以下是引用这篇文章的既定格式:
Sabo, A. N, M. Arteaga, A. B. Chavez Michaelsen, C. De Oliveira Jordão, S. Ferreira da Fonseca Junior, V. Luna-Celino, P. Montero Alvarez和S. Perz. 2022。事后诸葛亮:对泛亚马逊地区基础设施环境治理的时间线进行比较分析。生态与社会27(1):28。摘要
基础设施项目的规划和实施是一项长期的事业,涉及对许多积极和消极影响的辩论。以前的工作研究了基础设施有效环境治理的条件问题,但通常集中在单个项目和短期框架上。因此,我们在多个案例中采用历史方法来研究基础设施项目的环境治理,以亚马逊地区的高速公路和大坝为例。通过多方利益攸关方讲习班,保护合作伙伴制定了流域内四个区域基础设施治理事件的历史时间表。时间线允许通过分析确定特定的动态时期、治理效率的提高和下降,确定有影响力的涉众和事件,以及确定治理效率的条件。最后,我们总结了有关基础设施有效环境治理的条件和策略的内部和跨案例教训。介绍
基础设施项目的规划和实施是一项复杂的、往往旷日持久的事业,需要很长一段时间。规划过程有许多步骤,在建设过程中和之后,基础设施产生了复杂的积极和消极的环境、社会、文化和经济影响。在此期间,相互竞争的利益攸关方团体经常动员起来并参与政治斗争(例如,Min等人2018年,Perz 2018年,Schapper等人2020年)。因此,随着时间的推移,基础设施项目往往具有复杂的轨迹,其形式往往是一系列的进展和挫折,甚至是停止和重启。
这些变化的命运反映了围绕基础设施治理这一核心问题的政治(例如,McCormick 2007, Perz等人2008,Wong 2017)。基础设施规划对将受到影响的利益相关者群体来说往往不透明,这反映了权力不平等(例如,Howe和Kamarrudin 2016年,Valverde和Moore 2019年,门多萨和Cruz 2020年)。因此,利益相关者试图在过程的各个阶段进行干预,作为影响有关基础设施及其影响的决策的一种手段(例如,Doria等人,2018年,Mendoza等人,2007年,Qiao等人,2018年)。我们的立场是,如果这些利益攸关方能够影响决策过程,以确保对有重大环境影响的建设作出反对的决定,或者至少采取措施减轻负面影响,那么基础设施治理对这些利益攸关方是有效的。构成有效环境治理的要素因地域而异,随着时间的推移而变化,而且可能因不同种类的基础设施、生物物理条件和社会环境脆弱性而不同。然而,有效治理的挑战在于,决策后来可能被逆转,这将导致随着时间的推移出现非线性轨迹。
在亚马逊盆地,基础设施项目缺乏透明规划和实施的案例很多,这使得项目影响的治理成为长期争论的焦点。诸如Cuiabá-Santarém、跨大洋公路、哥伦比亚的边缘de la Selva公路,以及拟议中的穿越伊西博罗Sécure国家公园和土著领土的公路(通常被称为TIPNIS),都涉及到对其影响的争论(例如,Alencar等人2004年,Perz等人2012年,Achtenburg 2013年,Dominguez Ossa 2019年)。同样,包括Tucuruí、Jirau、Santo António和Belo Monte在内的水电大坝一直是争议的焦点,它们产生了复杂和停工的历史,但仍然推进到了实施阶段(例如,Moretto等人2012年,Athayde 2014年,Fearnside 2014年,Chen等人2015年,Jiang等人2018年,Santos等人2018年)。
因为基础设施规划是一个扩展的过程,而且因为利益相关方经常寻求干预该过程,对基础设施治理采用比较历史的方法尤其重要(例如,Isaacman和Sneddon 2000, Frankopan 2015, Petroski 2016, Sinha 2017)。以前关于基础设施发展轨迹的工作通常侧重于单个项目,而比较方法允许识别不同案例之间的相似和不同。因此,历史比较允许描述案例之间轨迹的洞察力,从而对影响利益相关者群体在基础设施治理过程中有效干预能力的因素提供更广泛的教训。
为了对基础设施及其治理的历史进行比较分析,我们将重点放在四个地理区域。每一个都包含一个马赛克的保护区和土著土地,在那里,国家和银行正在进行基础设施规划和实施,而其他利益攸关方已经动员起来反对。这四个病例分别是秘鲁洛雷托省、巴西-玻利维亚边境的上马德拉流域、巴西南部亚马孙省和北部Rondônia省的BR-319高速公路走廊和哥伦比亚亚马孙省。这些案例呈现出对比,因为它们发生在不同的国家,但它们有一个关键的相似之处,那就是基础设施的治理涉及类似利益相关者群体之间的辩论。
为了进行历史比较分析,我们使用了时间线,这是按时间顺序组织事件的宝贵工具。在基础设施建设中,我们采用了环境治理的概念性方法。我们采用了基于利益相关者分析的时间线理论框架,将竞争利益相关者与强调跨尺度过程和非线性动态随时间变化的社会生态系统的工作结合起来。然后,我们使用时间轴作为分析工具,来可视化事件和过程促进或阻碍有效治理的历史时刻。因为在我们的案例中,基础设施目前处于争论之中,对时间线的关注可以从历史的角度来看待过去影响治理有效性的条件,并对治理的当前和未来前景产生影响。时间线还允许对在不同级别操作的涉众进行跨规模分析,因为他们试图影响基础设施的治理。
我们从环境治理概念的背景讨论开始。我们将对这一概念的理解应用到基础设施的治理中。然后,我们以一个分析框架为特色,根据历史时间线来理解基础设施治理,其中包含在不同规模上运作的涉众。他们的行为会导致按顺序和级联发生的事件,随着时间的推移,这些事件可能改善或恶化基础设施治理的条件。然后我们提供了一个方法上的讨论”亚马逊的治理和基础设施”项目(giamazon.org),该项目涉及与国内伙伴组织举行讲习班。我们讨论了我们的分析策略,其特点是制定参与性时间表,并对影响基础设施治理有效性的事件进行解释。在结果中,我们给出了每个案例的时间轴,突出了基础设施治理的有效性改善或恶化的历史时刻。然后,我们在事件的时间分布范围和类型方面对这些案例进行比较。在讨论中,我们确定了基础设施有效治理条件随时间变化的关键见解和教训,在结论中,我们提出了未来研究的可能途径。
理论框架
环境治理是一个针对基于国家的监管方法的局限性而出现的概念,指的是环境管理决策的多利益相关者过程(巴特伯里和费尔南多2006年,威尔金森和皮克特2009年,海勒2016年,伯奇等2019年)。基础设施治理代表了环境治理作为国家和其他利益攸关方共同决策过程的应用,适用于公民社会行动者发挥重要作用的环境问题(Lemos和Agrawal, 2006年)。
政府、建筑公司、非政府组织(ngo)和社区的相对权力可以确定它们对基础设施决策的影响程度(Batterbury和Fernando 2006年,Lemos和Agrawal 2006年)。但权力不是决定性的,也不是静态的。治理方法已经从通常的自上而下的集中式策略转变为更加分散的、基于社区的或多中心的方法(Carlisle和Gruby 2019, Morrison等人2019,Ostrom 2010, Pattberg和Wilderberg 2016)。这是因为自上而下的方法往往反映出利益攸关方之间的权力不平等,破坏了治理过程的包容性和结果的合法性。一个关键的挑战是管理治理过程中的不平等,特别是当强大的涉众拒绝放弃对决策的权威,以允许对立的涉众影响时。
这在长期过程中尤其重要,例如基础设施项目的发展轨迹。基础设施规划涉及利益相关方之间关于环境影响的复杂竞争动态。因此,从规划到建设再到后续影响,基础设施治理如何在基础设施发展轨迹的不同阶段发挥作用的问题就出现了。
因此,我们提供了一个基于利益相关者分析(例如,Reed等人2009)的分析框架,并研究了社会生态系统中与历史时间事件相关的跨尺度过程(例如,Garmestani和Benson 2013)。时间表的构建涉及到确定关键的利益攸关方,包括政府、公司、社区和其他方面,所有这些利益攸关方都在从地方到区域、国家和国际的特定规模上运作。利益相关者的行动构成了事件,如政策变化和实施,规划或建设基础设施的步骤,以及抗议行动,它们定义了历史中的关键时刻(图1)。
反过来,可以根据时间轴中的关键事件对动态变化的重要性来查看它们。一些关键事件本身构成了利益相关者的变化,如选举改变了政府(图1中的事件N2);其他可能涉及涉众之间关系的变化,例如网络中协作的增加导致了更有效的治理(图1中的事件R3)。事件可能是重要的过程,即一个事件夹带后续事件的序列,它可以发生在相同的尺度(即图1中的箭头a和D)或跨尺度(即,例子包括政策改变,建立保护区,从而减缓区域森林砍伐的推进,或豁免法律要求的基础设施方案评估,以加快规划进程并开始建设(箭头B从N1到R2)。通过过程,规模的重要性也变得重要,如在跨规模的事件级联中,如国家政策的变化影响了土著领土的法律地位或使当地重要的经济活动非法(箭头C从N3到L4)。
作为事件级联的过程在时间轴中特别重要,因为它们会导致偶发事件,这可能涉及到治理轨迹中的连续性或更改。偶发带来了学习和记忆的问题。根据涉众的记忆,从以前的事件中学习可以防止或鼓励其重复。如果国际银行发现其资助的项目产生了重大环境问题,可能会在之后进行更严格的环境影响评估,或者拒绝为同一地区的项目提供资金(箭头A从I2到I4)。同样,未能阻止一个项目的地方组织可能会在之后改变他们的抵抗策略(箭头D从L3到L5)。
为了目前的目的,我们关注时间轴中的事件,因为它们对基础设施的治理产生影响。因此,重要的是要把握什么事件会改善或恶化基础设施治理的条件。加强保护区执法和利益攸关方之间合作监测当地森林的国家政策可以被解释为提高治理效率的事件。选举反对保护的威权政府,以及分享监测责任的利益攸关方之间协调的中断,都削弱了治理的有效性。因此,一连串的事件可以改善或恶化基础设施治理的有效性。特别有趣的是当一个或多个事件催化这些条件的非线性变化时的历史时刻,例如它们从有利转向不利或相反。
在这种背景下,我们围绕以下指导性问题展开了调查,这些问题适用于我们在研讨会中制定的时间表:(1)哪些利益相关者对基础设施的治理条件施加了最大的影响?(2)有影响力的利益相关者在基础设施治理方面的运作尺度是什么?(3)哪些事件改善或恶化了基础设施有效治理的条件?(4)当基础设施的治理条件表现出非线性时,什么事件定义了时刻?
研究案例
在亚马逊地区,各国政府都试图实施大规模的基础设施项目。然而,为了迅速推进施工,这类项目的规划往往很少涉及利益相关方的参与,这导致了重大的负面社会和环境影响。基础设施项目威胁到依赖资源的当地社区的生计,从而破坏了土著文化,并威胁到森林覆盖、流域、生物多样性和生态系统服务(Suáarez等人2009,Finer和Jenkins 2012, Asner等人2013,Barber等人2014,Laurence等人2015,Alamgir等人2017)。
2000年,随着“南美洲区域基础设施一体化倡议”(IIRSA)的提出,亚马逊地区的基础设施规划进入了一个新的阶段。IIRSA将政府和银行联合起来推进跨境基础设施项目(Killeen 2007, Perz et al. 2008)。IIRSA的主要逻辑是通过改善跨境道路连接、能源生产和增加贸易的港口设施来补充各国现有的基础设施,从而推动经济发展。巴西在IIRSA中扮演了区域领导者的角色,这相当于巴西基础设施战略的国际化。在巴西,历届政府都在推动大型基础设施项目,以推进工业采矿、木材开采、农业生产和发电(Fearnside 2015, Randell 2016, Bebbington et al. 2018)。
亚马逊地区基础设施项目的国际协调意味着自上而下的方式。因此,除了法律规定的信息会议之外,许多项目在规划时没有征求当地人民的意见。因此,主张大规模基础设施建设的政府、开发银行和建设企业在实施过程中可能会遭到强烈反对。土著人民、其他当地社区、保护非政府组织和科学家经常动员起来抵制大型基础设施项目(Athayde 2014, Chen等人2015,Fearnside 2014, Jiang等人2018,Santos等人2018)。
公开辩论的出现代表着大型基础设施项目发展轨迹的一个关键转变。这就提出了一个问题,即抵制自上而下的规划过程以实现环境治理的有效性。尽管有许多项目遇到阻力,甚至项目被暂停或取消的情况,但许多项目被恢复并推进完成。一个引人注目的例子是贝罗蒙特卡罗大坝,它在20世纪80年代首次推进,然后停止,但在21世纪初恢复,现在已经完工(Athayde 2014, Fearnside 2014)。这些例子证实,大型基础设施项目的轨迹可能是高度非线性的。在这方面,重要的是要考虑基础设施项目背后的历史轨迹,特别是环境治理前景改善或恶化的时刻。
为了识别这些跨越案例和地区的时刻,我们关注了亚马逊西部的四个马赛克:(1)秘鲁洛雷托省,(2)玻利维亚和巴西之间国家边界的上马德拉分水岭,(3)巴西南部亚马逊和北部Rondônia(毗邻上马德拉马赛克),(4)哥伦比亚亚马逊。
由于从地区首府伊基托斯到国家首都利马和其他城市缺乏一条完整的道路,洛雷托在历史上与该国其他地区有些隔绝。尽管如此,洛雷托发展了生态旅游经济,并拥有大量的保护区和土著土地。然而,洛雷托现在是一个水道(hidrovía)和道路项目的目标。
上马德拉马赛克包含了跨越玻利维亚北部潘多州和贝尼州和巴西西部Rondônia州的两国边界。这一地区的关键是马德拉河及其支流,它们是马德拉综合体规划或实施的水电大坝的所在地。Santo António和Jirau水坝是在21世纪初建造的,而Binacional (Ribeirão)水坝则处于调查的最后阶段,Cachuela Esperanza水坝则处于规划阶段。
南部亚马逊和北部Rondônia构成了一个非常复杂的马赛克。首先,该地区包括多种类型的保护区和多个土著土地。此外,多条高速公路穿过该地区,包括从玛瑙斯经Humaitá到达韦柳港的BR-319号高速公路,亚马逊河(BR-230),它从东西方向通过Humaitá和Lábrea到达博卡多阿克,以及BR-364号高速公路,它通过Rondônia到达韦柳港,然后向西到达阿克。这些公路穿过或靠近许多受保护的土著土地。
哥伦比亚亚马逊雨林覆盖了哥伦比亚南部和北部安第斯山脉东部的低地。这个马赛克包括哥伦比亚的亚马逊省、普图马约省、Caquetá、Guainía、瓜维亚雷省和Vaupés省,以及考卡省、梅塔省和维查达省的部分地区。理解哥伦比亚近代史的关键是要认识到,对哥伦比亚政府的武装叛乱一直持续到2010年代,阻碍了基础设施项目和开采活动。2016年叛乱的停止带来了一个新的环境:哥伦比亚政府在亚马逊地区推进基础设施项目,而私人利益集团进入低地,寻求索要土地、砍伐森林和提取自然资源。
方法
为了评估四个马赛克基础设施的环境治理轨迹,我们进行了数据收集,以允许构建时间线。这些是检查事件序列的有用分析工具,可以作为解释随时间变化的一种手段。在这种情况下,我们关注的是亚马逊保护区和土著土地的特定马赛克环境治理事件,在那里,政府和银行提出了主要的基础设施项目。这些事件涉及从当地到国际的各个层面的利益攸关方的行动。特别重要的是可能改善或阻碍环境治理效力的事件,特别是在涉及基础设施发展时。
在戈登和贝蒂·摩尔基金会的资助下,佛罗里达大学的热带保护与发展项目推行了亚马逊(GIA)项目的治理和基础设施。GIA的一项重要活动是在2019年5月至8月期间,在四个亚马逊马赛克中分别组织利益相关者讲习班。参加讲习班的人数从30到56人不等,其中包括来自政府机构、非政府组织、大学和当地社区,包括土著群体的参加者(图2;参见附录1,表A1.1)。我们找到了在基础设施和相关社会生态问题方面具有长期工作经验的组织代表。因此,我们选择了代表长期参与环境治理的不同机构的利益相关者。他们对事件的记忆是各种机构知识和学习的集体储存库。
在每个研讨会中,我们实施了一些活动,以促进关于治理和基础设施的知识交流。其中一项活动涉及在一个小时的时间内,构建涉众认为与基础设施治理相关的关键事件的时间表。我们通过要求研讨会参与者确定关键事件(Esterberg 2002),采用了参与式的方法来构建时间线。具体地说,我们为参与者提供卡片,每张卡片上记录一个事件,然后把他们的卡片放在墙上的一张大海报上,上面有日期的时间表。
参与者最初单独工作以确定事件。然后,我们要求参与者远离时间轴,以便集体反思发布的事件。这导致了对所指出的事件的讨论。当参与者进行对话时,他们通常会发现时间轴中尚未指明的事件,这导致了额外的发帖。他们还通过描述底层过程的方式指出了发布的事件的模式。参与者观察到,时间线有特定的时间段,更多的事件发生。与会者还指出,某些事件是影响后续进程轨迹的关键偶发事件。最后,与会者注意到,在某些时期,基础设施治理的有效性出现了改善或倒退。正如不同的利益相关者所感知的那样,这导致了按照顺序和级联的事件的识别,随着时间的推移,这些事件限制或实现了四个马赛克中基础设施的有效环境治理。
参与式方法构建工作坊时间表有一些需要注意的地方。一个是时间轴内容反映了研讨会参与者的组成,这在不同的马赛克中是不同的(图2)。不同类型的组织所代表的程度不同,或者参与者的文化或个人经历影响了他们所认为的重要事件,时间轴可能不同。例如,上马德拉讲习班没有政府代表,而秘鲁和哥伦比亚讲习班则有若干政府代表。第二个注意事项是时间轴方法在不同的研讨会中有所不同。在哥伦比亚讲习班上,与会者根据一个部际工作组制定的最初时间表进行工作,但在其他讲习班上,与会者在制定时间表时没有事先的模板。最后需要注意的是,研讨会参与者制定时间线的时间有限,因此得出的时间表是提示性的,而不是确定的历史。
从研讨会时间线,GIA团队以通用的分析格式创建时间线图。尽管讲习班的时间表因所代表的时间尺度而有所不同,但分析时间表都集中在2000年至2019年的20年期间。尽管我们认识到基础设施项目通常有更深刻的历史,20年的时间框架使时间线更易于分析。国政宣传处还根据活动规模,将活动分为地方、地区、国家、国际等。最后,GIA团队采用了编码方案来区分不同类型的事件,包括公共政策、基础设施项目、基础设施影响、环境挫折和抗议行动。这些步骤的结果是在时间范围以及活动的规模和类型方面更容易比较的时间表。
考虑到创建时间线的参与式方法,我们采用了归纳分析方法来解释时间线。这是对研讨会参与者的贡献的表彰,他们选择了特定的事件,将其纳入时间线中,因此允许每个时间线中的数据驱动解释,而不是由理论先验的演绎方法(Eisenhardt和Graebner, 2007)。因此,我们通过解释个别的时间线开始我们的分析,然后转移到比较分析。在第一步中,我们确定了事件密度较高的时间段,以及表示基础设施有效治理条件的改善或恶化的事件和过程。在第二个分析步骤中,团队通过注意更多事件的时间段的差异、发生关键事件的规模以及有效治理条件的改善或恶化时刻来比较时间线。通过比较分析,我们对基础设施的治理有了更广泛的认识,从而确定了基础设施的发展轨迹和治理效率提高的条件。
结果
我们将研究结果分为两部分。首先,我们将四个时间线中的每一个作为个案研究,注意关键事件(及其规模和类型)以及影响事件后续轨迹的重要偶发事件。使用这些观察结果,然后我们对治理效率随时间的变化进行解释,并提请注意条件改善或恶化的历史时刻。其次,在单独讨论了每个时间轴之后,我们在时间轴之间进行了比较分析,注意到事件在发生年份、规模和治理有效性的改善或下降方面分布的相似和对比。
Loreto、秘鲁
在2007年之前,洛雷托工作坊的时间线很少有活动,从那时到2016年,参与者提供了大量卡片。因此,我们的讨论主要集中在这一时期(图3)。
虽然不在2000-2019年期间,但对洛雷托来说,1992年发生了一件关键的国家事件:将权力集中在藤森政府的政变。在藤森治下,秘鲁经历了一场政治危机,地方和地区治理机制陷入瘫痪。2000年以后,权力下放开始了,这对包括洛雷托在内的地方政府来说很重要。洛雷托从2003年到2006年成立了第一个地方政府,但在这段时间里,在治理方面几乎没有参与者感兴趣。
到2007年,不同的利益攸关方在洛雷托动员起来,并越来越多地开展合作。这些利益攸关方包括非政府组织、政府机构、大学、土著人民和其他社区协会。他们共同确定了一个共同目标:提高区域治理能力。因此,各利益攸关方开始为洛雷托地区政府提供技术支持,以促进洛雷托的环境治理。利益相关者之间的积极合作促成了洛雷托的保护和可持续发展倡议的确定和实施。到2016年,GOREL对Loreto施加了比10年前更大的权威。由于许多利益相关者为此目的提供了宝贵的投入和能力,讲习班与会者感到Loreto的治理变得更加有效。
这是因为2007-2016年期间发生了许多制度变革,特别是在区域和国家层面。从2007年到2014年,GOREL政府明确寻求协调保护和发展。因此,GOREL推行了一项促进区域保护区的政策。2007年,保护和生物多样性执行局(DICREL)成立,作为区域办事处,通过rca和其他规划机制(农业生物多样性领域、气候变化区域计划等)保护洛雷托的生物多样性。beplay竞技自2007年以来,GOREL在洛雷托建立了多个RCA,包括Tamshiyacu Tahuayo公共RCA(2009)、Alto Nanay Pintuyacu Chambira RCA(2011)和Maijuna Kichwa RCA(2016)。设立区域协调机构的一个关键因素是执行事先协商(需要咨询前置)与可能受影响的社区一起作为规划过程的一部分。
由于2007-2016年期间在国家一级发生的事件,治理方面的这些改进也成为可能。秘鲁政府在2008年成立了环境部(MINAM),在2010年成立了文化部(MINCU),分别负责监督资源管理和土著权利。2010年,国家政府还批准了一些法律,明确了地区政府的任务、野生动物和本地植物的保护以及对政府透明度的要求。2011年,秘鲁政府增加了修改水电项目环境和社会评估的建议。它还通过了事先协商法和一项最高法令法,加强了基础设施特许权的许可证要求。这些举措增加了不同利益攸关方参与环境治理进程的机会。
2015年,新的变化开始阻碍洛雷托环境治理的改善。在区域一级,选举改变了执政党。新的GOREL行政当局减少了对区域养护系统的资金和技术支持。农村社区和非政府组织敦促GOREL继续支持环境治理,但得到的同情有限。在国家一级,秘鲁政府推动了洛雷托的主要基础设施项目,包括吉纳罗-埃雷拉水力发电设施和伊基托斯-萨拉米里萨高速公路以及亚马逊水道项目。每一项都涉及自上而下的过程,对洛雷托的环境保护构成威胁。
因此,洛雷托时间表表明,2000-2019年期间有效治理的条件发生了重大变化。由于20世纪90年代阿尔韦托·藤森的独裁政府,2000-2007年是洛雷托环境治理不活跃的时期。然而,在2007年至2016年期间,GOREL与其他利益攸关方建立了伙伴关系,并在国家层面进行了变革,从而在区域环境治理方面取得了诸多进展。然而,这一时期发生了更多令人担忧的变化,无论是在不那么同情环境治理的GOREL政府,还是在为Loreto计划的国家基础设施项目方面。
上马德拉岛,玻利维亚和巴西
图4展示了来自上马德拉讲习班参与者的时间轴信息图。2007年,巴西的Santo António大坝(IIRSA秘鲁-巴西-玻利维亚发展中心的一部分)被拍卖后,基础设施成为区域变化的焦点。研讨会参与者的卡片大多来自2010年以来的年份,这些卡片大多关注基础设施规划、建设和影响。
许多事件是与玻利维亚和巴西基础设施有关的政策变化,其中许多关注能源。与此密切相关的是具体基础设施项目发展轨迹中的许多关键时刻,特别是桑托António和吉罗水坝。另一个重要的话题是该地区非政府组织角色的变化,它们既是当地人民的盟友,也是大坝及其影响知识的创造者。水电项目的发展与非政府组织的工作同时进行,因此导致了上马德拉时间线的另一个焦点,即传播批评大坝的信息,与官方关于其好处的声明相反。这种对负面影响的关注反映了直接受到基础设施影响的上马德拉GIA讲习班的利益攸关方的参与。
上马德拉时间线的一个重要问题是,马赛克是一个两国区域,国家政策必须通过国际协议进行协调。因此,时间轴显示了国家(绿色)和国际(黄色)层面的众多政策决定(官僚符号),这些决策往往寻求推进基础设施建设和/或破坏批评和公众参与规划。2000年代的例子包括玻利维亚能源政策政府的转变(2008年)和玻利维亚成为能源出口国的战略(2009年);2010年代的例子包括玻利维亚限制非政府组织独立性的政府政策(2012)、自上而下的基础设施计划(2014、2015)和巴西-玻利维亚协议(2015 - 2017,黄色)。这些事件往往伴随着国家层面的基础设施规划本身(桥梁标志)(绿色)而发生。另一项国际活动涉及基层集体行动:2012年在玻利维亚Cobija举行的泛亚马逊社会论坛(FOSPA)活动,旨在成立泛亚马逊河流联盟,旨在保护河流免受水坝的破坏。
在区域和地方层面,研讨会与会者强调了大坝的实施(桥梁符号,红色)及其负面影响(鱼和拇指向下的符号,红色和紫色)。此类影响的例子包括家庭流离失所(2008年)、农业生产损失(2014年)和渔业下降(2018年)。与会者还注意到马德拉河的洪水事件(2014年和2018年)。在地方层面,与会者强调了对当地活动人士的威胁和暗杀,包括2016年巴西大坝受影响人群运动(MAB)的一名著名领导人。
从上马德拉的时间线来看,能源基础设施的发展轨迹对该地区的政策、基础设施本身、其影响和集体行动都至关重要。在列出的49件事件中,26件与能源发展有关,其中21件与具体的大坝项目直接相关。这可能反映了玻利维亚政府的言论,该言论将该国的能源资源视为未来”南美洲炮台。”随着时间的推移,马德拉水利枢纽的多个水电项目正在向前推进。
上马德拉岛的时间线也清楚地表明,研讨会参与者非常清楚水坝的负面影响。然而,理解上马德拉时间线的关键是,Santo António和Jirau水坝并没有受到政府支持者的负面评价,他们继续在马德拉流域进行水力发电项目。对当地社区的许多负面影响,以及对发声的活动人士的威胁和暴力,表明当地人民面临着双重压力,同时需要找到更有效的自下而上的沟通渠道,以便与国家政府沟通。许多以协议、政策和基础设施为特点的自上而下的进程,以及对负面影响的大量观察,都明显表明了在上马德拉省开展的跨规模进程的重要性。
南亚马逊-北部Rondônia,巴西
图5展示了南部亚马逊-北部Rondônia地区的工作坊时间线,该地区位于马德拉流域上马德拉马赛克的下游。图5表明参与者报告了许多与基础设施治理相关的政策更改(官僚符号)。就事件的规模而言,国家事件(绿色)的报道最为频繁。在亚马逊南部-北部Rondônia地区,巴西联邦政府的政策制定在基础设施治理中发挥了重要作用。同样,一个重要的国际事件是通过巴西政府领导建立IIRSA。
这一时间表显示了几届总统政府在全国范围内颁布的众多政策。与会者认识到,多年来,卢拉和迪尔玛总统领导下的联邦政府制定了政策变化,以加强环境治理,例如2000年实施了国家保护区系统,这影响了随后的各种其他变化,包括2002年的亚马逊地区保护区计划(ARPA)、2006年的国家保护区战略计划(PNAP)和2006年的公共森林管理法(2006)。此外,2010年对土著事务机构FUNAI进行了改组。这些变化有助于加强保护区、可持续利用保护区和南部亚马逊-北部Rondônia的土著土地的环境治理。在2010年代,联邦政府颁布了其他政策,如新的《森林法典》(2012)和《国家领土和环境管理政策》(2012)。也就是说,也有一些政策措施破坏了环境监督,比如2007年奇科·门德斯生物多样性研究所(ICMBio)从环境执法机构IBAMA中分离出来,许多人认为这是IBAMA最初拒绝吉罗和桑托António大坝的结果。
2018年雅伊尔·博索纳罗的当选导致了重大变革,破坏了保护区和土著土地的治理。特别是在博尔索纳罗政府控制的环境部门,如环境部、IBAMA、ICMBio等。博尔索纳罗任命军事人员担任关键职位对环境机构的变革至关重要(Fearnside 2019)。其他变化是通过总统令发生的,如减少理事会和将环境机构转移到农业部(Abessa等人2019年)和削减科学资金(Magnusson等人2018年)。博索纳罗还经常利用总统演讲威胁环保非政府组织(Fearnside 2019)。
与会者还注意到区域一级的许多事件和变化,其中许多是国家政策造成的,涉及基础设施的影响。在此时间线之前,联邦政府在南亚马逊-北Rondônia地区有先进的基础设施项目,特别是高速公路(BR-319、BR-364、BR-230和BR-317)和水坝(Samuel)。如上所述,在2000年代,巴西联邦政府批准在马德拉河上建造桑托António和吉罗水坝。联邦土地机构INCRA建立了新的农业定居点,而IBAMA帮助建立了新的保护区。除了基础设施项目,还有一些地区性活动。2014年,由于圣安东尼奥(Santo Antonio)和吉罗(Jirau)大坝蓄水,发生了一次大洪水事件,随后淹没了向西的BR-364河(Fearnside 2014)。2019年,当博索纳罗政府表示不会对非法占用公共土地采取行动时,其他环境问题也随之而来,这助长了保护区的森林砍伐。同样,博索纳罗在巴西亚马逊西南部几乎没有预防或扑灭火灾(Brando et al. 2020)。
从亚马逊南部-北部Rondônia时间线中传来的一个关键信息是,巴西联邦政府在环境政策改变和基础设施促进方面发挥了压倒性的重要作用。这使得认识到从一个总统政府到另一个总统政府的转变非常重要。尽管卢拉和迪尔玛执政期间加强了许多关于保护区和土著土地治理的政策,但博索纳罗政府一直在积极寻求破坏环境治理。相比之下,所有这些政府都寻求推进基础设施项目。这一情况促使一些与会者批评了该系统的失活Aliança dos Povos da Floresta(这是卢拉和迪尔玛领导下的环境治理的关键网络),并建议紧急恢复该组织,以面对博索纳罗领导下的挫折。
哥伦比亚亚马逊、哥伦比亚
哥伦比亚时间表建立在环境部和交通部之间的部际环境技术小组先前制定的时间表之上,并得到保护和可持续发展基金会(FCDS)和其他非政府组织的补充。在部际时间表中,重点介绍了与哥伦比亚亚马逊地区治理和基础设施有关的重要事件,特别是哥伦比亚绿色基础设施指导方针的步骤。因此,在哥伦比亚讲习班上,与会者设法补充部际时间表。图6展示了来自哥伦比亚GIA讲习班的时间轴信息图。
哥伦比亚的时间线清楚地表明,影响亚马逊环境治理的事件在21世纪头十年有限,但在2010年代加速。尽管IIRSA在2000年推进,但由于武装冲突的持续,2000年国际进程(黄色图标)的影响有限。2012年和平进程启动后,一系列政策举措接踵而至。在环境治理方面,2010年代见证了关于土著土地的1953年法令(2014年),保护区和土著土地的扩大(2015年),建立Serrania de chiribiquette保护区,以及最高法院决定允许关于气候变化的诉讼(2018年)。beplay竞技与此同时,基础设施倡议也在推进,2013年颁布了《基础设施法》,2015年颁布了《多式联运计划》。尽管在研讨会上没有注意到这一点,但2018年1月,哥伦比亚总统胡安·曼努埃尔·桑托斯宣布,哥伦比亚将不会推进“边缘公路”的建设,这条公路将穿越哥伦比亚亚马逊的大部分地区。尽管如此,研讨会与会者指出,随着2016年叛乱分子的复员,哥伦比亚亚马逊森林和人民的压力有所上升,这引发了人们对保护区和土著人民面临的前所未有威胁的担忧。
比较分析
上面讨论的四个案例研究允许进行比较,以揭示更广泛的见解。图7、图8和图9是根据四个讲习班与会者所确定的事件分析进行的比较,按(1)业务规模、(2)事件类型和(3)发生的5年时间周期进行划分。就时间线中所记录的事件总数而言,四个讲习班中有三个讲习班的参加者在洛雷托、南亚马逊-北部Rondônia和哥伦比亚的人数相似,为25-30个,而上马德拉的参加者则指出超过40个。因此,我们提供百分比以方便比较。
图7显示了按规模级别记录的事件分布在各讲习班之间差别很大。总体而言,约40%的活动发生在国家层面,另有38%发生在区域层面,只有14%的活动是国际性的,7%是地方性的。国家事件主要发生在南部亚马逊-北部Rondônia(52%)和哥伦比亚(54%),这反映了国家政府在这些国家的重要性,而区域事件最常发生在洛雷托(61%)和上马德拉(36%),这反映了在这些马赛克中区域治理的合作努力。国际事件在上马德拉省(21%)和哥伦比亚(23%)报告更为普遍;第一个案例反映了两国边界和国际基础设施谈判,而第二个案例则反映了当地和气候正义的当地国际联盟。当地事件在上马德拉省也更为常见(12%),反映了基层动员。
图8按事件类型和案例研究显示了事件。就研讨会参与者强调的事件类型而言,总体而言,政策占主导地位(67%),其次是基础设施(19%)、环境挫折(7%)和基础设施影响和集体行动(各4%)。然而,这些病例之间有很大的差异。尽管在洛雷托、南亚马逊-北部Rondônia和哥伦比亚,政策涵盖了74%或更多的事件,但在上马德拉地区,它们只涵盖了43%的事件。有趣的是,该研讨会的参与者报告的政策事件数量(18)与其他三个研讨会(20-23)大致相同,因此百分比的差异表明,上马德拉的参与者指出了更多其他类型的事件,这是图8确认的基础设施(24%)、基础设施影响(10%)、环境挫折(14%)和集体行动(10%)。因此,公共政策的重要性在所有地方都被认为是基础设施治理的中心,但更多的注意力集中在上马德拉的其他类型的活动上,可能是由于更广泛的大学和社区参与了该讲习班(图2)。
最后一组比较涉及四个研究案例中事件随时间的分布,如图9所示。我们将2000年至2019年这20年的时间段细分为四个相等的时间段。图9显示,研讨会参与者在2000-2004年期间表示的事件相对较少(10%),在接下来的两个时期,2005-2009年和2010-2014年表示的事件较多(各为28%),而在最近的时期表示的事件较多(33%)。尽管这可能反映了研讨会参与者记忆的近代性影响,但事件的分布在马赛克中有所不同。Loreto讲习班的参与者在2000-2004年期间没有报告重大事件,而其他三个病例都在这一时期发生了大约12-15%的事件。2005-2009年也有差异,这是上马德拉(36%)和南亚马逊-北部Rondônia(36%)更重要的时期,因为第一阶段是许可证和水坝建设,第二阶段是道路改善和土地政策变化。同样,在2010-2014年期间,洛雷托经历了许多与区域环境治理改善有关的重要事件(43%),也出现了重要差异。尽管2015-2019年是最重要的时期,但这反映了哥伦比亚发生的许多重要事件(58%),从停止叛乱开始;在其他任何情况下,最近的时期也是报道事件最多的时期。
因此,图7-9清楚地表明,基础设施治理的动态在亚马逊不同地区之间有重要的相似和不同之处。国家和区域进程往往占主导地位,公共政策和最近时期的事件也是如此。也就是说,它们之间存在着重要的区别,例如,在某些情况下,国际和当地事件以及基础设施、其影响、环境挫折和集体行动也变得重要起来。此外,重要事件的分布差异很大,比如上马德拉和南部亚马逊-北部Rondônia是基础设施治理的长期过程的例子,而在洛雷托,这些问题在2010年代初变得重要,在哥伦比亚,这些问题自2015年以来变得更加活跃。
讨论
对上述时间表的审查可以使我们反思每个区域的具体教训,并确定更广泛的结论。从具体的经验教训开始,每个案例都会导致对基础设施治理轨迹的不同解释,这是基于研讨会参与者分享的观点。
洛雷托的案例表明,不同的利益攸关方可以确定共同的目标,以支持区域政府推进环境治理。尽管如此,洛雷托也表明,地方政府的变化可能会因缺乏同情心的政府削减预算而遭到破坏。上马德拉的案例表明,基层利益攸关方可以动员和协调行动,甚至跨越国界和语言,以应对大规模基础设施。在动员无法阻止基础设施计划继续建设的情况下,阻力可以产生记录负面影响的信息,这在未来项目的竞争中可能很重要。巴西南部亚马逊-北部Rondônia的案例表明,强大的国家可以通过促进基础设施项目,同时建立保护区和土著土地,创造复杂的景观。其结果是,利益相关者之间存在高度碎片化的冲突的可能性很高。尽管历届政府在环保领域的政策发生了重大转变,但巴西一直在推动亚马逊地区的基础设施建设。在哥伦比亚,自从叛乱停止以来,该国进入了一个政策信号混杂的时期,即促进亚马逊地区的基础设施和促进经济活动,同时也寻求环境养护和保护土著领土。
在每个区域所吸取的这些教训的基础上,是认识到在参与建设时间线时所出现的警告。如前所述,一些时间轴内容可能反映了研讨会参与者的组成,不同的研讨会参与者的组成是不同的(见图2)。一方面,未来的工作应该寻求更平衡的利益相关者的代表。另一方面,来自政府或私人项目开发商的强大声音可能会产生意想不到的效果,使历史上被边缘化的土著、草根和其他声音噤声。还应指出的是,尽管代表不同利益攸关方群体的参与者人数存在很大差异,但在洛雷托、南亚马逊-北朗多尼亚和上马德拉时间线,自上而下的进程(在国家或国际一级)表现突出。虽然这一结果在上马德拉时间线可以预料到,因为那里没有政府代表和大量的基层参与,但在洛雷托也是如此,那里有大量的政府机构参与(超过三分之一),而基层团体的参与很少。
超越特定案例的解释,我们转向更广泛的见解,并讨论从四个案例中的两个或更多案例中产生的对治理实践的影响。国家的作用通常是中心的,但依靠国家机构进行长期的保护面临着选举改变政权的危险,并可能导致政策议程和国家对环境治理的支持的重大修改。相比之下,政府倾向于寻求推进基础设施项目,而不考虑政治意识形态。因此,能够带来更持久成果的保护战略,如指定保护区和土著土地,是区域环境治理的一项关键战略。
所有四条时间线都显示出有效环境治理条件的显著非线性,这对基础设施治理的可持续性提出了挑战。Loreto表明,政治独裁时期可以在再民主化过程中促进利益相关方的合作和环境治理的改善,正如20世纪80年代末巴西的情况(Hochstetler和Keck 2007年);南部亚马逊-北部Rondônia表明,相反的顺序可能发生,如巴西自2018年以来。此外,洛雷托和南部亚马逊-北部Rondônia表明,环境治理的改善可能伴随着挫折。因此,至关重要的是要弄清联盟和网络如何维持自身,特别是如果关键成员离开政府,从而失去内部人士对政策制定和规则执行的影响力。上马德拉岛和其他案例表明,抗议可以影响有关基础设施的公共讨论,但在本案中,这不足以阻止基础设施项目。因此,一个主要问题是,在政治变化带来障碍之后,环境治理网络能否以及如何改变策略。因此,其中一个途径就是动员抗议网络。在巴西,在2000年代和2010年代卢拉和迪尔玛领导下获得政府职位的环保领袖在2018年离开,并在外部担任博索纳罗政府的批评者(Serafim 2019)。在南亚马逊-北部Rondônia研讨会期间,与会者同样主张恢复Aliança dos Povos da Floresta反对博索纳罗政府。
时间线的研究结果为历史背景下的有效环境治理提出了要求,并提请注意认识到利益相关方随时间变化的重要性。由于基础设施规划是多年进行的,在此过程中发生的许多事件可能会影响有效治理的前景是改善还是恶化。尽管研究结果表明国家政策是中心,但时间线也表明,其他利益攸关方可以在某些条件下加强治理。这些条件包括:(1)政策过程的权力下放,使区域和地方利益攸关方更加重要,如2007-2016年在洛雷托和2010年以来在上马德拉;(2)支持性的政府机构,如在Loreto, GOREL有一个同情的政府,在某些方面在南部亚马逊-北部Rondônia,卢拉和迪尔玛;(3)承认共同利益,例如在哥伦比亚的保护区、土著土地和绿色基础设施,以及在洛雷托的利益相关者之间;(4)跨规模合作,特别是在上马德拉,但也在其他马赛克,因为地方和区域利益攸关方寻求与国家政府的合作。随着时间线的明确,这些条件会随着时间的推移出现和消失,因此认识到这些条件对于制定改善治理的有效战略至关重要。
相比之下,这些时间表也清楚地表明,在何种情况下,治理的有效性可能会降低。这些条件包括:(1)缺乏透明度,比如政府在没有充分事先协商的情况下就做出了有关项目的决定,就像2000年代的上马德拉省那样;(2)政府阻碍公众参与或解释科学发现,并出于政治原因做出基础设施决策,2000年代上马德拉地区的情况也是如此;(3)选举后政府环境政策的变化,特别是2018年以来的巴西和2015年以来的洛雷托;(4)反对社会包容和环境保护的政治领导人,最明显的是2018年以来的巴西。阻碍治理有效性的条件往往出现得很快,需要预测,但可能不会持续。
从我们对时间线的分析中得出的最后一个教训是,有效治理的条件可以随着时间的推移向两个方向转变,包括从一个方向到完全相反的方向的重大逆转。洛雷托和南亚马逊-北部Rondônia的时间线都包含了从一个方向到另一个方向,然后返回的摆动。最近在哥伦比亚转向基础设施投资和采挖活动是否会产生诸如绿色基础设施等减缓行动,或者针对上马德拉计划的水坝的动员是否会导致取消或采取重大措施减缓影响,仍有待观察。在任何情况下,有效的环境治理都需要长期的保护策略,通过结合风化困难时刻和准备好利用有利时刻来预测非线性。
结论
比较时间线分析表明,国家和区域两级的政治制度如何随着时间的推移影响环境治理的有效性,在许多情况下,环境治理的有效性得到了改善,但后来却遭到破坏。这些发现为未来的研究带来了额外的问题,强调了在基础设施存在争议的情况下,从比较的角度审视长期连续性和变化的效用。在停止叛乱等历史性转型之后,有关绿色基础设施和自下而上治理模式的建议如何有效影响政策?当政府发生变化时,聚集在一起支持一个有同情心的政府治理环境的利益相关者的联盟能否维持他们的合作关系?更好地理解利益相关者网络和策略如何随着政府和项目轨迹的变化而变化,可以揭示从进步到挫折以及反之亦然所涉及的复杂动态。还必须了解掌权的利益攸关方的优先事项,以确定通向更具包容性治理的途径。
在将环境治理的概念应用于基础设施时,时间线的比较也表明了治理的动态在具体项目之间是如何变化的。自上而下的基础设施规划很难被质疑,特别是在政府间进行国际合作时,这就提出了如何提高自下而上沟通策略的有效性的问题。随着世界许多地区在区域基础设施发展和一体化方面的努力(如IIRSA(此处讨论)、中美洲中美洲一体化和发展项目以及中国支持亚洲、非洲和拉丁美洲基础设施的“一带一路”倡议)的加强,这些问题变得越来越重要和紧迫。
致谢
GIA项目的资金来自戈登和贝蒂·摩尔基金会(7715号拨款)。作者感谢GIA团队成员和合作伙伴在GIA研讨会上的后勤支持和对本手稿早期版本的评论:Angelica Almeyda Zambrano, Simone Athayde, Robert Buschbacher, Carmen Candelo Reina, Gabriel Carrero, Karla Sessin Dilascio, Felipe Veluk Gutierrez, Bette Loiselle, Ney José Maciel, Martha Rosero-Peña, Carla Mere Roncal, Leddy Cecilia Sanjinez Lara, Maryi Adriana Serrano Garzón。我们感谢Coletivo Passiflora socialambiental的时间轴信息图设计。我们也感谢代表GIA项目伙伴组织的研讨会参与者(在补充材料中列出)。错误和解释由作者负责。
数据可用性
数据/代码共享不适用于本文,因为本研究没有分析数据/代码。
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