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李，J.和J.巴乔，2021。以社区为基础的组织在弥合规模不匹配方面的承诺和限制:联邦土地合作治理的案例研究。生态与社会26(1): 7。
https://doi.org/10.5751/ES-12029-260107
以社区为基础的组织在弥合规模不匹配方面的承诺和限制:联邦土地合作治理的案例研究
摘要
美国联邦土地管理者的任务是为当代人和子孙后代管理大量的资源。然而，考虑到管理联邦土地的组织和机构往往无法克服与规模相关的挑战，在不同景观的多个利益相关者之间协调行动具有挑战性。非常规油气开发在联邦土地上经常是一个有争议的问题。确定如何弥合该部门的规模不匹配对于实现管理目标至关重要。为了更深入地了解管理石油和天然气的制度格局，我们采用了深入的案例研究方法，研究了美国西部的一个案例，在这个案例中，社区与联邦土地管理者合作，取消了25个现有的石油和天然气租约。我们确定了与非常规油气开发相关的最相关的规模错配，并评估了社区组织在弥合规模错配以提高机构适应性方面的作用。我们的研究结果证明了以社区为基础的组织的重要性，这些组织可以作为桥梁组织，吸引广泛的跨规模行为者。我们的研究结果还强调了在不同利益相关者群体之间建立共同愿景以促进合作的重要性。我们的结论是，克服规模不匹配需要关注共享价值观以及创建和维护灵活的治理网络。介绍
在美国西部，由美国联邦政府直接管理的土地(联邦土地)占可用土地总数的46%，是未来福祉的关键领域(Charnley et al. 2008，国会研究服务2020)。土地管理人员面临着多种用途管理目标的挑战，同时面临着为当代人和后代管理资源的任务。此外，涉及的资源跨越多个政治管辖区，与不一定受联邦政府管辖的景观(如私人土地所有者、市政当局、县、州当局)相互依存。
非常规油气开发发生在联邦土地上，威胁着联邦景观的弹性，对野生动物和水质有记录的不利影响，以及不平衡的经济影响(Clark et al. 2012)。这些影响给美国林务局带来了几个挑战，林务局是历史最悠久、第二大的联邦土地管理机构，其任务是以“最能满足美国人民需求”的方式管理多种用途的土地(美国国会，1996年)。在联邦土地上进行非常规油气开发突出表明，生态过程的程度与有权塑造和改变这种过程的政治管辖权之间的差异可能导致制度和资源之间的不匹配。这种不匹配造成了规模不匹配，损害了数百万人赖以生存的景观的社会和生态弹性(Young 2002, Galaz等人，2008,Epstein等人，2015)。例如，在森林管理方面，野火或入侵物种爆发不受管辖边界的限制，因此需要多个行政单位之间的协调和协作(Fischer 2018年)。就非常规油气开发而言，对环境的负面影响可能会通过河流和含水层“流动”，可能会影响到那些没有从非常规油气开发中获得经济利益或没有参与实际决策过程的个人和社区(Solis et al. 2017)。
有效的环境治理需要制度安排、生态过程和社会系统之间的合理契合(Lebel et al. 2013)。考虑到不同时间和空间尺度的机构将能够更有效地管理所涉及的自然资源(Folke et al. 2007, Lebel et al. 2013)。然而，当涉及多个利益相关者时，实现这种匹配是困难的。协作治理已被提出作为一种提高实现制度匹配能力的方法;克服空间、时间和范围不匹配;并培养更具弹性的社会-生态系统(Folke 2006, Armitage et al. 2008)。对野火政策、野生动物管理、流域倡议和协同森林规划过程的研究强调，不同政治管辖区、私人和公共实体之间的合作，以及长期规划，可以减少规模错配的不利影响(Schoon和York 2011, York和Schoon 2011, Bodin和Nohrstedt 2016, Ager等人2017,Sayles和Baggio 2017)。
尽管石油和天然气钻探是联邦土地使用的一种重要形式，但很少有学者研究了石油和天然气行业规模错配的本质，以及协同治理在多大程度上可以减少这些错配的程度，增加制度的适应性。了解管理石油和天然气的制度格局，以及塑造这些制度并与之互动的参与者，对于培养更具弹性和适应性的系统至关重要。
我们的实证研究确定了与联邦土地上石油和天然气最相关的不匹配，并确定了主要参与者和组织试图最小化不匹配并促进协作治理以最大限度地提高制度适应性的方法。我们将研究重点放在美国科罗拉多州西部地区，在那里，围绕石油和天然气行业的利益相关者和机构的多样性为合作创造了障碍。本文介绍的实证工作展示了社区和利益相关者如何共同努力，改变科罗拉多州白河国家森林的25个石油和天然气租约的结果。我们强调了不匹配以及当地组织能够弥合不匹配并向森林监督员施压以关闭一个地区的石油和天然气租赁的过程。尽管我们的研究集中在科罗拉多州西部，但考虑到联邦土地上不同利益相关者之间正在进行的全国性冲突，我们的研究结果与其他地区高度相关。
标量属性和制度匹配:与联邦土地相关的概念概述
在环境治理和社会-生态系统研究中，规模错配和制度匹配受到了越来越多的关注。克服规模错配和增加制度契合被认为是有效环境治理的关键因素(Lebel et al. 2013, Epstein et al. 2015)。尺度可以被定义为人们用来研究特定现象的分析维度(Gibson等，2000,Cash等，2006)。不同的“级别”存在于每个比例尺中，作为一个特定的分析单位。例如，局部和全局层面是空间尺度维度内的不同分析单位(例如，局部到全局);较慢的时间框架(例如，天，季节)和较长的时间框架(年，几十年)是时间尺度维度内不同的分析单位。
有效的机构将考虑到不同规模的相互作用。然而，为管理联邦土地而设立的机构往往无法克服与规模相关的挑战以及管理生态系统所固有的多个跨规模相互作用(Schultz等人，2019年)。当管理尺度与空间、时间或功能尺度不一致时，就会出现尺度错配(Cumming et al. 2006)。例如，应对野火风险的有效策略需要在区域层面上确定，但应对野火的行动通常在地方层面上采取，这并不总是会降低野火风险(North等人，2012年，Schultz等人，2019年)。此外，规定如何使用森林资源的森林管理计划应每10年修订一次，但修订往往需要很长时间，且无法迅速适应这些变化(Fischer 2018)。此外，旨在管理这些自然资源的计划往往超出森林本身的界限，需要与其他行动者协调。空间不匹配也存在，因为美国林务局管理着大面积的土地，但景观跨越了对联邦土地使用优先次序不同的县。森林监督员很难确保他们的决定准确反映不同社区和利益相关者的利益和价值观，这些社区和利益相关者的福祉直接或间接取决于森林提供的服务。
除了注意规模和跨规模的相互作用外，管理社会-生态系统的机构应与生态系统过程相一致，并反映社区的利益和价值观。这种一致性，也称为“制度契合”，对于有效的环境治理非常重要(Lebel et al. 2013)。制度契合度取决于多种因素，如对空间和时间尺度的关注，以及人们是否能够参与创建管理自然资源的制度(Epstein et al. 2015)，以及制度是否能够适应不断变化的当地条件。然而，当生态过程和社会规范和价值观在空间和时间尺度上发生变化时，实现制度适应是困难的。例如，在美国，管理森林管理的制度安排是在森林一级制定的，并由联邦授权推动，但这些森林地区横跨几个不同的县，而这些县的居民有着不同的利益。尽管森林计划对每一片森林都是独一无二的，森林监督员被允许对土地管理的某些要素(例如，在哪里允许放牧或钻探)自由裁量，但他们仍然需要遵循联邦指导方针(例如，管理决策不能与《濒危物种法》和《清洁水法》冲突)，这可能会限制他们做出反映当地社区愿望的决定的能力。此外，为管理联邦土地而设立的机构通常是长期的和相对持久的，但美国西部农村城镇的人口结构已经发生了变化，并将继续迅速变化(Abrams et al. 2015)。虽然这些机构和组织的设立是为了确保自然资源的管理是为了美国公众的利益，但考虑到管理优先事项的规模和范围，以及涉及的多个利益和利益相关者(例如，野生动物和濒危物种，机动与非机动娱乐，狩猎和捕鱼)，管理这些目标本质上是困难的(Fischer 2018)。
将组织作为协作治理的中心参与者
土地管理中的多标量属性表明，有效的协作治理和构建协作网络需要组织的存在，这些组织可以充当桥梁组织，在多个尺度上连接不同的参与者(Cash和Moser 2000)。桥梁组织通常被定义为促进合作生产和信息从一个相关行动者转移到另一个行动者的组织;他们与拥有不同目标、价值观和信念的利益相关者打交道(Clark et al. 2016一个，b)．最近，一些学者讨论了以社区为基础的组织如何作为桥梁组织，将不同规模的行动者联系起来(Molden et al. 2017)。桥接型组织可以连接不同层次的决策者和行动者，分享适当的知识，或帮助在不同利益相关者之间建立信任(Cash和Moser 2000)。在联邦土地管理的背景下，桥梁组织通常是与联邦机构合作实现某些目标的社区组织(Abrams et al. 2015)。虽然以社区为基础的组织在规模和能力上有所不同，但它们在美国西部农村越来越被认为是有影响力的行为体，在促进基于地方的合作和影响森林和联邦土地管理方式方面发挥着重要作用(Wondolleck和Yaffee 2000, Wilson 2006, Cheng等人2015)。这些行动者发挥了一系列作用，从促进多方利益相关者合作，到参与所谓的“制度工作”，填补制度空白，帮助开展土地管理活动或社区发展工作(Abrams et al. 2015)。社区组织在协调社区利益与联邦管理目标方面取得了不同程度的成功。虽然一些以社区为基础的组织难以在社区中获得牵引力(Armitage 2005, Gruber 2010)，并面临资金或合法性等障碍，但其他组织通过专注于利用现有网络和填补国家或企业参与者留下的角色，在协调地方利益与更广泛的联邦土地管理指令方面相对成功(Abrams et al. 2015)。
对西部农村社区组织的研究主要局限于与野生动物、木材或火灾相关的问题(Schultz等人，2019年)。非常规油气开发受到的关注相对较少，尽管它在塑造土地利用和农村生计方面发挥着重要作用。随着非常规油气开发在西部山间地区成为一个越来越有争议的问题，分析和评估社区组织如何在多个尺度上最大限度地减少不同参与者之间的不匹配和协调关系，对于有效地治理联邦土地的环境至关重要。
方法
案例研究背景
科罗拉多州是美国五大天然气生产州之一。它拥有第四大天然气储量，自2010年以来，由于定向钻井和水力压裂(通常称为水力压裂法)等新技术，该地区的原油产量增加了一倍多(美国EIA 2019)。2007年至2013年间，科罗拉多州的原油产量增长了146%，天然气产量增长了38% (Heikkila et al. 2014)。许多钻探活动发生在林业局和土地管理局(BLM)的土地上，这些土地占科罗拉多州土地面积的36%(国会研究服务2020年)。
目前，联邦土地上的石油和天然气开发由一系列机构和组织管理，这些机构和组织围绕并遵守正式的制度安排，如法律和条例，这些法律和条例决定了石油和天然气勘探的时间和地点。美国土地管理局和美国林务局是监督联邦土地上石油和天然气开发的核心。1920年的《矿产租赁法》和1947年修订的《已获得土地的矿产租赁法》赋予了土地管理局“负责约5.64亿英亩(2.28亿公顷)的BLM、国家森林和其他联邦土地，以及联邦政府保留矿产权的州和私人地表土地的石油和天然气租赁”(美国内政部，2020年)。美国林务局有权决定其管辖范围内的土地是否可以出租用于石油和天然气开发(1987年《联邦陆上石油和天然气租赁改革法案》)。目前，美国林务局“管理150多个国家森林和草原中约三分之一的联邦石油和天然气资源的获取和开发”(美国农业部，2020年)。换句话说，土地管理局负责租赁资源(石油和天然气)和管理许可证;美国林务局负责管理这些资源所在的土地表面。根据法律规定，美国林务局有权监管可能对地面造成干扰的辅助性但基本的活动，如道路建设和钻井平台的安装和操作。
为了确定联邦土地上非常规油气开发的不匹配，并了解社区组织在弥合规模不匹配中的作用，我们将研究重点放在科罗拉多州西部的一个地区，该地区的油气生产是一个激烈的争论问题，并且存在多个社区组织。我们采用了深入的案例研究方法，作为理解新的或正在出现的现象的最合适的方法(Yin 2009, Marshall和Rossman 2010)。[1]我们结合了对研究地区非常规油气开发相关文件的回顾，以及对主要利益相关者的半结构化访谈。相关文件包括联邦机构(如美国林务局、土地管理局)提出的文件以及报纸文章和网站。通过二级来源获取的信息，然后辅以21次与关键线人的半结构化访谈。我们使用滚雪球抽样技术来确定线人的身份，我们要求受访者想出其他参与取消租约过程的人的名字。雪球抽样过程始于对汤普森分裂联盟(Thompson Divide Coalition)主要成员的采访，该组织成立的目的是取消位于白河国家森林南部地区的租约。森林的南部地区被许多当地人称为“汤普森分水岭”。这21次访谈代表了以下6个主要利益相关者群体:(1)参与取消租赁程序的国会工作人员，(2)取消租赁运动的主要组织者，(3)休闲主义者，(4)当地企业主，(5)县专员，(6)联邦土地管理者。采访问题的重点是引出与租约取消过程相关的叙述。如果参与者愿意被记录，就会记录访谈;如果没有，则在采访过程中记录详细的笔记，并将其发送给受访者，以确保这些笔记准确地代表了他们的想法。 We examined data collected from the interviews and the document review, and engaged in an iterative process of coding to identify themes related to scale and scalar mismatches (Saldana 2015). The interview guide is provided in Appendix I.
案例研究背景:时间轴和参与者
我们的案例研究位于白河国家森林，这是一片230万英亩(930,779公顷)的森林，横跨科罗拉多州西坡地区的多个县(图1)。该地区的多样化经济严重依赖联邦土地，从牧场和农业到娱乐和采矿。虽然石油和天然气租赁一直在森林中进行，但水力压裂等新技术的发展增加了钻井的潜力，石油和天然气现在在该地区的经济中发挥着主导作用。与白河国家森林相邻的关键县(皮特金、加菲尔德和梅萨)的经济历史上是基于资源开采(如煤炭)的繁荣和萧条周期。然而，在过去的几十年里，各县在发展道路上出现了分歧:皮特金县已经转向以设施为基础的经济，由高档滑雪场推动，如韦尔度假村，并声称是科罗拉多州人均收入最高的县，而梅萨县继续专注于资源开采经济，其主要税基来自石油和天然气行业。加菲尔德县位于梅萨县和皮特金县之间，拥有科罗拉多州第二高的油气井产量和不断扩大的娱乐经济。
2004年，位于加菲尔德县的荒野倡导组织“荒野研讨会”希望根据《荒野法》保护白河国家森林地区。该组织了解到，它想要指定为荒野的地区在该地区已有租约。虽然没有强烈支持将其指定为荒野，但反对石油和天然气扩张的支持足够强烈，以至于社区成员组成了汤普森分水岭联盟，以“确保汤普森分水岭地区联邦土地免受石油和天然气开发的永久保护”(汤普森分水岭联盟2020)。
2015年，森林监督员发布了一份决定记录，关闭了汤普森分水岭地区的租赁。最终，森林监督员将可出租的土地面积从411,475英亩(166,518公顷)改为194,123英亩(78,559公顷)，这一决定将持续20年。不久之后，土地管理局取消了65份租约中的25份，并偿还了石油和天然气公司的租约费用。
结果
访谈和文件审查的结果揭示了基于社区的组织如何解决不同类型的规模不匹配问题，以及他们如何在弥合科罗拉多州西部林业局土地上非常规油气开发中存在的规模不匹配问题中发挥作用。
决策的时间框架与社区的价值观和油气行业的技术进步不匹配
2002年，当白河国家森林重新审视其国家森林土地和资源管理计划时，很少有人关心森林南部地区的租赁问题;它们位于偏远且难以进入的地形，“没有人想到它会被开发出来。他们[石油和天然气公司]只是想让他们拥有这些资源，他们是投机租赁”(小企业主1)。然而，随着技术的发展，这些资源更容易获得，公众越来越担心，并认为森林计划需要更新，以限制该地区的石油和天然气活动，因为这对该地区的娱乐经济有潜在的不利影响。
关于汤普森分水岭地区的石油和天然气租赁，时间上的不匹配源于出售石油和天然气许可证的决定与当地社区价值观和信仰的变化之间的时间差。此外，提高油气勘探盈利能力的新技术的发展也带来了具体的挑战。钻井租约一旦签发，就可以长期持有，即使管理层优先事项发生变化，也很难撤销。石油和天然气公司投资勘探，并在钻井平台上建立基础设施。一旦钻探开始，“我们(林务局)就不可能停止钻探。不可能”(林务局雇员)。
然而，汤普森分割联盟仍然能够主张取消尚未开发的现有租约。为此，它委托了一份报告，展示了当地经济的趋势，并记录了汤普森分水岭地区提供的货币和非货币利益。该报告强调了农业和旅游经济的重要性，这些部门如何支持该地区一半以上的就业岗位，以及石油和天然气将如何破坏经济的长期可持续性。汤普森分裂联盟的重点是将话语从关注石油和天然气勘探的短期利益转向关注该地区为社区提供的长期利益。此外，汤普森分割联盟强调，许多租赁是投机性的，并鼓励森林监督员“将未来的租赁销售集中在我们已经开发的地区”(林务局员工)。2015年，为限制汤普森分水岭地区石油和天然气活动而进行的近10年的斗争最终以森林监督员关闭该地区的租赁而告终。值得注意的是，这一决定不是永久性的，只在未来20年有效;森林监督员认为这一决定“达到了最能满足近期需求的平衡”(美国林务局2015:8)。
管理机构规模与地理区域规模不匹配
为管理白河国家森林地区的石油和天然气而设立的机构是针对一个很大的地理区域，林务局进行的评估并没有考虑到汤普森分水岭地区所提供的独特特征。此外，尽管钻井活动可以在相对较小的空间区域内进行，但由于道路网络、管道、砾石坑和所需的集成区，进入钻井平台的后果可能会造成严重的空间干扰(美国林业局2015年)。一位企业主说:“如果有150辆卡车在窗户上不停地响，我们的生意就无法继续下去了。”(小企业主2)。为了更好地评估石油和天然气开发对当地社区的环境影响，汤普森分水岭联盟要求咆哮叉保护协会(当地的一个流域倡导组织)起草一份关于环境健康的报告，并提供有关该地区流域质量的可靠、科学信息。
Thompson Divide Coalition还认识到，在油气开发时，关注相对较小的地理区域非常重要。该联盟没有解决整个森林的石油和天然气开发问题，而是选择专注于一个较小的区域，并使用“汤普森分水岭”一词来传达其目标地理重点。一些受访者在采访中反映，“汤普森分水岭”是一个合适的名字，因为它对许多利益相关者来说是熟悉和熟悉的，说“我们中一些试图建立联盟的人决定称之为[汤普森分水岭]”(Rancher 1)。与镇、县或区不同，汤普森分水岭没有明确的边界;林务局和土地管理局的地图上没有显示有一个叫这个名字的地区。相反，采访显示，“Thompson Divide”这个名字是在最初的一次会议上提出的，“我们都只是坐在一起，试图找出该地区的名称”(Rancher 2)。这个名称允许Thompson Divide联盟与该地区受非常规油气开发影响的所有相关利益相关者建立联盟;这让他们能够“与更广泛的受众进行交流”(Thompson Divide Coalition成员1)，并诉诸多种价值观。这一战略的结果是，“这不是通常的说法，即绿色人士站在一边，支持发展的人站在另一边，我们将为此斗争到底……这是一个非常集体的、基础广泛的团体，所有人都有同样的关切”(林务局雇员)。
另一种需要克服的空间不匹配是汤普森分水岭区域的地理区域跨越了多个司法边界。虽然租约从东到西长达40英里(64公里)，但该地区跨越了五个县的边界(图1)。这些县的优先事项不同:Mesa和Delta县不希望取消租约，因为它们依赖石油和天然气，而甘尼森、皮特金和加菲尔德县更愿意接受取消租约:“我们认为需要以安全有效的方式进行开发”(加菲尔德县专员)。森林监督员在决定是否取消租约时，必须平衡各县的不同优先事项。为了解决这种不匹配的问题，汤普森划分联盟改变了它试图保护的地区的边界，这样边界就能反映每个县的独特愿望。为了获得甘尼森县委员的支持，减少石油和天然气公司的阻力，改变边界是必要的。通过在边界上保持灵活，他们能够“实现满足双方利益相关者需求的平衡”(甘尼森县专员)。
社会组织规模与管理活动发生的规模不匹配
森林监督员最终决定是否取消租约，并关闭该地区的未来租约。这项决定将需要对森林计划进行修正。[２]在这个案例研究中，森林监督员希望做出的决定能够反映社区的不同利益，以及该机构为当代人和后代管理土地的使命。鉴于这些租赁是在联邦土地上进行的，取消租赁并确保该地区今后不再进行租赁需要广泛的支持。
然而，最初取消租约的整个过程以“许多已知的冲突”(荒野车间员工)和不同利益相关者对该项目的反对为特征，例如“一个直言不讳的山地自行车社区……拥有许多修剪过的小径的活跃的雪地摩托俱乐部，依赖许可证的牧场主”(牧场主1)。租约取消为讨论当地社区对汤普森河地区的不同评价提供了一个开端。为了获得取消租约的足够支持，汤普森分裂联盟必须与多个利益相关者合作，向森林监督员发出统一的信息。为了克服社会组织规模与管理活动规模之间的不匹配，汤普森分歧联盟需要在地方一级获得支持，并在国家一级确定利益相关者，他们将为如何驾驭官僚程序带来额外的专业知识。
建立一个共同的愿景很重要，因为“他们每个人(利益相关者)都有个人问题，但也有一个群体问题——没有人想在该地区钻井。”有些人只是不想被侵入，有些人不想和其他人分享草地，有些人说，我们不希望任何人开车到这里来。有一大堆问题”(加菲尔德县专员)。虽然人们对该地区应该受到何种程度的保护(例如，是否应该允许机动娱乐)有不同的意见，但人们对该地区的重要性有共同的看法。“如果你的董事会走在荒野线上，你就疏远了牧场主和休闲主义者。你需要一个多元化的董事会，不要过于自负，因为自负会阻碍进步，所以我们非常清楚谁是董事会的一部分”(牧场主2)。
诸如这样的评论:“我们(汤普森分裂联盟)对荒野工场非常清楚，我们不受他们的指挥，我们不会为你们而战，我们不会去荒野，我们不会谈论隐藏的宝石……我们在这里是为了阻止石油和天然气的开发。”不要用其他议程来搅浑水，因为那样你就会分心，反对派更容易进来说你不是为了石油和天然气，你是为了荒野”(Rancher 2)强调了保持单一目标和在达成共识时专注的重要性。为了获得支持，汤普森分裂联盟明确表示，不会停止在任何地方开采石油和天然气;相反，它关注的是一些地区，特别是汤普森分水岭地区，如何比其他地区更重要，因为它有“独特的独特特征”(汤普森分水岭联盟成员2)。汤普森分水岭联盟的成员说，他们不想孤立社区中的其他人，森林监督员也选择强调“人类在景观中的经验，当地知识，文化，和民间传说”(美国林务局2015:6)在讨论最终决定时。
关注每个人都认同的汤普森分水岭的特征，为对话和行动创造了空间。正如一位牧场主所说:“当你和你所有的环保组织和养牛协会一起去的时候，你走进参议员的办公室，说‘塞拉俱乐部和其他环保组织和养牛协会都希望你这样做。“首先，他摔倒了，然后他问你需要什么，并说他会在上面签字。我想说联盟的力量在于它所代表的多重利益”(牧场主1)。汤普森分裂联盟还通过市政厅会议、圆桌会议和与县专员的众多煎饼早餐，鼓励“陌生人”之间的对话(汤普森分裂联盟成员2);撇开多个用户之间的差异，例如“环境者和低影响用户，总是被围攻的机动化社区”(《牧场主2》)是“完成所有工作并战斗”(《牧场主2》)的最快方法。
此外，汤普森分裂联盟鼓励成立许多其他地方团体，以表示对取消租约的支持。例如，咆哮叉山地车协会、北汤普森牧场主协会、煤盆地牧场主协会和汤普森分水岭运动员等组织要求有兴趣倡导取消租赁的人加入该组织;一位受访者说，这些团体是“拼凑在一起的”(山地自行车协会成员)，所以看起来会有更强烈的支持取消租约。全国性组织——塞拉俱乐部、奥杜邦协会、荒野协会和鳟鱼无限——也作为支持取消租约的团体签署了协议。这些更具区域性和国家性的团体很重要，因为他们“在向选民讲话……(可以)向作为社区关键部分的西方社区讲话”(荒野工作坊员工)。国家组织在“宣传问题和带来大量评论”方面很重要。[3](林务员)向林务监督员报告。
讨论
在接下来的讨论中，我们将我们的结果放在一个更广泛的背景下，即基于社区的组织在联邦土地管理中的作用。我们讨论联邦机构和以社区为基础的组织如何与地方、区域和联邦治理的更大系统相互作用，为地方社区创造有意义地参与分层、自上而下结构的机会。
调整角色和目标以最大化规模框架
汤普森分歧联盟认识到在地方层面建立共识的重要性，然后将取消租赁的使命作为一个全国性的问题来制定。建立这种共识需要创造性的框架和论述策略。在这个案例研究中，汤普森分裂联盟将非常规油气开发视为一项影响原始荒野、狩猎和户外娱乐的活动。这种叙述增加了具有相似价值观的国家组织的支持，并可以通过要求其成员写信给森林监督员来为这一事业提供额外的支持。
我们的研究结果表明，想要有效地连接不同利益相关者的桥梁组织需要为不同的利益相关者构建不同的问题框架，同时保持共同的潜在愿景和目的。“规模框架”的概念——行动者“在一个社会问题所经历的规模与它可以通过政治途径解决或解决的规模之间构建有意义的(可操作的)联系”(Kurtz 2003:894)——对于实现取消租赁的最终结果是必要的。类似的策略在过去被用于促进跨尺度合作和实现保护目标(Wyborn和Bixler 2013)。我们的案例研究表明，这一策略也适用于较小的地理区域，以及经济和权力不对称明显的行业，如石油和天然气行业。
我们的研究结果证实，适当的叙述和采用清晰和量身定制的框架也有助于克服制度适应性问题(Wyborn和Bixler 2013)。通过将取消租约定义为将为当地社区带来重大的长期利益，并提供一系列广泛的社会、文化和生态效益，汤普森分割联盟将其目标-取消租约-与林务局的工作范围相一致。联盟的叙述符合林务局的任务，即确保森林活动与其为后代管理资源的使命相一致，同时也要在“最好地满足近期未来的需求”之间取得平衡(美国林务局2015:8)。
此外，我们的研究结果证实，紧密的社交网络是成功合作的必要条件(Wondolleck和Yaffee 2000, Armitage et al. 2008)。虽然一些研究表明，与当地社区关系密切的长期社区组织发挥了重要作用(Danks 2009)，但成立一个新的社区组织——特别是汤普森分歧联盟——来解决这个问题是有益的，因为它的单一任务与该地区其他组织的议程和声誉无关。作为社区中相对较新的参与者，汤普森分歧联盟乐于与他人合作，但从未失去对过程或结果的关注，从而为其成功做出了贡献(Yaffee和Wondolleck 2000)。然而，我们的结果也表明，单一的参与者是不够的。各种各样的参与者——不仅在数量上，而且在兴趣和技能方面——是必要的(Tindall et al. 2012)。
参与机构工作，促进向适应性协同治理的过渡
适应性协同治理是一种方法，在这种方法中，团队有意地学习并使其决策适应当地情况;这种方法侧重于将利益相关者纳入决策和结果的制定(Olsson等人，2006年，Plummer等人，2013年，McDougall和Bandjade, 2015年)。在这种背景下，汤普森分歧联盟倡导更广泛的社区参与，并确定了现有机构和治理机制可以为地方社区的声音创造空间的方式。此外，它提供了必要的信息并促进了变化(自适应治理本身的属性[见Dietz et al. 2003])。因此，汤普森分裂联盟能够建立网络并合作弥合规模不匹配。它利用现有的机构来促进中央组织仍然能够作出反映当地社区价值观和信仰的决定的可能性。尽管之前的研究表明，中心化组织很难克服与规模相关的不匹配(Cumming et al. 2006)，但我们的研究表明，基于社区的组织可以作为中心化组织(如林务局)的催化剂，以最小化规模问题并最大化适合度。
最近，学者们强调了自适应和协作治理的潜力，以减少与联邦土地管理有关的标量错配(Schultz等人，2019年)。从理论上讲，适应性协同治理允许集体行动，并创建符合当地情况的规则和制度(Cosens等人，2018年)。当地条件和规则之间的一致性(也是Ostrom的制度设计原则之一)是成功管理竞争性但不排他性资源的关键属性(Ostrom 1990，巴乔等人，2016)。在以社区为基础的组织及其对联邦环境的影响的背景下，适应性协作治理有可能允许政策符合当地社区的愿望并减少冲突(Brunner et al. 2005)，以及能够弥合潜在的规模不匹配(Ansell和Gash 2008)。
联盟的行动强调了在向适应性治理过渡的过程中为组织搭建桥梁的重要性。这种向适应性协作治理的转变要求以社区为基础的组织参与“制度工作”，即组织“创建、维护和破坏”制度(Lawrence et al. 2009:216)。汤普森分裂联盟作为一个伞形组织，允许社区集体合作，解构和解释国家环境政策法案中规定的规则，该法案要求联邦机构在做出最终管理决策之前评估潜在行动对环境的影响。此外，承担机构工作需要不同的组织在地方、区域和国家范围内发挥其独特的能力;如果组织想要实现他们的目标，他们需要“向外”和“向内”看(McDermott et al. 2011)。然而，社区之间和社区内部的权力不均衡仍然是一个重要问题，某些社区可能有更大的权力来制定符合其利益的叙事(Ingalls等人，2019年)。组织需要特别注意这些权力动态，并审查其机构如何工作，以确保社区，即使价值观与他们的使命不同，也能被代表和包括在这一过程中。
在联邦土地管理模式难以改变的背景下，我们的研究表明，认识到桥梁组织的力量可以导致创建更灵活的治理网络，并为培育有弹性的社会-生态系统提供一个切入点(Folke 2006, Vatn和Vedeld 2012)。我们的研究结果还表明，创建和维护灵活的治理网络可以增加以社区为基础的组织开展机构工作的可能性。
景观作为边界对象，形成取代政治身份的身份
我们的研究表明，基于社区的组织可以促进景观转变为人们可以赋予意义的边界对象(Star 1989,2010)。汤普森划分联盟所关注的相对较小的空间区域允许它专注于一个特定的景观，并对其进行叙述;该联盟成功地激励了当地社区，因为它创造了一个共同的愿景，有一个明确的信息，并且通过使用一个单一的名称很容易识别。
先前的研究表明，物理环境可以促进地方感(Stedman 2003)。我们的研究表明，具体的地理边界可能不那么重要。相反，它是一个景观的想法，以及它所持有的价值观，可以动员一个社区。对景观理念和价值的强调与过去的研究一致，这些研究发现，人们可以将一系列意义赋予景观，以及对景观的参与和依恋感如何激励人们保护它(Enqvist等人，2019年，Murphy等人，2019年)。此外，我们的研究表明，吸引多重身份，允许人们把自己的意义放在一个地方——无论边界或与之相关的概念多么模糊——可能是获得支持和在有争议的问题上达成共识的一种可能的解决方案。虽然基于地点的协作模式很常见，但它们并不总是成功的(Cheng et al. 2015)。我们的研究结果表明，培养共同的地方意识和管理意识可以增加在有争议的问题上成功合作的可能性。此外，培养这种地方感可以超越政治界限(Mayer和Shelley 2018)。尽管在不同的空间和时间尺度上发挥作用的不同利益相关者之间建立共识是一项挑战(Heikkila和Gerlak 2005年，Cronin和Weingart 2007年)，但在保持物理边界灵活性的同时，专注于强烈的地方感可能是实现目标的关键。
结论
美国西部农村继续面临着与土地管理相关的诸多挑战。认识到规模不匹配以及克服它们的方法是确保联邦土地的社会-生态弹性的关键。尽管石油和天然气在联邦土地上很重要，但人们对影响管理实践的不匹配知之甚少。我们的研究展示了基于社区的组织如何在不同的空间和时间尺度之间架起桥梁，并影响非常规油气开发的轨迹。在科罗拉多州西部，以社区为基础的组织能够将不同的利益相关者联系起来，并创建一个包含多种观点的共同愿景。这一过程消除了代表性差距(senu Cronin和Weingart 2007,2019)，并解决了非常规油气开发中的一些不匹配问题。我们的研究结果证明了清晰叙事的重要性，这些叙事既具有适应性，又具有对未来的潜在清晰愿景(Milkoreit 2017)。此外，我们的研究表明，组织需要有资源来评估与系统反馈相关的风险和收益，并且他们需要与可能持有不同议程和核心价值观/信念的不同利益相关者群体进行有效沟通(另见Baggio等人2019,Freeman等人2020)。专注于赋予景观意义，这样它们就可以转化为对不同利益相关者具有不同价值的边界对象，这是一种可行的前进方式。最后，我们还重申维护适应性强、灵活的治理网络对于实现特定目标的重要性(Bierman et al. 2017); these networks are key to reducing scale mismatches and increasing the likelihood of institutional fit on federal lands.
__________
[1]作者没有明确的立场支持或反对在联邦土地上勘探石油和天然气。非常规油气开发对该地区社区的经济基础做出了重大贡献。然而，现有的研究表明，它也损害了景观的生态弹性。我们最终感兴趣的是，以社区为基础的组织如何弥合规模上的不匹配，并与分级治理系统进行合作。
[２]决定必须与森林计划一致，如有必要，可以重新审议或增加森林计划。
[3]“在国家环境政策法案的审议期间，白河国家森林收到了185封独特的信件和三封不同的信件，这些信件被提交了大约12000次。来自所有信件来源的独特评论总数为667”(美国林务局2015:13)。信件的数量在决定最终结果(取消或不取消租赁)时具有一定程度的影响。虽然美国土地管理局和美国林务局不会根据信件的数量做出决定，但他们确实会查看这些信件，以确定是否有需要在分析中解决的重大问题。
致谢
第一作者感谢受访者慷慨地分享他们的时间和见解，以及科罗拉多学院社会科学执行委员会慷慨的财政支持。
数据可用性
支持本研究结果的数据/代码可由通讯作者JL请求提供。这些数据/代码没有公开，因为它们包含的信息可能会损害研究参与者的隐私。
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