研究

混合治理模式内生态系统服务的支付:评估加州牧场的政策一致性和互补性

• 摘要
• 简介
• 背景
  • 政府主导的可持续土地利用激励措施
  • 生态认证和价格溢价
  • PES市场激励
• 方法
  • 案例研究
  • 数据收集
  • 分析
  • 研究的局限性
• 结果
  • 企业供应链可持续性
  • 牧场主的保护优先事项
  • 保护资金的需求超过了供给
• 讨论
  • 政策一致性:改善土壤健康的共同目标
  • 混合治理模式中的政策互补性
  • 混合保护融资
  • 未知和机遇
  • 考虑保护政策的权衡
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 数据可用性
• 文献引用

介绍

全球环境问题的多标量性质需要多层次的环境治理(Lemos和Agrawal 2006)，因为从地方到国际规模的分层政策通过指挥控制和基于激励的方法相互作用，影响管理结果(Lambin和Meyfroidt 2010, Ostrom和Cox 2010)。环境治理被定义为“一套监管过程、机制和组织，政治行为者通过它们影响环境行动和结果”(Lemos和Agrawal 2006:298)。这些过程不仅限于政府，还包括企业、非政府组织和社区。在混合治理方面，如果参与者之间有共同的目标，即使这些参与者有不同的动机，公共和私营部门的政策也可以相互加强。事实上，多个环境政策可以以互补和有益的方式相互作用，其中政策组织的汇合往往比少数或单一治理机构产生更好的环境结果(Nagendra和Ostrom 2012)。

我们提出了混合环境治理的案例研究，应用于加州牧场。我们对一项新的生态系统服务付费(PES)倡议(由食品和农业行业牵头，称为生态系统服务市场联盟(ESMC))对加州养牛场的潜在影响进行了事前政策评估。在一系列牧场自然资源中(Spiegal等人，2016年，Sala等人，2017年)，我们特别研究了土壤有机碳(或“土壤碳”，就本文的目的而言)，因为人们对农业土地上的碳封存越来越感兴趣，作为一种减缓气候变化的策略，而且全球牧场规模巨大，估计占全球土壤碳的三分之一(Follett和Reed 2010年，Delonge等人，2014年)。beplay竞技

围绕自然资源治理混合方法价值的激烈辩论仍在继续，这可能在与减缓气候变化有关的研究中最为明显(Jordan et al. 2015)。beplay竞技自20世纪70年代以来，全球环境治理范式已经从集中的政府控制模式转向了更加分散的跨部门治理，其中包括包治百病的解决方案(Ostrom和Cox 2010)。在这种社会-生态系统治理的新方法下，以社区为基础的自然资源管理和以市场为基础的工具都越来越受欢迎(Lemos和Agrawal 2006年)。这种分散的可持续资源管理方法利用了治理工具的多种好处和互补性(Lambin et al. 2014)，并且理想情况下对当地资源环境具有灵活性(Ostrom和Cox 2010)。

加州牧场为混合治理提供了一个强有力的研究案例。加州是牛肉产量排名前五的州(NASS 2018)，超过三分之一的土地面积被牲畜放牧(FRAP 2017)。加州根据2006年《加州全球变暖解决方案法案》(AB 32)制定了一项总量控制与交易计划，其收益用于资助加州健康土壤计划(HSP)。加州也有大量的私营企业致力于土壤碳和再生农业。尽管当政策重叠或相互抵触时，加州不同的机构和治理层可能会让牧场主感到沮丧(美国农田信托2012年)，但分层政策之间的潜在协同作用值得进一步研究。

为了提高对牧场土壤混合治理的理解，本研究调查了ESMC，这是一种新颖的PES政策，可能在未来几年为加州农民和牧场主提供。基于现有的混合治理文献(Lemos和Agrawal 2006, Börner和Vosti 2013, Lambin等人2014)，我们确定了两个标准，表明该政策在促进气候变化减缓、适应和土壤健康方面可能取得成功:政策一致性和互补性。beplay竞技关于一致性，政策制定者的目标可能与政策目标参与者的目标不同，但政策牵引力通常需要某种一致性，特别是对于自愿倡议。第二个标准是互补性，指的是新政策与现有政策的配合程度。解决现有政策参与的差距或障碍的新项目更有可能取得长期的成功和影响。我们通过评估(i)企业可持续发展目标与牧场主土壤保护优先事项之间的政策一致性以及(ii) ESMC市场与现有公共和私人保护政策交叉时的互补性来探索这些标准。

这种事前评估政策的方法为新的保护政策的制定提供了信息，并增加了其长期成功的机会，而相比之下，更传统的事后评估通常在政策失败或成功数年后进行。在过去二十年中出现了各种评估PES政策有效性的框架(Engel等人，2008年，Corbera等人，2009年，Vatn 2010年，Primmer等人，2013年)，包括最近的前期政策研究，包括访谈、调查、媒体报道和其他文件，以评估PES可能的社会政治和环境结果(Chinangwa等人，2017年，Tikkanen等人，2017年)。其他事前PES评估使用实验来评估政策设计如何影响生产者决策(Chinangwa et al. 2017, Hermann et al. 2017)和环境结果(Sarwosri et al. 2018)。我们的研究为农业生产者如何感知和参与多尺度治理机制(Dauvergne and Alger 2018)以实现他们自己的景观层面目标以及今天在牧场上发挥的政策互动提供了经验证据。这些发现不仅适用于加州，也适用于环境治理专家;为工作用地设计公共和私人保护项目的人;牛肉生产者和消费者;还有慈善家和投资者。

背景

生态系统服务是人类用来支持人类福祉的自然要素(Westman 1977, Daily 1997, Nahlik et al. 2012)。这一概念在应用于农业时被证明是有用的，因为除了作物和肉类生产之外，农业用地还能带来许多好处，包括野生动物栖息地、供水服务、碳储存和娱乐开放空间。无论是农田、牧场还是牧场，都可以通过政府和私营部门主导的多种方法来支持工作土地提供的各种生态系统服务。与农业用地相关的土地使用治理工具包括生态认证和价格溢价、PES、政府拨款和成本分担计划，每种方法都提供不同的收益(Lambin等人，2014;见图1)。

政府主导的可持续土地利用激励措施

政府资助的牧场保护计划包括成本分担计划、减税、补贴和保护地役权，通常是自愿的，由州或联邦机构资助。作为美国最大的私人土地保护组织，美国农业部自然资源保护局(NRCS)管理着支持围栏和水利基础设施发展的《农业法案》项目，这些项目可以改善放牧管理，减少土壤侵蚀。这些项目包括环境质量激励计划(EQIP)、保护管理计划(CSP)、草原保护计划(GRP)和农业保护地役权计划(ACEP)。

许多政府成本分担计划特别支持土壤健康，或“土壤在生态系统和土地使用边界内作为重要生命系统发挥作用的能力，以维持动植物生产力，维持或提高水和空气质量，并促进动植物健康”(Doran和Zeiss 2000:3)。改善土壤健康包括减少干扰、最大限度地增加土壤覆盖、支持生物多样性和确保活根的存在(NRCS 2017)。政府项目还提供财政援助，以支持水质和野生动物(Huntsinger et al. 2010)，包括野生动物友好型围栏和off-stream water development项目(Mannix and Allison 2018)。

政府机构还为保护地役权提供资金，这是一种土地使用协议，土地所有者将其财产的开发权转让给土地信托或公共机构。保护地役权可以通过为牧场改善提供资金和防止与转换为开发相关的侵蚀，间接支持土壤健康(Diaz等人，2012年)。在美国，这些地役权通常是与美国农田信托、自然保护协会和加州牧场信托等非政府组织合作实施的(Cheatum et al. 2011, Booker et al. 2013, Huntsinger and Bartolome 2014)。

在州一级，加州在自然资源保护方面投入了大量资金。自20年前的第12号提案(LAO 2017)以来，该州选民已经批准了七项自然资源债券，现在总额超过300亿美元的债券基金用于保护和恢复开放空间和工作土地(CARB 2019)。加州自然资源局通过其可持续农业土地保护(SALC)计划(CARB 2019)投资于保护地役权。加州还创新地使用付款方式来激励牧场的保护活动，包括加州食品和农业部的HSP激励计划，该计划投资于工作土地上的碳封存。仅在2020年，HSP就在316个项目上投资了2200多万美元，大部分资金来自州限额和交易收益(CDFA 2020)。

生态认证和价格溢价

生态认证项目为生产者提供了额外的收入，使他们生产的产品具有更高的质量或相对于现有商品的可持续性。认证项目可以由政府主导，也可以由非政府组织发起。目前可用的与牛肉相关的可持续性认证包括草饲认证(例如，绿色世界草饲认证、PCO草饲认证、美国草饲协会认证和美国农业部草饲计划)、再生、美国农业部有机、野生动物友好型认证(例如，奥杜邦认证的鸟类友好型牧场)和自然认证。

牧场主有多种激励措施来销售利基产品以换取价格溢价(Crowley等人，2019)，包括增加收入潜力，价格稳定，以及可以促进生产、降低成本、整合新技术或提高生产效率的教育机会(Hajjar等人，2019)。然而，利基市场产品的缺点是显著的，特别是繁琐、昂贵和缓慢的认证过程。牛肉价值链的长度和多面性使得标准化难以监测和量化，例如，与咖啡认证相比(Mora 2018, Hajjar等人，2019)。与可持续发展相关的标签的激增使生产者和消费者都感到困惑(Barnette等人，2016年，Buckley等人，2019年)，而且往往不清楚价格溢价是否达到生产者(Blomquist等人，2015年，Naegele 2019年)。最后，由于气候和牧草供应的季节性变化，在加利福尼亚牧场上放牧草牛可能具有挑战性，牧场主经常引用肉质量和缺乏基础设施作为草牛整理的障碍(Gwin 2009)。考虑到价格溢价激励的局限性，许多生产商完全放弃了可持续性认证。

PES市场激励

最后一类pe是正式市场，全球价值约360亿美元。这些市场允许金融交易，即“旨在确保或提供生态系统服务的土地管理实践的价值交换”(Salzman et al. 2018:136)。正式的pe市场包括合规驱动市场和自愿市场。例如，公司报告碳排放量，并通过PES市场交易碳抵消信用额，涵盖报告公司直接运营或拥有的源的排放(范围1);报告公司购买的电、热或蒸汽(范围2);或来自产品的整个价值链(范围3;WRI and WBCSD 2014)。

为了满足自愿和合规碳补偿的需求以及对农业碳的日益增长的兴趣，已经为农业景观中的土壤固碳开发了各种市场和协议。其中包括美国芝加哥气候交易所(CCX)、澳大利亚减排基金(ERF)、Verra验证碳标准(CAR 2019)使用的协议，以及美国碳登记处避免将草地和灌丛转化为作物生产(ACoGS)方法。美国没有全国性的温室气体排放限额和交易计划，尽管各州已经通过了温室气体法规，如加利福尼亚州的AB 32和SB 32。在2010年关闭之前，CCX一直是北美自愿的温室气体排放限额和交易计划，将牧场的碳纳入市场(Goldstein et al. 2011)。CCX包括了大约1000名牧场主，主要分布在大平原(Gosnell et al. 2011)。CCX的经验教训导致从关注固碳的具体实践转向实际项目层面的成果，即从“基于规则”的土壤碳补偿转向“基于结果”的土壤碳补偿(Gosnell et al. 2011)。自那以后，新的工具和举措不断涌现，在碳监测的严谨性和市场的可扩展性之间建立了平衡。其中包括像COMET-Farm这样的规划工具，以及蒙大拿州草原碳计划、怀俄明州碳信用计划、Terra全球资本和生态系统服务市场联盟等倡议。

PES项目为牧场主提供了通过多样化和提高收入来降低风险的机会(Toombs et al. 2011)，但这些机会也伴随着重大挑战。通过PES市场补偿土地所有者的土壤碳通常取决于额外性，但补偿土地所有者现有土壤碳或避免草地转化的项目除外。对于需要可测量的土壤碳增加的市场，由于半干旱和干旱草地的非平衡性质，额外性可能难以确保(Westoby et al. 1989, Vetter 2005, Booker et al. 2013)，其结果取决于当地土壤和气候特征(Carey et al. 2020)。加州的牧场具有显著的异质性和空间变异性，从干旱的内陆山谷到沿海的中型草原(Vetter 2005, Huntsinger和Bartolome 2014, Sloat等人2018)。在大多数加利福尼亚牧场上，降水等非生物变量对生产力的影响比生物因素更大(Oba等人，2000年，Engler和von Wehrden, 2018年，di Virgilio等人，2019年)。基于土壤湿度(Soussanna et al. 2004)，管理变化导致的土壤碳固存在不同地区差异显著，这主要是由于净初级生产力和残留物分解的差异(Follett and Reed 2010)。因此，牧场主在加州干旱和半干旱牧场采用的具体管理实践并不可靠地影响碳循环(Booker et al. 2013, Briske et al. 2014)。由于利用C4光合途径的禾草可以支持土壤碳的增加，但存在区域差异(McSherry和Ritchie 2013, Abdalla et al. 2018)，因此，特定地点的植物群落进一步缓和了结果。

土地所有者的历史管理努力也会影响额外性，特别是当土壤在最大碳稳定能力饱和时(Gosnell et al. 2011, Booker et al. 2013)。这可能会降低以附加性为基础的市场奖励土壤管理变化的能力。土壤PES计划的另一个技术挑战是新储存碳的持久性，特别是在项目或运营层面(Conte等人，2011年，Bossio等人，2020年)。碳信用额要被认为可以抵消温室气体排放，就必须是基线情景之外的附加条件，而且是永久性的(Thamo和Pannell 2016年)。最近的研究对一切照旧下假设基线情景的有效性提出了质疑，因为在没有抵消的情况下估计的土壤固碳量或温室气体排放量可能不准确(Haya等人，2020年)。

最后，在一个经典的“精确vs实用”困境中，CCX表明，协议越受数据驱动，牧场主参与碳市场的可能性就越小(Gosnell et al. 2011)。另一方面，人们发现不那么严格的协议在碳信用市场上不具有竞争力，许多牧场主发现对土壤碳的支付不足以抵消注册或实施成本(Hansen et al. 2018)。过渡到新的做法可能具有挑战性，有时需要十年才能完成，例如过渡到轮牧系统(Gosnell et al. 2011)。Cheatum等人(2011)对加州牧场主的调查也反映了这些挑战，他们对PES项目和与参与相关的官僚主义障碍表示不满。

文化、经济和政治障碍也存在于牧场的碳封存中(Follett和Reed 2010)。一系列因素阻碍牧场主参与保护项目或采用新的管理实践，包括社会网络、教育、价值观和文化等特征(Chan等人2012,Lubell等人2013,Brain等人2014,Roche 2016)，牧场系统动力学(Sayre 2004, Wilmer和Fernández-Giménez 2015)，管理项目的公共或私人组织类型(Cheatum等人2011)，项目设计(Didier和Brunson 2004, Farley等人2017)，土地所有者的生产目标(Peterson和Coppock 2001, Lubell等人2013)，以及机构人员流动率和文书负担(青山和Huntsinger 2019)。需要进行研究，以了解在牧场实施PES市场的这些障碍，以匹配目前对土壤碳测量和监测技术的投资水平。这应该包括更好地理解如何以一种对牧场主和他们在土地上的日常经验有意义的方式构建项目参与。Cheatum等人(2011)发现，牧场主对政策管理者高度敏感，期望从首选管理者(被确定为非营利组织和私营公司，而不是政府管理者，国家机构是最不受欢迎的)那里获得较低的报酬。这种个人偏好因素通常决定了身体上的可能性和社会上的可实现性之间的差异(Smith et al. 2005)。

据估计，目前由美国私人拥有的农业用地提供的正式PES市场信用额的需求约为139亿美元，其中包括对水质和碳信用额的需求(Informa Agribusiness Consulting 2018)。未来，PES市场可以在减缓全球气候变化方面发挥重要作用，前提是其结构能够有效地调动生产者的参与并保持计量的严密性。beplay竞技自2006年以来，自愿碳项目已封存了约12亿吨二氧化碳当量，2016年至2018年期间自愿碳抵消交易量增长了52.6%(生态系统市场2019年)。由于混合治理模式中的众多行为体制定了与碳相关的政策，以履行其在《巴黎协定》下的承诺，自愿市场和合规市场都可能在减排方面发挥越来越大的作用(Hamrick and Gallant 2018)。

加州牧场主的土壤碳PES选择菜单将很快大幅扩大，因为几家风险资本支持的初创公司已经出现，为生产者提供土壤碳封存的补偿。区块链软件公司Nori正在建立一个碳抵消市场，以促进自愿抵消排放的公司和生产土壤碳抵消的农民之间的交易。另一家初创公司Indigo Ag向早期采用者宣传了每吨土壤碳15美元的价格(Indigo 2019)。前所未有的专业知识和资本流入土壤碳PES计划，预示着其可行性，但这些努力的最终成功仍有待观察。与这些创业公司的独立方法相反，本案例研究的重点是一个跨部门的合作计划，旨在工作场所PES: ESMC。

方法

案例研究

ESMC是一个新的PES市场倡议，专注于农业用地土壤碳、水质和水量。参与者包括48家食品和农业行业的公司和组织(附录1)，包括通用磨坊、麦当劳、拜耳、嘉吉、达能，以及像大自然保护协会这样的非政府组织。ESMC由诺布尔研究所(Noble Research Institute)发起，旨在为牧场主和农民制定国家土壤碳和水信用协议。该协议正在德克萨斯州和俄克拉荷马州的28328公顷(7万英亩)范围内进行试点，并将于2022年正式上市(ESMC)。最终方案将在美国几个地区进行本地校准，以考虑到不同的地理位置以及作物和牲畜生产系统。作为一个广泛的联盟，ESMC通过汇集技术知识来制定共识协议，整合来自各成员的土壤专业知识。我们将本研究的重点放在ESMC上，因为该倡议作为主要行业参与者和协作方法的重要意义。

数据收集

本研究包括文献综述、参与者观察和两次访谈活动(斯坦福大学IRB协议#50991)。首先，我们调查了有关加州牧场主可获得的基于激励的保护计划的学术出版物。然后，我们通过参与观察，通过参加可再生农业社区的集会，包括2019年在加利福尼亚州圣罗莎举行的草食交流会议和2019年在加利福尼亚州奥克兰举行的可再生粮食系统投资论坛，来了解目前补偿牧场主生态系统服务的趋势。两位主要作者还参加了在芝加哥举行的ESMC第一次年度会员会议。在2019年8月的IL，了解市场的发展现状，并与会员联系进行访谈跟进。与ESMC建立非正式伙伴关系有助于团队获得市场协议草案，这有助于随后与牧场主就这一新机会进行的访谈。

最后，我们对不同目标人群进行了两次访谈活动(n = 24)，采用半结构化电话访谈(见附录2)。第一组访谈对象(共10人)为ESMC成员和相关专家。我们第二组访谈的样本人群(共14人)是加利福尼亚州的牧场主，他们有超过50头奶牛(或25对小牛)在他们的财产或租赁土地上放牧。

对于我们的牧场主访谈，我们采用了多阶段、有目的的抽样方法，避免只对加州牧场主协会成员名单上的成员进行抽样，以确保视角的多样性。我们有意地选择了不同生物区域内的县，基于这些县是(1)前10个牛牧场县和(2)加州牧场社区的代表。为此，我们根据美国农业部国家农业统计局2012年的农业普查数据，确定了加州养牛场数量最多的10个县。然后，我们确定了这些县在该州六个生物区域中的位置(FRAP 2017)，正如Ferranto等人(2011)所做的那样，以确保在整个生态系统类型中捕捉到观点。然后，我们通过与牧场管理专家协商，使用非随机选择进行聚类抽样，这些专家建议研究团队，从政治、文化和代际角度来看，这10个养牛县中哪一个最能代表加州目前的养牛社区。最后，我们联系了为推荐目标县服务的UC合作推广(UCCE)代理商，并成功地与圣路易斯奥比斯波县和默塞德县两个县的代理商建立了研究伙伴关系。这些代理人在他们的县内选择了符合我们选择标准的牧场主样本，并代表了政治倾向、文化背景、收入、牧场遗产、牧场规模、教育水平和对可持续性的参与的多样性。这些代理人最初主动参与了这项研究。同意参与的牧场主平均拥有46年的放牧经验，经营规模多样，平均放牧面积为3770公顷(9317英亩)，超过一半的牧场主是全职牧场主(附录3)。

分析

两位主要作者使用Nvivo 12(一种计算机辅助定性数据分析软件(CAQDAS))转录和分析了所有的访谈。代码是由两位编码人员根据早期访谈中表达的态度的感知模式开发出来的，随着时间的推移，我们进行了更多的访谈，代码得到了完善。本研究采用了Glaser和Strauss(1967)提出的扎根理论方法来发展理论，强调在社会学研究中，不仅要验证现有理论，而且要根据收集到的数据产生新的理论。这种方法与逻辑推导或推断的假设形成对比，这些假设是基于先验假设的“无根据”理论。我们没有在分析之前对数据进行编码，而是使用了Glaser和Strauss的常数比较方法，由此开发了一组初始代码，以反映访谈中交流的想法。然后使用代码来更好地理解子组之间的差异，通过比较不同组或类别的受试者来突出他们之间的观点和行为差异(Glaser和Strauss 1967)。结果中标记为“C”的引用指的是ESMC成员，而标记为“R”的引用指的是参与的牧场主。

研究的局限性

因为我们的牧场主样本是根据县UCCE代理商的建议创建的，参与这项研究的牧场主可能与我们的合作伙伴代理商有现有的关系。因此，我们的样本可能对保护项目表现出积极的倾向。我们的采访样本只代表了加州牧场主人口的一小部分;然而，由于我们在访谈中达到了一个饱和点，在每次额外的访谈中我们都听到了类似的回答，这对研究团队来说意味着足够的样本量。最后，由于两位主要作者对不同的访谈进行了编码，即使我们使用编码器间的可靠性评级来确定编码器对主题的不同理解方式，然后校准我们的主观性，但我们对编码的解释中固有的主观性可能仍然存在。我们对第一类错误(假阳性)的偏好超过了第二类错误(未能检测到影响)。

结果

企业供应链可持续性

对ESMC成员的采访显示，有几个因素促使企业发展农业碳信用市场，包括(1)碳植入和(2)改善生产者获得资本的途径，以实现可持续转型(表1;相关采访引语见附录4)。

与企业承诺相关，许多受访者谈到了ESMC在帮助企业实现其碳承诺方面的效用，包括通过碳嵌入。对农业来说，碳插入是减少CO₂通过对供应商农场生态系统服务的投资，公司供应链中的排放。这与碳抵消形成对比，在碳抵消中，企业通过购买外部验证的碳抵消来抵消其温室气体排放。Insetting为公司提供了一个灵活的选择，以实现其环境、社会和治理(ESG)目标，同时立即减少公司日常供应链运营中的温室气体排放。一位受访者谈到了这一激励因素:

基于科学的目标范围3减排目标…是他们努力减少温室气体足迹的一大动力……所有这些公司，我们都有减排目标，我们必须实现我们的公开承诺。(C3)

值得注意的是，“嵌入”一词的定义有些变幻无常(Tipper et al. 2009)，国际碳抵消与减少联盟确定了两种广泛使用的方法。在一个定义中，一家公司“在自己的供应链中投资开发碳抵消项目，并购买所有产生的碳信用额来抵消其运营排放”，抵消额由第三方验证。第二种方法不需要第三方验证，包括投资“在其供应链内为供应商和公司产生环境、社会和/或经济价值的任何活动”(Davies 2016:3)。

如何定义嵌套，以及与生产碳嵌套相关的必然要求，对生产这些资产所需的投资有影响。通过ESMC市场，农民和牧场主可以根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)用于评估国家温室气体清单排放数据不确定性的分级系统，生产碳镶嵌(第一级资产)或碳抵消信用(第二级资产)。beplay竞技尽管一级和二级温室气体资产都被认为相当于1公吨封存的二氧化碳当量(CO2e)，但二级温室气体资产需要更高级别的监测、报告和验证(MRV)，包括来自生产者的特定地点数据和经过认可的第三方的验证。对二级资产更严格的监管允许它们在碳市场上作为碳抵消信用额进行交易。与此同时，与二级资产生产相关的MRV成本增加对ESMC等农业土壤碳市场的可扩展性构成了重大挑战。

在牧场环境下，碳嵌入可以包括实施可能降低CO的措施₂排放，包括堆肥和覆盖种植。这种做法还可以通过改善土壤健康来提高作业对极端天气事件的抵御能力，这也可以为适应和减缓气候变化提供支持。beplay竞技也就是说，今天加州牧场管理者最常使用的气候适应策略旨在保持库存的灵活性，而不是增加土壤碳(Macon et al. 2016)。

关于为生产者的可持续转型吸引财务激励的第二个激励因素，在几次采访中都有这样的看法:“农民采取不同做法的过程中存在很多障碍，但其中一个重要的障碍是财务。我们需要找到一种方法，将公共、私人和企业的利益(结合起来)，以激励更好的做法。”(C13)

牧场主的保护优先事项

与ESMC成员一样，参与这项研究的加州牧场主也强调了土壤健康的重要性。当被问到“保护对你来说意味着什么?”，我们听到的回答是:“保持开放，保持完整，让一些食草动物在那里吃草，希望以一种再生的方式进行，以一种建立土壤健康、减少侵蚀、增加土壤持水能力的方式进行”(R15)。尽管受访的牧场主重视土壤健康，但他们并没有将这种自然资源的管理描述为与气候变化相关的目标，而是将其描述为更广泛的生态系统服务网络的一个关键方面，该网络可保障盈利能力，并为下一代保留业务。

总的来说，牧场主为他们的经营确定了两个主要的保护目标:(1)保护生态系统服务，如生物多样性、清洁水和健康的土壤;(2)从生态和财务可持续性的角度，防止商业开发，为下一代保护牧场(表2)。许多受访的农场主都参与了NRCS项目，以实现这些保护目标，其中NRCS的EQIP是最常用的保护融资项目，生态认证在受访者中最不受欢迎。

在对新的ESMC模型进行简要介绍后，所有参与本研究的牧场主(n = 14)都表示有兴趣参与这样的碳信用市场，只要该市场有科学依据，并且他们得到的补偿与他们的努力相称。牧场主对参与农业碳市场的保留意见包括加州牧场土壤碳封存的科学是否确定，以及与ESMC成员的观点相呼应，解决生产者可能面临的风险，其中一些是加州气候固有的:

如果有人在2011年或2012年干旱开始时加入(ESMC)，我会认为他们会被认为是有史以来最糟糕的土地管理者，因为他们的剩余干物质(Residual Dry Matter)等等。我们没有让种子生长，因为我们没有雨水……在过去的几年里，你会看起来像个超级巨星……那些干旱的年份很艰难……如果你在这个项目上有额外的成本，而你却指望着没有得到的学分，那可能会造成严重后果。所以这些都要算出来。(R8)

支持这些发现的访谈的进一步定性数据可以在附录5中找到。

保护资金的需求超过了供给

在这项研究中接受采访的加州牧场主表示，如果所提供的报酬足以支付与过渡到新做法相关的劳动力、设备和时间成本，以及在碳支付实现之前与采用做法相关的财务风险，他们愿意改变他们的做法。如果市场设计师、政府或其他合作伙伴愿意为这一过渡提供资金，那么改善管理牧场土壤健康和长期气候适应能力的共同目标就可以实现。

在整个保护界，人们一致认为，如果要实现保护目标，就需要新的资金来源(Echols et al. 2019)。尽管一些受访者使用了政府的保护项目，但加州每年只有一部分申请得到资助。例如，加州大约41%的EQIP申请在2019年获得了资助，其中略超过三分之一的资金用于牛肉和奶制品业务(USDA-NRCS 2019，2009财年至2019财年未公布的EQIP、CSP、生产商、合同和应用数据)．根据我们对加利福尼亚州2019年EQIP和CSP申请的分析(表3)，我们估计该州未满足的EQIP和CSP需求超过1.35亿美元。这可以被认为是超过1.35亿美元的加州生产者对保护资金的未满足需求。由于EQIP合同通常规定了成本分担部分，要求生产者自付整个项目成本的25 - 50%，因此对资金的总需求可能更高，因为考虑到实现成本分担部分所需的前期成本，许多种植者一开始就不会申请。通过对加州生产商对环保资金需求的保守估计，我们可以更好地理解混合资金的需求，以及碳市场等新工具在填补这一资金缺口方面的重要性。

讨论

政策一致性:改善土壤健康的共同目标

在这项研究中，我们提供的证据表明，具有不同动机的利益相关者，例如管理温室气体排放的公司和提前规划下一代的牧场主，可以围绕土壤健康的共同利益进行协调。尽管企业购买补偿的兴趣商品是可测量的碳，但企业和牧场主拥有更广泛的目标成果:改善土壤健康、肥力和防止侵蚀。值得注意的是，以碳信用为重点的碳市场机制并没有直接解决这一系列更广泛的结果，但这是ESMC成员和牧场主的共同利益。

对加州来说，我们相信企业的碳投资更有利于适应气候变化，而不是减缓气候变化。beplay竞技土壤碳和土壤健康目标通常在企业宣传和政策(如加州的健康土壤倡议)中联系在一起，因为改善土壤健康的活动和增加土壤碳的活动有很大的重叠。然而，改善的土壤健康并不一定等同于可测量的土壤碳固存，部分原因是土壤健康是一个广义的术语，可以根据土地所有者的具体利益目标以各种方式进行测量(Doran和Zeiss, 2000年)。此外，许多旨在改善固碳的农业做法在加州草地上的测试中产生了不确定的结果，这表明在加州多变的景观和气候中应用特定做法时，碳附加性面临挑战(Booker等人，2013年，Briske等人，2014年，Delonge等人，2014年，Delonge和Basche 2018年)。值得注意的是，防止加州放牧地温室气体排放最有希望的机会是通过防止开发和土壤侵蚀来保护现有的碳汇(Diaz等人，2012年，Booker等人，2013年，Teague和Barnes 2017年)(Gosnell和Travis 2005年，Diaz等人，2012年，Booker等人，2013年)。

考虑到加州牧场碳附加性的不确定性，在管理改革后，土壤健康方面的改善很可能超过土壤有机碳的增加。改善土壤管理可以对土壤肥力、农业生产力和整体气候恢复力产生可衡量的积极影响(Bradford等，2019年)。因此，牧场主更有可能实现土壤健康目标，而不是生产可交易的碳相关商品，或为公司减缓气候变化的目标做出贡献。beplay竞技改善土壤管理的企业插土工作可以通过减少土壤侵蚀和稳定产量来建立牧场层面的气候变化抵御能力(Bradford等人，2019年)。beplay竞技因此，牧场主的土壤健康目标可以通过企业的碳投资以及支持土壤健康和牧场生产力的EQIP等NRCS项目来实现。

混合治理模式中的政策互补性

混合环境治理模型表明，当各种行为体制定的政策协同作用时，它们可以克服任何单一政策的局限性(Nagendra和Ostrom 2012)。今天，牧场主可使用的支持土壤健康的无数政策工具给他们带来了独特的好处和挑战，如表4所示(基于文献和我们的采访)。例如，虽然碳市场可能会释放融资，并使牧场主能够长期科学地跟踪土壤健康指标，但它们通常会将前期财务风险分配给生产者。政策可以通过将风险从土地所有者转移到供应链中的其他参与者来减轻这种负担。其他以实践为基础、由政府主导的PES项目也可以帮助牧场主更容易进入以结果为基础的碳市场，如NRCS的保护创新赠款(CIG)农场试验项目，该项目通过对保护实践的激励支付来降低生产者面临的风险。美国农业部的CSP和EQIP等项目可以在农民采用新的管理方法时为他们提供直接的赠款支持，而不管他们吸收了多少额外的碳。美国农业部未来的项目可以通过为参与PES市场提供技术或财政支持来进一步降低生产者的过程风险，例如，支付监测费用(例如，聘请承包商和实验室制定土壤采样计划，收集和处理土壤样品)。在混合治理模式中，公共项目在提供资金和技术支持方面发挥着重要作用，使生产者能够更容易地进行与土壤健康和适应相关的投资。

混合保护融资

如果ESMC和混合治理模式中的其他新项目能够解决当前参与的障碍，例如，通过减轻生产者的行政负担，它们就可以解决阻止牧场主参与保护项目的财务风险和非货币障碍。如果由NRCS项目支持的交叉围栏和改善放牧管理等改进措施能够改善土壤碳水平，牧场主可以通过PES市场获得额外的碳奖励。这些收入可以支持未来牧场在运营效率、盈利能力和碳封存潜力方面的改进。在这种情况下，ESMC可以特别帮助满足几种类型的牧场主对保护融资的需求:(1)那些在NRCS成本分担计划中承担个人份额的牧场主，(2)被政府保护计划拒绝的申请人，或(3)那些反对政府主导的计划的人。

来自PES市场的付款通常只有在生产商实施了新的基于保护的做法之后才会支付，这需要前期费用。因此，采用新的做法可能需要碳信用之外的额外财政支持的激励。例如，如果PES碳市场能够保证(即非竞争性)获得负担得起的资本，以降低实践转变的风险，并支持采用新实践的前期成本，那么它可能对牧场主特别有吸引力。可获得的环保融资可以采取多种形式，包括慈善或企业赞助的赠款、影响力投资者的低成本贷款，或与自然资源保护委员会合作的循环信贷池(鼓励资本，2017年)。正如《鼓励资本》(2017)所指出的，一些保护措施可以为投资者提供资本回报，例如通过有机过渡。一个循环的低成本信贷池可以补充政府项目的成本分担部分，并释放更多的公共资金来满足牧场主的需求，帮助每一笔公共资金走得更远。最重要的是，这种机制可以使企业为生产者行为改变提供财务激励的目标与牧场主保护其经营盈利能力的优先事项相一致。

无法获得公共资金的生产者可以越来越多地转向减轻经济风险的私人资本来源(见图2)。许多创新的保护融资机制目前正在开发中，包括ESMC成员达能北美公司(Danone North America)，该公司已与rePlant capital建立了2000万美元的合作关系，以支持农民向再生和有机做法过渡。其他为生产者转型提供资金支持的利益相关者包括Foodshed Investors、Rabo Agrifinance和Pipeline Foods的有机转型贷款等投资基金，以及连接出借方和种植者的众筹平台。创新的保护融资可以帮助牧场主减少参与碳市场和实施新的土壤健康做法的风险。农业碳市场的设计者可以在建立或支持创建此类机制方面发挥作用。

未知和机遇

由于财政激励可能会激励生产者采取保护措施，企业为产生的信用向农民支付的价格将在一定程度上决定任何农业土壤碳市场的可行性。ESMC市场是否会导致土壤健康和牧场管理实践的可观察到的变化，取决于牧场主是否认为风险，包括成本、时间和劳动力，值得碳市场的预期回报。激励采用新的管理实践所需的碳价格因牧场主而异。例如，一位参与者告诉我们，“每英亩3- 5美元是一笔大买卖”(R13)，而另一位牧场主解释说，“每公吨碳15-20美元永远都不够……如果我们真的想看到一些激励计划，让牧场主走到下一步，它需要更像每吨70美元，80美元”(R15)。在经济上更依赖农业活动获得收入的牧场主可能需要更高的价格点才能参与碳市场。加州的牧场主经常投资保护他们的财产，却没有预期的经济回报;然而，如果薪酬不足以激励参与，参与率可能会保持在较低水平。历史上，牧场主参与保护计划的比例很低(Didier和Brunson 2004年，Cheatum等人2011年，Farley等人2017年)，这表明碳市场影响牧场管理实践存在重大障碍。

除了价格之外，ESMC受访成员提出的一个相关问题是，对牧场衍生碳抵消的不确定需求:“最重要的是:需求是什么?我们可以建立协议，我们可以找到农民，我们可以完成试点，但谁最终会从这个市场上购买?”(C5)。国家气候政策可能会影响未来的碳抵消需求，例如，如果国家碳税成为现实。与此同时，国家碳税对集约化农业的影响以及随后对牧场经营的影响尚不确定，但考虑到它将给严重依赖工业生产玉米的商业饲养场带来的压力，这可能是不可忽视的(Booker et al. 2013)。未来的联邦或州法规侧重于土壤侵蚀、农业用地转换、栖息地保护、水或养分损失，也可能影响生产者参与ESMC或其他PES市场的兴趣和能力。在缺乏对碳抵消信用的可靠需求的情况下，ESMC成员可能需要提供初始投资，以制定实现土壤健康目标的目标，填补资金缺口，直到建立一致的信用买家渠道。

最后，牧场土壤碳PES市场的成功取决于精确土壤碳监测技术的可扩展性和可负担性。需要长期监测的可量化指标来确定和衡量政策的成功，特别是在以结果为基础的市场环境中。考虑到在加州异质牧场测量土壤碳的成本和挑战，这项任务似乎比测量土壤生产力更具挑战性，而土壤生产力可以通过卫星、无人机和大规模绿化来跟踪。通过其协作方式和专业知识的聚合，ESMC在制定可扩展和准确测量土壤碳变化的监测协议方面处于有利地位。

考虑保护政策的权衡

对牧场弹性的投资可以支持与保护自然资源和保障农场生产力和盈利能力相关的多个保护相关目标(Derner et al. 2018, Gosnell et al. 2020)。与此同时，人们还应注意到旨在增加土壤碳的活动可能造成的环境损害，以及在相互目的下起作用的政策之间可能产生消极相互作用。这些情况给环境保护决策者提出了重要的权衡考虑。尽管旨在在工作土地上实现可持续性的政策在本质上通常不是对立的(Lambin和Thorlakson 2018)，但一些以保护为重点的活动可能会对其他保护成果产生负面影响(Buckley Biggs和Huntsinger 2021)。这种权衡的两个例子是当土壤肥力增加导致植物多样性减少时(Harpole等人，2016年)，以及当有机修正导致土壤铅或硝酸盐和磷径流增加时(Gravuer等人，2019年)。土地所有者和社会普遍认为牧场具有一系列的保护价值，包括水质、濒危物种栖息地、本地植物等。在加州许多牧场增加土壤碳的难度可能表明，仅针对土壤碳的PES计划与加州工作土地的更广泛的保护目标之间存在偏差。

结论

在混合环境治理模型的背景下，我们使用了两个标准来评估一个新的农业行业主导的PES市场的潜在影响:(i)政策一致性和(ii)政策互补性。基于牧场主的土壤健康优先事项和企业可持续发展目标之间的一致性，以及PES市场和现有保护政策的交集，我们探索了牧场土壤碳PES的挑战和机遇。

政策的目标有时可能与目标参与者的目标不同，但政策的牵引力需要某种程度的一致性，特别是对于自愿倡议。这项研究表明，虽然碳市场的目的可能是减缓气候变化，但它旨在吸引的牧场主更关心土地资源的长期管理、牧场的生产力和盈利能力以及弹性。beplay竞技PES市场的开发人员受到机会的高度激励，以推动生产者之间的行为改变，并实现企业的碳排放目标。Insetting侧重于在农业供应链中建立弹性，似乎是一种适应气候变化的措施，与牧场主提高牧场弹性的目标非常一致。beplay竞技这些牧场层面的目标可以通过资助或教育项目来实现，如加州健康土壤计划和由推广服务或NRCS运营的保护项目，这些项目支持放牧管理和土壤健康。

在政策互补性方面，ESMC碳市场等新的环保工具成功的可能性取决于它们在多大程度上解决了现有保护计划留下的差距和参与障碍，包括监管负担、缺乏透明度或生产者参与度低。此处评估的PES市场可以帮助满足当前对保护融资的需求，特别是对那些NRCS计划申请被拒绝或不愿参与政府计划的牧场主。如果由NRCS项目补贴的改善措施允许增加土壤碳，牧场主将通过PES市场获得奖励。如果对封存碳的补偿足够高，牧场主的额外收入不仅可以支持公共项目无法提供资金的基础设施建设，而且还可以为已经在低利润率运营的牧场的整体财务前景做出贡献。ESMC市场以结果为基础的结构，通过允许牧场主进行适应性管理，适合加州高度变化的气候。支持土壤健康目标的政府项目和私营部门PES市场在混合治理结构中具有重要的互补性，并调动了各种行为体的不同能力，从农业行业的研究专业知识和供应链影响力到生产者协会的农场级关系。

尽管如此，围绕土壤碳PES市场的实施仍存在重大挑战，包括确定牧场衍生碳信用的买家，管理生产者在采用新做法时面临的财务风险，以及由于加利福尼亚州许多牧场的非平衡性质而难以增加土壤碳。碳抵消市场结构在支持牧场主和企业共同目标方面的能力可能有限，因为它依赖于牧场碳抵消的不确定需求和价格，而且它只专注于土壤碳的十年增长，而不是改善土壤健康或防止侵蚀等更广泛的景观目标。为牧场主提供一个足够高的价格点，以激励他们参与，这对政策牵引和扩大规模至关重要。为了成功地建立牧场层面对气候变化的抵御能力，ESMC和其他新兴的农业碳市场应该扩大与当地牧场主、beplay竞技推广机构和市场开发过程中的其他专家的接触。

尽管与气候变化相关的天气变化性增加威胁着当今养牛场的财务生存能力(Bastian et al. 2018)，但气候变化beplay竞技也为牧场主打开了新的资本形式，从PES市场到金融业对耕作土地的投资。通过这些项目中的任何一个，如果交流和材料不仅涉及气候变化，而且涉及与牧场主社区最共鸣的管理目标:建立土壤健康，防止侵蚀，并将良好的牧场传给下一代，那么更多的牧场主可能会参与进来。beplay竞技

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