研究

城市防洪减灾管理中的紧耦合政策和松耦合网络

• 摘要
• 简介
• 方法
• 结果
  • 角色类型之间的交互
  • 个体参与者之间的交互模式
  • 政策意图方面的结果
• 讨论
  • Cinderellic碎片
  • 制度化的定向分离
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 数据可用性
• 文献引用

介绍

洪水风险是全球高度关注的问题(Grobicki et al. 2015)。尽管许多最脆弱的人生活在发展中国家(Dilley等人，2005年)，但洪水风险也有可能破坏最富裕、最先进的自由民主国家的可持续发展(Priest等人，2016年);特别是因为洪水风险预计将随着气候变化而升级(IPCC 2012)。beplay竞技这激发了人们对跨行政级别控制洪水风险的系统的强烈科学兴趣(例如，Hegger等人2014年，Alexander等人2016年，Thaler和Levin-Keitel 2016年，Cumiskey等人2019年，Johannessen等人2019年，Becker 2020a)。然而，洪水是一种复杂的现象，不受行政边界、水平或部门的限制(Niemczynowicz 1999)，任何特定的洪水事件都可能是降雨、河流、沿海和地下水过程综合作用的结果(Becker 2014)。另一方面，风险是一个有争议的概念，可以定义为对可能发生的事情和后果的不确定性(Aven和Renn 2009)。洪水风险的复杂性和跨界性质要求它由行为体的协作网络管理(Folke等人，2005年，Renn 2008年)，这些行为体之间的社会关系模式被认为是其降低风险的集体能力的基础(Ingold等人，2010年，Becker 2018年)。洪水风险也被认为是一个“邪恶的问题”，涉及多个参与者，他们的利益冲突，在问题和解决方案上都存在模糊性(Alford和Head 2017)，因此需要不同参与者之间的互动，试图解决它(Guerrin等人2014年，Cumiskey等人2019年)。正是在这种情况下，协作治理被认为尤为重要(Ansell和Gash 2008年，Bodin等人2020年)。

人们认为，复杂挑战的生物物理基础与试图解决这些挑战的行为者的社会组织之间的契合度对于协作治理尤为重要(Folke et al. 2007)。因此，许多关于水相关问题治理的研究都认为，关注集水层(也被称为流域层)有好处(例如，Niemczynowicz 1999, Borowski等人2008,pahel - wostl等人2012,Lebel等人2013,Widmer等人2019)。然而，早期对制度适应性的思考不仅涉及生物物理和组织相容性，还明确涉及规范活动的法律框架的适应性(Young and Underdal 1997, Folke et al. 2007)。关于在实施不同的洪水风险治理政策时连接和协调活动的重要性的类似论点，已经从政策一致性(Benson和Lorenzoni 2017)、整合(Cumiskey等人2019,Metz等人2020)和克服分裂性(Gilissen等人2016)方面提出。然而，这些研究通常侧重于在相同或不同的政策领域工作的不同组织行为体，并为相同或不同的洪水风险管理战略(例如缓解、准备和反应)作出贡献，而这些组织的内部工作在这方面得到的关注较少。

尽管有各种类型的组织参与管理集水区与水有关的问题，但有人认为市政当局发挥着特别重要和具有挑战性的作用(Mancilla García等人2019)。这在北欧地区的洪水风险管理系统中尤其明显，责任和资源基本上都分散到市政一级(Harjanne et al. 2016)。考虑到市政当局与水相关的职责组合通常很宽泛(Mancilla García等人2019)，也必须掌握在参与执行不同政策的活动时，各个行为体如何相互作用。当不同的政策需要在执行它们的行为者之间进行交互时，这就变得尤为重要，这可以被称为紧耦合的政策(参见Fusarelli 2002，与Bodin和Nohrstedt 2016关于紧耦合任务的比较)。例如，大坝或堤坝建设的政策可能需要执行环境保护政策的行为者提供投入，而城市规划的政策可能需要执行暴雨排水政策的行为者提供投入。

本文仅限于研究减轻洪水风险，这里将其定义为包括在洪水发生之前降低洪水和/或其后果的可能性的所有主动活动(Coppola 2011年)。值得注意的是，减轻洪水风险的广泛定义还包括有时被称为洪水防御和预防的内容(Hegger et al. 2014)。然而，它并不包括在实际发生洪水时为有效应对或恢复做准备的活动，而且不应与在与气候变化有关的减少温室气体源或增加温室气体汇方面使用同一术语的方式相混淆(IPCC 2015年)。beplay竞技

瑞典市政当局是相对庞大和复杂的组织，在20世纪80年代中期的立法中出现了与减轻洪水风险(Becker 2020a)有关的多方面责任(SFS 1987:10;SFS 1986:1102;瑞典法律框架赋予市政当局制定土地利用计划的主权权利(SFS 2010:900)，明确指出了洪水风险的考虑因素(Ch.2, Sect.5)，他们有责任从定居地区抽走地表水(SFS 2006:412)。法律框架规定，市政当局必须制定行动计划以减轻风险(SFS 2003:778)，并定期评估其管辖范围内的风险和脆弱性(SFS 2006:544)。此类市政行动计划和风险和脆弱性分析的正式指南都明确强调了洪水风险(MSB 2011a, b)，后者指出风险和脆弱性分析的主要目的是为土地使用规划提供输入(MSB 2011a)。因此，瑞典的法律框架将管理减轻洪水风险的责任集中在市政当局身上，通过有关水和污水、规划以及风险和脆弱性的紧密耦合的政策，要求在法律框架内执行这些政策的行为者之间进行协调(Peters, 2013年)。瑞典洪水风险管理体系已被深入研究(例如，Johannessen和Granit 2015年，Ek等人2016年，Becker 2018年)，该体系也为研究有助于在市政当局内实施洪水风险缓解紧密耦合政策的个体行为体之间的相互作用提供了合适的背景。

协作治理的实证研究通常要么关注宏观层面的机构本身(例如，Pahl-Wostl等人2012,Guerrin等人2014,Alexander等人2016)，要么关注组织之间的中观层面的互动(例如，Bergsten等人2014,Guerrero等人2015,Widmer等人2019)，没有相应关注构成组织的个体行为者之间的微观层面的互动，并通过他们的经常性行动来再现机构(Becker 2020b)。因此，明确关注有助于在市政当局内管理减轻洪水风险的各个行为者之间的相互作用将补充这些研究。然而，研究组织中的个人至少一个世纪以来一直是一个重要的科学焦点(例如，Taylor 1919, Weber 1978)。不管把组织作为理性目标导向行动的工具的早期科学概念在社会上多么普遍，几十年来它已经引来了广泛的批评(Meyer and Rowan 1977, DiMaggio and Powell 1983)。组织的结构和运作不仅是为了合理的目标导向的效率。它们也由制度规则构成并发挥作用，这些规则可以是规范性的(如立法、政策)、规范性的(如规范、期望)或文化认知性的(如图式、框架;斯科特2014)。这种方法通常被称为新制度主义(DiMaggio和Powell 1991)，并在组织分析中具有影响力(Scott 2014)。它也被认为是社会-生态相互作用研究的重要补充(Hotimsky et al. 2006)。 New institutionalism has proven a useful perspective to explain why networks of actors that comprise logically interdependent parts may end up loosely coupled, or even decoupled (Weick 1976, Meyer and Rowan 1977, DiMaggio and Powell 1983, Scott 2014). It constitutes thus a particularly suitable theoretical perspective for this study. Although it has contributed to our understanding of institutions on macro-, meso-, and micro-level, the purpose of this paper demands particular engagement with micro-oriented approaches (Meyer and Rowan 1977, North 1990, van de Ven and Garud 1994, Zucker and Schilke 2019).

因此，本文的目的是通过研究在执行紧密耦合的政策时，各行为者之间如何相互作用，并应用新的制度主义视角分析任何新出现的模式，有助于理解大型和复杂的市政当局如何管理洪水风险。为了达到这一目的，我打算回答以下研究问题:瑞典市政当局如何在内部组织实施有关减轻洪水风险的立法?这是一个福柯式的“如何”问题(参看福柯1991)。因此，这不仅是一个关于个体行为者如何在这种情况下相互作用以及如何影响减轻洪水风险的描述性问题，也是一个关于它们如何以这种方式相互作用的解释性问题。

方法

本研究采用比较个案研究方法(Yin 2003)。在同一个集水区内，选取了三个大小不同、洪水风险水平不同的城市。流域区域的选择使用了极端案例的逻辑，因为挑战更大的案例“往往揭示更多的信息，因为它们激活了更多的参与者和更多的基本机制”(Flyvbjerg 2006:229)。然而，一个集水区被认为是极端的，与洪水风险的极端程度关系不大，更多的是与洪水问题的复杂性有关。Höje Å瑞典南部的集水区主要包括罗玛、隆德和斯塔凡斯托普市，这些城市目前都在经历着人口增长和城市化、新地区的开发和现有地区的密集化方面的重大变化。它涉及河流洪水、雨洪、海岸洪水和地下水洪水的组合，人类活动对水文有重大影响。因此选择了Höje Å集水区，并以罗玛、隆德和斯塔芬斯托普三个市政当局作为比较的案例。

比较案例研究结合了结构分析和解释性分析(White 1997)，因为有助于减轻洪水风险的行为者的作用是由他们的社会关系和他们所处的制度背景确定的(DiMaggio 1992)。社会网络分析已被证明有助于揭示潜在过程(Robins等人，2012年)，而定性研究有助于揭示其原因和意义(Bernard 2006年)。因此，应用社会网络分析和定性研究来研究每个市政当局内部为实施有关减轻洪水风险的立法作出贡献的行为者网络。

由于这些网络的边界从一开始就未知，参与者是通过滚雪球的方式选择的(Borgatti et al. 2018)。开始时，每个市政当局有10名参与者被认为可能有助于减轻洪水风险。， Höje Å河流委员会的代表和从事规划、水和污水、土地和开发以及环境问题的公务员——使用一个产生名字的问题，关于每个参与者依赖谁的投入，能够为减轻洪水风险作出贡献。它在原则上继续进行，直到没有更多新的参与者被确定，但涉及到相关性的实践边界判断(Becker 2018)。结果有143名参与者积极为减轻洪水风险做出了贡献:其中35人来自罗玛市政当局，88人来自隆德市政当局和VA SYD(隆德是地区水和污水处理组织的一部分)，20人来自斯塔芬斯托普市政当局。除了他们自己之外，与会者还确定了86名参与者(16名、59名和11名)，他们依靠他们提供一些投入，但没有积极贡献或无法采访他们，即已经死亡、离开组织、不认为自己有贡献或执行纯技术任务(如维护泵、冲洗管道等)的人。这个类别还包括每个市政管理的一个参与者的实例，该参与者指的是群体而不是个人，例如，一个市政呼叫中心，VA SYD，以及研讨会上的一组公务员。在隆德从事规划工作的两名个人没有被任何边界判断排除在外，拒绝参加。这相当于99%的回复率。此外，其中一人只被确定为向一名参与者提供投入，另一人则向三名参与者提供投入，这表明他们中没有人是缓解洪水风险管理的核心，其中一人甚至是次要的。 The effect of their absence on the validity of the research is thus assumed to be negligible. The interviews were conducted between January 2017 and October 2018.

研究在执行紧密耦合的政策时，城市行政部门内部个体行为者如何相互作用，需要将复杂的社会关系操作化为可以通过经验观察到的东西。无论社会关系是如何形成的，它们都意味着在建立之后的某种依赖(Luhmann 1979)。尽管有许多种类的依赖关系和许多操作它们的方法，Becker(2018)提出了一个由7种类型组成的框架，被认为适合于本文的目的，因为它们包含了被认为重要的参与者之间广泛的交换(表1)。

社交网络数据是通过在访谈中向参与者提出的结构化问题收集的。行为体之间的依赖性被操作为七类投入的重要性(表1)，按照李克特五分制评分，从完全没有(0)到极其重要(4)对减轻洪水风险的贡献。然后，七个不同输入的重要性被聚合和归一化(除以28个可能的最大总和)，以产生一个在0(不重要)到1(最重要)之间的聚合刻度，该刻度用于分析参与者之间的关系强度(联系强度)。通过在回答结构化问题时进行的非正式对话和关于减轻洪水风险的总体对话收集了定性数据，并通过注释进行记录。每次采访时间在60至90分钟之间，其中有几次对较少参与洪灾风险缓解工作的演员进行了较短的采访。所有的采访都是面对面进行的，以减少没有回应的情况，并允许澄清和探究(Borgatti等人，2018年)。社交网络数据在软件UCINET的帮助下进行分析(Borgatti et al. 2002)，定性数据使用一系列编码和分类进行分析(Charmaz 2006)。

社交网络数据通过可视化和描述性统计进行探索性分析，并使用三种不同的中心性度量来调查每个参与者对网络整体结构的贡献(Borgatti等人，2018年)。探索性分析部分是在总体层面上进行的，主要是开展活动，执行管理洪水风险的三个主要政策领域——水和污水处理、规划、风险和脆弱性——的行为者群体，作为参与不同活动的其他公务员，或作为政治家和高级管理人员。这些组被称为参与者类型，对于分析个体参与者之间的交互模式也是至关重要的。中心性度量通常用于分析权力结构(Scott 2004)，但在这里有特殊的意义。这是因为所研究的行为者之间的关系包含不同的投入，使行为者能够为减轻洪水风险作出贡献。因此，这些输入可以被视为网络中流动的资源，控制这些资源将赋予网络中的参与者影响力(Brass和Burkhardt 1992年)。通过总结每个行为者对该行为者输入的全部直接依赖，在程度中心性用于捕获对资源的局部控制(Borgatti等人，2018年)。定向中介中心性用于操作化对通过网络的资源流的控制，因为它捕获了每个参与者落在其他参与者对之间最短路径上的程度(Brass和Burkhardt 1992年)。最后，特征内向量中心性被用于操作化一个行为者对网络中其他有影响力的行为者的影响(Brass and Burkhardt 1992)，不仅考虑它们对行为者输入的依赖程度，还考虑其他行为者对它们的依赖程度。

结果

角色类型之间的交互

行为者网络最显著的特征是(1)他们在规划、供水和污水处理、政客和高级管理人员以及其他公务员之间的总体互动中存在的相对结构相似性，以及(2)与参与风险和脆弱性的行为者之间的互动中似乎不相似(图1)。这意味着尽管前四种类型的行为者在整个网络中彼此相似地联系在一起，后一种类型的参与者参与风险和脆弱性要么与网络的其他部分分离，要么与网络的其他部分松散耦合。

结果表明，在Staffanstorp中参与实施风险和漏洞政策活动的行为者没有被视为为任何其他类型的行为者提供所需的任何输入，因此，没有被他们识别并包含在网络中(图1)。风险和漏洞行为者只与Lund中的其他公务员类别进行交互，同时也与水和污水相互作用，并从Lomma的规划、政客和高级管理人员那里获得输入(图1)。然而，当分析规划、水和污水、风险和脆弱性之间相互作用的相对重要性时，三个网络表现出更紧密的相似性(表2)。

参与规划和水和污水处理的行为体在为所有三个市政当局减轻洪水风险的管理作出贡献时，相互作用很大，来自它们之间流动的其他类型行为体的投入占全部重要性的很大比例(表2)。这与从事风险和脆弱性的行为体的投入形成鲜明对比，这些行为体不存在。只有在Lomma，从事风险和脆弱性活动的行为者从从事其他两个政策领域的行为者那里获得了重要的投入(表2)。然而，只有在Lomma，从事风险和脆弱性活动的行为者从从事其他两个政策领域的行为者那里获得了重要的投入(表2)。定性访谈数据表明，在市政当局中，从事风险和脆弱性活动的行为者没有被视为为减轻洪水风险作出贡献，例如，"他甚至没有参与洪水方面的工作"(女公务员谈论她的风险和脆弱性对应人员)。

个体参与者之间的交互模式

除了总体分析外，研究个体层面的互动模式也很有意义。参与规划和水和污水处理的参与者密切相互作用，并位于所有三个市政管理网络的中心(图2-4)。这在定性数据中也得到了证实。例如:

洪水和城市排水是规划中的重要问题，我们一直有(水和污水专家)在船上，负责管理这些问题。(斯塔凡斯托普女公务员)

我们这些与水和污水打交道的人，当然非常依赖于他们(规划者)的所作所为. ...我完全信任他们，但在立法中规划对[洪水]缓解的贡献方面存在困难。(女公务员，Lomma)

也有从事水和污水处理的参与者，主要是相互作用的(图2-4)，这是他们组织中技术含量更高的线管理部分所期望的。主要是从事水和污水处理的行为者对网络中交换的资源拥有最多的局部控制，操作化为度内中心性(图2)，对通过网络的资源流动拥有最多的控制，操作化为定向中介中心性(图3)，对其他有影响力的行为者拥有最多的影响力，操作化为特征向量内中心性(图4)。这也反映在下面第一个选择的引用中，除了一名在隆德从事规划的行动者，对资源流动有最大的控制，如第二段引述所反映的，以及一名在罗玛的其他公务员中的行动者。

我不确定我是否能在这项研究上帮到你，因为我不是在研究洪水。我想你已经和负责处理这些问题的技术小组的[水和污水处理专家]谈过了。(女策划人,Staffanstorp)

在我们这些策划人当中，我们总是可以去找[策划人的名字]，因为她在这些问题上有点像蜘蛛网里的蜘蛛，与很多人有联系(女公务员，隆德)

在Lomma，以结构为中心的行为者反而是环境战略家，她被认为为从事广泛活动的众多行为者提供重要的投入(图2)，对资源流动有很大的控制(图3)，对其他有影响力的行为者有最大的影响力(图4)。后一点也被几名参与者在采访中明确提到:“她有市政执行委员会主席的意见”(男性政治家，Lomma);“政客们信任她”(女公务员，洛玛)。

在罗玛，环境战略家的中心地位可能与政治家和高级管理人员的中心地位有关，而在隆德，他们的中心地位远高于斯塔凡斯托普，在斯塔凡斯托普，这些行动者是次要的(图2-4)。还值得注意的是，其他公务员的结构职位一般在斯塔芬斯托普的中心位置最少，在罗玛的中心位置较多，在隆德的中心位置最多。斯塔凡斯托普其他公务员的比例和多样性也较低，参与减轻洪水风险的行为者类别更少(表3)。隆德和罗玛在这些方面更相似，参与Lomma的其他公务员比例略高，而参与Lund的行为者类别略多(表3)。Lomma和Lund的市政当局动员程度大幅提高，通常归因于前者环境策略师的顽强工作，而后者则归因于“隆德之水”项目。例如,

我花了很长时间让大家都参与进来。有些马上就来了。当政客们开始认为这很重要时，所有的经理们都感兴趣了，不久之后每个人都参与进来了. ...或多或少有点兴趣。(女公务员，Lomma)

五年前，我们不认为这是我们的责任。现在，这是我们的首要任务，我们与其他部门密切合作，看看我们的钱应该用在什么地方，最有效地解决问题。(男公务员，隆德)

在参与风险和脆弱性活动的行为者的结构地位方面，市政当局之间存在差异(图2-4)，这对本文的目的更重要。尽管在上面的综合分析中已经确定(图1)，分析个体参与者之间的交互模式为掌握这些差异提供了额外的输入;至少在隆德和罗玛，风险和在某种程度上，脆弱性行为者也参与其中。在隆德有许多行为者从事风险和脆弱性活动，但只有两名行为者向其他两名公务员提供投入(图2-4)。这一点特别有趣，因为这些行动者中的大部分实际上是为不同部门或其他市政组织工作的联络人。这些联络点旨在成为各部门与风险和脆弱性活动之间的联络人，但从未被提及向参与减轻洪水风险的任何人提供投入。与参与规划或水和污水处理的行为者的唯一联系是通过其他公务员间接产生的，他们在当地相对不重要(图2)，对其他有影响力的行为者的影响力很小(图4)对参与执行紧密耦合的政策的行动者缺乏整合的关切，但有一个特别值得注意的例外:

这是一项有趣的研究，因为很明显，我们的分裂阻碍了复杂挑战的管理，但我们应该如何组织呢?《The Boss of It All》(参考丹麦导演冯提尔的喜剧电影《Direktøren for det hele》)?(男高级经理，Lund)

另一方面，在Lomma，有一个参与者从事风险和脆弱性活动，他直接向一个参与者提供一些重要的输入，并从另一个参与水和污水处理的参与者那里接收相当重要的输入，并从一个参与规划的参与者那里接收不重要的输入。

政策意图方面的结果

虽然三个市政当局在参与风险和脆弱性以及规划或水和污水处理的行为者之间的相互作用水平不同，斯塔芬斯托普没有，隆德只是间接的，洛马也有直接的，但在未能实现法律框架的综合意图方面，结果是相似的。访谈的定性部分的结果是明确的。无论是土地利用规划，还是城市排水和雨水管理，都没有任何市政管理部门的风险和脆弱性分析提供信息，风险和脆弱性分析和市政行动计划都没有考虑规划或水和污水对洪水风险的影响。一些与会者对此进行了解释，这些解释对于本文的目的来说特别有趣:

是的，这可能是有问题的，但这就是计划必须做的。如何评估洪水风险?法律规定，土地所有人必须证明洪水风险已被考虑在内，并支付必要的评估费用。他们不能被强迫为比他们拥有的面积更大的地区的洪水风险评估支付费用，并要求制定详细的开发计划。那么谁该为此买单呢?瑞典的规划者就是这么做的。(女公务员，Lomma)

不，但瑞典就是这么做的。所有市政当局都必须定期进行风险和脆弱性分析并提交。我们在隆德努力建立了一个良好的系统，现在所有部门都有我们的代表。还有工作要做，但我认为我们走在正确的道路上，我们会完成这项工作。(男公务员，隆德)

与此形成鲜明对比的是，规划与水、污水的相互影响非常大，详细的开发计划的批准从来没有明确考虑过城市排水和雨水管理，城市排水和雨水管理系统的设计从来没有不考虑土地利用。例如,

洪水是新地区建设的优先事项，但在项目中它得到了照顾。水和污水处理专家总是参与规划，以确保新区的排水系统是正确的。(斯塔凡斯托普女公务员)

我们一直在考虑水资源，但当洪水成为更重要的问题时，我们不得不尝试新的合作方式。现在，还有“隆德之水”项目。我们找到一个可行的方法，然后坚持下去。我们就是这么做的。(男公务员，隆德)

讨论

研究结果揭示了瑞典市政当局如何组织管理洪灾风险的有趣模式。尽管这三个城市的规模和受洪水影响的程度不同，但它们在结构上有许多共同之处。这在它们的正式组织中尤其引人注目，官方定义的功能几乎相同，尽管在管理层次结构中向上聚合和命名略有不同。然而，这并不奇怪，但考虑到制度主义同构概念的丰富文献(Meyer和Rowan 1977, DiMaggio和Powell 1983, Scott 2014)，这是“使组织更相似但不一定使它们更高效的过程的结果”(DiMaggio和Powell 1983:147)，这是意料之中的。结果还显示，参与规划、水和污水处理以及风险和脆弱性的行为者之间的相互作用相对同构，而政治家和高级管理人员以及其他公务员的立场在三个市政当局之间有很大的不同。最值得注意的是政客和高级管理人员结构位置的差异，他们在斯塔凡斯托普最边缘，在隆德更中心，在罗玛最中心，以及其他公务员的多样性和中心地位的差异，斯塔凡斯托普的多样性和中心地位远低于罗玛和隆德(图2-4和表3)。这些差异本身值得讨论(Petridou等人，2021年)。但在本文中，我主要侧重于组织实施有关规划、水和污水处理、风险和脆弱性的立法，这些立法对减轻洪水风险至关重要，而且彼此紧密相连。

然后，特别有趣的是注意到在实现前者和后者的参与者之间的相对集成的循环模式，而实现后者的参与者与它们松散耦合甚至解耦。尽管各市政当局在结构脱钩的程度上存在差异——斯塔凡斯托普参与执行风险和脆弱性政策的活动的行动者之间没有互动，隆德只有间接互动，洛马也有少量直接互动——但定性结果清楚地表明，在没有跨越这一鸿沟使用任何投入方面存在相似性。这种同时融合和分离的模式被称为“煤渣碎片”，它不是偶然的或仅仅是结构性的，而是制度化并行过程的结果。

Cinderellic碎片

显然，参与规划和水和污水处理的行为者在为所有三个市政当局减轻洪水风险的管理作出贡献时，彼此之间的相互作用相对密切。同样清楚的是，参与风险和脆弱性的行为者几乎没有与其中任何一个互动，甚至根本没有互动。这通常被称为碎片化(Feiock和Scholz 2010)，被认为是机构(宏观)和组织(中观)层面洪灾风险治理的一个共同特征(例如，Gilissen等人2016年，Cumiskey等人2019年，Metz等人2020年)。然而，就执行这三个主要且紧密耦合的立法的行动者之间的相互作用而言，市政当局内部管理减轻洪水风险的微观协作网络既不是完全整合的，也不是完全分散的(图2 - 4和表2)。在这两个极端之间的规模上，也不可能有意义地描述整合或分散的水平。由于网络的部分表现出密切的相互作用，同时其他部分是松散耦合甚至解耦的。两种类型的演员或多或少与第三种类型的演员完全分离，这种相对融合的模式暗示了灰姑娘和她的两个继姐妹的童话故事。尽管“Cinderella”被收入了《牛津英语词典》(2014)，它的意思是“一个人或一件事被不当地忽视或忽视”，但这里的类比更为复杂和相关。从所有行为者之间的交易中出现的灰姑娘般的碎片的意义上来说，它更具有相关性(cf. Emirbayer 1997)，而不是由特定的图谋不周的“继姐妹”引起的，从这种碎片背后的过程的意义上来说，它更复杂。

结果显示，参与风险和脆弱性的行为者被参与规划或水和污水处理的行为者忽视或忽视的程度，并不比他们自己忽视或忽视这些行为者更多。他们只是自己努力遵守其执行的立法的要求，遵守的主要指标是制定和提交城市行动方案(SFS 2003:778)和风险和脆弱性分析(SFS 2006:544)。尽管这三个市政部门都提交了这些产出，但没有人使用它们来告知规划或政策中预期的水和污水。这与之前的研究(Lin和Abrahamsson 2015)完全一致，似乎是瑞典市政管理的一个普遍特征。然而，参与规划或水和污水处理的参与者也把重点放在满足各自政策领域的立法要求上，但彼此之间却有密集的互动，因为合规和当前的实践都需要合作。

这种“灰姑娘”式的碎片化，伴随着在同一个行动者的协作网络中并发的集成和分离，在法律框架和实施它的协作网络之间产生了一个“匹配问题”。这种匹配问题已被证明在广泛的背景下可能会影响有效的解决问题(Bodin和Nohrstedt 2016, Bergsten等人2019)。此外，煤渣破碎的模式并不是巧合。它是体制化的并行进程的结果，这些进程的基础和方向是分开的。

制度化的定向分离

法律框架在20世纪80年代中期开始明确要求在规划和水和污水处理中考虑洪水风险(SFS 1987:10;SFS 1986:1102;第1985/86:150 Bil. 3号提案)和2000年代中期的风险和脆弱性分析(SFS 2006:544)。然而，仅仅是时间上的差异——实现前者的参与者的历史时间是实现后者的参与者的两倍多——可能并不是灰姑娘式碎片化的主要原因。这尤其不可能，因为直到2007年，在所有三个政策领域都到位的情况下，减轻洪水风险才成为研究案例中的优先问题。Bodin及其同事(2019)论证了现有关系对于构建个体行为者的协作网络的重要性，但新制度主义的理论视角表明，在三个政策领域的时代中，与时间相关的定性因素可能比纯粹的定量差异更能提供信息。Stinchcombe(2000)首先提出了初始社会条件对组织结构随时间发展的重要性，其他人则指出了国家(Scott 2014)甚至全球层面上的一些决定性事件的重要性(Drori et al. 2006)。显然，瑞典和欧洲其他地方过去的社会条件和重大洪水在形成法律框架方面发挥了决定性作用，最近离家较近的一系列洪水也使减轻洪水风险成为一项优先事项。然而，这种对制度化的决定性和结构性自上而下的解释未能阐明“煤渣碎片化”的模式，这需要更加关注相关行为者的能动性。

van de Ven和Garud(1994)建议，不要仅仅在一些宏观层面的条件和事件中寻找解释，而是要关注许多微观层面的事件，在这些事件中，参与者面对新情况时会共同发明处理方法。他们认为，在经历了一段行为变化的事件之后，随着行为者不断测试和调整活动，一些活动模式开始比其他活动(制定规则的事件)更频繁地被选择，直到它们占据主导地位并成为惯例(遵守规则的事件)。这与经验材料产生了惊人的共鸣。减轻洪水风险的制度化既不是脱离过去，也不是在真空中展开。几十年来，致力于确保城市排水系统充足，以应付每天更多降雨的行为体的做法包括规划以及水和污水处理，通过提供初步活动模式，一直在构建减轻洪水风险的做法。从一开始就参与其中的参与者然后一起共同发明更新的实践，在时间、精力和资源方面付出了巨大的成本。North(1990)将这称为“巨大的设置成本”，并基于“不断增加的回报”解释了为什么当前减轻洪水风险实践中的系统性缺陷即使对相关参与者来说很明显也没有得到解决。这种解释强调了激励的作用，并认为有缺陷的实践继续存在，因为在同一个方向上继续工作仍然会得到奖励，而改变替代方案的成本会随着时间的推移而增加(Scott 2014)。这在反馈模糊和评价主观的情况下尤其常见(北1990年)，例如在城市行政部门减轻洪水风险。在投入时间和精力学习当前实践之后，参与者不愿意考虑替代方案(学习效应)，每个参与者的贡献由遵循相同实践的其他人促进(协调效应)，新的参与者被激励采用当前实践，因为它们似乎被普遍接受(适应性期望; North 1990). This would also explain why actors engaging in risk and vulnerability are not entering, invited, or allowed into the more intensely interacting part of the network of actors engaging in planning and water and sewage, even when the policies are tightly coupled, because organizational decoupling is more likely when there are high costs associated with closer integration (Scott 2014).

虽然参与规划和水和污水处理的行为体已经相互作用，以解决与水有关的问题，在较近期的减轻洪水风险问题化之前，并继续投资于改进但一致的做法，但参与风险和脆弱性的行为体首先出现在立法通过之后，发现自己几乎必须立即制定第一批市政行动方案和风险和脆弱性分析。因此，这些行为者或多或少必须完全依靠自己的力量，而市政当局内部的其他行为者的参与和兴趣非常有限(Lin和Abrahamsson 2015)，但结果符合政客和管理者喜欢的立法。这些与新需求有关的早期活动和积极反馈对实践的制度化有明确的影响，因为它们构成制定规则的事件，确定了最初的方向(参看van de Ven和Garud 1994年)。由于North(1990)的学习效应、协调效应和适应性预期所导致的路径依赖，这个方向可能会占上风。从事风险和脆弱性的行为者的活动也由国家一级指定的资金提供资金，这进一步巩固了它们与从事规划和水和污水处理的行为者的脱钩活动。其结果包括面向礼仪遵从的风险和脆弱性实践(参见Meyer和Rowan 1977)，或多或少完全丧失了其最初的目的(参见Lin和Abrahamsson 2015)。

除了与"增加回报"有关的激励措施外，结果表明，执行这三项紧密相连的政策的行为者出现碎片化现象的原因还可以从对专业规范和身份的日益承诺和对减轻洪水风险的日益物化中找到，这一点可以从参与者在访谈中的表达方式中看出。塞尔兹尼克(1992)认为，制度不仅通过激励手段将行为者扣为自身历史的人质，而且还通过它们的规范秩序，这些规范秩序既构成又被贡献行为者随时间推移的行动所构成。这在经验材料中很明显，参与者以不同的方式表示这是我们的做法，并提供了他们不同专业群体的共同实践参考(cf. Scott 2014)。尽管与协调效应密切相关(North 1990)，这种规范性期望是无价的，因为它们“减少了对期望和行为契约的持续谈判的需要”(Handmer和Dovers 2007年第30页)，但显然也会将行为者与有缺陷的实践捆绑在一起。经验材料中也充斥着参与者表示这是如何做到的例子，这是制度化更多文化认知元素的通常指标(Berger和Luckmann 1966, Scott 2014)。在这里，它不是关于激励或身份认同，而是关于减轻洪水风险的核心方面的共同想法的物化。这种物化涉及到行为者之间就思想的意义和价值达成某种程度的共识的发展和扩散，这种扩散从单纯的模仿转变为越来越规范，而不同观点的空间越来越小(Tolbert和Zucker 1996)。因此，这些共同的想法在扩散时变得厚实和坚固，不仅对新加入的参与者，而且对已经认同特定理解的参与者也如此(Berger and Luckmann 1966)。

总而言之，尽管已有关系对于构建个体行为者的协作网络很重要(Bodin等人，2019年)，但可以通过关注与激励、身份和想法相关的制度化背后的机制，来解释洪水风险缓解的“煤矸石”碎片化模式。事实上，在大多数制度化的实证研究中，发现各种元素的组合是很常见的，当它们对齐时，它们的合力是最强大的(Scott 2014)。因此，我们观察到的一方面从事规划和水和污水处理的行为者和另一方面从事风险和脆弱性的行为者的并行整合和分离模式，可以用制度化的并行过程来最好地解释，这种并行过程强调不同的监管、规范和文化认知因素。虽然目前关于风险和脆弱性的政策明确要求与其他两个紧密联系的政策领域相互作用，但不需要与它们真正相互作用就可以提交主要的遵守指标。当这种做法反复多年，忙于规划和水和污水处理的参与者很少或根本不感兴趣，政客和管理人员也给予积极反馈时，这种脱钩的实践就会在规范和文化认知的支持下制度化。这种脱钩在参与规划和水和污水处理的行为体的实践中也已制度化，由于已有的关系，这些行为体开始共同处理减轻洪水风险的问题，而不需要将参与风险和脆弱性的行为体包括在内。在法律框架中，规范和文化认知因素再次超过了监管因素，但这一次，它们要求参与规划和水和污水处理的行为体之间密切互动，同时允许风险和脆弱性方面的做法脱钩。因此，洪水风险缓解的煤灰碎片化模式与Scott的开创性发现相一致，即当组织面临外部监管要求时，实践更有可能与整合的规范或认知文化要求脱钩(Scott 2014)。

结论

因此，瑞典市政当局如何组织实施有关减轻洪水风险的立法?虽然瑞典的法律框架由紧密耦合的政策组成，要求执行这些政策的行为体之间进行协调，但在参与执行规划和水和污水政策的活动的行为体之间经常出现一种相对整合的模式，而在他们与执行风险和脆弱性政策的行为体之间则有实质性的分离。这种煤灰般的碎片化产生了法律框架和实施法律框架的协作网络之间的“匹配问题”，这削弱了城市管理部门减轻洪水风险的有效性，因为政策中旨在相互通知的活动被分离了。灰姑娘碎片的概念可能对政策网络和协作治理的研究很有用，因为它捕捉到的交互模式是不可能用更传统的尺度在完全集成和完全碎片之间有意义地描述的，因为网络的部分可能在其他部分松散耦合甚至分离的同时显示出密切的交互。此外，煤渣破碎不是偶然的，而是制度化的定向分离的结果，在规划和水和污水方面减少洪水风险的做法更加自下而上和面向问题的制度化，在风险和脆弱性方面的做法更加自上而下和面向合规的制度化，将行为体网络分离开来。然而，对于现有的关于政策一致性、政策整合和克服协作治理中的碎片化的文献来说，最重要的贡献是本文所展示的制度化机制。尽管这些增加回报、承诺和物化的机制都是新制度主义中反复出现的主题，但在本文中，我将演示它们如何在任何协作治理网络的不同实践中以不同程度同时运行。这对减轻洪水风险的治理，甚至可能对一般的协同治理具有重要意义，因为它不仅表明了一种可能破坏治理的特定类型的碎片化，而且还表明了解释这种碎片化的机制。尽管识别有害的碎片本身是至关重要的，但通过增加对底层过程的理解，本文具有最大的潜力来支持寻找协同治理中更紧密集成的杠杆点的努力。

事实证明，社会网络分析对于研究协作治理的一系列问题和环境非常有用，我只引用其中的一些重要贡献。然而，重要的是要记住，大多数这样的研究集中在制度层面(宏观)或组织之间的相互作用(中观)，可能会错过重要的微观层面的关系和过程，这些方法是看不见的。尽管现在定量和定性相结合的方法越来越普遍，但大多数传统的集体治理研究只从作为组织代表的个体参与者(例如，市政当局、部门、部门、项目团队)收集数据，并询问他们的组织是否相互作用。这种方法忽略了组织内部的社会关系，在目前的研究中，这被证明是掌握治理的关键。此外，它简化了组织之间的社会关系，无论其层次如何，以至于数据变得完全具有误导性，例如，忽略了连接两个组织的行为者的内部结构位置。这些论点得到了来自不同来源的坚实理论支持。Ahrne(1994:28)断言“组织不能说话或行动;他们没有腿可以走路，也没有眼睛可以看东西。当组织做某件事时，行动的总是个人。”这些行为者不是为自己而行动，而是在组织间关系中代表他们的组织(Johansson 2008)。 Studying inter-organizational relations, therefore, presupposes studying interacting individual actors who represent their organizations. However, as Callon and Latour (1981) suggest, individual actors do not represent their organizations equally, and may be unequally successful in translating the interests, desires, and forces of other actors with whom they form alliances or argue. A systematic description of inter-organizational relations relies, therefore, not on paying attention to only one arbitrarily selected pair of individual actors who happen to interact across some boundary, but to all such pairs. Adopting the social relation between individual actors as the fundamental unit of analysis opens up the study of the micro-level relations and processes behind the phenomena of interest, and constitutes thus a crucial complement to more conventional meso- or macro-level studies of collaborative governance.

必须指出的是，收集有关个体行为者之间社会关系的数据很快就变得非常耗时，因为要划分有助于治理复杂问题的行为者网络，往往庞大而困难。这是这里所提倡的方法的一个缺点，因为它可能会推动研究变成简化主义者，只研究更大的参与者网络中的任意一部分，或者满足于低响应率，这削弱了有效性，因为全网方法对缺失数据异常敏感。然而，它对我们理解集体治理的潜在贡献超过了它的资源强度;不仅是对组织内部互动的研究，如本文所示，而且是对组织间互动的复杂性的剖析，传统的宏观或中观层面的研究可能会忽略甚至掩盖这些复杂性，从而损害了他们的理论贡献。因此，当代实证研究普遍关注的集体治理的中观和宏观现象背后的微观相互作用需要进一步研究。

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