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断,c . 2020。跨界渔业、气候变化和生态系统方法:总结国际法和政策beplay竞技海景。生态和社会25(4): 43。
https://doi.org/10.5751/ES-11988-250443
跨界渔业、气候变化和生态系统方法:总结国际法和政策beplay竞技海景
摘要
渔业管理的生态系统方法是一个符合并支持国家和区域一级适应气候变化的概念和实践框架。beplay竞技通过提供规划战略和工具来监测和评估气候变化对渔业的影响，以及依靠考虑到气候变化中生态系统的不确定性、意外性beplay竞技、不可预测性和活力的预防性、灵活和适应性方法，实施生态系统方法可以有助于适应气候变化。在这篇文章中，我概述了在气候变化背景下实施生态系统方法的区域渔业管理组织和安排的任务和能力的一些关键考虑因素。beplay竞技该条首先讨论国际海洋法，特别是1995年《联合国鱼类种群协定》在多大程度上赞同和执行一种渔业生态系统办法，以管理跨界和高度洄游鱼类。然后，它讨论了在跨界环境中对渔业更有效地实施综合和适应的生态系统办法的障碍，包括国际法的分散和基于共识的性质、生态系统的固定观点以及确定性和稳定性原则。然后，这一分析扩大到着重于适应气候引起的跨界鱼类分布和丰度变化的具体挑战。我将讨论应对气候变化的准备和规划、响应性决策程序、新渔业的监管、司法挑战、beplay竞技增强海洋复原力、重新审视分配协议，强调可能支持或增强跨界渔业安排适应能力的法律规定和政策发展。我的结论是，尽管有一些支持性的法律规定和实践，但结构性、法律和政治障碍严重阻碍了应对气候导致的跨界种群变化所需的治理和管理措施的步伐和范围。
介绍
在过去30年里，关于人为温室气体(GHG)排放对包括海洋在内的气候系统影响的证据和理解得到了加强(IPCC 2019)。最近的《气候变化下的海洋和冰冻圈特别报告》(IPCC 2019)描述了所有海洋区域多重、相互关联、激烈和加速的变化过程。海洋变暖了，而且变暖的速度可能还在加快;海洋热浪更频繁、持续时间更长、强度更大、范围更广;海洋酸化;上层海洋一直在分层并经历氧气损失，沿海地区缺氧区(“死区”)不断扩大;海冰覆盖面积减少;全球平均海平面正在上升和加速;与热带气旋相关的极端风、降雨和海平面上升加剧，加剧了极端海平面上升和沿海灾害;海洋环流系统正在发生变化(IPCC 2019)。 These climate-induced changes, together with nonclimatic pressures from human activities, are impacting marine primary production, marine organisms at multiple trophic levels, community composition, and ecosystem structure. Observations and projections point to poleward shifts in the distribution and biomass of pelagic species as well as distribution shifts to deeper waters; altered seasonal timing of species’ activities; habitat compression; changes in species’ abundance, migration patterns, reproduction, and growth; reduction in body size; increased mortality; and risk of local extinction (IPCC 2019).
观察到的和预计的变化威胁到生态系统服务，包括渔业等供应服务。据预测，21世纪全球最大捕捞潜力将下降，但变化方向和速度都有区域差异。被开发物种的分布和组成可能会发生改变(IPCC 2019)。极端气候事件的频率和强度可能导致死亡率增加、初级生产力变化、分布转移和渔业活动中断(IPCC 2019)。beplay竞技气候变化还将增加不确定性，影响管理建议的准确性，因为它可能会改变种群评估模型中考虑的基线海洋学条件(张等，2019年)。其中一些影响已经发生，随着温室气体排放的增加，风险也在增加(IPCC 2019)。因此，应对气候变化已经成为地方、国beplay竞技家和区域一级渔业管理的当务之急。
渔业管理的生态系统方法(EAFM)通常被认为是一种符合并支持气候变化适应的概念和实践框架(OECD 2010年，de Young等人2012年，Porter等人2014年，Heenan等人2015年;beplay竞技参见Pinsky和Mantua 2014, Shaw等人2014,Barange等人2018,Rayfuse 2019)。EAFM是生态系统管理方法(EA)的部门实施(CBD 2000)。作为一个显著特征，它是一种综合或整体的方法，将资源评估和管理置于整个系统的背景下，即生物和非生物成分作为一个功能单元相互作用的动态综合体(CBD 2000年，粮农组织2003年，Engler 2015年)。EAFM“通过考虑生态系统中生物、非生物和人类组成部分及其相互作用的知识和不确定性，并在具有生态意义的边界内对渔业采用综合方法，努力平衡各种社会目标”(粮农组织2003:14)。EAFM已被国际论坛(粮农组织2002年、联合国2002年、联合国2015年、联合国大会2019年)认可为渔业管理和实施可持续发展原则的主要框架。
EAFM可以在几个方面为适应气候变化作出贡献。beplay竞技首先，通过平衡自然资源的保护、可持续利用和公平分配(Heenan等，2015年)，EAFM最大限度地提高了种群和生态系统的恢复力(Porter等，2014年)，并降低了渔业系统对气候变化的脆弱性(de Young等，2012年)。beplay竞技其次，EAFM的综合性质为监测和评估气候变化对渔业的影响提供了规划战略和工具，从而通过计划的适应为管理决策提供信息(de Young等，2012年)。beplay竞技事实上，气候变化和海洋酸化的风险是影响渔业beplay竞技系统的更广泛的驱动因素的一部分(Heenan等人，2015)，这些因素被整合到EA下的渔业管理中。第三，EAFM需要预防性的、灵活的和适应性的方法，以考虑复杂社会生态系统固有的不确定性、意外性、不可预测性和活力(Karkkainen 2002, Engler 2015, Heenan等人，2015，Long et al. 2015)，并且随着气候变化的进展，这种影响将会加剧(de Younbeplay竞技g et al. 2012, Porter et al. 2014)。
在这篇文章中，我概述了国际法和政策框架下的区域渔业管理组织和协议(RFMO/As)的任务和能力，以在气候变化的背景下对跨界渔业管理实施综合和适应的生态系统方法。beplay竞技在总结国际法和政策背景的同时，我探讨了有利于适应气候变化的特征、系统性障碍和潜在的前进道路。beplay竞技这些见解也为本专题(Koubrak和VanderZwaag 2020)中包含的案例研究提供了一般背景。我首先谈一下海洋法，特别是1995年《联合国鱼类种群协定》(2167婶婶号3，下称《渔业联盟》)在多大程度上赞同和实施跨界和高度洄游鱼类的EAFM。我从生态系统管理、社会-生态恢复力和适应性治理的法律影响的大量学术研究中，阐述了在跨界环境中更有效地实施综合和适应性环境评估的障碍(文献综述见Humby 2014, Frohlich等人2018)，并概述了RFMO/As为克服这些障碍所采用的方法。我进一步将分析扩展到适应气候引起的跨界鱼类分布和丰度变化的具体挑战。
国际渔业法中的生态系统方法
1982年《联合国海洋法公约》(1833年第397号公约，下称《联合国海洋法公约》)起草时并未考虑到生态系统因素(Molenaar 2002年，Engler 2015年)，尽管其某些条款被解释为为实施生态环境保护打开了大门(Diz Pereira Pinto 2012年;参见Wolfrum和Matz 2000, 2003)。相反，《联合国海洋法公约》采用了区域和部门的方法来界定各国的管辖权权利以及管理和保护义务。沿海国行使200海里专属经济区(EEZ)范围内的管理权利和责任(受制于渔业国在剩余鱼类分配方面的一些最低限度且基本上无法执行的义务)，如果是定居鱼类，则行使到专属经济区以外的任何大陆架延伸管辖区域。在200海里以外的公海区域，捕鱼是公海的(有资格的)自由(《联合国海洋法公约》第87条)，受船旗国管辖(《联合国海洋法公约》第92条)。
就海洋生物资源而言，《联合国海洋法公约》制度主要以开发为导向(Wolfrum和Matz 2000年)，并偏向于单一物种管理。各国必须采取保护和管理措施，将收获物种的数量维持或恢复到能够产生最大可持续产量的水平(根据《联合国海洋法公约》第61条和第119条的相关环境和经济因素确定)。对于共享种群(出现在两个或两个以上沿海国家专属经济区内的伴生物种的种群或种群)、跨界种群(出现在专属经济区内和在专属经济区以外和邻近区域的伴生物种的种群或种群)、高度洄游物种(列于《公约》附件一)和公海生物资源，《公约》只是鼓励或要求沿海国和在公海捕捞同一资源的国家之间进行合作，直接或通过区域或分区域组织(《联合国海洋法公约》第63、64、118条)。
沿海国和捕鱼国的利益冲突，加上《联合国海洋法公约》规定的不明确的合作义务，导致跨界鱼类(例如加拿大海岸外的西北大西洋渔业)和高度洄游鱼类(最突出的是西太平洋和中太平洋)在一段时间内存在重大争端和过度利用。1992年，联合国环境与发展会议通过了《21世纪议程》，呼吁各国在联合国主持下召开政府间会议，以促进《联合国海洋法公约》(UNCED 1992)的有效实施。政府间会议于1995年通过了联合国粮食安全框架。《协定》加强了《公约》第63条和第64条，将在区域渔业管理组织(RFMO/As)跨界和高度洄游鱼类的保护和管理方面进行合作的义务制度化，并加强了各国遵守和执行区域渔业管理组织(RFMO/As)制定的规则的义务。重要的是，为了本文的目的，联合国粮食及农业组织还介绍了可持续发展的现代原则(联合国粮食及农业组织:序言¶6-7,Orrego Vicuña 1999)，除其他外，反映在1992年联合国环境与发展会议、1992年负责任渔业国际会议和联合国粮食及农业组织(粮农组织)1995年负责任渔业行为守则。例如，《协定》的目标是确保跨界和高度洄游鱼类的长期养护和可持续利用(《公约》第2条)，并授权对鱼类的养护、管理和开发采取预防性办法(《公约》第5条和附件二)。
协议中没有明确提到EAFM。尽管如此，它的一些条款反映了一种更全面和适应性的渔业管理方法，使其“更明确地基于”EA (Wolfrum和Matz 2003:22)。《协定》认识到需要管理整个鱼类种群，同时考虑到它们的生物单位(第7条)。其他的人类活动而且环境因素不仅限于目标种群，而且还包括属于同一生态系统或与目标种群有关或依赖于目标种群的物种(联合国粮食安全公约第5(d)条，[重点已加])。在适当情况下，区域资源管理组织/区域资源管理组织还应对非目标物种采取保护和管理措施(尽管只是为了维持或恢复这些物种的数量，使其繁殖可能受到严重威胁的水平以上，《联合国粮农组织公约》第5(e)条)。《协定》还呼吁尽量减少污染、浪费、丢弃、因遗失或丢弃的渔具和副渔获物而造成的捕捞(第5(f)条)，并更广泛地保护海洋环境的生物多样性(第5(g)条)。
从程序角度看，《协定》要求RFMO/As确保养护措施以现有的最佳科学证据为基础(第5(b)条)，并在预防方法的范围内实施处理风险和不确定性的改进技术(第6.3(a)条)。它还要求考虑到现有和预测的海洋、环境和社会经济条件(第6.3(c)条)，这一规定支持在评估养护和管理措施时纳入气候模型。在适当情况下，需要共享影响鱼类丰度的环境因素的研究以及海洋和生态研究(联合国气候变化框架公约附件1第3.2(c)条)。
对跨界渔业管理采取生态系统办法的障碍
上述公约的规定大大提高了跨界和高度洄游鱼类渔业管理的传统国际标准(Orrego Vicuña 1999)。然而，这些现代国际标准是在既定的法律框架、原则和实践的背景下执行的，这些框架、原则和实践不一定与EAFM的整体性和适应性相一致。
一个紧张的领域是“结构障碍”(Rayfuse 2015)或“根本挑战”(UNEP 2016)，通常影响RFMO/As的绩效。其中包括未经第三国同意，条约不得为第三国规定义务或权利的一般原则(契约是不受约束的《维也纳条约法公约》第34条(1155、331)，这一原则既是“搭便车”问题的基础，也是RFMO/As传统上所青睐的基于共识的决策过程的基础。公海(有条件的)自由和船旗国责任的首要地位进一步造成了在劝导和执行跨界渔业管理合作方面的困难。进一步的挑战来自于环境评估中所要求的综合和适应性方法与法律体系基本特征之间的内在紧张关系(Owen 2013, Cosens等人2017):环境法和国际法的碎片化性质;将确定性和稳定性作为法律制度的核心价值。
环境法和自然资源法传统上对环境问题由媒体、部门和议题逐一监管，导致监管制度和责任机构的格局支离破碎。在国家和国际背景下都是如此(Scott 2011年，Owen 2013年)，包括国际环境法和海洋法(联合国秘书长2018年;Molenaar和cadell 2019)。《联合国海洋法公约》以《公约》的区域和部门方法为基础，并将其延续下去。从区域的角度来看，它将在“区域”渔业管理组织或安排中进行合作的义务制度化(《联合国海洋法公约》第8条)，在确定主管的地理区域时考虑到目标鱼类的分布区域(《联合国海洋法公约》第9.1(b)条参照第7.1条)以及环境、社会和政治因素(《联合国海洋法公约》第9.1(b)条，联合国环境规划署2016年)。这就导致渔业管理责任在各组织之间分配，这些组织通常具有固定的地理边界。此外，许多区域管理组织/区域管理组织只有能力对鱼类的公海部分采取养护和管理措施(联合国海洋法公约，第2条)。3、4、7;2016年联合国环境规划署)。从部门角度看，区域渔业管理组织/区域渔业组织的任务侧重于目标鱼类的发展和管理。 The membership of the organizations is limited to states with “real interest” in the stocks (UNFSA, Article 8), a term that has been generally interpreted by states as a fishing interest (but see Molenaar 2000, 2019). The fisheries focus has, in turn, dictated the structure of the organizations (e.g., the International Commission for the Conservation of Tunas’ panels), the professionals appointed by states to its meetings (Tudela and Short 2005, FAO/GEF 2016, Koubrak and VanderZwaag 2020), and the data collected (e.g., UNFSA, Annex I).
尽管UNFSA考虑了保护海洋环境生物多样性的更广泛义务，但这一义务需要在UNFSA目标的范围内加以解释，即确保跨界和高度洄游鱼类的长期养护和可持续利用(Tladi 2015年)。生物多样性目标将需要与短期和特定鱼类的渔业目标相平衡;在基于共识的决策背景下，RFMO/As几乎总是优先考虑后者。南极海洋生物资源保护委员会(CCAMLR)正在进行的关于其目标的解释的辩论，特别是保护与合理利用之间的关系是一个恰当的例子(Brooks 2013, Smith et al. 2016)。
确定性和稳定性反过来又是法律制度中的重要价值，并反映在诸如法典化(民法)和遵循先例(在普通法中)，或祖父权等制度(见Craig 2010, Green等人2015,de Caro等人2017)。此外，早期环境法认为环境本身是一个稳定的实体，并努力“恢复”人为干预的系统到其自然稳定状态(Craig 2010)。稳定的两个方面都反映在国际渔业法和长期的渔业管理做法中，造成跨界管理制度的僵化和可能的不适应。将收获物种的数量维持或恢复在“可产生最大可持续产量的水平”的目标(《联合国海洋法公约》第2条)。61,119)假设种群处于自然平衡状态，易于量化。渔业管理最好在区域一级通过载入国际协定(一般有固定边界)的机构实体加以处理的概念假定鱼类的分布相对稳定和不变。它还假设渔业和协定的参与者是一群具有“真正利益”的稳定的、不可改变的国家(UNFSA，第8.3条)，这种“锁定”解释了其他地方记录的接纳新加入者的痛苦困难(Molenaar 2003年)。RFMO/As的决策程序往往依赖于共识或一致意见，这是国际法共识性质的结果，也有利于维持现状(Harrison 2019)。
也许跨界鱼类管理制度中最严格的部分是分配协定。配额(或努力)的分配是大多数区域管理组织/协定的一项关键的养护和管理措施(粮农组织协定，第10(b)条)，也是合作管理中最困难的方面之一。拨款主要依靠两个标准，即假定稳定并谋求维持现状。《联合国海洋法公约》第7.2(d)条所反映的区域附件假定在国家管辖区域内和在公海上的鱼类有稳定的分布。历史渔获量作为一项标准，普遍反映在《联合国渔业框架公约》第7.2(d)条和第11(b)条关于现有渔业或现有捕捞模式和做法的概念中，承认和保护渔业现状，通常处于不可持续的水平(Engler, 2010年)。此外，共享协议本身力求稳定。RFMO/As通常对过去的协议进行最小的更改(Engler 2010)。稳定性的预期有时会被明确表述，例如通过指导共同渔业政策(欧盟2013年)的“相对稳定”原则，对东北北极鳕鱼采用的收成控制规则中总允许捕捞量的年际变化限制(TAC) (Gadus morhua) (Kvamsdal等人，2016年)，或多年共享协议。
RFMO/ a已努力在若干方面克服EAFM的主要特征与法律原则和长期管理实践之间的紧张关系，以及RFMO/ a的“结构障碍”。其中包括努力通过建立新的区域渔业管理组织/组织来填补国际渔业管理方面的治理空白。此外，若干倡议已设法“加强”区域管理组织/协定(粮食安全协定，第13条)。例如，若干组织修改了组成文书，以明确列入现代管理标准，包括符合粮食保险联盟规定的EAFM，或通过政策决定对这些标准作出承诺。大多数区域资源管理组织/国际组织设立了生态系统工作组，或将生态系统的考虑列入科学和决策机构的议程。一些区域渔业组织的公约允许在无法达成协商一致意见时以多数表决方式通过决定，并限制使用反对程序。定期的业绩审查提高了问责制和透明度。机构合作(UNFSA，第8.6条，Scott 2011年，Harrison 2019年)也一直在推进，RFMO/ a之间以及RFMO/ a与其他多边环境协定(UNEP 2016年)之间的合作日益列入其议程。此外，全球论坛，特别是联合国大会(联合国大会)和联合国粮农组织框架框架审查会议，在改善机构间协调、确定最佳做法、突出共同挑战以及为区域粮农组织/非政府组织的实质性和程序性绩效制定更高标准方面发挥了影响力(见2019年cadell)。
尽管有这些举措，EAFM的实施一直缓慢且不均衡(Juan-Jordá等人2018年，Haas等人2020年，Koubrak和VanderZwaag 2020年)。在大多数情况下，RFMO/As在生态系统方面的工作侧重于尽量减少对副渔获物种的影响，对更广泛的生态系统考虑的整合非常有限，如生态系统属性、营养关系、栖息地保护、累积影响或多种驱动因素(Juan-Jordá等人，2018年，哈斯等人，2020年;参见Link and Browman 2014;有关NAFO中EAFM更广泛的路线图，请参见Koen-Alonso等人2019)。
实施以区域为基础的工具清楚地说明了现代渔业标准与传统法律框架和原则之间的紧张关系。出于对国家管辖范围以外地区海洋生物多样性保护的关切，国际社会呼吁RFMO/As防止海底捕鱼对脆弱的海洋生态系统(VME)造成重大不利影响(联合国大会2006年)，并在更广泛的范围内开发和实施基于区域的工具，包括海洋保护区，用于渔业管理和海洋生态系统保护(例如，联合国2002年、联合国海洋保护区审查会议2006年、2010年和2016年)。RFMO/As在不同程度上回应了这些期望。一些非金枪鱼类区域渔业管理组织已采取措施保护海洋生态系统，包括对所有或特定的底层渔具关闭区域(Bell等人2019年，Ortuño Crespo等人2020年)。尤其值得赞扬的是东北大西洋渔业委员会与OSPAR委员会(一个具有环境任务的区域海洋项目)合作的努力，以协调各自基于区域的工具，确保多部门政策的一致性(Kvalvik 2012年，Freestone等人2014年，Smith和Jabour 2018年;另见UNEP 2016)。远洋封闭区域较少出现(Ortuño Crespo等人，2020年)。CCAMLR因建立了第一个和最大的公海MPA而脱颖而出(分别是南奥克尼群岛南大陆架和罗斯海;见Smith and Jabour 2018)。值得注意的是，建立这些保护区的目标不仅考虑到保护关键的自然生态结构、动态和功能(CCAMLR 2009一个,2016年一个)，同时也提供科学参考区域(CCAMLR 2009一个)，包括监测自然变率和长期变化，以及评估气候变化对生态系统的影响(CCAMLR 2016beplay竞技一个)．
尽管这些努力明显表明在实施EAFM方面取得了进展，但它们也面临着一些挑战。在国家管辖范围以外的地区采取的基于地区的措施“很少、静态和部门性”(Ortuño Crespo等人，2020年)。所有的过程都需要大量的“时间和努力”(Freestone et al. 2014;另见Kvalik 2012)，共识的需要一再阻碍了措施的通过(Brooks 2013)。基于区域的保护工具通常旨在限制它们对渔业利益的干扰，有时违背科学建议(Brooks 2013, Smith和Jabour 2018)。RFMO采取区域禁捕措施的法律能力多次受到缔约国的质疑(Brooks 2013, Smith和Jabour 2018)。反过来，多部门合作在很大程度上没有实现(Freestone et al. 2014)。
谈判一项关于在国家管辖范围以外地区养护和保护海洋生物多样性的具有法律约束力的国际文书(ILBI-BBNJ;(2018年联合国大会)回应了碎片化法律格局在程序和实质性方面的局限性。然而，拟议的新制度是否以及如何与区域渔业管理和自然保险联盟相互作用仍有相当大的不确定性。谈判各方强调，该协定应“以[尊重和]不损害相关法律文书和框架以及相关全球、区域、分区域和部门机构的方式解释和适用”(联合国大会2020年)。可以说，国际法的部门分割有利于政治和经济利益。
关注气候变化:跨界渔业管beplay竞技理面临的挑战
前几节概述了处理跨界渔业管理的环境影响的国际法律和政策概况。他们强调了EAFM要求的全面、预防性、适应性和灵活方法与长期存在的国际法律规则、原则和实践之间的紧张关系，这些规则、原则和实践有利于分散、促进稳定和保护现状。在气候变率和变化不断增加的背景下，这些紧张关系将会加剧。鱼类资源分布和丰度以及生态系统组成的变化，以及变化性和不确定性的增加，将对区域渔业管理组织/区域渔业组织的管辖和体制设置、科学和决策过程以及管理目标和方法提出挑战。我将阐述其中一些挑战，扩展上一节的分析，概述可能支持和增强RFMO/ a适应能力的法律规定和政策发展。
为气候变化做准备和规划beplay竞技
迄今为止，RFMO/ a在其科学或生态系统附属机构中一般以特别方式处理气候引起的变化。只有一些国家在其科学工作计划或战略中纳入了与气候相关的研究(例如，CCSBT 2015)，尽管优先级相对较低(CCSBT 2017, Rayfuse 2019)。据报道，应对气候和海洋变化的机构能力不足(粮农组织/GEF 2016年，NAFO 2018年，Koubrak和VanderZwaag 2020年)。尽管有明确的建议(联合国气候变化框架公约2016年审议大会、粮农组织2016年审议大会、CCAMLR 2018年审议大会、NAFO 2018年审议大会)，但机构间与气候数据和研究机构的合作通常没有得到推进。
beplay竞技气候变化有时隐含在种群评估或管理战略评估中，作为变化的环境驱动因素(例如，CCSBT 2018年，Koen-Alonso等人2019年)。这种方法避免了潜在的有争议的归因问题，并响应与渔业管理相关的空间和时间尺度(Reid 2018, IPCC 2019)。然而，它提出了一个问题，即除了种群评估和TAC设定之外，了解和准备气候变化可能影响RFMO/As工作的不同途径是否足够(Carlarne和Eagle 2012年，Pentz和Klenk 2020年)。beplay竞技
战略和全面规划一直滞后(Pentz和Klenk 2020)。即使是在环境评估执行方面记录最好的组织CCAMLR，也在推进气候变化战略考虑方面遇到了困难。beplay竞技2009年，CCAMLR通过了一项决议，旨在“敦促”增加对南大洋气候变化影响的考虑，以更好地为CCAMLR的管理决策提供信息，并“鼓励”CCAMLR的所有缔约方积极为相beplay竞技关科学计划做出贡献(CCAMLR 2009b)．委员会尚未就通过“气候变化应对工作方案”解决气候变化对南大洋渔业的科学和管beplay竞技理影响达成更具体的建议(CCAMLR 2018)。另一项向委员会和科学委员会工作文件引入基于科学的气候变化影响说明的提议也被否决，但将由一些成员在自愿基beplay竞技础上实施(CCAMLR 2018)。最近，西太平洋和中太平洋渔业委员会(WCPFC)经过广泛讨论，通过了一项与该委员会有关的不具约束力的气候变化决议。beplay竞技该决议寻求考虑气候变化对其成员和合作成员的经济以及粮食安全和人民生计的潜在影响。beplay竞技委员会进一步鼓励就气候变化与目标物种和非目标物种之间的关系，包括与影响它们的其他因素的相互关系进行科学研究，并鼓励在委员会的审议中考虑到这一科beplay竞技学研究以及采取保护和管理措施。值得注意的是，该决议还包括一项明确而有抱负的缓解承诺，尽管仅限于减少委员会及其附属机构工作而非捕鱼作业产生的碳足迹(见WCPFC 2019)。
尽管联合国大会鼓励区域渔业管理组织/区域渔业组织通过交换数据、研究和最佳做法，加强合作，以制定和实施适应战略，但尚未通过应对气候引起的跨界渔业变化的长期适应战略(联合国大会2019年)。RFMO/As及其成员可从一项以科学为基础的适应气候变化区域战略中受益，该战略指导该组织的工作及其成员的国家适应努力。beplay竞技一个困难的方面是RFMO/As愿意和能够在多大程度上解决生计和粮食安全的气候脆弱性问题。RFMO/ a没有系统地解决渔业的社会经济因素(Engler 2010, Koen-Alonso等人2019;但参见《世界粮食安全公约2019》)，尽管《联合国粮食安全公约》有一些规定(见下文)。
响应决策过程
beplay竞技预计气候变化将以不同的方式影响渔业资源和生态系统，包括渐进的长期变化、季节和年代际变化的增加、异常现象的增加以及达到临界点时的制度转变。RFMO/As将需要及时应对这些不同影响的战略。
区域资源管理组织的合作制度化和复杂结构(Harrison 2019)已经促进了基于定期科学评估结果的适应性决策过程。假设在评估过程中集成了海洋变化的气候驱动因素，在现有的管理实践中可以适应渐进的变化(Diekert和Nieminen 2017)。突然的变化(无论是异常还是体制转变)将需要不同的应对措施。保险联盟在第6.7条中认为有必要在紧急情况下采取措施。如果“一种自然现象对……的地位产生了重大的不利影响”。各国应在紧急情况下采取养护和管理措施，以确保捕鱼活动不会加剧这种不利影响。”如果捕鱼活动本身对鱼群的可持续性构成严重威胁，也可采取紧急措施。虽然联合国气候变化框架公约使用了“自然现象”一词，但该术语的非限制性解释可包括由不确定的、累积的或间接人为驱动因素造成的海洋学和生态系统变化。
一些rfmo已经商定了解决“例外情况”的协议，通常认为，当储量移动到与MSE模拟测试中考虑的各种场景兼容的参数范围之外时，就会发生这种情况(Arrizabalaga等人，2018年，NAFO 2019年)。如果宣布了一种例外情况(并评价了其严重性)，委员会将采取预防措施，从加强监测到减少TAC。还可以通过事先商定的管理部门对可预见事件的反应来实现权宜之计。例如，一些组织已经就倾斜控制规则达成一致，这是一种适应性收获策略，可以在较小的种群规模下降低开采率(Sigler et al. 2016)。这些措施可能不是为了应对气候变化而采取的，但它们是针对不确定性和变化进行动态管理的例子。beplay竞技
随着科学在理解复杂和相互关联的现象方面的进步，不确定性的增加可能会引发技术或科学争端，这些现象对管理和不同的渔业利益有重大影响(Pinsky等人，2018年)。科学争议可能会使决策瘫痪，并导致RFMO/As的“反应差距”(Pentz和Klenk 2017)。《公约》提供了一种迅速处理技术争端的机制，将争端提交特设专家小组处理(《公约》第29条)，这一机制在过去得到了成功的利用(例如，《公约》1999年)。区域区域管理组织可考虑在先发制人的基础上制定设立这种专家小组的规则和程序。
新的钓鱼机会
气候引起的分布和生态系统变化可能会导致具有商业潜力的新渔业的开放，这反过来又对确保及时、预防性和可持续管理构成重大挑战。正如上文所讨论的，RMFO/的结构性障碍在实践中为不可持续的捕捞提供了普遍的激励，导致了在管理措施能够达成一致之前的种群崩溃(Engler 2010)。
在渔业管理预防性办法的范围内，《联合国渔业福利公约》第6.6条涉及了新的或勘探的渔业。该规定要求各国尽快采取谨慎的养护和管理措施，收集数据，评估渔业对种群长期可持续性的影响，并在评估的基础上实施措施，包括酌情逐步发展渔业。一些区域渔业组织/区域渔业组织(例如，CCAMLR和南太平洋区域渔业组织)以及联合国大会关于保护脆弱海洋生态系统的决议(联合国大会2006、2009)和粮农组织深海渔业准则(粮农组织2009;参见cadell 2018)。还商定了对以前有可能支持未来商业渔业的海冰覆盖地区采取更强有力的措施。2018年签署的《防止北冰洋中部公海无管制渔业协定》缔约方承诺，只有在确立预防性养护和管理措施之后，才授权在该公海区域进行商业渔业活动(第2条、第3.1条和第5.1条)。它还要求建立一个科学研究和监测联合计划(第4条)，但尚未最后确定。CCAMLR则在冰架退缩或崩塌后新暴露的海洋区域指定了有时间限制的特别区域进行科学研究(CCAMLR 2016b瑞福斯,2018)。
在其他情况下，考虑到公海(有资格的)自由捕鱼的基本原则、区域渔业管理组织/区域渔业组织的决策过程以及导致“繁荣与萧条”周期的经济刺激，可能难以执行联合国渔业活动框架公约关于新渔业或勘探渔业的规定。尽管通过市场和港口措施努力解决了搭便车者的不合规问题(参见Stokke 2019)，但搭便车者的不合规仍然是一个挑战。正在谈判中的国际间渔业组织和bbnj可进一步在实质性或程序性上加强新渔业的国际制度。例如，该协议可以要求至少对不属于现有RFMO/A管辖授权范围的新渔业进行环境评估(Wright等人，2016年，联合国大会2020年)，概述最低标准(联合国大会2020年)，或加强问责制和透明度(联合国大会2020年)。
管辖权的挑战
受管制渔业的分布转移或扩大可能超出区域渔业管理组织/渔业分配协定的一般固定界限，使部分鱼类脱离其管制范围。如果鱼群分布扩展到公海的邻近区域，而该区域不存在对该物种具有管辖权的区域管理组织/区域管理机构，则各成员可能需要修改区域管理组织的边界或作出安排，将所采取的养护和管理措施扩展到邻近区域。实际的安排可能比修改组织的边界更灵活，特别是在迁移的持久性存在不确定性或它只影响RFMO管理的一个物种或一个子集的情况下。
如果鱼类转移到现有的区域渔业管理组织/保护区对该鱼种有管辖权的区域，转移到沿海国主权管辖的区域，或者如果非成员在作出安排之前就在邻近区域开始捕鱼活动，情况就不同了。在所有这些情况下，迁移物种的实质性管理将需要新一轮谈判，以与其他组织协调或适应新的渔业权利和利益。这方面的早期例子是西北大西洋渔业组织(NAFO)和东北大西洋渔业委员会(NEAFC)之间的非正式协议，以解决远洋红鱼的分布转移和大西洋蓝鳍金枪鱼(鳍thynnus)代表大西洋金枪鱼保护国际委员会(ICCAT;Koubrak和VanderZwaag 2020)。
加强海洋弹性
将生态系统和气候考虑更广泛地融入渔业管理将需要定义、评估和平衡多个生态系统目标(Link和Browman 2014年，粮农组织/GEF 2016年)。这些生态系统目标可能相互冲突，特别是与短期渔业目标相冲突。EAFM可能需要降低采收率和总允许捕捞量(Tudela和Short 2005年)。管理生态系统对气候变化的恢复力需要减少其他人为压力源，包括渔业(McIlgbeplay竞技orm等人，2010年，Craig 2017年，Diekert和Nieminen 2017年)，并通过海洋保护区或海洋保护区保护重要的海洋区域，作为一种适应措施(Grafton 2010年，Barange等人，2018年)。
碎片化和无等级(分散)的国际渔业治理体系不适合评估和平衡权衡(Wolfrum和Matz, 2003年，Friedman等人，2018年)。尽管政府间气候变化专门委员会(IPCC)强调，国际社会需要迅速推进“整个海洋”战beplay竞技略，以应对人为海洋变暖和酸化带来的风险和挑战(Hoegh-Guldberg等人，2014:1661)，但能够促进这种合作解决问题的途径只有少数，而且相当无效。还有待观察的是，伊利利比- -多边新司法机构是否能够通过充实实质性或程序性机制来促进国际法律领域的发展，以平衡海洋法中相互冲突的目标。其他建议，如建立一个集中的公海渔业系统(Telesetski 2014年)或完全关闭公海渔业以提高海洋的恢复力(Brooks等人2014年，Craig 2017年)，代表着背离在公海(有资格的)自由捕鱼原则，这将需要决定性的、迄今尚未显示的全球政治意愿。
软性法律倡议可能导致政治压力，要求在渔业、多样性和恢复力目标之间寻求高级别政策协调，可能会在《联合国气候变化框架公约》(第5(g)条)项下对保护海洋环境生物多样性的义务给予具体内容。《联合国气候变化框架公约》缔约方会议通过一项关于海洋的决议(Scott 2017)，可呼吁区域渔业管理组织考虑到渔业和气候变化的累积压力，解决海洋环境和海洋资源的恢复力问题，并为此提出beplay竞技一项具体和有时限的行动计划。尽管气候变化机制早期忽视了海洋问题(Freestone 2009年)，但目前的发展为综合和合作行动beplay竞技提供了更坚实的基础(因为2015年《海洋宣言》，IPCC 2019年)。联合国大会、UNFSA审查会议和联合国海洋也可以加强努力，协调不同部门组织的工作，以实现多个生态系统目标。有影响力的国家、国家联盟或RFMO/ a也可以在这方面发挥领导作用。
重新分配协议
正如人们常说的那样，储量分布和丰富性的变化将产生国家之间的“赢家和输家”(Hoegh-Guldberg等人2014:1660,Sumaila等人2020)。beplay竞技气候变化已经并将继续对渔业管理的分布产生影响。自然资源的分配一直是国际海洋法发展的主要动力，也是区域渔业管理组织任务的核心。在很大程度上，这仍然是一个未解决的问题，冲突可能会随着气候变化而变得更加频繁，这可能是分布或数量变化的结果。beplay竞技
从专属经济区向公海的分布转移或反之，可能会引发“双重危险”或不可持续的竞争捕捞情况(Pinsky等人，2018年，Rayfuse 2019年)。如果为专属经济区和公海所采取的措施是根据对鱼类的分区依附情况的评估而采取的，那么转移鱼类也会影响分享协定所反映的利益平衡。可能需要根据新的事实情况重新评估这一标准。事先商定的重新评估标准、指标、过程和时间线可减少科学和政策冲突，并维持合作行动(见NEAFC 2017, Palacios-Abrantes等人，2020)。
例如，如果海洋资源转移到一个非成员沿海国家的专属经济区，或转移到另一个区域管理组织/海域管辖下的公海，则共享协议也可能因新的参与者而不稳定。容纳新的渔业参与者将需要限制现有的渔业机会和影响现状，这一决定通常受到抵制，甚至不惜牺牲可持续性。
可开发生物量的减少也会对共享协议造成挑战。储量的逐渐变化更有可能在现有的评估和管理过程中得到适应(Diekert和Nieminen 2017)，尽管TACs的减少通常受到抵制。分享公吨而非百分比的TAC协议，从本质上来说，弹性较弱。
缺乏适应能力也可能导致捕鱼机会的丧失。例如，可能需要调整渔船队和渔具，以便在更远的距离或更深的水域捕鱼。缺乏适应能力也可能限制一些成员参与新的渔业的能力。如果一旦将渔业确立为商业渔业，就用历史渔获量作为分配捕捞机会的主要标准，缺乏利用新机会的适应能力将导致长期的捕捞机会减少。
可转让配额、其他基于权利的可交易制度和附带支付常常被建议作为提高渔业管理安排灵活性的手段(经合组织2010年，Aqorau等人2018年，Palacios-Abrantes等人2020年)。这些系统允许重新分配捕鱼机会，以适应由于分布或丰度变化而造成的业务或经济效率低下的情况。成员间配额交易的做法在大多数区域渔业管理组织中很常见。然而，这些经济措施不一定能解决社会经济影响，特别是粮食安全和就业(Ojea等，2017年)。
有人建议建立海洋和适应的高级原则，并参考渔业准入的气候正义问题，以整合海洋和气候(Scott 2017年)。到目前为止，在rfmo的分配工作中(如ICCAT 2016年，IOTC 2019年)还没有提出气候正义的论点，很可能会遭到抵制。即使在没有这种高级别政策的情况下，区域渔业管理组织也可以通过提高透明度和实际应用与分配有关的粮食基金制度的一些规定来解决由于转移储存而引起的分配问题。其中包括第24条和第25条，分别涉及承认发展中国家的特殊要求和与发展中国家的合作形式。特别相关的是，要求各国直接或通过区域或全球组织加强发展中国家发展本国跨界鱼类渔业和参与公海渔业的能力的规定。第5(i)条、第7.2(e)条和第11(d)-(e)条依次承认对渔业的依赖是采取管理措施时应考虑的标准，特别是在分配捕鱼机会时。海洋资源管理组织的适应战略可以推进这些概念，并先发制人地解决对该组织和海洋资源的可持续性都代价高昂的争端。
结束语
综合和适应性环境评估被广泛认为是跨界渔业管理的必要条件，并将在气候引起的海洋生态系统变化的背景下变得更加相关。的确，气候变化突beplay竞技出并加强了在管理鱼类资源时充分考虑动态的、相互深刻联系的社会生态系统的复杂性、不确定性和不可预测性的必要性。
《联合国粮农组织框架》包括若干规定，为生态系统的复杂性和活力制定了区域资源管理/生态系统响应机制，并支持适应能力。然而，这些规定是在遵循法律原则和原则的结构和目标内存在的，这些原则和原则与一体化和适应相矛盾:环境法、国际法和海洋法的碎片化;目标与生态系统的固定愿景一致(Craig 2010);维护参与国之间关系和协议的确定性和稳定性。在张力中协调这些原则一直是EA对管理的理论和实践的核心挑战，特别是在气候变化的背景下(Karkkainen 2002, Craig 2010, 2013, Doremus 2010, Ruhl 2010, Green等人2015)。beplay竞技就RFMO/As而言，国际法的权力分散和以协商一致为基础的性质进一步限制了可能的反应。
区域管理组织/区域组织已经采取了一些灵活的安排、适应反应和适应能力，在某些情况下是由于需要对气候引起的种群分布变化作出反应。然而，在很大程度上，这些反应都是临时的。RFMO/A尚未以积极和全面的方式应对气候变化。beplay竞技加强知识库和专业知识，在决策结构和过程中系统地应对气候变化(Rayfuse 2019)，建设适应能力和灵活的合作机制(包括分配协议)，可能成为RFMbeplay竞技O/As工作中更为突出和明确的部分。
仍然存在的问题是，对跨界渔业管理逐步实施环境评估是否足以应对日益增加的挑战(Pentz和Klenk 2020)。RFMO/ a在管理决策中引入生态系统考虑因素(包括气候变化)的速度和范围(Koubrak和VanderZwaag 2020)可能赶不上生态系统变化的速度和规模(Pentz和Klenk 2beplay竞技020)。此外，在实施跨界渔业管理的环境评估时明确考虑到气候变化，只是解决beplay竞技了相互关联的海洋-气候关系的一个方面。渔业目标与确保海洋对气候变化的恢复力这一更广泛目标之间的协调，是区域渔业组织/区域渔业组织基本上没有处理的一个方面，很难在海洋法部门化的范围内处理，需要强大的全球政治意愿。beplay竞技此外，在跨界和高度洄游鱼类的捕鱼机会分配以及养护措施的好处和负担方面尚未解决的公平问题将在气候变化下重新出现并加剧。beplay竞技
致谢
这是由加拿大社会科学和人文研究理事会资助的加拿大海洋伙伴关系的一个产品。
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