研究

反对可持续性转变的力量:以生态系统为基础的渔业管理方法的制度化

• 摘要
• 简介
• 理论和背景
  • 转型的社会-生态复原力视角
  • 将转型制度化的障碍
  • 渔业管理的生态系统方法
• 方法
  • 案例研究:Lanuza Bay发展联盟
  • 数据收集和分析
• 结果
  • 兰努扎湾发展联盟的发展与抵抗历史
  • 上下文部队
• 讨论和结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

越来越多的证据表明，目前的人类发展正在对全世界的生态系统造成大规模变化，并破坏了生态系统为人类提供的重要服务(2005年千年生态系统评估报告，UNEP 2007年报告，IPCC 2014年报告)。与此同时，世界上很大一部分人口仍然处于收入贫困、健康不佳和营养不良的状况(Raworth 2012, Leach et al. 2013)。人类为自己设定了一项前所未有的挑战，即确保地球保持在适合人类繁荣发展的生态边界内，同时改善全球公平和所有地球公民的福祉，这体现在2015年可持续发展目标(联合国2015年)中。人们越来越认识到，为了实现这些社会目标，需要进行根本性的社会文化、制度、政治和技术变革。因此，可持续转型，或如何有意地从当地到全球范围内的不可持续发展路径转变为更可持续的发展路径，正成为一个关键的研究领域(Kates等人2001年，Folke等人2005年，Chapin等人2011年，O 'Brien 2012年)。

海洋生态系统和渔业的状况是全球可持续性挑战的象征。随着海洋生态系统严重退化，对过度开发和日益减少的海洋资源的高度依赖，以及根深蒂固的贫困，迫切需要向更可持续的发展轨迹转变(McManus 1997, Burke et al. 2011, Abernethy et al. 2014)。这一变化需要管理自然资源的新方法，例如渔业管理的生态系统方法(EAFM)，这是一种广泛提倡的管理支持渔业及其与人类相互作用的整个生态系统的方法，并应对多种变化驱动因素(McLeod等，2005年，联合国环境规划署，2011年)。了解如何将治理体系转变为生态系统方法，对于实现渔业的可持续发展可能至关重要。

一些实证研究已经确定了促使治理转型的因素(例如，Olsson等人2004,2008,Biggs等人2010,Gelcich等人2010)，但很少提及是什么阻碍了新的治理安排得以持续、主流化和嵌入，换句话说，制度化。然而，文化规范、既定的世界观和态度、僵化的社会制度和既得利益确实会使改变现状变得非常具有挑战性(Pierson 2000, Gunderson and Holling 2002, Pelling 2010, Geels 2011)。

我在这里的目的是通过对菲律宾EAFM启动和实施的实证研究，强调推动和反对变革的力量之间的紧张关系。在那里，EAFM要求将渔业管理从国家和地方层面扩大到大生态系统规模的多层次多中心治理。这种规模扩张如果成功，就意味着制度、社会网络、权力分配、所使用的知识类型和人类行为的变革。

首先，我回顾了现有的关于治理和可持续性转变的促进因素和障碍的弹性文献。其次，我介绍了EAFM的概念和我对菲律宾Lanuza Bay市际联盟的案例研究，该联盟正在努力实现EAFM。第三，我概述了用于捕捉联盟制度化过程的参与性方法，以及参与其中的社会关系。第四，我提出了观察到的事件和行为者的策略，以及推动和反对联盟制度化的背景因素。最后，我将讨论弱的跨尺度制度支持、社会政治文化和根深蒂固的权力关系如何产生对新的制度安排的阻力。我认为，这一发现不仅对EAFM的概念化和实践具有深远的意义，而且对我们在多尺度和不同背景下对可持续性转型的弹性理论进行理论化、分析和应用的方式也具有深远的意义。

理论和背景

转型的社会-生态复原力视角

社会生态系统不断变化，以响应变化的外部驱动因素和内部动力(Carpenter and Gunderson 2001, Holling 2001)。当这些变化是根本性的，例如当新的变量被引入而其他变量丢失时，生态和社会阈值就会被跨越，系统就会发生转变(Gunderson and Holling 2002, Walker et al. 2004, Chapin et al. 2010)。跨越阈值可能是由内部动态和外部变化驱动因素造成的，比如珊瑚礁主导的生态系统转变为藻类主导的生态系统，也可能是社会在认识到当前系统轨迹无法维持的情况下故意发起的，比如为应对海平面上升而计划的重新安置(Walker等，2004年，Nelson等，2007年)。尽管仍存在一些困惑，但人们普遍认为，有意的转型需要社会制度的重大转变，包括社会网络的重组;实施机构改革;基本规范、价值、认知和意义的转变;实践的变化;实施新的管理模式;文化变迁;生产新形式的知识; and redistributions of power (Folke et al. 2010, Pelling 2010, Field et al. 2012, O’Brien 2012). Governance change is therefore inherently a critical part of transformation toward sustainability (Patterson et al. 2017).

Moore等人(2014)在Olsson等人(2004,2006)的工作基础上，确定了有意转换的阶段，包括触发事件、为转换做准备和引导的参与者，以及最后将新的系统轨迹制度化。对转型的实证研究探索了治理向生态系统管理的转变，例如瑞典克里斯蒂安斯塔德的湿地景观(Olsson等人，2004年)、澳大利亚大堡礁(Olsson等人，2008年)、智利沿海渔业(Gelcich等人，2010年)、南非萨比河流域(Biggs等人，2010年)、西太平洋珊瑚三角区(Rosen和Olsson, 2013年)和越南Cau Hai泻湖的小规模渔业(Andrachuk等人，2018年)。这些研究对转型的特征、变革的驱动因素以及参与转型的触发、准备和过渡阶段的个人和非正式网络的策略和能力提供了重要的见解。然而，关于制度化阶段的实证研究很少，包括阻碍制度化的因素。这一阶段指的是通过参与者将新的实践例行化来加强新的主导系统反馈(Moore et al. 2014)。这一过程可能涉及为一项新活动投入资金和人员，或改变监管框架，使新的轨迹超越发起变革的非正式网络继续下去。该过程对于嵌入和传播新的规范、价值和实践至关重要，以便新的治理机制能够在它们启动后继续存在。对制度化阶段缺乏关注可能是由于在现有研究有限的时间观察窗口中，重要的社会过程仍然被隐藏。然而，制度化可能是这些阶段中最具挑战性的阶段，因为任何对现状的改变都可能会遭到损失方的抵制，也因为将新做法常规化存在关键障碍，比如保持参与者的热情的挑战，以及支持生态系统治理转型所需的相对较高水平的财政和人力资源。分析制度化阶段有助于填补当前在阻碍向可持续性转型的社会和政治因素方面的知识空白(Görg等人，2017年)。

将转型制度化的障碍

弹性理论已经揭示了不良的社会生态系统状态是如何被困住并抵抗变化的。社会生态陷阱是指“社会和生态系统之间的反馈导致一种可能难以或不可能逆转的不良状态”(Cinner 2011:835)。适应和转型也可能被“僵化陷阱”抑制，在这种情况下，行为者和机构坚持当前的治理体系，拒绝改变，尽管承认改变是必要的(Gunderson和Holling 2002)。参与者因此被锁定在特定的轨迹中，无法应对新的挑战和机会(Olsson et al. 2010)。该系统具有强化反馈机制，这意味着一个动作或事件推动系统沿着路径向前发展，换句话说，它是路径依赖的(Pierson 2000)。例如，尽管鱼类资源持续减少，但仍继续向渔业提供补贴，以维持捕捞水平、收入和特性，这鼓励了进一步的过度开采和资源减少(Pauly等，2005年)。

陷阱的概念可以为制度化转型的障碍研究提供信息，但这一理论是不完整的，缺乏对文化、既定世界观和态度、既定权力动态、政治和制度刚性如何协同作用而使转向新路径变得困难的实证调查(Gelcich等人，2010年，Pelling 2010年)。在韧性文献中一个罕见的经验例子中，Schlüter和Herrfahrdt-Pähle(2011)显示了历史和政治背景对抑制中亚阿木达里亚河流域转变能力的重要性，尽管当前治理机制的失败在一场重大环境危机中得到了明显体现。在考虑变革时，权力和政治问题变得特别相关(O 'Brien 2012)。因为转型涉及技术、制度、文化和价值观等方面的根本转变，它需要改变现状，这会产生赢家和输家，并可能影响从现有制度状态中受益的强大行为体的利益(Pelling 2010)。既得利益等根深蒂固的权力关系强化了现有体系轨迹中的反馈。因此，对权力关系和政治的考虑对于理解变革的障碍，以及在面临持续阻力的情况下是否可以将新的治理体制制度化至关重要(Leach等人，2010年)，但当前的可持续性话语将变革框定为与政治无关的(Blythe等人，2018年)。

总而言之，有必要对促成和阻碍变革制度化的社会进程进行实证研究。通过分析菲律宾向EAFM的转变，我试图为可持续性转型的理论和政策制定奠定更坚实的基础。

渔业管理的生态系统方法

基于生态系统的管理是“一种综合的管理方法，考虑到整个生态系统，包括人类”，这需要管理多个部门对生态系统的累积影响(McLeod et al. 2005:1)。当以生态系统为基础的管理应用于渔业部门时，称为EAFM(粮农组织2003年)或以生态系统为基础的渔业管理(例如，Pikitch等，2004年)。EAFM的主要目标是维持海洋生态系统，以增强其所支持的渔业。目标可以包括停止或最大限度地减少生态系统退化，减少非目标鱼类或体型较小鱼类(即副渔捕)的过度丢弃和死亡率，并通过了解与其他生态系统组成部分的联系，例如它们的栖息地和与非目标鱼类的关系，来管理目标鱼类(Pikitch等，2004年)。EAFM包含了一些原则，这些原则意味着对渔业和生态系统的治理方式进行重大改变(表1)。因此，EAFM提供了一个相关的例子，通过它研究治理变革所涉及的社会过程，并有可能提高渔业系统的可持续性。

在社区海洋保护区的基础上(Alcala和Russ 2006)，菲律宾率先尝试在热带地区实施基于生态系统的管理(Aswani et al. 2012)。由于EAFM力求使渔业治理的规模与支持的生态系统相匹配，它往往需要在行政和政治管辖范围内建立的机构之间进行协调。在菲律宾分散的治理背景下，沿海资源的管理是离岸15公里以外的市政府的责任。为了在生态系统规模上管理资源，如海湾、河口或相邻资源，市政府组成了联盟，利用生态系统方法和工具管理共享水域，如“山脊到礁石”管理、海洋保护区(MPA)网络和执行破坏性捕鱼作业的禁令(Pomeroy et al. 2010)。Horigue等人(2012)在菲律宾确定了40个联盟，包括270个城市和市政当局，以及484个市政管理局。然而，已知的已建立的联盟中只有四分之一仍然活跃，这就引出了一个问题:在这种情况下，为什么将EAFM制度化如此困难?

方法

案例研究:Lanuza Bay发展联盟

兰努扎湾位于菲律宾东南部棉兰老岛的太平洋海岸(图1)。它位于卡拉加地区的南苏里高省，由五个沿海城市共同拥有:卡拉斯卡尔、坎蒂兰、马德里、兰努扎和科尔特斯。沿海生态系统包括大面积的泥滩、海草床、珊瑚礁和红树林。它主要是农村经济，70%的人口依赖农业和渔业。

从21世纪初开始，为了应对鱼类捕鱼量下降的担忧，以社区为基础的协同渔业管理在整个兰努扎湾生态系统的规模上得到协调，建立了一个MPAs网络，以保护关键栖息地，并加强了禁止破坏性渔具的立法执行。这些生态系统方法是通过兰努扎湾发展联盟(LBDA)实施的，该联盟由五个沿河城市以及邻近的坦达格和卡门市组成，因为这些城市的居民要么捕鱼，要么食用在海湾捕获的鱼(图1)。因此，该案例提供了一个渔业管理转向基于生态系统方法的例子(也见表2)。

数据收集和分析

该研究采用了两种参与式方法，探讨了多层次的治理变革过程，以及影响兰努扎湾EAFM出现和制度化的行为体之间的社会关系网络。参与式方法记录了参与、影响或受EAFM转变影响的行为者的亲身经历，并促进参与者进行反思和学习，以支持未来改善兰努扎湾的海洋治理。

由Douthwaite和Ashby(2005)提出的“创新历史”方法是一种记录和学习过去创新的发展和采用的技术。我用这种方法记录了从2004年LBDA成立到2015年渔业管理演变的历史。方法包括:(1)与参与兰努扎湾渔业管理的利益攸关方举行讲习班;(2)对过去和现在的利益相关者进行半结构化访谈。参与者通过确定关键事件(如所做的关键决定)共同创建时间表;重要的会议、行动和活动;演员之间关系的变化;新事物学习;问题和挑战;以及意外事件，如台风事件(改编自Abernethy等人，2014年)。 Participants then identified and discussed the most important events on the timeline. During semistructured interviews, events identified at the workshop were discussed in depth by the same participants, allowing them to voice perspectives that they may have felt uncomfortable providing in a public forum. Interviews were also held with stakeholders involved in earlier phases of the history (e.g., retired personnel) and those unable to attend the workshop. Overall reflective questions were also asked about the timeline to investigate emerging themes, including key actors (leadership and agency), resistance, and overall constraints and challenges.

LBDA由各种各样的利益相关者组成(图2)。为了分析他们之间的复杂关系，我采用了Net-Map，这是一种参与式社交网络映射工具，“帮助人们理解、可视化、讨论和改善许多参与者影响结果的情况”(Schiffer 2007:3)。Net-Map工具箱为绘制权力关系和理解行为者在政策领域的不同影响提供了一个过程(Schiffer和Hauck 2010年)。通过捕捉社会网络中行为者的感知影响力，我试图揭示权力关系，以及它们如何影响行为者的能力，使Lanuza Bay的EAFM形成、形成和抑制其出现和制度化。在访谈中进行Net-Map，而不是一个焦点小组，确保参与者可以自由地谈论政治上敏感的关系、问题和障碍。

研讨会促进团队包括我自己，一个来自菲律宾的外部促进者，以及LBDA的员工，以增加其对研讨会成果的所有权。团队的每个成员都接受了这种方法的培训，并指导一组利益相关者开发他们的创新历史。Net-Map和创新历史采访是由一名翻译人员用Cebuano的地区语言进行的，他在现场将回答翻译成英语后来将这段数字录音的采访记录下来。为了分析创新历史数据，一个两栏的学习历史报告在一栏中表达了对关键事件的引用和释义，在第二栏中表达了研究者的思考，以提供更广阔的视角，使隐含的含义明确，并提供额外的信息(参见Douthwaite和Ashby 2005)。使用NVivo软件对Net-Map采访记录进行编码和主题分析。这一分析揭示了对参与者的角色和影响、问题关系和其他网络挑战的认知，以及与创新历史相关的关系的动态。

结果

结果的第一部分尽可能按时间顺序组织，以呈现LBDA出现和发展的历史，以及推动和反对其制度化的力量的演变。数据揭示了变革的推动者和阻力的推动者，以及促进和阻碍EAFM实施和维持的因素和战略。研究结果的第二部分探讨了制度、经济和社会政治背景对这一过程的影响。结果暴露了制度化转型的驱动力和对立力量之间的紧张关系。然而，更多的细节提出了对立的力量比驱动力，因为前者得到的分析很少到目前为止。

兰努扎湾发展联盟的发展与抵抗历史

在这里，我提出了LBDA的历史分析，如关键事件的时间轴所示(图3)。

出现LBDA

在20世纪80年代和90年代，破坏性捕捞在兰努扎湾非常猖獗。小规模渔民使用炸药和氰化物等有害物质破坏或破坏珊瑚礁，使用细网(如海滩围网)不加区分地捕捞幼鱼并破坏近岸生境。商业捕鱼技术，特别是丹麦塞纳(当地称为liba-liba)，据报道捕捞了数量不可持续的鱼类，破坏了海洋栖息地。在这一时期，渔民回忆说，渔业资源丰富，渔获物也很多;很少有人质疑所采用的不可持续做法，因为没有认识到生境退化和渔业生产之间的联系，而且没有执行现有的渔业规则。

两件事引发了变革。首先，《地方政府法典》(1991年)和新的国家渔业法《渔业法典》(1998年)将渔业管理的责任下放到离岸15公里的地方政府单位，由市和村政府组成，并将这些水域保留给小型渔业(小于3总吨的船只)。它还赋予地方政府联合起来管理跨越几个城市的沿海资源的权利。

其次，渔民注意到他们的捕获量在下降。作为回应，新当选的兰努扎市长杰瑞·伊里扎里博士发起了一项城市沿海管理计划，Sagip Karagatan(1996-1999年)，其中包括动员以社区为基础的渔民组织，即人民组织，支持渔业执法和建立300公顷禁捕MPA。在邻近的科尔特斯市，也开始了开创性的沿海资源管理活动，包括建立两个小型鱼类保护区和加强渔业执法。然而，到2000年，伊里扎里市长意识到，市政一级的管理与问题的规模不匹配。兰努扎湾不同的监管和执法制度意味着小型和商用船只可以通过跨司法管辖区移动来逃脱逮捕。1998年至2004年期间，在一个区域非政府组织的支持下，就共同关心的渔业问题举行了市间讨论。非政府组织和捐助者资助的项目也开展了教育运动，以提高人们对不可持续的捕鱼行为的威胁的认识Bankat Buhay(“我们的船就是我们的生命”)。第二年，海湾所有城市的市长组成了LBDA。

对渔业管理实施生态系统办法并使之制度化

外国援助机构受到该海湾政治家和渔民积极行动的吸引，采用了以生态系统为基础的办法，并提供技术援助和资源，为整个海湾的管理制定新的体制安排(表2)。

因此，一个类似的制度框架管理着整个兰努扎湾的渔业活动，但决策权仍然在市级，LBDA理事会和项目办公室作为协调机构(图2)。因此，兰努扎湾的EAFM可以被描述为一个多中心治理系统，有几个半自治的决策单位和垂直和横向协调机构(Ostrom 2010)。

在美国国际开发署渔业促进可持续收获项目(2004-2010年)的支持下，建立了由17个新的或加强的被称为鱼类保护区的禁捕保护区组成的网络，并发展了市政渔业执法能力。各MPA通过Namanka(一个由人民组织主席组成的协会，负责管理各MPA)进行社交网络连接(表2)。从2004年到2006年，一个海湾范围内的执法行动小组在成员城市的共享水域巡逻，执行渔业规则，并阻止商船侵入海湾。鱼类项目期间的教育和提高认识运动，以及兰努扎和科尔特斯市的社会营销运动(2010-2012年)，试图建立支持保护和渔业管理的选民。

由于这些发展，LBDA加强了渔业执法，减少了海湾破坏性和商业捕鱼的流行，并在几个保护区改善了珊瑚礁的生态健康，其中三个保护区(2011年和2013年)因其管理的有效性获得了国家奖励(鱼类项目2010年)b)．

研究发现，几个关键战略对于EAFM安排的建立和部分制度化非常重要(表3)。历史揭示了更高级别的制度和地方环境危机作为变革触发器的重要性，以及不同类型的领导人如何实现这些战略。合作性领导人(如LBDA执行主任和某些城市沿海资源经理和人民组织主席)展示了政治技能和个人品质(如魅力)，以招募具有正式权力和控制城市渔业管理资源的政治领导人，并在水平上利用资源和协调城市行为体之间的关系，在垂直上与省级、国家和国际行为体之间的关系。若干战略旨在使以联盟为基础的新EAFM制度制度化:改善国家体制扶持环境;建立正式的法律和组织结构;确保地方政府承诺维持财政和人力资源;改变渔民的态度和心态。然而，LBDA及其相关工具和实践的制度化过程遇到了许多挑战。

抵制新的制度安排

随着整个海湾和市政执法的加强，对在海湾内非法经营的商业渔民的担忧导致了法庭诉讼和扣押他们的船只和设备。精英家庭在丹麦的围网设备上投入了大量资金，捕鱼超过15公里增加了燃料和劳动力的运营成本。因此，他们试图抵制伦敦银行协会的新制度安排。

2000年代中后期对商业渔民提起的所有案件都被地区审判法院以各种理由驳回，大多数答复者将其归因于司法人员的偏见，因为他们在丹麦围网捕鱼方面有既得利益。此外，一些举报人声称，最大的商业捕鱼经营者的政治影响力使地方政客在政治上难以全面执行渔业规则。据报道，还发生了暴力抵抗，例如企图暗杀伦敦商业银行的工作人员和MPA经理。商业渔民的观点是，他们拥有由国家渔业机构渔业和水产资源局(BFAR)颁发的活动许可证，但他们却受到LBDA执法者的不公平骚扰，指出他们的船只受到了损害。

一些被逮捕的商船的船东对LBDA提起反诉讼，质疑整个海湾范围的法律和执法的合法性。作为回应，LBDA结束了整个海湾的执法活动，开始只向市政当局提供协调服务，而不是直接执行诸如执法和能力发展本身的活动。2010年，国家上诉法院推翻了地区法院的所有判决，但已经进行了制度调整。

虽然一些渔民积极参与公共管理条例和渔业执法，但小规模渔民也强烈抵制公共管理条例和新的渔业规则，因为他们认为限制他们捕鱼的地点和禁止破坏性但有效的渔具会对他们的生计造成短期影响。创新历史和网络地图揭示了几种抵抗策略。首先，规则是通过继续使用非法装备和偷猎MPAs来炫耀的。第二，警察警卫和人民组织成员受到暴力恐吓，警察基础设施遭到破坏，包括烧毁一个警卫室和切断标志浮标。尽管警卫们强调他们对这种敌对行动的蔑视，但一位人民组织的主席承认，他的成员不再愿意与入侵者对抗，还有一个人因为担心家人的安全而离开了该地区。在一些乡村(barangay)，据说由于各种原因，积极的小规模抵抗逐渐减少:加强执法和起诉制止了这种抵抗，人们越来越认识到保护生态系统的必要性(例如在科尔特斯市);或者执法减弱了(例如，因为人民组织解散了)，减少了抵抗的需要。

市府一级的抵抗模式可能与网络地图上查明的负责管理公共和公共事务的人民组织与市府议会之间共同存在的问题关系有关。据了解，人们的组织虽然根据捐助方案被认为是渔业界的代表，但往往只代表社区中的少数人，而且往往隶属于某一政党。在某些情况下，他们形成了事实上的反对选举产生的barangay委员会，该委员会代表大多数选民，一般反对保护区，或同情因影响其家庭生计而闯入保护区的小规模渔民。据报告，一些地方议会在抵抗战略中与非法渔民串通，例如扣留管理渔业和公共管理所需要的资源，释放被逮捕的渔民而不受惩罚，或采取直接行动。在一个例子中，一个barangay委员会的成员因威胁用麻省理工(刀)和鱼叉枪工人正在建造MPA。据一位重要线人说，如果barangay船长反对渔业管理活动，社区就会倾向于追随他们。因此，他们有时被认为是领导那些抵制新的体制安排的人。

与会者描述了政客、菲律宾国家警察(PNP)和小规模渔民在破坏性捕鱼方面的既得利益网络。

渔民受到保护，不受腐败的政治领导人、国家警察和市检察机关的伤害，他们每天从人民那里获得鱼供应....当他们向官员们通报了炸药渔民的情况后，这个案件每次都被检察机关驳回。[人民组织]成员担心自己的人身安全，因为这种对非法渔民的保护……菲律宾国家警察甚至是炸药的供应商，所以他们会在渔民巡逻时鸣枪警告渔民，并从渔民那里收集鱼。(人民组织的主席)。

在菲律宾的行政体制下，市长对其辖区内的警察拥有政治控制权(Varona 2010)。有了这种权力，市长们被指控赦免被逮捕的非法渔民，以换取选举中的政治支持，这是一种被称为“庇护主义”的腐败形式(Reid, 2008年)。巴兰加船长也有类似的庇护行为，释放在禁捕海域内捕鱼的渔民。警方被广泛指控收受非法渔民的贿赂，并在执行执法巡逻时向其亲属通风报信。警方经常被描述为冷漠或不愿执法，三名线人将其归咎于警方，他们担心受到强大利益集团或政客保护的渔民会在法庭上提出反指控。因此，即使是那些没有从与在职政客的主顾关系中获益的人，当他们因渔业犯罪被起诉时，也希望得到反对党政客的保护。在lbda的研究历史期间，腐败一直存在，破坏了EAFM规则的合法性，削弱了执法力度，削弱了执法者的动力，并降低了合作行为方之间的信任。

对未嵌入制度的侵蚀

从2000年代后期开始，抵抗战略以及社会和政治动态导致了兰努扎湾EAFM机构的削弱。首先，商业渔民的反指控导致了整个海湾执法的削弱，回归到由地方政府主导的渔业管理，根据一位创新历史受访者的说法，这导致了狭隘主义和客户主义的抬头。

其次，2010年FISH项目结束后，财政资源急剧减少，导致对有限的地方政府预算的依赖，这些预算用于多个地方发展优先事项，包括卫生和教育。管理活动、执法和生态监测资源不足，被台风摧毁的MPA警卫室等受损设备和基础设施无法修复或更新。在联盟一级，LGUs暂停了对LBDA的财政捐助，该机构因此无法履行其所有职能或促进跨市会议。因此，可持续筹资尚未完全常规化。

成功地从捐助者过渡到LGU的资源依赖于保持市长的政治意愿，这在三年的选举周期中被证明具有挑战性。LBDA成立时，市长们分享了由捐赠项目培育的生态系统方法视角。然而，随着时间的推移，所有的创始市长都完成了任期限制，接替他们的市长被普遍认为对联盟不那么投入。一些新市长优先发展农业或商业性采矿业等非渔业经济部门。政治意愿薄弱反映在出席LBDA理事会会议的人数少，未能向LBDA缴纳财政捐款，以及市政渔业项目资金不足。人们发现，对政治意愿的依赖使EAFM制度化存在问题。

各市政当局的政治意愿差异很大，这导致对渔业管理的投资和实施各不相同，对公共管理和管理人员的津贴经常得不到支付，渔业规则也得不到执行。结果，在大多数城市，从渔业保护区偷猎仍然很常见，一些渔民继续使用破坏性的渔具。最进步的地方政府不愿意允许来自不规范渔业活动的市政当局的渔民进入其水域。这反映出海湾生态系统管理的狭隘性进一步倒退。

不同发展重点

2009年标志着LBDA最北端城市卡拉斯卡尔(Carrascal)镍矿开采热潮的开始(图1)。根据自然资源保护主义者和MPA管理人员的说法，为了露天矿场和道路而砍伐森林暴露了土壤，增加了泥沙流入沿海水域，导致珊瑚礁淤积。据报道，向中国出口原材料的船只也在卡拉斯卡尔的一个港口搁浅，造成了轻微的石油泄漏。除了对环境的影响外，网络地图显示，采矿威胁到LBDA成员之间的关系。根据Net-Map的受访者，出于尊重每个成员城市制定发展决策的法律自主权，LBDA理事会会议没有讨论采矿问题，这对LBDA成员之间的信任产生了负面影响。自然资源保护主义者声称，采矿的经济机会正在改变公众对海洋保护的态度，矿业公司正在通过贿赂地方官员和资助支持采矿的候选人的选举来影响当地政治。因此，除了报告的对兰努扎湾海洋生态系统的影响外，采矿使LBDA理事会成员产生分歧，并暴露出它作为一个解决跨界问题的机构的局限性，而这些跨界问题并非所有lugas成员共同关心的问题。

上下文部队

LBDA的发展和抵抗历史受到社会经济、政治和制度背景的影响。虽然其他因素也可能很重要(例如，认知和文化;Coulthard 2008)中，语境因素的讨论是为了阐明参与性研究过程中参与者提出的具体挑战。

制度背景下

《渔业法》(1998年)为海湾各市政当局提供了有利条件，使它们能够联合起来管理沿海资源。然而，法律框架并未明确将EAFM作为菲律宾渔业管理的总体概念，《渔业法典》的保护条款以及随后的政策和立法在很大程度上仍未实施(Christie等人，2007年，Pomeroy等人，2015年)。尽管从技术上讲，国家机构可以用罚款和减少项目资金来惩罚不遵守规定的行为，并且可以通过增加资金来激励遵守规定的行为(Lowry等，2005年)，但几乎没有证据表明，它们在Lanuza湾被用于鼓励市政管理，更不用说以联盟为基础的近海渔业和栖息地管理了。

负责渔业和沿海管理的国家机构，即BFAR和环境与自然资源部，对市政水域的管理采取不干涉的方式(Sparks 2012)，尽管根据行政命令533(2014)有权将综合沿海管理纳入各级政府的主流。FISH项目(2010一个)的项目结束报告发现，尽管国家政策规定了可持续发展的原则，但在实践中，BFAR的优先任务仍然是增加渔业生产，以维持快速增长人口的粮食安全。在Lanuza湾，该项目促进了海水养殖，并采用了渔网和机动渔船等新设备。同样，省政府也没有从国家政府获得的授权或奖励来协助沿海管理或促进资源管理方面的市间合作。看来，国家机构和省政府只有在获得捐助机构的技术援助和资金时才参加EAFM。

这种国家制度背景解释了为什么兰努扎湾的地方政客可以选择是否执行《渔业法典》(1998年)的规定，也解释了LBDA城市执行方面的差异。较弱的高层支持导致了对非政府组织和捐助方投资的依赖来激励EAFM。当捐助者的项目结束时，对EAFM的财政激励就会消失，这可能是在整个选举周期内Lanuza Bay的EAFM在财政和物质上无法持续的一个原因。在菲律宾，权力下放使地方倡议得以扩散，并鼓励与利益攸关方进行管理，但考虑到生态系统过程的需要需要在更大的空间和时间尺度上采取更广泛的综合方法。如果没有国家或国家以下的机构支持，维持这种方法可能会有问题。

政治背景

在兰努扎湾将EAFM制度化的许多挑战与菲律宾的政治文化有关。主顾关系和政治精英的影响力是历史和宏观政治动态的产物。菲律宾的前殖民和后殖民关系留下了根深蒂固的权力关系的遗产，导致了贫困、极端不平等和一个虚弱和腐败的国家(Hedman 2006, Christie et al. 2009)一个)．约翰斯顿(2008:205)将菲律宾诊断为一种“寡头和宗族，强权家族及其随从掠夺弱小国家”的综合症。政治王朝、裙带关系和选举贿选司空见惯。当选市长或省长的职位提供了对国家资源的控制和对发展优先事项和执法的自由裁量权(Quah 2004年，Sidel 2004年)。

市长们的正式和非正式权力使他们成为兰努扎湾EAFM的有影响力的盟友，但这也解释了他们的附庸主义能力和对其政治意愿的依赖。如果EAFM影响到他们的利益，有权势的地方精英也会成为强大的反对者，包括政客资助小规模渔民提出的反收费，并为商业捕鱼经营者提供利益。据重要消息人士透露，据称一个政治王朝控制了苏里高省的地方政治。这个家族被称为“造王者”，反对他们的人冒着政治垮台的风险。这种上级权力掮客通常被认为是菲律宾政客崛起和生存的背后(Sidel 2004)。该家族在卡拉斯卡尔的采矿业中拥有既得利益，据称其权力经纪人的身份压制了政治阶层对采矿活动的反对，尽管采矿活动对跨界生态造成了影响。这些权力动态可以解释为什么LBDA无法提供一个论坛来解决采矿问题。一位重要的线人说，市长们愿意解决破坏性的商业捕鱼问题，因为它不会直接损害他们的利益，但解决采矿的影响是不可能的，因为它会影响到该省最有权势的家族的利益。

社会经济和人口背景

在20世纪80年代，尽管破坏性的捕鱼方法被广泛使用，但根据创新历史参与者的说法，鱼的数量仍然很高，因为渔民很少，当地人口的需求有限。然而，在2000年到2010年之间，人口增长了近12%(菲律宾统计局2013年)，这增加了需求，增加了渔民的数量，并最终增加了捕鱼压力。此外，Lanuza Bay的贫困率很高;联盟中有5个城市的收入分别排在第4和第5位(最低阶层，平均年收入为1500万至3500万菲律宾比索或28.7万至67.1万美元)，67%的渔民家庭处于贫困状态(2010年鱼类项目)一个)．因此，对渔民来说，创造收入和生产粮食以满足日常需求是优先事项。几乎没有其他谋生机会存在，就像菲律宾的其他地方一样(Fabinyi 2010)，渔民缺乏资本投资更大的船只，以扩大离岸渔业的地理范围。因此，他们被迫增加在近岸水域的捕捞努力，以维持捕获量水平。由于对兰努扎湾沿岸渔业的依赖，恶劣天气期间的渔业中断导致了暂时的粮食短缺事件。在这种不稳定的条件下，人们很可能会抵制有可能减少捕鱼量的措施，例如，将传统渔场封闭为禁止捕捞的保护区，并对捕捞努力实施限制。尽管有意提供生计效益(例如，从MPAs溢出的鱼类)，但兰努扎湾的EAFM安排尚未解决这些人口、贫困和捕鱼努力的驱动因素，这意味着渔业仍然不可持续。

讨论和结论

我展示了菲律宾推动和反对EAFM制度化的力量的数据，更广泛地说，有可能有助于实现可持续性目标的治理变革。这些发现对EAFM的概念化、设计和实践，以及如何理论化和实施面向可持续未来的转变具有重要意义。

驱动力分析在很大程度上符合现有的转换弹性理论。两个诱因，即渔业危机和近岸渔业管理权力下放，为地方政治和合作领导创造了一个机会窗口，以便从生态系统的角度来确定渔业问题的框架，吸纳强有力的行为者，利用资源，发展联盟和社会网络，以支持根据生态系统原则为渔业管理制定新的体制安排。制度化战略包括加强跨规模的关系，发展正式机构，努力使EAFM工具的人力和财政资源常规化，以及通过行为改变、教育和选民建设倡议改变社会规范。然而，这些数据超越了当前的理论，揭示了这些驱动力和反对变革制度化的根深蒂固的力量之间的紧张关系。

研究结果表明，实现可持续发展的转型很可能需要大量的资源，而且需要很长时间。在兰努扎湾，国家政府的支持和地方政府的预算有限，捐助者的资金也有时间限制，造成了EAFM活动固有的不可持续性，这一问题过去在菲律宾的综合沿海管理中普遍存在(Christie 2005, White et al. 2005)。鉴于制度、技术、信仰和价值观的隐含变化深度，这种情况表明需要长期投资和可持续融资来实现转型(Lockwood 2015)。在不解决阻力的情况下，维持投资以获得足够的时间使转型完全制度化很可能是一项挑战。

在Lanuza Bay对新的EAFM机构的抵抗引起了人们对抵抗代理人的注意，他们试图通过维持现状来保护自己的既得利益(Pelling 2010)。与Meijerink和Huitema(2010)的观点一致，我的研究结果表明，那些反对新机构的人展示战略和领导能力的方式与推动变革的人类似。当地政客被指控资助非法捕鱼，barangay船长和议会经常领导抵抗行动，赞助人-客户关系助长了不遵守规则。过去的研究表明，由于社会经济影响，渔民对MPAs缺乏支持(例如，Jones 2006, Christie等人2009b， chaignau和Brown 2016)，但我的研究结果强调了具体的(法律、政治和暴力)抵抗策略，以及它们如何与地方政治纠缠在一起。关于变革型领导以及更广泛的环境型领导的文献都不加批判地关注带来积极变革的领导者(Evans et al. 2015)，但我的研究结果表明，那些抵制变革的领导者也应该得到同样程度的分析(Schmitz 2015)。事实上，变革者和抵抗者联盟之间混乱的政治斗争的结果，具有不同的权力和利益，很可能塑造EAFM安排的特征、可行性和可持续性，由此推论，也可能形成其他有意的变革。这种情况表明，有必要在韧性和转型研究中考虑到政治和社会多样性(Fabinyi et al. 2010)。在Lanuza湾，从事MPA管理的渔民和其他抵制新法规的渔民之间发生冲突，这两个阵营的政治立场表明，即使是当地渔业社区也具有高度的社会多样性和政治化。社会生态陷阱的概念化(Steneck等人2011年，Enfors 2013年，Boonstra和de Boer 2014年)目前缺乏，但将受益于对这种产生陷阱的政治和抵抗行为的考虑。因此，我的研究结果支持了以下观点:有意的转型本质上是政治过程，而阻力是转型研究的中心考虑因素(Scoones et al. 2015, Blythe et al. 2018)。

利益相关者推动或反对EAFM制度化的能力与受文化、历史和政治背景影响的利益相关者之间的不平等权力分配有关。有权势的政府行动者，如本例中的市长，可能需要参与制定改革，但依赖他们会使体制化进程容易受到政治动态(例如选举周期)和发展优先事项变化的影响。这一发现突出表明，一个仁慈的国家如何积极参与支持可持续性转型是不可假设的(Lawhon和Murphy 2012)，特别是在菲律宾这样的情况下，国家可以服务于狭隘的利益(Sidel 2004)。同样，非国家抵抗机构的社会地位决定了他们阻止向EAFM转变的能力。商业渔船的所有者可能会因为他们的金融资产而提出法律挑战，可能会因为(据称)与地区司法部门的无道德关系而被驳回起诉，还可能通过亲属关系和赞助网络影响当地政府对渔业法律的决策。最终，这些行为破坏了集体行动以及新规则、惯例和其他制度的嵌入。这种权力关系在菲律宾渔业(Fabinyi和Dalabajan 2011)和整个东南亚都很常见，对渔业系统变化的范围产生了负面影响(Ferse et al. 2012)。EAFM，以及更广泛的基于生态系统的管理，是由发达国家设计并为其服务的;它在热带发展中国家的成功制度化需要重新设计，以考虑当地的政治、社会经济和治理现实(Aswani et al. 2012)。

我的研究表明，更高层次的制度背景可能在解决小规模转型制度化的这种狭隘风险方面发挥重要作用。在这种情况下，缺乏促进EAFM的国家制度框架、义务或激励，导致了对捐助资源、地方政治意愿和精英参与决策过程的依赖。正如Jones(2014)所断言的，为了有效的MPA治理，国家政府的义务和激励可能是菲律宾EAFM制度化的必要条件。对于转型科学，这一见解支持了加强跨尺度关系以制度化新系统轨迹的必要性(Moore等人，2014年)和“扩大”治理创新以产生更广泛和持久影响的必要性(Westley和Antadze, 2010年)。在菲律宾，义务可以促进分散决策单位之间的协调，以在整个选举周期内维持EAFM，并制定和执行可持续渔业和生物多样性保护的目标，这些目标不能被狭隘主义所推翻。其他研究表明，更高层次的制度支持对于维持基于生态系统的管理非常重要(Mulgan等人，2007年，Biggs等人，2010年)，但不能假设更高层次的行为者不会也陷入矛盾的权力关系中。

研究结果还突出表明，部门转型并不是孤立发生的;相反，更广泛的政治经济和不断变化的驱动力影响制度化进程。大规模采矿的跨界生态和政治影响被认为是对EAFM成功和制度化的最严峻挑战。此外，高人口增长率、贫穷和缺乏其他谋生机会使人们对渔业高度依赖，这意味着对渔业的任何限制都将受到强烈抵制。这一结果表明，一个部门在实现可持续性方面的进展可能会被其他政治优先部门破坏，这些部门将资源转移到不一定符合可持续性的目标上，而且考虑到不可持续发展路径的跨部门根源，改变一个部门的治理不太可能是充分的。因此，仅靠EAFM不太可能解决热带发展中国家的渔业危机，因为减少渔业努力将需要诸如可持续的替代生计、计划生育和减贫等措施。规划指南(粮农组织2003年)支持将EAFM纳入更广泛的基于生态系统的管理框架，并建立明确的跨部门联系，但综合方法的例子很少，特别是在发展中国家。

我把注意力集中在EAFM制度化的问题上，并不是为了消极和批评;Lanuza Bay的故事主要是一个在充满挑战的环境下成功合作的故事。我的观点是要展示推动力量和对立力量之间的紧张关系，以及社会政治和文化中根深蒂固、相互强化的反馈是如何让治理系统和更广泛的社会生态系统的转型变得极其困难。从这个角度来看，变革过程的制度化阶段成为一个关键的研究领域。因为大多数现有的关于生态系统管理转型的研究都是在采用新的管理安排期间或之后进行的，它们未能观察到看似成功的项目如何在政治斗争、突发挑战和意想不到的后果中陷入困境(Khavul et al. 2013)。通过了解环境障碍和阻力来源，研究和实践可以开始找到方法，使可持续发展转型可行、社会接受和公正。随着全球社会努力应对实现2015年可持续发展目标的现实和挑战，社会科学这一新兴领域的重要性将变得更加明显。

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