程并有效解决影响流域社会-生态复原力的复杂性和不确定性。结果又是可变的。哥伦比亚案例表明，在多中心治理系统中进行有效协调所需的信息共享正在出现，尽管到目前为止是以一种特别的方式。在LHWP中已经设立了深思熟虑的倡议，例如利益攸关方业务论坛和补偿方案的参与过程，这很容易被解释为信息共享的迹象。然而，与会者认为，在实践中，信息共享仍然相当有限，这是社区和非政府组织参与者受挫的原因，他们希望为受LHWP第二阶段影响的社区制定补偿计划。

结论

总的来说，我们的研究结果显示了跨界流域多中心治理系统的复杂情况。我们的研究结果表明，在哥伦比亚河和LHWP，有一些新出现的(尽管有限的)多中心治理证据，存在灵活的结构和流程，以应对新出现的社会生态挑战，新颖的合作，以及不同级别参与者之间的信息共享机制。这些举措的结果正在影响跨界政策进程，并引入超出国际条约最初规定的其他管理价值。

在全球范围内，水治理的趋势是体现更广泛的利益和目标(Conca, 2005年)。这一趋势表明，人们对水电生产以外的利益有了更大的认识，并表明，在曾经是中央政府唯一领域的治理过程中，其他利益和行为体正在相互参与和协调。其结果是能够影响跨界水治理和管理的方向(Baltutis等人，2018年)。虽然这一结果可能不是多中心治理所特有的，但它仍然是多中心跨界水治理出现的一个特征。

然而，这些有限的、新兴的多中心治理的信号，在现阶段只是对现有国家中心治理制度的补充，而不是取代它们。在河流管理中，也出现了对其他利益的迁就，但只是在以国家为中心的治理体制内。由于当前的治理过程能够容纳更广泛的利益和价值观，决策者可能更不愿意引入权力向分散、辅助性或嵌套治理的更大转变。也就是说，在流域中已经出现的多中心治理的某些方面可能会阻碍后来的重要转变，包括分散的权力。然而，治理权力没有向地方行为体转移并不意味着没有政策影响。事实上，两个盆地的当地参与者的活动，尽管程度不同，都有助于形成管理体制(Galaz等人，2012年，Carlisle和Gruby 2019年)。无论程度如何，尚不清楚多中心治理是否能解决土著民族自治方面的关键问题。虽然理想的制度承认自治单位，但尚不清楚如何将土著民族的具体权利和所有权区别于其他单位对待。

在我们的研究中，还不清楚哥伦比亚河流域的土著民族是否呼吁建立一个建立在河流多中心理想基础上的跨界治理体系。150多年来，太平洋西北地区的土著民族一直在努力争取殖民地政府承认他们固有的、在某些情况下受条约保护的权利和所有权。在土著人民的传统土地和水域，将权力分散给更多的非土著行为者，就像在一个多中心系统中那样，是极有问题的。一个关键的问题仍然存在:是否有多中心治理结构能够更好地支持承认哥伦比亚河流域土著人民的权利和所有权?建议一个系统中的其他非土著单位和非政府单位在土著人民拥有权利和所有权的问题上获得平等权力，并不一定有利于和解的努力或充分承认正在进行的跨界水治理进程的历史背景。

在法律上存在国家中心制度的跨界水域，新兴的多中心治理在实践中提出了复杂的挑战。尽管多中心治理系统有潜在的好处，但文献并没有阐明基于状态的系统如何实际过渡到多中心安排。我们的研究表明，向多中心系统的过渡可能不会在单个实例中发生，也不会在整个治理系统中一致发生。例如，CRT和LHWP的权力在法律上仍然属于基于国家的参与者，而不是分散到自治机构(如CBRAC)，就像多中心理论所暗示的那样。

正如之前的学术研究所发现的(见Norman和Bakker 2009)，如果较低尺度的能力有限，那么将跨界水域的治理规模向下扩展到地方层面的过程尤其具有挑战性。然而，与哥伦比亚河和LHWP条约第一次签署时相比，在这两个流域，非中央国家行为体的参与有所增加，包括参与CRT审查的土著民族和参与瓦尔河决策过程的大型用水户。这些更广泛的参与和参与水平将与文献(Thiel 2016)中对多中心治理的理解保持一致，但单独而言，并不构成多中心治理。

因此，我们的研究结果表明，从国家为基础的治理体系缓慢过渡，国家仍然保持权威和中心作用。这证实了文献所提出的观点，即国家在多中心治理系统中的角色是持续的，尽管是重构的(Warner et al. 2014)。对于讨论多中心系统中参与者的“权威”实际上是什么样子、权威的行使程度以及当其他参与者在治理系统中行使权力(以不同的形式)时采取的不同形式，国家的持续作用也很有趣。

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