以下是引用本文的既定格式:
达塔,A. W.和B. C.查芬,2022。演进适应性治理:通过对所罗门群岛渔业法的考察挑战假设。生态与社会27(2):30。摘要
前所未有的快速社会生态变化威胁着海洋生态系统和依赖海洋生态系统的社区的生计。治理学者已经确定了适应性治理原则,使管理者和决策者能够灵活地应对这种变化。然而,这些工作大多是在全球北方进行的案例研究的结果,主要是在民主国家。尽管存在这种研究偏见,但拥有其他类型治理体系的国家的治理主体(如政府官员、非政府组织专业人员)越来越多地将适应性治理原则规范地应用于政策。这种适应性治理实施的扩展要求治理学者考虑到不同地区的法律体系和社会文化规范在决策方面的巨大差异。治理学者必须仔细研究适应性治理原则需要演进以更好地适应各种治理上下文的领域。在这里,我们通过对全球南方一个国家:所罗门群岛制定的渔业法的实证案例研究来进行这样的审查渔业管理法(2015)。我们分析了该法案的内容以及对治理参与者和渔村居民的采访数据。我们将展示该法案如何通过将地方社区及其实践正式纳入国家渔业管理的新条款实现若干适应性治理原则。然后,我们阐述了实施的四个挑战,这些挑战需要对在不同背景下将适应性治理制度化的方法进行批判性反思。我们阐述了这些挑战是如何根植于适应性治理理论的三个假设的。这些假设涉及:(1)国家的作用,(2)民主理想在执行中的作用,以及(3)与其他认识论相比,西方科学在决策中的作用。最后,我们提出了改进这些假设的建议,以改善具有各种法律体系和治理规范的国家的适应性治理的制度化。介绍
世界各地都需要能够有效和创造性地应对快速、前所未有的社会-生态系统变化的环境治理方法(O 'Brien和Leichenko 2000, Pauly等人2005,Rockström等人2009,Jupiter等人2014b).环境治理学者已经确定了一系列的过程”灵活,反应迅速,富有创新精神”自然资源的治理(例如,公众参与、适应性管理;DeCaro et al. 2017),被称为适应性治理(Dietz et al. 2003, Folke et al. 2005, Chaffin et al. 2014)。尽管适应性治理通常首先出现在非正式实践中,但将这种方法正规化到政策和实践中有望提高自然资源管理者、利益相关者和政府决策者(从今以后)的能力”治理的演员”(Chaffin and Gunderson 2016, DeCaro et al. 2017),以应对本地到全球范围内的不确定性和变化。初步研究主要在全球北部的民主国家(如美国、瑞典)进行,概述了现有法律和行政程序的变化,这些变化有可能增加治理行为体的灵活性(Cosens等人,2017年,DeCaro等人,2017年),并讨论了在法律、政策和实地行政方面实施这些变化所面临的挑战(Cosens 2013年,Garmestani等人,2019年)。该研究强调了将适应性治理过程与现有规范、法律和行政程序相结合的重要性(Cosens等人,2017年,Garmestani等人,2019年),例如,通过日落条款和公众参与的机会(DeCaro等人,2017年)。然而,很少有实证研究调查适应性治理方法如何与全球北方以外国家和文化的治理规范保持一致(Karpouzoglou等人2016年,DeCaro等人2017年,Yasmin等人2020年)。
考虑到这些地区的社区不成比例地承担了人为环境变化的成本,在全球南方的不同背景下探索适应性治理制度化的途径至关重要(Pelling和Uitto 2001, Leichenko和O 'Brien 2002, Mertz等人2009)。例如,海平面上升影响那些生活在低海拔岛屿上的人,渔业下降影响整个太平洋的生计(Rockström等人,2009年,Österblom和Folke 2013年,Jupiter等人,2014年c).全球南方的治理规范可能与全球北方的截然不同,因此,不存在将适应性治理制度化的灵丹妙药(Ostrom 2007, DeCaro et al. 2017)。我们使用这些术语”全球北”而且”南半球”而不是其他二分法(例如,”发达”而且”发展中”),以强调复杂的地缘政治权力关系和不平等,继Dados和Connell(2012)。在不同的全球南方地区进行实证调查,对于制定对环境敏感的方法,使适应性治理制度化至关重要(Karpouzoglou等人,2016年)。过去对适应性治理原则的机构化研究倾向于将实施障碍视为需要克服的挑战(例如,Chaffin和Gunderson 2016, Yasmin等人2020),但在全球南方背景下,我们建议,一些障碍可以被解释为指标,表明适应性治理原则本身何时需要进行根本的重新思考,以适应其应用的背景。
我们实证调查了所罗门群岛(全球南方的一部分)适应性治理的制度化。这个太平洋岛国具有以下治理制度的特点:(1)部落资源所有权,而不是政府所有权;(2)西方民主的立法制定制度和司法执行制度,与习惯的规则制定制度和执行制度并存,简称”法律多元主义”(Rohe et al. 2019);(3)对当地的依赖”传统的”在自然资源决策方面,知识多于科学(Aswani et al. 2007)。我们研究了所罗门群岛的形成过程渔业管理法(FMA),这是一项融合了适应性治理原则的法律,如基于社区的资源管理(CBRM)和适应性管理。我们利用这个例子来说明,在一个全球南方国家采用法律多元主义而非纯粹民主的治理方法进行适应性治理的制度化过程中,理论与实践之间的紧张关系。我们讨论了我们的发现对在不同背景下调整适应性治理方法的影响。
理论框架:适应性治理
适应性治理包括为治理参与者提供灵活性的决策过程和结构,以有效地响应干扰,并努力将系统从退化状态转变为系统内参与者更希望的状态(Folke et al. 2005, Olsson et al. 2006)。适应性治理被认为是一种平衡自顶向下和自底向上方法的好处的方法(例如,CBRM;Chaffin et al. 2014)。适应性治理研究人员在关注促进协调和快速响应干扰的制度结构的同时,拥抱包容性参与(Folke et al. 2005, Huitema et al. 2009, Chaffin et al. 2014)。适应性治理也有望实现适应性管理,这是一种实验和学习的方法,作为不可预测的生态系统的管理策略(Gunderson 1999, Folke等人2005,Gunderson和Light 2006, Chaffin等人2014)。总的来说,学者们提出了一些原则,这些原则通常描述了适应性治理安排(结构和过程)的特征,同时认识到不同背景下的差异(表1)。适应性治理有机地产生于系统中资源用户的自组织(Ostrom 1990, Chaffin et al. 2014),通常受到政府机构或非政府组织(ngo)的影响。但很容易保持短暂或被认为是非法的,除非与更永久的制度变革相联系(Engle等人,2011年,Chaffin和Gunderson, 2016年,Cosens等人,2017年)。有关适应性治理原则的其他讨论,请参阅Folke等人(2005)、Chaffin等人(2014)和Karpouzoglou等人(2016)的综合评论。
最近的学术研究集中在将适应性治理原则纳入法律和制度设计的实践手段上(例如,Cosens等人,2017年,DeCaro等人,2017年),这些都包括在本文考虑的适应性治理原则中(表1)。DeCaro等人(2017)根据Ostrom以前的学术研究(1990,2007),提出了几个支持适应性治理的制度设计原则。这些原则包括要求建立明确的边界,要求社区拥有解决和执行冲突的内部机制(如社区委员会)以及外部机制(如联邦法院)。DeCaro等人(2017)建议在一系列对比鲜明的治理背景下对这些想法进行测试,响应其他人的呼吁,即发展适应性治理学术,以适应全球南方的不同背景(例如,Karpouzoglou等人,2016年,Yasmin等人,2020年)。因此,我们研究了渔业法律中的适应性治理原则如何与所罗门群岛的法律多元主义背景相互作用。我们深入讨论了这个案例对在全球南方发展适应性治理原则应用的影响。
方法
我们采用定性案例研究方法,结合文献分析和半结构化访谈,建立对所罗门群岛FMA的深入、情境化理解(Yin 2009)。FMA提供了一个独特的机会,以探索一个在全球南方国家采用法律多元治理体系的国家纳入适应性治理关键要素的国内法。我们的研究结果与其他习惯系统有很强存在的国家最相关。
数据收集
第一作者首先审阅了与所罗门群岛渔业立法、法规和非政府组织报告有关的文件。文件分析涉及FMA中与习惯地区近岸渔业有关的部分,特别是FMA第17节和第18节以及附表2中出现的适应性治理原则(表1)的演绎编码。我们审阅了其他政府文件,以建立对部落、省级政府和国家政府在近海渔业管理方面各自角色和责任的背景理解。这些文件包括前两次修订的国家渔业法渔业管理法1998年和1972年)保护区法案(2010)省政府条例(1997年),西部省渔业条例(2011年),所罗门群岛国家近海渔业战略(2010年)。我们还回顾了关于FMA的相关同行评审文章(Schwarz et al. 2020),以及来自非政府组织、资助组织和非政府组织与政府之间的区域合作的报告(Hviding和Ruddle 1991, Kuemlangan 2004, Boso等人2010,Govan等人2011一个,Goby等人2012年,保护和社区投资论坛2013年,Schwarz等人2020年)。之所以纳入这些报告,是因为非政府组织与政府一样,是该地区海洋资源治理的关键角色(Cohen et al. 2012, Walter and Hamilton 2014)。
对熟悉FMA发展和内容的从业者和研究人员以及西部省份一个村庄的社区成员(主要是渔民)进行了半结构化访谈。大多数访谈是在所罗门群岛首府霍尼亚拉和西部省亲自进行的(图1);通过视频会议对澳大利亚和欧洲的主要线人进行了几次采访。我们采用了有目的的抽样方法来确定熟悉FMA的访谈参与者。关键信息提供者提供了一份最初的访谈参与者名单,并使用雪球抽样程序来扩大这一名单。在国家一级,许多参与者通过编写、编辑或参加讲习班和会议直接参与了该法案的制定。在地方一级,参与者是渔民和社区领导人,他们知道可以选择在国家一级根据FMA或保护区法案(2010),大多数人最近参加了在他们村里举行的政府主导的关于社区渔业区域登记主题的研讨会。这个村庄位于中国西部省份,为确保采访机密,该村庄没有透露姓名。考虑到整个群岛的社会文化差异,这个村庄并不是全国所有村庄的代表;然而,这些参与者就地方层面实施FMA的潜在障碍和机会提供了一些一般性见解。
采访了16名专业人员:8名专业人员,代表在所罗门群岛开展业务的每个主要环境非政府组织;代表渔业和海洋资源部以及环境、气候变化、灾害管理和气象部的五名政府专业人员;beplay竞技两名研究人员和一名顾问,他们在所罗门群岛拥有丰富的经验,熟悉FMA。另外还对西部省的社区成员进行了15次访谈。社区参与者都是自给自足的渔民;其中三人还是社区领导人。4名女性和11名男性接受了采访。3名参与者年龄在18-30岁之间,12名参与者年龄在30岁之间。年轻的参与者和女性不太可能同意接受采访,尽管主要作者努力将他们包括在内。面试问题用英语提供,回答用英语或所罗门群岛皮金语。 The lead author translated Pijin responses to English, asking clarifying questions of participants when needed.
采用适应性治理原则(表1)对访谈进行转录和编码,以组织FMA的主要特征以及实施FMA的机会和挑战。我们还进行了归纳编码,以发现额外的机会和挑战。在霍尼亚拉举行的一次区域会议(2017年8月举行的太平洋岛屿自然保护圆桌会议)和一次全国性会议(2017年10月举行的国家资源管理研讨会:将人与自然联系起来)上,对文件分析和半结构化访谈进行了参与者观察。这些观察为当前的保护和海洋管理项目以及与近海渔业有关的辩论以及其他相关主题提供了更多的见解。
这项研究是在按照当地和国家规程获得所罗门群岛政府的研究许可和村领导人的书面许可后进行的。涉及人体受试者的研究获得了美国蒙大拿州密苏拉市蒙大拿州大学的机构审查委员会和澳大利亚堪培拉的澳大利亚国立大学人类研究伦理委员会的伦理批准。
研究地点:所罗门群岛
所罗门群岛是美拉尼西亚的一部分,位于澳大利亚东北部(图1)。该群岛在生物文化多样性方面排名世界第六,该地区发现的物种多样性仅能与全国各地的文化和语言多样性(约70种)相媲美(Tryon和Hackman 1983, Loh和Harmon 2005)。与其他太平洋岛屿相比,所罗门群岛的珊瑚礁生态系统异常完整(Bell et al. 2013, Denley et al. 2020)。然而,气候变化对该地区的影响包括海平面上升和珊瑚礁渔业下降(Greebeplay竞技n等人,2006年,Carpenter等人,2008年,Bell等人,2013年)。与此同时,太平洋地区的全球化和市场经济的增长正在增加对近海渔业和伐木等采掘业的依赖(麦金泰尔和福勒2004年,劳尔等人2013年,阿尔伯特等人2014年,朱庇特等人2014年c,Katovai et al. 2015)。近海渔业面临的压力也在不断增加,鉴于所罗门群岛居民依赖鱼类作为蛋白质的主要来源,这对粮食安全构成了威胁(Bell et al. 2009, Roeger et al. 2016)。有效应对社会和生物物理变化对于减轻对生态系统和高度依赖资源的太平洋社区生计的潜在严重影响至关重要(Hughes等人,2005年,Lauer等人,2013年,Österblom和Folke 2013年,Jupiter等人,2014年c).改善近海渔业治理对于保障所罗门群岛的生物多样性和粮食安全至关重要(Cohen等人,2015年;Rohe等人,2019年)。
所罗门群岛实行法律多元主义治理模式,在这种模式下,习惯海洋权属(CMT)与基于英国普通法的政府系统相互作用(Rohe等人,2019年)。所罗门群岛近海渔业的治理包括多尺度的复杂组合,包括习惯制度、非政府组织支持、国家和省政府法律和政策以及国际公约和倡议(Ruddle et al. 1992, Pulea 1993, Foale et al. 2011, Walter and Hamilton 2014)。习惯权利持有人对地方一级的近岸渔业负有主要责任(SIMFMR 2019),尽管这些长期存在的CMT系统的结构和强度因群岛而异(Ruddle等人,1992年,Aswani 1999年,Foale等人,2011年)。国家渔业和海洋资源部以及省级政府在地方渔业管理中发挥支持作用(SIMFMR 2019)。政府资金和人员能力长期缺乏,尽管这些机构正在开始加强(Govan等人,2013年,Rohe等人,2019年)。非政府组织和研究机构与社区最直接的联系,并在连接社区与政府方面发挥桥梁作用(Cohen et al. 2012, Rohe et al. 2019)。
CMT的存在使本案例研究有别于大多数其他研究适应性治理的地方。广泛的人类学研究已经描述了CMT和这种系统所具有的适应性特征(Hviding和Ruddle 1991, Johannes 2002, Aswani等人2007,Foale等人2011)。在这里,我们简要地强调了与我们的研究相关的CMT的一些关键特征。所罗门群岛约83%的土地(包括珊瑚礁和泻湖)归亲属群体所有(Rohe等人,2019年)。我们使用这个术语”社区”宽泛地指居住在村庄的人群,尽管这些群体不是同质的,包括多个对自然资源拥有不同权利的亲属群体(Hviding和Baines 1994, Orirana等人2016)。酋长或其他传统权威有能力指导如何获取资源以及由谁获取(Hviding 1998)。这些人可以根据社区需求开放或关闭某些渔场和渔区,并收紧或放松这些渔区的通道(Hviding 1998, Aswani等人,2007,Foale等人,2011)。边界通常由河口等地标来指示(Hviding 1998)。关闭和新规则是口头分享的,有时还会以微妙的标志表示,如弯曲椰子叶或在浅水地区种植树枝,当规则不再相关时,这些标志就会被删除(例如,渔区重新开放;Hviding 1998;当地的渔民,个人沟通).环保非政府组织和当地社区经常通过CBRM方法合作开展项目,这些方法越来越多地建立在这些习惯系统的基础上(Govan 2009, Govan et al. 2011一个,Abernethy et al. 2014, Jupiter et al. 2014一个,沃尔特和汉密尔顿2014)。在我们的结果中,我们进一步讨论了与自适应治理原则相关的CMT系统的这些关键特征。
使所罗门群岛渔业的适应性治理制度化
除了越来越多地采用基于生态系统的综合岛屿管理方法外,太平洋地区普遍转向明确的以社区为基础的保护方法,这与适应性治理原则产生了共鸣(Cinner和Aswani 2007年,Govan 2009年,Govan等人2011年一个,朱庇特等,2014b).这些方法可以通过本地管理海洋区域网络和Nouméa战略(Jupiter et al. 2014)等努力得到证明一个,Song et al. 2017)。这些方法的传播很大程度上是自下而上和非正式的,依赖于非政府组织的支持和当地社区的参与,而不是更正式的、政府推动的法律和政策(Govan 2009)。包括所罗门群岛在内的太平洋岛屿国家和领土已开始将这些办法制度化。
所罗门群岛近海渔业战略(2010年)、国家行动计划(2010年)和保护区法案(2010)纳入了CBRM过程的要素。例如,渔业和海洋资源部最近创建了一个”CBRM节”负责协调CBRM工作(SIMFMR 2012)。2015年修订后的FMA正是在这种背景下出现的。FMA不仅在承认习惯权利方面与过去的政策保持一致,而且还呼吁权利持有人参与一项新规定,这是所罗门群岛国家渔业立法中首次明确支持CBRM方法。FMA第18节规定了当地社区在正式政府执法机制(如警察权力和国家法院系统)的支持下行使现有习惯管理权的途径。习惯权利持有人可以通过社区渔业管理计划(从今以后,”社区计划”)提交渔业海洋资源部。在这里,我们概述了FMA的具体条款如何与适应性治理原则相一致。
条例的规定渔业管理法与自适应治理相关
对访谈、FMA、相关政策和相关非政府组织报告的分析表明,FMA的第18节直接或间接涉及了适应性治理的许多原则(表2)。尽管FMA与适应性治理相一致,但将该法案描述为有意在正式法律中设计表2中概念化的具体原则将具有误导性。然而,参与创建FMA的决策者和其他关键行为者无疑受到了所罗门群岛非政府组织和政府采用的CBRM和适应性管理战略以及CMT方法价值方面的学术研究的影响(例如Ruddle等人,1992年)。因此,研究FMA提供了一个机会,可以理解将适应性治理原则制度化的一种途径。在这里,我们阐述了FMA的条款如何与适应性治理原则相一致(表2)。然后,我们通过访谈来补充FMA的分析,以将该法案置于背景中,并了解它将如何实施。
多中心
多中心原则描述了社会各阶层中嵌套的多个重叠的决策权力中心(Huitema et al. 2009, Ostrom 2010)。适应性治理研究人员提出,当应用辅助概念时,多中心安排的绩效会得到增强,即将权力下放到最低的实际级别,同时保留一定程度的集中协调(Marshall 2008, Cosens等人,2017;马歇尔未出版的手稿http://dx.doi.org/10.13140/RG.2.2.31625.65125).所罗门群岛政府的运作更接近这种平衡的中央集权,大多数工作人员的能力和决策都在国家一级进行。然而,根据FMA中支持地方和省级决策的规定、最近创建的CBRM部门以及最近与2015年FMA (SIMFMR 2019)配套的国家渔业政策中CBRM的优先级,该国似乎正在朝着更加嵌套和本地化的决策方向发展。
来自国家政府的访谈参与者表示有兴趣扩大CBRM部门,以及渔业和海洋资源部作为政府和非政府组织牵头的CBRM项目协调机构的作用:
我们也扩大了我们在教育部的范围,创建了一个CBRM单位……这是一个lso our long-term plan that we also continue to strengthen our network of partners [i.e., NGOs] in having a role with the CBRM unit...like actually coordinating our partners.(政府专业人员3)。
FMA与扩大渔业和海洋资源部在实施CBRM中的作用的愿景相一致,支持向明确包括省和村的嵌套决策权力中心的转变。它通过在所罗门群岛基于普通法的法律体系中首次正式规定习惯权利持有人在社区计划决策中的作用来实现这一愿景(第4部分第18节[1])。计划仍需在国家一级获得批准,这表明在一定程度上保留了中央协调,但批准和管理计划的主要责任将由各省承担(第3部分第14节[1])。Schwarz等人(2020)进一步强调了由省级政府主导FMA实施的转变,这一观点在最近的渔业政策(SIMFMR 2019)中得到了呼应。
公众参与
强调习惯权利持有人在设计、批准、执行和修订社区计划中的作用,表明在国家一级采用参与式方法管理海洋资源的价值(第4部分第18节[1,8];第二附表15)。一些国家级的参与者甚至表示,希望社区计划能够支持许多习惯制度正在减弱的社区。承认习惯权利并不奇怪,因为这在所罗门群岛宪法中基本上是强制性的,但明确注意包括地方治理结构以及在计划制定和修订过程中需要协商,这表明有意强调参与,而不仅仅是粗略地承认习惯权利。与会者和施瓦茨等人(2020)在讨论FMA第18节的激励价值观时强调了这一意图。
适应性管理
适应性管理是所罗门群岛非政府组织常用的一种方法,它被认为与CMT系统的灵活性兼容(Aswani et al. 2007)。渔业和海洋资源部在FMA中采用了类似的原则,要求定期审查管理计划,并允许国家政府与社区协商修改计划(第4部分第18节[7])。FMA还要求社区详细制定管理目标的指标(例如,单位渔获量)以及在其计划中监测这些指标的战略,这意味着采用适应性管理方法(附表2,6-7)。监测战略的纳入似乎与非政府组织参与者所描述的所罗门群岛CBRM工作的一个共同方面类似,这表明FMA可能与现有工作很好地配合。因此,FMA显然有潜力支持适应性管理,但在我们研究时,修订过程如何工作的细节以及可能需要多长时间仍在制定中。
知识类型的交织
将不同类型的知识交织在决策中的适应性治理原则源于包括所罗门群岛在内的无数地方的研究,并说明了将科学与当地、土著和基于实践的知识交织在一起为管理决策提供信息的价值(Aswani和Hamilton 2004年,Folke等人2005年,Tengö等人2014年)。除Schwarz等人(2020)外,政府和非政府组织参与者指出,在社区规划中确定管理区域的边界和相关的习惯权利持有人将完全依赖于社区成员的当地知识(附表2,3 [f])。与此同时,通过社区计划需要监测的规定,仍然支持分析收集数据的科学方法(第二附表,6-7)。政府和非政府组织的专业人员普遍认为,将科学与当地知识结合起来有助于决策。一名非政府组织专业人员将这一过程描述如下:
在科学和生态知识方面……我让它们平行运行,所以它们…通过实地调查,或者通过地图,或者我可能进行的调查,这些都是当地的生态知识。你们这里有儒艮(南太平洋海牛品种)吗?...然后……你进行实地调查。或者你看卫星图像。那时你就知道了,是的,就是他们说他们在这个时候看到的那只儒艮……科学地说,这是它繁殖的时候。(NGO访谈4)。
考虑到这些专业人员可能会参与社区计划的创建,随着FMA的实施,这种结合不同类型知识的做法可以预期会继续下去。
多样化的执行机制
FMA创建了一个社区外部的渔业规则执行机制,这与DeCaro等人(2017)关于内部和外部执行的建议一致。这一执行将由国家和省级治理机制(如警察、法院)在传统上使用习惯制度的社区执行(第4部分第18条[7];施瓦茨等人。2020)。根据Schwarz等人(2020)的说法,社区仍将依赖习惯机制来解决冲突(例如,地方习惯法院),但如果违法者违反了在FMA下登记的社区计划中包括的渔业规则,他们现在有了外部执法选择,可以打电话给省级警察,或根据国家层面的普通法将违法者带到法院。具体的执行权限包含在每个社区计划中(附表2,8)。因此,第18节与提供内部和外部执行机制的适应性治理原则保持一致。为了实施这一原则,FMA要求所有社区计划概述惩罚和执行策略。规划还必须确定适用渔业规则的海洋区域的边界,与明确边界的适应性治理原则保持一致(附表2,3 [a])。
的局限性渔业管理法作为适应性治理
尽管FMA反映了许多适应性治理原则,但与会者提到,在评估适应性治理的潜在制度化程度时,必须考虑到该法案实施的几个实际限制。首先,一些非政府组织和政府参与者表示担心,政府将没有必要的资金或人员在广阔的农村省份执行。然而,一些受访的当地渔民似乎相信,根据过去社区成员因其他原因被捕的经验,如果被传唤,外部警察会做出反应。尽管他们也对报警表示犹豫,但这种对警察会出现的信心表明,在这个社区,政府执法的威胁是非常真实的。因此,当地渔民对政府的执行能力的假设可能确实足以让FMA提高合规水平。然而,这方面值得在其他社区进行进一步调查,因为大多数农村地区警察能力较低,这表明这种经历可能是该社区所特有的。
其次,政府与会者表示,国家和省级政府增加执法威胁的目的是在习惯做法正在减弱的地方加强遵守。然而,根据他们编写与FMA要求类似的计划的经验,非政府组织和政府参与者建议,只有在对管理的需要和商定的目标达成共识的社区中,编写计划才有效。一位研究人员说,”我们真正关注的是那些有强烈管理愿望的社区。我们没有浪费时间……这些地方显然没有积极性,”(研究人员2)。鉴于CBRM过去的努力主要在具有强大治理和对管理需求达成共识的社区中取得了成功(Abernethy et al. 2014),很可能只有这些社区能够管理创建和注册正式社区计划的过程。尽管FMA在国家层面上带来了西方法律方法向包容性参与的轻微转变,但现有治理较强的社区最有可能从FMA中受益。
鉴于实际执行能力较低,而且许多治理薄弱的社区可能被排除在外,很可能需要开发FMA之外的其他选择来支持社区。在这方面,一位国家一级的与会者强调,社区计划因此只是帮助社区的一种选择:”这是一个工具……这是一个选项,这是社区的一个途径…你不需要这个来做CBRM”(政府专业人员2;与会者强调)。
在不同背景下将适应性治理制度化的四个考虑因素
除了后勤限制之外,地方和国家层面的与会者还讨论了实施FMA面临的挑战,这些挑战指向所罗门群岛特定背景下的紧张局势。在这里,我们研究了这些挑战如何阐明适应性治理原则的基础假设与应用这些原则的社会文化背景之间根深蒂固的紧张关系。这些假设是主要从属于全球北方的民主国家的案例研究中建立适应性治理理论的结果,因此,在调查适用于全球南方法制多元主义国家的适应性治理原则时,这些假设就暴露出来了。我们具体讨论了所罗门群岛的治理背景与适应性治理原则的制度化之间的紧张关系的四种方式(图2)。
海洋所有权:谁拥有资源?
参与和多中心的适应性治理原则被推广为在国家和地方决策者之间制定权力共享安排的手段,以改善社会和生态管理成果(Folke et al. 2005, Jupiter et al. 2014一个).如前所述,这种安排在FMA中通过社区计划实现。然而,一些地方一级的与会者对政府参与可能对获得资源的权利产生的影响表示不满。
当地渔民表示担心,提交一份社区计划将导致他们部分丧失对国家政府的使用权。一名社区领导人和渔民对国家可能失去海洋所有权表示担忧。
如果我想钓鱼,我去…得到那条鱼,吃. ...但是当我们注册的时候,我们必须停下来,我很难去…买这些东西。因为这些事情已经有了规定……谁来拿这个,制定这个法律,然后把我的权利…所以我之前的[正常]文化……现在停止了。(社区成员6)。
该参与者认为,根据FMA的注册程序,他们的习惯权利基本上会被剥夺,这是基于他们对早些时候在村里建立非政府组织支持的海洋保护区的解释。尽管FMA的文本和来自政府的参与者都证实,该立法不会侵犯或剥夺习惯权利,但这种情绪的存在确实清楚地表明,FMA为国家在管理渔业方面创造了一个以前不存在的角色,而公众对这一变化的看法对实施构成了挑战。
尽管FMA在实践中不太可能篡夺传统权利,但社区成员对国家政府新角色的不适揭示了一个关于获取资源权利的假设,这是多中心和公众参与原则的基础。在民主的背景下,西方国家向适应性治理的转变通常是由国家领导的中央集权、命令和控制方式向有意参与地方选民和减少国家权威作用的转变(例如,通过共同管理;Olsson et al. 2004, Folke et al. 2005)。这种情况假定资源是国家所有的,或者国家拥有授予资源使用权的主要权力。所罗门群岛和南太平洋许多国家的CMT系统与这一假设形成鲜明对比,因为获取资源的权利主要属于部落社区,而不是国家。因此,CMT系统中适应性治理的出现似乎是向更集中协调的方法的转变,国家作为协调者和执行者的作用越来越大;与此同时,在西方法律体系内,这种向决策权扩散的立法变化仍可能被认为是社区的作用增强,以及与国家分享权力。换句话说,不能假设向适应性治理的转变总是涉及到国家角色的降低:从习惯的制度角度来看,情况似乎恰恰相反。
合法执行:谁制定和执行规则?
呼吁州警察和使用国家法院的新选项旨在在习惯机制不稳定的情况下支持社区。这种方法将一种新的外部执行机制制度化,与DeCaro等人(2017)的建议一致。然而,执行的成功在很大程度上依赖于资源使用者对那些声称权威的人是合法和有效的看法(Dietz et al. 2003)。当地渔民除了担心丧失进入权之外,还对国家政府作为地方规则执行者的合法性表达了不同的看法。
老渔民经常指责年轻渔民过度捕捞鱼类,但也表示,这一代人可能更尊重国家法律(例如,FMA),而不是现行的社区规则。一位年长的当地领导人说:”...今天很艰难,我们的新一代…也许法律可以引导他们,”(社区成员1)。除了本研究中包括的两名< 30岁的渔民之外,还需要进行更多的采访来证实或驳回这一说法,但这一声明表明,一些人看到了政府执法部门的积极作用。
其他社区成员对政府在执行渔业规则方面的新角色表示犹豫。一位当地渔民考虑到,任何报警的人都可能在社区内引起社会反弹:
社区成员14:有时我想他们会报警……有时他们不会……因为他们是他们的血脉…他们的家庭。
面试官:所以就算有规定,也没人会报警。
社区成员14:是啊,就像现在……我是说村里的人太淘气了……打破规则……叫警察。如果那些人知道他们(即报警的人),他们就会来[伤害]他们。
在此,嘉宾认为有人因为违反捕鱼规则而报警,可能会遭到被告家属的反对甚至暴力。该参与者的这种担忧是基于过去试图执行其他社区规则的经验。社区的另一位领导人将对人际关系的关注扩展到社区间的互动:
我们需要注册我们的社区和我们的地区。如果有人违反了我们的规定,我们会把他告上法庭。但如果我们团结起来,我们就能解决这个问题。这个问题很容易解决。说说看……和[局外人]谈谈,哦,你不会再这样做了,是吗?所以对我来说,没关系……(如果我们使用法院)我们与村庄的关系就不会真的(那么好)。(社区成员1)
这位领导人表示,他们宁愿自己解决冲突,也不愿把其他社区的违规者告上法庭,这表明他们希望与邻近社区保持良好的关系。这一反应与人类学研究以及非政府组织和政府的经验一致,指出在这种情况下人际系统的重要性(Hviding和Baines 1994, the WorldFish Centre 2010)。
总体而言,许多与会者认识到,FMA改善执法的潜力可能会因从习惯执法向以国家法院为基础的执法过渡的社会动态而复杂化。为了使适应性治理取得成功,适应性治理过程必须被认为是合法的,政府执法必须得到信任,学者们认为,这可以通过与民主国家的理想产生共鸣的法律和政策来实现(例如,透明度;Cosens 2013, Craig等人。2017)。然而,这一观点是基于一个假设,即适应性治理是在民主国家实施的,就像大多数早期适应性治理案例研究中的情况一样(例如,Olsson等人,2006年)。因此,适应性治理学者应进一步探讨在非民主或法律多元环境下实现合法性的过程。
灵活的实践:现有的管理系统如何运作?
国家(如非政府组织)和地方(如渔民)两级的参与者都指出,现有CMT程序的灵活性与负责执行社区计划的国家法院所要求的透明度之间存在紧张关系。四分之三的受访者讨论了对边界的要求,通常是关于它将对社区构成的潜在障碍,偶尔也会涉及它将如何帮助报告国家在国际保护承诺方面的进展。明确的界限对于法院判定渔业区域管辖范围内是否发生禁止的活动是必要的。
然而,许多非政府组织参与者和一些政府参与者强调,在过去的规划中写入边界,导致了创建管理区域的延误,有时还造成了不可逾越的障碍,因为CMT系统中的边界往往是不稳定的和有争议的。两位参与者描述了这个问题。
一般来说,为了理清土地所有权,我们把它还给他们,有争议,我们只是,我们不卷入争端。我们只是坐下来,让他们解决他们之间的问题,然后我们可以回去帮助他们。(非政府组织专业人士)。
如果一个社区发生冲突,或者与另一个社区发生冲突,你必须退后一步,说,看,我们不能合作。(NGO专业人士1)。
这些回应与所罗门群岛社区方法报告中引用的经验教训相一致(例如,Boso等人,2010年)。与会者注意到,在某些情况下,非政府组织选择完全不考虑确切的边界,但在FMA下,这不是一个选项。因此,通过明确边界建立外部执法的适应性原则与社会文化背景相矛盾,在这种背景下,习惯权利持有人在管理渔业时能够允许流动边界。
许多国家层面的与会者也表示担心,一旦规则被写入社区规划,社区规划的修订过程可能会缓慢而艰巨。这个想法是在回答一个关于如何改变计划的问题时捕捉到的。
(改变计划)也是我们担心的一个问题。但在法案中并没有明确规定管理计划应该是五年或六年,但我们希望这将在法规中得到体现....(1)政府。
该名与会者详细说明,他们担心更改图则的时间表,因为图则很难在宪报获得法律认可,并指出他们不愿意在修订图则时重复这一点。这一回应表明,在国家层面批准计划的要求可能会使注册地区的管理不如社区和非政府组织根据CMT系统内的口头规则进行管理,后者因其灵活性而得到广泛认可(Hviding 1998)。考虑到大多数社区位于农村,政府支持这一进程的能力有限,需要在国家一级批准变更,不可避免地会减缓计划的修订。
参与者担心,为了在西方法律体系(如法院)内实现透明度和合法性而制定规则和界限所造成的冲突和拖延,可能会使现行习惯体系的灵活性僵化。在非正式管理的响应能力和国家法院提供的更强的可执行性之间存在一种权衡。西方民主国家对适应性治理原则(如适应性管理)制度化的研究同样提出了这样一个问题:能否在不限制行为者的灵活性和自组织能力的情况下将这一过程制度化(Medema等人,2008年,Engle等人,2011年)。我们认为,在具有长期CMT系统的全球南方法律多元主义背景下,这一想法可能更为关键。
合法的知识:谁的知识可以提供决策?
FMA没有明确定义”监控”或”指标”(附表二,6-7),由渔业部自行解释。这种方法为实现交织多种类型知识的适应性治理原则提供了机会,但也可能导致科学优先于其他知识类型的角色制度化。将参与批准社区计划的国家层面的参与者对科学和经验知识的相对作用提出了不同的观点。尽管与会者普遍支持知识类型的交织,但他们的评论有时暗示了对西方科学的依赖。例如,一位政府专业人士对CBRM部门的作用作出了以下解释。
社区仍然需要引导……确保(社区计划)符合……法案本身,第二附表它需要渔业官员……在地面上……我们需要引导他们……我们为他们做基线调查……那些基线……都在法案第二附表中…我们了解到,(社区)认为很多事情会扰乱他们的资源,但在特定的背景下,这可能都不是真的。(政府15)。
该与会者接着描述了一些例子,其中科学调查纠正了当地渔民对其海域的认识。非政府组织和政府专业人员对社区监测能力的关切进一步表明了以科学为基础的适应性管理方法。例如,非政府组织专业人士明确表示,计划获得批准的社区将需要培训,了解如何监测进展。总的来说,这些评论说明了一个基本假设,即科学对基于社区的工作至关重要,包括在FMA下的社区计划中。科学的这种作用与现实相矛盾,即cmt主导系统中的大多数社区依赖经验和历史上的当地知识来为管理决策提供信息,而不遵循西式的科学协议(Govan et al. 2011b).尽管太平洋地区的适应性共同管理经常将当地知识纳入CBRM的努力中,一些作者甚至主张”data-less”管理(Johannes 1998, Govan et al. 2011b,Cohen et al. 2015), FMA的实现者将在多大程度上采用这种方法尚不清楚。如果水产海洋资源部坚定地将监测要求解释为科学在社区计划中进行监测,这可能会产生意想不到的影响,将许多社区排除在外。值得注意的是,CBRM部门在采访时正在迅速发展,对附表2的最终解释尚未决定。无论如何,访谈中关于不同类型知识合法性的紧张关系反映了适应性治理研究中一个关键的未解问题:在将适应性管理制度化时,科学和其他类型知识的相对作用应该是什么?
这个问题不仅与CMT存在的环境相关,而且与在发达国家和发展中国家应用交织知识类型原则的地区范围迅速扩大有关(Tengö et al. 2014)。在民主的西方国家,许多基于弹性的适应性治理学术都是围绕着将迭代的、基于科学的适应性管理制度化的目标发展起来的(例如,Gunderson和Light 2006, Williams et al. 2009)。将适应性管理原则制度化的过程需要具体的答案,即法律和政策将如何协调这种通常以科学为基础的方法与交织知识类型的原则。
结论及未来发展方向
适应性治理在所罗门群岛FMA方面的制度化提供了一个实证案例,以研究将适应性治理理论应用于法律多元主义治理背景的挑战。这个案例特别说明了在依赖CMT的资源治理上下文中向自适应治理转变时产生的紧张关系。在将这一理论推广到其他背景之前,需要重新审视全球北方民主背景下的适应性治理理论的三个主要假设:(1)国家通常控制着对共享资源的权利和获取;(2)资源使用强制的社会可接受性是以民主理想为指导的;(3)科学是适应性管理的基本知识。当在与这些假设不一致的治理上下文中将自适应治理制度化时,会出现许多重要的问题。
首先,当在政府对资源和使用权没有管辖权的地区引入共同管理的立法或正式规则时,国家和社区之间的权力动态如何变化?为了解决这个问题,研究人员应该特别研究在国家不拥有或控制资源获取的情况下,权力的转移是否会增加或减少治理行为体(在多个层面上)的适应性。
第二,在法制多元主义国家,什么样的合法化适应性治理的法律和其他过程可以获得社会接受?尽管全球北方民主国家的研究人员已经严格审查了将适应性治理制度化时建立社会合法性所需的法律和法律程序(Cosens 2013, Cosens等人2017,DeCaro等人2017,Garmestani等人2019),但需要平行的研究线来确定在其他背景下与适应性治理相一致的治理规范和过程。
第三,在所罗门群岛和其他地方从事习惯海洋权属研究的学者长期以来一直对习惯制度的削弱表示担忧(例如,Johannes 1978),并希望适应性共同管理可以加强习惯权属并改善保护结果(例如,Ruddle 1998, Boso等人2010,Jupiter等人2014一个).尽管有人担心,在基于英国普通法的当代制度中,对习惯权属进行编纂的政策可能会使这些制度僵化(例如,Johannes 1978, Ruddle 1998),但一些作者认为,在当代资源管理中,必须对习惯权利和规则进行一定程度的编纂,以维持习惯权属(Ruddle 1998, Kuemlangan 2004, Schwarz et al. 2020)。这条研究路线和自适应治理学术之间的交叉授粉,可以为在制度化过程中对自适应治理原则之间的权衡进行实证调查奠定坚实的基础。
最后,如果适应性治理学者认为经验知识是一种有效的监测方法,那么它如何与科学在适应性治理中的作用保持平衡?FMA的案例表明,这个问题不仅仅是一个理论问题。制度化需要就不同类型的知识被接受的程度作出具体的决定,这将对哪些社区能够利用旨在支持它们的渔业法的好处产生切实的影响。对于在所罗门群岛等地工作的许多人来说,这些紧张关系往往是首要考虑的问题,但在如何将适应性治理制度化的更广泛讨论中,对这一问题的关注却不足。我们建议,关于将适应性治理制度化的学术研究需要更加明确地注意协调科学在适应性管理中的作用与交织知识类型的原则,这可以通过更深入地参与对多种认知方式的研究来实现(例如,Berkes等人,2000,Tengö等人,2014)。
在适应性治理制度化的案例研究中,可以立即采取步骤来解决这些问题。学者和实践者在分析或实施适应性治理时可以提出以下问题:在控制或执行获取和使用资源的权利方面,如果有的话,国家的作用是什么?与所讨论的地理相关的管理规范和法律制度是什么?什么样的执行过程被认为是合法的?在所有相关法律体系中,制度化的适应性治理将如何影响政府和社区之间的权力平衡?科学方法的可行性有多大?在这一地理领域,还有哪些其他的知识来源已经被接受?明确解决这些问题是重新思考适应性治理在全球南方及其他地区应用的有益步骤。适应性治理学者还可以集体研究关于国家、民主和不同类型的知识的作用的共享和不同的规范承诺。在本文提出的方向上发展自适应治理,扩大了不同参与者以适合其特定上下文的方式驾驭变化的潜力。
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Amber Datta提出了这项研究,获得了资金,收集了数据,分析了数据,制作了数字和表格,并撰写了手稿。这项研究是为了获得理学硕士学位而进行的。Brian Chaffin是本研究各个阶段的主要顾问,协助获得资金,并为编辑最终手稿做出了重大贡献。
致谢
我们首先要感谢使这项研究成为可能的访谈参与者。我们也感谢Lorrae Van Kerkhoff博士作为澳大利亚国立大学的暑期研究员接待主要作者,并为项目设计提供了大量建议。此外,我们还要感谢Anna Schwarz博士为本研究提供的建议和相关信息。我们感谢国家科学基金会通过授予第一作者的东亚和太平洋夏季研究所奖学金获得资金。我们感谢所罗门群岛政府和所罗门群岛西部省社区主席允许我们进行这项研究。最后,我们感谢两位匿名审稿人和课题编辑的宝贵时间和深刻见解,极大地改进了本文。
数据可用性
支持本研究结果的匿名数据可从通讯作者AD处获得。由于信息可能会损害研究参与者的隐私,因此数据不能公开。蒙大拿州大学机构审查委员会(#97-17)批准了这项研究的伦理批准。
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表1
表1。适应性治理原则。
自适应治理原则 | 描述 | 参考__ |
嵌套的多中心 | 使用多个嵌套的决策权力中心进行自然资源管理 | 1 2 3 4 |
包容的参与 | 邀请受自然资源决策影响的各种行为体以有意义的方式参与这些决策 | 1 2 3 4 |
适应性管理‡ | 管理资源的迭代方法,包含不确定性,并鼓励通过目标设置、监控和修改目标的结构化周期进行试验 | 5、6 |
知识类型交织 | 将不同类型的知识纳入决策,包括地方知识、实践知识、传统生态知识和科学知识 | 7、8 |
生态健康 | 寻求将正式和非正式机构与适应社会环境挑战的生物地理规模相结合 | 2 |
清晰的界限 | 社会环境挑战的政治、制度和生态边界得到明确界定,法律和制度管辖权也很明确 | 3、4 |
内部和外部执法 | 组织或集体(例如,社区)除了外部机制外,还有内部手段来监督和执行规则 | 3、4 |
内部冲突解决机制 | 内部手段,中立和透明的冲突解决 | 3、4 |
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表2
表2。所罗门群岛的规定渔业管理法(FMA)与适应性治理原则相关。
相关原理(s) | 金融市场管理局的规定 | 参考 |
嵌套的多中心 | 各省政府对本省水域内渔业资源的养护、管理、开发和可持续利用负有主要责任 | 金融管理条例第3部第14(1)节 |
嵌套的多中心;包容的参与 | 由习惯权利持有者组成的地方委员会制定并签署计划 | 金融监管条例第4部第18(1)节 |
嵌套的多中心 | 提交的社区规划除了由地方权利人批准外,还需得到省级和国家级政府官员的批准 | FMA第二附表1 (a-c) |
内部和外部执法;嵌套的多中心 | 经批准的社区规划成为省和国家两级承认的附则,由警察和国家法院执行 | FMA Part 4第18(7)节; 施瓦茨等人(2020) |
清晰的界限 | 社区规划包括相关渔业管理区的边界 | 附表2,3 (a) |
内部和外部执法;嵌套的多中心 | 计划可包括由社区和习惯法院所在当地执行 | 第二附表,8; 施瓦茨等人(2020) |
适应性管理;嵌套的多中心 | 允许国家或省级政府或习惯权利持有人修改 | 第4部第18(8)节; 附表2,14-15 |
包容的参与;知识类型交织 | 社区计划包括任何相关的习惯权利 | 附表2,3 (f) |
适应性管理;(知识类型交织__) | 社区计划包括评估效果的指标,以及定期监测和修订 | 附表2,6-7 |
__FMA没有明确规定哪些类型的知识可以用于监测和评估,这为多种类型的知识交织提供了可能性,这最终取决于如何在实践中解释FMA。 |