以下是引用这篇文章的既定格式:
Oliveira, E.和P. Meyfroidt. 2022。新兴土地利用前沿的战略空间规划:来自莫桑比克的证据。生态与社会27(2):5。摘要
土地使用边界是指拥有丰富的农业和林业用地、相对于劳动力或资本拥有自然资源、易于发生快速土地使用变化的领土,通常受到大规模土地投资和为远端市场生产商品的资本化行为者的推动。战略空间规划(SSP)是高收入和低收入国家的综合长期治理实践。SSP过程的目标之一是为土地使用模式和类型学、自然资源保护和投资的可持续性阐明更连贯和面向未来的空间逻辑。因此,SSP可能是解决影响边疆地区土地治理的一些挑战的有益方法;迄今为止,它对土地利用边界的潜在贡献缺乏明确的探索。在本文中,我们通过对位于非洲东南海岸的新兴边疆莫桑比克的个案研究分析,探讨了SSP如何在管理土地利用边界方面发挥作用。我们通过采访参与该国资源管理、领土规划和发展的专家来收集经验证据。论文的理论支柱建立在关注土地利用挑战和SSP的文献基础上。我们发现,新兴的土地利用边界面临着一些挑战,如跨国土地交易和商业种植园的集约化。访谈数据显示,若干结构性因素正在妨碍制定长期的领土发展战略。 These are, among others, the short-termism of political cycles and the absence of a long-term strategic vision. Our analysis reveals that SSP processes could contribute to addressing land-use challenges in frontier contexts, such as poverty traps and land degradation spirals, should various local and distant actors join forces and marry interests. We conclude by presenting a systematic rationale, explaining how SSP could play a role in governing land-use frontiers, with a view to promoting the well-being and sustainability of rural communities.介绍
从环境科学到土地系统科学,研究界关注土地的使用方式和随时间的变化,一直认为需要重新思考当前的发展模式(Moriggi et al. 2020)。其他人则认为,需要一种新的范式,将人类社会的发展与生态系统的长期规划和可持续性结合起来(Steffen et al. 2015)。在这种情况下,土地是人类社会可持续性的重要组成部分,因为它提供了食物、燃料和纤维等(Bey等人,2020年)。全球日益增长的粮食需求、气候变化缓解和生物多样性保护战略,以及快速城市化beplay竞技及其相关的生活方式变化,对土地和其他自然资源施加了越来越大的压力(Lambin和Meyfroidt, 2011年,Creutzig等,2019年)。此外,土地利用变化的驱动因素越来越多地在多个空间尺度上发挥作用(Meyfroidt等人,2018年)。在这种日益远程耦合的空间背景下,在一个地点和空间尺度做出的需求和决策可能会对其他地点和跨空间尺度产生影响,导致治理挑战,影响不同社会群体的福祉和可持续性(Meyfroidt等人,2013年),特别是低收入国家的当地社区(Busscher等人,2018年)。一个遥耦合的设定需要土地利用变化跨空间的功能交互作用(Müller和Munroe 2014);它指的是社会经济和环境关系,涉及遥远而复杂的人类和自然系统(Hull和Liu 2018)。尽管对陆基资源的需求分布在全球各地(Fuchs et al. 2017),但供应的增加集中在拥有足够土地满足这些全球需求的地区,因此这些地区成为土地利用变化的热点。这些土地使用变化的热点地区是资源丰富的地区,新的土地使用正在迅速扩大(Rindfuss et al. 2007)。 Along with an expansion of agriculture, these land-use change hotspots, especially in low-income countries in sub-Saharan Africa, Latin America, and Southeast Asia, often experience a surge of private land leases or concessions to companies or individual investors (Nolte et al. 2016), pushing rural communities to marginal areas and affecting the social and economic conditions in these regions (Gomes 2021).
在本文中,我们将低收入国家的农村土地利用前沿作为土地利用变化热点(也称为前沿背景;例如,Kronenburg García等人,2022)。农村土地利用边界是指拥有丰富的农业和林业用地、相对于劳动力或资本的自然资源的可用性以及土地利用变化迅速的地区或领土(Le Polain de Waroux et al. 2018)。根据Rindfuss等人(2007)的说法,边疆环境的特征还在于出现或传播不同于已经存在的土地管理实践。根据定义,这是一个涉及土地使用变化和一个行为者/利益攸关方(如农业综合企业)的行动的过程,并且能够影响其他人(如小农)的行动或共同做法。大规模的以土地为基础的投资和资本化的参与者,为遥远的市场生产商品(Pacheco 2012),如牛肉、大豆或棕榈油(Verburg et al. 2014),越来越多地推动这些快速的土地使用变化。制定和实施充分应对其中一些挑战的空间规划,包括抵消土地退化的负面影响(例如,Oliveira等人,2018年)和支持农村地方社区的治理和社会经济可持续性,是一项复杂而艰巨的任务(Todes 2012年)。土地退化导致来自土地的生态系统服务和商品的经济价值大幅下降,主要是由于人类主导的系统或自然生物物理进化(DeFries et al. 2012, Thomas et al. 2013)。大多数低收入国家的土地退化正在威胁农村社区生计的未来增长和发展(Weisse和Dow Goldman, 2019年,Lambin等人,2014年)。国际组织,如世界银行或联合国粮食及农业组织(FAO),以及前沿地区,特别是低收入国家的许多政府和非政府组织(ngo),都在努力发展空间规划进程(Meyfroidt 2015, Azevedo et al. 2021)。
空间规划涉及到框架和原则的建立,以指导经济发展和实体基础设施的位置(Healey, 1997年,Hersperger等,2019年)。它包括一套治理实践,其中可以包括战略空间规划(SSP)和土地使用规划过程,以制定和实施战略、计划、政策和项目,并规范开发和土地使用的位置、时间和形式(Albrechts 2013年)。这些规划实践是由经济和社会变化的动态形成的,这导致了对土地、自然资源和有形和无形场所的现有质量的需求(Walsh 2021)。通过这些相互作用,全球经济和社会趋势与当地条件和关切相互关联,从而对领土动态产生独特的、偶然的反应,例如陆上投资的增长。空间规划过程在土地利用变化动态的治理中发挥着关键作用,这是政治/制度、经济、文化、技术和自然/空间驱动力相互作用的结果,而部门性方法无法充分解决这一问题(Bürgi等,2005年,Hersperger等,2010年)。Nadin等人(2021)进一步认为,空间规划作为一种治理过程,如果它促进政策部门之间的整合,并让公民和其他公共和私人行为体参与决策过程,就更适合解决当代社会和政治状况。与Watson(2021)一致,我们认为,与欧洲或北美等高收入地区相比,低收入国家(土地利用边界主要位于这些国家,也是本文的地理重点)的空间规划存在显著差异。正如Andres等人(2021年)所述,在低收入国家,规划过程需要临时和非正式的动力,作为”在制定、实施和执行正式规划程序方面遇到实际困难的地方的替代方案”(p。30)。高收入地区与中低收入国家空间规划的现有过程进行了对比(Harrison 2006, Watson 2021)。在后一组国家中,这些问题受到后殖民主义阶段的影响,在这个阶段,在生活水平、预期寿命、获得资源,包括小农生产系统的土地和住房方面,需要在规划过程中考虑到严重的社会和经济不平等。这些规划过程必须是”对任何背景下的社会、经济和环境动态及其对人类生活和未来的影响高度敏感”(Bhan et al. 2017:13)。尽管我们关注的是基于西方高收入社会知识的空间规划概念化(例如,Healey 1997, Hersperger et al. 2018),但我们意识到高收入国家/社会的规划问题与中等或低收入国家的规划问题之间存在细微差别。低收入国家的这些具体规划问题与承认和尊重土著人民的土地权利的需要有关,虽然不是完全有关,也与保留成片土地用于自给农业的必要性有关,同时谋求与商业农业的公平平衡。在前沿地区,空间规划可以作为许多不同土地利用变化过程的潜在驱动因素发挥重要的治理作用(Van Vliet et al. 2016)。在许多前沿地区,缺乏公共主导的空间规划使得农业扩张不受限制,对社区生计产生负面影响(Brannstrom 2009年),导致土地退化(Briassoulis 2019年)。例如,控制森林砍伐的政策,如REDD+(或减少森林砍伐和森林退化的排放)和土著土地使用规划过程,在协调全球环境目标和促进当地社区的参与方面发挥了作用(Ricketts等,2010年,Nelson和Chomitz, 2011年)。
在本文中,我们关注战略空间规划(SSP)。战略性空间规划过程将公共政府、私人利益集团(如农业综合企业或制浆造纸工业)以及非正式团体(即土著居民、农村社区或小农)聚集在一起。最终,这些团体联合起来制定空间变化管理的计划、愿景和项目(例如,Hersperger等人2019年针对高收入国家,Thakur等人2020年针对低收入国家)。SSP已被证明能够影响土地利用和土地覆盖的模式(Couclelis 2005年),在这些计划中,往往将重点放在未来20-50年的战略使命上(Albrechts 2004年,Hermelin 2009年)。SSP被认为是对空间发展复杂性的一种回应,反映了政府从单一行为体向多行为体和基于领土的治理配置的转变(Oliveira和Hersperger 2018年)。SSP被描述为一组概念、过程和工具,必须根据不同的空间环境精心定制(Albrechts 2010, Albrechts et al. 2017)。SSP已经与生态系统服务(Wilkinson等人,2013年)、环境治理理论(Partelow等人,2020年)和受威胁社区的适应能力(Blythe等人,2014年)联系在一起,因此,SSP是有选择性的,面向的是由无数行为者(正式和非正式代表)优先考虑的问题。高收入和低收入国家的地区经常发展SSP过程,以改变空间经济、社会和生态条件,并支持结构性转变,例如,脱离基于服务型地区或知识经济的产业(Oliveira 2016年)。近年来,可持续发展和环境问题,如适应气候变化和扭转土地退化,已成为战略空间规划的重要目标(Frank和Marsden, 2016年,Hersperger等,beplay竞技2019年)。然而,就解决土地利用边界治理方面的某些挑战而言,SSP仍是一种研究不足的方法,例如土地掠夺(Tanner 2013年,Batterbury和Ndi 2018年)和商品作物扩张及其相关的森林砍伐(Meyfroidt et al. 2014年)。 Acknowledging that planning in low-income countries is largely undertaken by communities and informal providers rather than the state (Horn 2020), we develop an approach to SSP in this paper that is sensitive to the challenges faced by land-use frontiers in middle- and low-income countries. We do this by means of a single case study.
本研究的目标是调查SSP如何在土地利用边界管理中发挥作用,重点是对莫桑比克的案例研究分析,莫桑比克位于非洲东南海岸,是一个新兴的投资土地利用边界(例如,Bey等人,2020年,Abeygunawardane等人,2022年)。为了实现这一目标,我们提出了一个系统的思考,即SSP如何是一种合适的应对措施,以解决在莫桑比克边境环境中阻碍制定长期领土发展战略的特定环境的结构性因素,同时考虑边境环境中更广泛的空间上的土地利用挑战。莫桑比克被认为有适合农业和大规模林业种植的土地,加上人口的增加”食欲”为适应大型农业经营和采掘部门而进行的基于土地的投资,可以被视为一个新兴的土地利用前沿(另见Zaehringer等人2018年,Kronenburg等人García, 2022年)。其他新兴前沿的例子有南非的大豆前沿(Gasparri et al. 2016),西非内陆国家布基纳法索的金矿前沿(Côte and Korf 2018),或阿根廷、玻利维亚和巴拉圭的农业前沿(Le Polain de Waroux 2019)。在这项研究中,我们通过对参与莫桑比克空间规划和自然资源管理的一系列利益相关方的定性深入访谈,收集了经验数据。这些利益攸关者是驻该国的外交代表,如瑞典和瑞士,或致力于向莫桑比克提供资金、咨询和研究的国际组织成员,如世界银行和粮农组织。隶属于该国最古老和最大的大学Eduardo Mondlane大学的当地研究人员和莫桑比克全国农民联盟的代表也接受了采访。
方法和案例研究领域
概述
该方法主要分为两个阶段。第一阶段包括深入阅读发表在同行评议期刊上的学术文献,重点关注土地系统科学出版物,旨在检索前沿环境下的土地利用挑战,但特别关注撒哈拉以南非洲、拉丁美洲和东南亚的低收入国家。还研究了旨在检索前沿环境下SSP过程的关键要素的SSP文献。第二阶段是根据访谈数据(n = 30)对莫桑比克进行单一、深入、定性的个案研究分析。我们选择了案例研究方法,因为案例研究是一种合适的研究策略,可以深入了解作为土地使用边界的特定领土和制度背景(Eisenhardt 1989)的动态。例如,Kronenburg García等人(2022)将案例研究方法应用于对莫桑比克北部作为投资前沿的研究。作为第一阶段的一部分,文献综述的结果构成了论文的理论支柱。图表和讨论将两个阶段的发现联系起来。该图的箭头(本讨论的基石和本分析的新奇之处)表示我们如何设想SSP(左侧)支持新兴土地使用边界的治理。首先,SSP有助于克服阻碍莫桑比克长期领土发展战略的结构性障碍,作为一个新兴的土地利用边界(图中);其次,有助于解决土地利用边界的土地利用挑战(右侧)。 The objective of this diagram, which reinforces the overall goal of the paper, is to provide alternative pathways of territorial development for the country of Mozambique, as well as for land-use frontiers, affected by similar contexts and land-use dynamics.
案例研究区域
这项研究是在莫桑比克或República de Moçambique进行的。这个国家是南部非洲的一个共和国,北与坦桑尼亚接壤,西与马拉维、赞比亚、津巴布韦和南非接壤,南与埃斯瓦蒂尼和南非接壤,东与印度洋接壤。国土面积约80万平方公里,2019年人口约3000万(世界银行2019年数据),年均增长3%;根据世界银行(2019年)的数据,2019年莫桑比克农村人口约为1900万,是非洲农村人口第11高的国家。我们采访了30位来自莫桑比克首都马普托的专家,他们隶属于政府实体和非政府组织,涉及空间规划和自然资源管理的广泛领域(表1;采访对象的详细概述、参考的规划和政策文件也见附录1)。由于2020年全球范围内的旅行限制,无法按最初计划采访农民。然而,我们确实采访了在社区土地划界和土地注册过程中直接与小农打交道的组织的成员,例如社区土地倡议基金会(iTC-F)。面谈的目的是收集关于该国国家、省和地方各级(区)总体空间规划的资料,并确定规划过程如何适应外国投资者为盈利目的而寻求土地和其他自然资源的压力。此外,我们的目的也是了解规划系统,即负责的实体、其计划的类型和期限、其法律地位和整体土地治理,如何考虑农村社区的需要,如在大规模的、以土地为基础的对商品作物或林业的投资背景下获得耕地。
2019年6月期间,包括与世界银行或粮农组织的采访在内的采访都是在受访者的工作场所用葡萄牙语进行的。采用了半结构化的访谈指南,问题是开放式的。这些访谈平均持续90分钟,它们被数字记录下来,然后由作者完全转录。首先,采访记录是按照其发生的顺序组织的,即2019年6月4日至28日,并创建了一个单一的PDF文件;随后进行了全面宣读。其次,我们对SSP过程的要素进行了手工编码,并利用这些要素将阻碍莫桑比克长期领土发展的结构性因素划分为五组。第三,每一个包含结构因素的页面都被分离出来,以深入分析上下文以及与其他因素和土地利用挑战的相互作用。确定了土地开发(Terra Segura)和自然资源管理项目(susta)以及空间规划(国家领土发展计划,PNDT)。Dawson等人(2017)、Legacy和Leshinsky(2016)采用了类似的方法进行采访数据收集和分析。
结果
我们提出了三组结果。我们从文献结构的结果开始,首先在土地系统科学领域(例如,Lambin和Meyfroidt 2011)确定土地利用前沿的中心趋势和挑战(表2),其次在SSP文献领域确定SSP的关键要素,这解开了SSP中的四轨道方法(Albrechts 2003;第三,我们提出了个案研究材料的结果,分析了阻碍莫桑比克作为新兴土地利用前沿地区长期领土发展的结构性因素(表4)。
土地利用前沿的主要趋势和挑战
我们确定了三个驱动和影响前沿地区土地利用挑战的基本趋势(表2)。这些趋势是:(i)经济全球化(Gasparri和Le Polain de Waroux 2015), (ii)生产用地日益稀缺(Lambin等人,2013),以及(iii)土地治理系统的多中心性日益增强(Oberlack等人,2018)。这三种趋势构成了六个相互影响的紧迫挑战。这些挑战是:(i)商品作物的扩张和商业种植园的集约化(Rodriguez-García等人,2020年),(ii)与跨国土地交易有关的挑战(Nolte等人,2016年),(iii)生产性土地的稀缺,其本身与(iv)土地竞争加剧或土地争夺,(v)小农生产系统中的贫困陷阱和土地退化螺旋,(六)体制脆弱性阻碍了可促进可持续发展的农业系统的发展。
战略空间规划过程的关键要素
我们评估了SSP过程的关键要素,这些要素可以支持新出现的土地使用边界的治理。我们将Albrechts(2003)等人提出的SSP的四轨道方法发展为九个要素(表3)。在我们看来,这些要素有助于将通常应用于高收入社会的四轨道方法与低收入国家更具挑战性的规划和土地治理环境分离开来,包括新兴的土地利用边界。原有的四轨理论基于四种相互关联的理性类型:(1)价值理性,即另类期货的设计;(2)交往理性,即越来越多的私人经营者和公共行为体参与其中;(3)工具理性,即寻找解决问题和实现预期未来的最佳方式;(4)战略合理性,即确定处理权力关系的策略(另见Albrechts 2004)。这种方法已经被广泛使用。例如,Servillo(2017:340)认为”四轨录音机的方法……似乎是构思战略规划方法的组成部分的最全面的方法之一。”通过四轨办法进行特别计划的目的是多种多样的。其中包括经济发展(高收入国家和低收入国家的大多数情况)、控制城市扩张(如法国)、计划制度改革(如意大利)、减轻洪灾(如加拿大温哥华)、针对宏观经济问题的政治一体化(东非,即肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚、卢旺达和布隆迪)、经济结构调整和体制改革(中国)以及政治格局的变化(法国、意大利、南非;阿尔布雷特2017年)。此外,SSP的四轨方法已被用于平衡国家和地区面临的全球挑战,以及更多背景和本地问题(Esho和Obudho 2016年)。例如,肯尼亚2030愿景(东非国家的战略空间规划)的优先领域之一是实现部门目标,包括实现区域和全球承诺(肯尼亚政府,2008年)。《卢旺达2050愿景》将重建、人力资源开发和融入区域和全球经济作为首要优先事项(卢旺达政府,2015年)。
通过四轨方法的视角思考土地利用前沿的SSP过程,为研究未来、考虑效力和行动、处理远景和基于地点的治理挑战,包括建立共识铺平了道路(Innes等人,1994年)。拟议的要素被认为是流动和动态的,这意味着它们不是一套僵硬的规则,而是一套灵活和适应的工具,对应于新出现的土地利用前沿的动态和不确定背景,构成了应对远端市场冲击的基于空间的基础(Ioris 2020年)。这九个要素并不是土地使用边界的规范性命题,而是以一种方法组织起来的一套工具,旨在创造和引导一系列未来,使地方社区和国家经济都能繁荣发展。
阻碍莫桑比克长期领土发展战略的结构性因素
从30次访谈中,我们发现了阻碍为个案研究地区制定长期区域发展战略的结构性因素。这是:(i)缺乏长期的战略眼光,(ii)政治周期的短期主义,(iii)对地方-农村社区的不合法承认,(iv)土地权利登记和社区土地划界制度薄弱,(v)对捐助者议程、项目和资助计划的明显依赖(表4)。
五位在空间规划、土地政策和行政管理(包括社区土地划界)方面具有专业知识的受访者解释说,政治决策一直导致项目和捐助者的议程效率低下,因为不同的项目展开起来就像打了就跑,而没有在连贯的发展战略中加以阐述。这五名受访者强调,为了确保领土的持续发展,有必要采取一项以领土为基础的战略,将当地的资源转化为国家资产用于发展。这五名受访者,以及那些负责支持或咨询自然资源管理工作的人,包括土地(共15名受访者),都指出《议程2025-莫桑比克的愿景和战略》(参事委员会2003年)可以成为为国家寻求集体确定的长期战略的战略规划工具。《2025年议程》是一项倡议,由来自莫桑比克11个省(国家一级之前的最高行政区划)的公民组成,代表社会最多样化的阶层,以独立、无党派和专业的方式,制定一条道路,试图打破政府的五年计划/议程(普莱诺quinquenais).《2025年议程》的目标是确立推动莫桑比克发展的新途径。这15位受访者希望这份战略文件能够提高政府、机构和公民社会在确定、实施和协调国家经济政策、计划和项目方面的能力,并确保短期、中期和长期经济和社会政策的一致性。然而,《2025年议程》缺乏对农村社区战略性空间规划的更雄心勃勃的方法。在这种背景下,受访者,主要是那些有空间规划经验的人(5名受访者),认为社区层面的规划是为社区提供现实和有效的经济发展努力的基础的关键。这五名受访者还认为,社区参与是确保政府和社区之间建设性关系的基础。这种社区-政府合作联系有望带来更加公平和可持续的公共决策,并有望提高农村当地社区的宜居性。然而,这五位受访者指出,社区参与和参与的运作机制仍未开发或处于探索阶段。
五位在空间规划、土地政策和包括社区土地划界在内的行政管理方面拥有专业知识的受访者,以及五位研究该国领土发展挑战的受访者强调,领土的战略规划或总体规划需要建立一种收入和发展活动的组合,以支持农村社区的社会经济发展。他们进一步认为,在危机/灾难的背景下,这将特别有利于社会,但需要基于本地资产和相关叙事(例如,知道如何最好地利用土地生产特定的本地种子)进行设计。他们还认为,各项计划必须适应目前的当地现实,并预测到未来可能出现的消极情况,即自然灾害、经济或健康危机等冲击。莫桑比克的空间规划独立于政府一级,即国家、省或地区一级,往往是一次性的工作,缺乏后续进程,无法使其适应不断变化的政治或社会环境。在这方面,五名受访者强调需要从长远角度支持领土发展。领土合作专家小组(n = 11名受访者)中的一位受访者特别指出,将农村地区的土地利用规划与整个领土的总体战略规划联系起来,不仅是一项管理挑战,即要使各参与者按照相同的发展叙述协调一致,而且也是一项工程挑战。这是由于国家的规模、异质性和缺乏财政资源。同样来自自然资源管理合作或咨询工作小组的一位受访者尖锐地指出,莫桑比克国家政府缺乏技术和财政能力来执行确保长期发展的战略。基于这些不足,来自合作或咨询小组的五名受访者也敦促包括跨国公司、农业综合企业和林业经营者的投资者以及捐助者在内的私营和公共行为体加强合作。五位受访者是土地政策和空间规划方面的专家,他们认为,长期规划和领土发展的战略方法是有用的、必要的和紧迫的,但能够为农村社区带来利益的联合协议是最重要的。 In this context, the 11 interviewees tasked with supporting, cooperation, or advisory work on natural-resources management, reinforced that community-level, participatory planning should be the cornerstone of any spatial planning process in Mozambique.
农村互助协会(农村互助协会)在支持该国总体的社区经济和社会发展以及支持他们积极参与有关土地使用的决策方面发挥了重要作用。ORAM一直集中参与传播关于土地法的资料、查明希望登记其土地的社区、为社区土地划界提供便利服务、进行参与性规划和测绘工作以及与政府机构进行必要的联系(参看诺福克和利弗西奇2002年)。尽管有人呼吁将莫桑比克的行政改革与地方参与进程联系起来,以发展一种更有响应性和更负责任性的领土治理(参考Helling等人,2005年),但领土发展挑战研究小组中的五名受访者都对社区一级空间规划中参与进程的有效性感兴趣。土地划界专家小组的9名受访者中有5人强调,社区一级的规划过程是实现可持续发展的根本。在这一过程中,社区通过一系列因素制定自己的愿景和计划,利用其土地和自然资源促进自身的经济发展。在这方面,以作物为基础的协会,如莫桑比克棉花协会(Associação Algodoeira de Moçambique)或MozaCajú可以帮助提高当地农村社区的公民参与和认同感(MozaCajú是美国农业部资助的支持莫桑比克腰果产业的项目)。
在更技术的维度上,但在社会可持续性的更广泛的背景下很重要,四位受访者强调需要一个迭代的、用户友好的地籍系统,能够考虑到社会变化,如一个人的死亡我的祖国,我的祖国或土地使用权和利益(DUAT)持有人。在这种情况下,这块土地的继承人面临着官僚主义和昂贵的DUAT重新命名的过程。ORAM的三位受访者每天都要处理这些问题,泰丰资本,佛得角Azul,又强调划定的社区地块尚未由各省地籍部门系统和准确地纳入国家地籍系统。这往往是由于技术和人力资源能力有限,导致数据与私营duat和特许权重叠,以及习惯边界不确定。印度另一个与土地有关的辩论话题是由国土环境部(Ministério da Terra e AmbienteMTA)。由于2018年和2019年大选期间的政治敏感性,该项目自2018年初以来一直处于休眠状态。作者与来自2020年土地划界专家组的三名受访者进行的后续在线讨论提供了证据,表明这样的改革进程可能会继续,但由于多个机构和行为体的角色重叠,这可能会成为一个相当复杂和令人困惑的过程(参见Norfolk等人,2020年)。
表1中列出的9位受访者涉及土地划界、合作或咨询工作,以及研究人员一致认为,莫桑比克缺乏真正的、长期的、以战略为导向的空间规划过程。此外,缺乏分散的公共行政和社区参与制定地方一级的空间规划。将地方参与纳入地区一级规划的早期试验,如PROAREA或PROAGRI,已停止。PROAREA是联合国开发计划署(开发计划署)支助的一个项目,旨在处理战后回返者居住地区从重建向可持续农村发展的过渡(开发计划署2000年)。1999-2005年农业部门恢复与发展计划(PROAGRI)的重点是发展规划和财务管理工具,提高能力,并鼓励当地更多地参与计划的制定。自2017年以来,莫桑比克政府在世界银行的援助下实施了农业和自然资源景观管理项目(SUSTENTA),该项目也可以作为当地参与和当地能力建设的延续进行讨论。SUSTENTA的目标是促进农村综合可持续发展,同时制定农村综合发展干预模式(MTA 2019)。可持续发展方案的目标之一是确保农村社区及其代表得到适当安置,以照顾小农的需要并促进当地资源管理能力。为此,目标是使农业部门成为一个重要和持久的经济和社会发展部门。
财政责任和规划过程向地区和省一级下放,但由于过渡规划不力和中央政府资金交付不稳定而受到阻碍(莫桑比克农业部,2007年)。这在低收入国家的空间规划方法中是典型的(Spaliviero等人2019年,Todes 2012年),包括蒙泰罗等人(2017年)和诺福克等人(2020年)报告的莫桑比克。其他计划,例如,通过在不同的农业生态区组织促进当地社区的经济发展,也被停止了。例如,建立战略种子储备的目标从未实现;该战略的设想是,除了其他目标外,教选定的农民如何生产将出售给其他农民的种子。PROAGRI呼吁研究人员沿着整个生产和价值链开展工作,并与推广部门、私营部门和政策制定者合作,让农民了解他们的发现。然而,表1中土地划分范围内的9个受访者中有5个报告说,诸如莫桑比克全国农民联盟和ORAM等主要民间社会机构仍然无法获得以农业为基础的最新研究成果。因此,必须在国家政府、农业综合企业和林业投资者以及农村社区的合作下,制定由社区主导的规划和能力发展战略,并结合经过考验的自然资源管理办法。
讨论
我们阐明了结果部分(见图1)的见解,以讨论确定的SSP过程的九个要素(表3)如何有助于解决莫桑比克的结构性因素,这些因素阻碍了长期领土发展战略(表4)的定义,该战略将解决土地利用前沿的中心趋势和挑战(表2)。这一综合视角产生了与传统土地治理政策(如表2)截然不同的图景作为土地使用计划或分区,同时关注全球背景下的本地资产和网络。图1阐明了来自文献输入的关于SSP的见解(绿色方框位于左侧),土地系统科学(蓝色方框位于右侧)。案例研究结果报告在图表中间的红框中。我们再次强调案例研究工作的多样性和访谈的见解,通过将莫桑比克不仅作为一个案例研究,而且说明了土地利用前沿的中心趋势和挑战,这些访谈综合起来有助于揭示新兴土地利用前沿的一些攸关问题。这些也可能与低收入国家的空间规划挑战有关(例如,Bhan等人,2017年,Thakur等人,2020年)。
我们的结果反映了一个难题的挑战和可能的方法来克服它们。尽管这些问题相互重叠和交叉,也可能有其他方法来分析这些问题,但我们的分析框架和嵌入的组成部分是通过对30名受访者中的大多数人所表达的话语和优先事项以及对前沿地区土地利用挑战的几个学术观点进行分析得出的。此外,这项研究的目的并不是要剖析跨国土地交易与土地竞争或对土地稀缺的反应之间的异同。这在其他地方也可以做得很好。应对土地利用挑战需要本地解决方案,首选方法取决于土地能力(即对土地物理特性的评估)、土壤特性、地形、含水层的可及性和其他供水系统、农业投入、基础设施,以及社会经济条件和治理环境(Meyfroidt 2015年)。然而,对当地现实(如莫桑比克的现实)的分析和当地解决方案的开发,如果建立在对国家和全球背景的理解之上,可以更有效地改善社区的社会和经济条件,预见未来的系统压力,预测当地解决方案的溢出效应和更广泛的后果(Rounsevell et al. 2012)。对于改变领土空间条件的战略计划,其叙述必须在更广泛的社会中具有说服力,通常是通过借鉴和参与已有的叙述(Van Assche等人,2021年)。此外,长期视角可以作为政策进程的强大协调工具(Beunen和Lata 2021年)。
下面我们将讨论从三个结果集群(数字和字母参考图1中的框架)之间的相互联系中产生的五个关键见解(KI如图1所示)。我们在本文中提出了一种叙述,据我们所知,它是有意义的和相关的,但可能不是在土地利用前沿地区可以探索的唯一叙述。
轨迹一-关键见解1 (KI-1):设计备选发展路径的长期愿景(1)与短期行动(2)相结合是SSP的组成部分,更适合应对莫桑比克缺乏战略愿景的问题(i),同时应对商品作物扩张和商业种植园集约带来的土地利用挑战(a)。
设计基于领域的远景的过程及其产品是有用的学习计划,可以提高人们对改变发展模式方向的必要性的认识。设想是一个过程,通过这个过程,个人,或者最好是团体,为他们的组织,他们的城市,或者他们的国家发展未来的状态(Nolan et al. 2008)。商品作物扩张是新兴土地利用前沿的一个共同问题,包括莫桑比克(Meyfroidt等人2014年,Abeygunawardane等人2022年)。但是,由于该国缺乏明智的长期战略远见,当地行为者处于被动地位,阻碍了对这种全球土地使用压力制定替代和可持续的对策。这样一个长期的战略愿景——超越物理空间或总体规划——需要根据特定领土的历史承诺的社会价值和资产来设计(Ozbekhan 1968)。这种设想过程旨在提供一个长期的愿景,即20年、30年和50年,因此需要以侧重于战略关键问题的短期行动作为补充(参见Albrechts 2010年)。该愿景为从土地的资产和关键战略领域(例如,交通设施的质量、应对就业市场需求的教育系统、作物或牧场的农业潜力)到社区希望它在未来成为什么提供了一座桥梁(Cerreta et al. 2010)。然而,关于SSP的文献表明,战略计划的成功往往取决于如何将上述愿景中表达的抽象话语转化为具体的项目,并重新定义为更熟悉的法定规划词汇(Olesen和Richardson 2012)或短期行动(Albrechts 2010)。短期行动是指通过现实的实施方案使未来符合所设计的愿景。就莫桑比克而言,我们的证据表明,改善道路基础设施,包括沿着发展走廊(如纳卡拉走廊、贝拉农业增长走廊),加强其他基础设施,如农产品储存能力、种子库存和储存,或升级电信和能源电网,将有效地支持更长远的愿景。 Aligning a vision with short-term actions, focused on key strategic domains or spatial qualities (cf. Oliveira 2016), would allow land-use frontiers to steer a trajectory of development (defined by the vision) in a more autonomous yet sustainable manner in coordination, but not in dependence with large-scale land investors for commercial crop expansion or intensification of commercial plantations.
轨道一和轨道二——关键见解2 (KI-2):重点关注支持计划实施的战略关键问题(3),加上引入政治代理人支持确定的愿景(4)的SSP元素,适合在应对跨国土地交易或土地收购问题(B)时补偿莫桑比克政治周期的短期性(ii)。
部分受2008年全球粮食危机的影响,自21世纪初以来,估计有9000万公顷可耕地被外国投资者购买或租赁(Nolte et al. 2016)。这些跨国土地交易或土地收购主要针对撒哈拉以南非洲、亚洲、东欧和拉丁美洲的农业土地,在这些地区,普遍的产量差距和土地商品化使得遥远的参与者可以通过发展商品农业生产或通过土地投机获利(D’odorico和Rulli 2013年)。这些投资往往宣称实现了农村发展的快速通道,但往往无法维持农村当地社区的生计(Russo Lopes等人,2021年)。通过用集约化农业取代传统农业,这种全球土地热潮对莫桑比克的粮食系统构成了重大挑战(戈梅斯2021年)。然而,跨国投资者在动机、农业体系以及在解除农业和农村发展中的资本限制方面的潜在贡献方面存在高度异质性(Abeygunawardane等,2022年)。战略空间规划被认为是培养一种愿意探索新概念和新想法的思维方式,并在当地和专家知识的基础上寻找替代方案,构成响应性、知情、公正和环境敏感的规划过程(Albrechts 2017)。将SSP框定为知识共同生产,重新定义了政府和公民之间的关系(Kalliomäki 2015)。这与Fligstein和MacAdam(2011)的战略行动领域的想法一致,即个体和集体行为者基于对该领域目的的一系列共同理解进行互动。新兴的土地利用前沿是充满机会和可能性的社会空间领域(Meyfroidt等人,2018年)。SSP将重点关注它们的关键问题(可耕种土地与缺乏当地金融资本资源,通过自身劳动力提高作物产量的潜力与被忽视的基础设施阻碍农产品的分配和商业化)。 It would also focus on spatial qualities or assets (e.g., fertile land, availability of water, expertise on growing specific crops for use as fiber and food) and bring together divergent voices.
就莫桑比克而言,长期的SSP进程,即20年或20年以上,将比目前更依附于政府决策的情况,即一年(5年)或更多任期(例如10年)的政治周期,更独立地支持土地治理。政治波动为领土开发和陆基资源治理带来了不确定性,政客的轮换和需求的变化(Giezen 2012)。在SSP作为一种联合生产方法的愿景中(Albrechts 2013),规划过程成为一种私人-公共-公民驱动的活动,因此在空间上嵌入,即嵌入到当地社区,并渗透到基于地方的治理设置中。因此,未来(20年或更长时间)的决策将源于公共和私人的共同利益,它们将通过公民社会的独立动员来进行,战略愿景将超越政治周期,超越单一政府的议程。在大多数情况下,这不仅包括与公共部门的正式或非正式谈判,还包括驾驭那些影响政策制定的领域的能力,即主流媒体、社交媒体叙事、全球舆论制造者、捐助者或学术部门(参见Galuszka 2020)。
跨国土地交易涉及严重的权力失衡,但围绕共同愿景动员行为体可以平衡这种权力失衡,支持农村地方社区利用自身的有形(土地)和无形(知识)品质或资产。在农村地方社区内培养社会资本和认同感和依恋感有助于将领土发展的轨迹纳入地方现实和地方治理环境。正如Ackerman等人(2005)所建议的,这可能涉及三个层面的行动:(1)在政府的战略部门/空间文件中反映参与机制;(二)设立新的机构,保障社会参与;(3)将公民参与机制写入法律,这在莫桑比克已经存在(《土地法》第24条,19/97号),但根据30名受访者中的大多数人的说法,在涉及土地投资决策时很少使用这种机制。这与Filipe和Norfolk(2017)的工作一致。这些作者认为,莫桑比克在土地管理、空间规划和环境管理方面已经有了大量合理的政策和法律框架,所有这些政策和法律框架都旨在维护和规范不同利益集团之间如何分配对自然资源(包括土地)的控制权。他们进一步争辩说,所需要的是”支持有利于穷人和包容性的土地政策的政治承诺和技能”(Filipe和Norfolk 2017:14)。诺福克等人(2020)强调了这一点,强调莫桑比克公共当局需要找到方法”促进对社区内当前和未来土地和资源使用情况的参与性测绘和规划,并确定与获得的土地和自然资源资产所有权和管理权相关的当地威胁和机会”(45页)。
轨道二-关键见解3 (KI-3):多层次和跨规模的治理安排(5),加上公民参与情景建设(6),有助于克服莫桑比克农村社区不受法律认可的负面影响(iii),同时为减轻小农生产系统中的贫困陷阱和土地退化恶化铺平道路(C)。
尽管我们赞同SSP作为一个共同产生的过程,即公共、私人和公民社会的更广泛参与,但政治代理人在设计领土愿景方面发挥着关键作用。与传统的土地利用规划相比,全球土地压力在背景结果中表现出来,这需要一个更多层次和跨标量治理安排的SSP (Rudel和Meyfroidt 2014)。就莫桑比克而言,确定社会公平的战略远景和支持短期行动需要超越设在马普托的国家一级决策者和专家的思考。省、区和地方领导人需要联合力量、程序和机智来形成一个愿景。因此,规划过程的跨尺度治理方法将使直接或间接影响土地系统的公共和私人行为体的利益保持一致,但通常在不同的尺度上运作,即全球、区域和地方。它还将支持在特定环境的挑战(如小农耕作的土地获取)和更广泛的土地使用挑战(如商品作物的扩张和商业种植园的集约化)之间取得平衡(Meyfroidt 2015年)。这一方法在莫桑比克特别适用,因为小农农业仍然是农业生产的主要形式和农村人口生计的基础。近80%的农村人口依赖小规模农业的自给农业,在低技术、化肥和灌溉投入的情况下(Rose和Carrilho 2012), 70%的人口生活在国家贫困线以下,35%的家庭长期粮食不安全(Zagema 2011年,Chigara等人2013年,Di Matteo和Schoneveld 2016年,IFAD 2016年)。这也符合诺福克等人(2020)的观点。这些研究人员对莫桑比克的规划和土地使用权有丰富的经验,他们认为,将权力和控制权移交给社区为改善管理实践、从自然资源管理和保护的法定激励措施中受益、并更有效地促进更广泛的空间规划进程提供了机会。 Their work (Norfolk et al. 2020) also describes how participatory land-use planning and visioning exercises at the community level, when coupled with the documentation and certification of community, household, and individual land rights, can establish a basis for identifying and negotiating access to land for investment purposes. In an analysis of the efforts in Mozambique to level the playing field for rural communities, in the context of a surge in private investment, German et al. (2016) stressed that if communities had any meaningful role in the planning process, they would undoubtedly push for crops with more immediate financial returns in comparison to, for example, planting of eucalyptus. Multidisciplinary ideas, methods, and theories are needed to support smallholder production systems, including scenario building. Scenario building is a tool for designing possible futures and for determining how to get from here (a current state of development) to there (a future, ideally alternative development state), what must be changed first, and what next (Albrechts 2010). Defining scenarios augment understanding by helping planners and decision makers to see what possible futures might look like. Without scenarios or new ideas about how to tackle the developments and challenges into the future, planning efforts seem doomed to repeat past failures (Cerreta et al. 2010). Building on Barbanente et al. (2002) and Albrechts (2010), such scenario building can become a learning process if realized through civic participation and the integration of the knowledge of what might happen with an understanding of the driving forces and a sense of what it means to rural local communities. Active participation in a collective action of scenario building may generate trust, as participants in the process are likely to find that (and to understand why) some scenarios present a future that they would like, while others would be highly undesirable. It is widely acknowledged that scenario building is also relevant to coordinate sustainable rural development policies (Lowery et al. 2020), which are becoming increasingly complex and challenging, particularly in land-use frontiers (Nascimento et al. 2020).
轨迹三——关键见解4 (KI-4):在SSP(7)中整合空间维度对于纠正莫桑比克薄弱的土地权利登记和社区土地划界制度(iv)是必要的,同时,解决阻碍商业化农业发展的制度脆弱性(D)。
这种相互联系的基本原理补充了汉密尔顿(2003)的论点,即如果不承认差异的政治、空间质量、文化差异以及这些差异和质量的空间维度,就无法想象可持续性的概念。在策略性空间规划中,空间维度指明确的地理位置(河流、水库、可用土地、自然保护区等自然和社会景观设施的位置;cf。希利2006)。与Healey(1997)一致,SSP过程需要平衡战略和”空间化”(地理位置),例如为新住户的人口预测提供土地供应,或协调基础设施和发展,以及确定发展商业农业的土地。为了解决阻碍发展有助于可持续发展和农村生计的商业性农业部门的因素,这样一个空间层面必须解决莫桑比克土地权利登记薄弱和社区土地划界制度的关键问题。在大多数统一规划实践的欧洲国家,空间维度仍然是中心(参见Oliveira和Hersperger 2018)。在这方面,SSP一直非常重视经济和社会进程的空间性。政府、发展机构和捐助者等机构将能够了解未来可能的发展情况,以及它们如何在地图或实际计划中发挥作用。因此,战略空间规划将超越叙述或通常抽象的场景,而是提出具体的、地理上可识别的问题和资产,最显著的是投资(如农业综合企业、林业)、商业气候、交通和治理。在综合中,对未来发展的展望在空间上得到整合,为设计战略行动框架提供了一致的逻辑(参见Healey, 1997年)。
轨迹四-关键见解5 (KI-5):设计战略行动框架(8),辅以支持长期愿景的供资计划定义(9),将减少对捐助方议程、规划及其供资计划(v)的依赖,同时促进前沿的可持续性(D)。
根据上述情况,实现长期愿景需要在切实、现实的战略框架基础上采取短期行动。正如普费弗和萨顿(2000)所说,知道该做什么和实际做什么之间的差距是非常现实的。战略行动框架有助于填补这一空白,它提出了具体的活动、项目和措施,不是作为准时的干预措施(短期行动),而是具有战略性质。战略框架建立在两种观点之上:第一,战略的动态观点(参见Regnér 2008)。这意味着战略表现为有目的的行动而不是意图;这将有助于土地利用边界变得更有弹性。在SSP下,图1给出了这些建议”行动框架”支持土地利用边界增强对经济、政治和自然冲击的抵御能力。公共实体不需要在变化的背景下制定新的愿景,而需要制定框架,以应对这些潜在的变化或冲击,同时保持战略的长期轨道。其次是”能够进行”视图。战略,”能够进行”指对知识、本地实践和可用资源进行创造性和适应性的管理,以实现必要的变革;它也可以被视为对知识和实践的适应(参见《2010年会议》)。从这个意义上说,作为经纪人的“砖家”,如规划者、决策者和其他领土专家,在混乱的条件下行动,并试图建立某种秩序或组织(Weick 2000)。除了具有适应性外,这些行动框架还需要筹资计划或财务机制(Oliveira和Hersperger 2018年)。资金的可获得性影响到纳入战略行动框架的战略行动框架的实施(2016年布耶克、遗产和莱辛斯基2016年)。在土地利用领域,获得金融资本高度依赖于捐助方的议程、项目和资助计划。在30位受访者中,大多数人令人信服地表示,国家政府希望捐助方对倡议和项目持续支持,这已成为一种习惯。这导致了一种新的依赖文化,并培养了一种态度,即申请资金遵循项目经理的兴趣,而不是当地的需求和要求。莫桑比克等新出现的土地使用边界需要能够建立独立的资金来源,这是极具挑战性的。与私人行为者的协同作用可以促进这一点,但需要与上述讨论的要素相结合,以便使SSP过程植根于当地社区、其关键问题及其空间质量。 We acknowledge also that other ways of dealing with the issues at stake are possible and alternative ways of thinking about governance in land-use frontiers would have been worth investigating, among others the application of jurisdictional approaches because these approaches have become popular as encouraging strategies to guarantee sustainable commodity supply (Brandão et al. 2020). Jurisdictional approaches are frameworks that pursue the alignment of governments, businesses, NGOs, and local and regional stakeholders in specific administrative jurisdictions around collective interests in land-use governance (Fishman et al. 2017, Boyd et al. 2018).
在本文中,我们强调了高收入社会SSP之间的对比,在这些社会中,私人驱动的议程一直发挥着越来越大的作用,但在这些社会中,涉及公共和私人利益攸关方以及公民的治理安排有助于平衡利益,有利于可持续导向的空间转型(Oliveira和Hersperger 2018年)。在新兴的土地利用前沿,领土的规划和整体治理正变得越来越具有挑战性(Garrett et al. 2018)。治理挑战包括政府机构之间的脆弱协调或土地使用规划方面的土地权属不安全问题(Chigbu等人,2019年)。其他挑战包括应对相互矛盾的政策激励、权属制度的意外突变以及涉及土地和其他自然资源的腐败的权力斗争(Corbera 2012)。
最终,本研究的结果补充和推进了Rudel和Meyfroidt(2014)的呼吁,即在当地农村社区阐明愿景、制定战略并调动一系列资源以实现共同的土地利用目的、减缓土地退化和维持生计的地区,制定一种战略方法来进行空间规划。此外,鉴于SSP在促进更广泛的公民参与方面具有多层次和多尺度的参与性,本文与Scoones(2016)关于可持续发展转型的研究议程一致。Scoones(2016)呼吁采用新的治理形式,通过政治联盟、多样化的知识交流和集体组织,将全球的人和地方通过网络连接起来,并将国家和非国家的不同行为体联系起来。
结论
战略空间规划(SSP)在新兴土地利用前沿的优势在于,通过与包括大规模土地投资者在内的社会行为者/利益攸关方合作,它有能力为当地农村社区更可持续和公平的领土开发铺平道路。本文试图提供的证据表明,尽管在土地利用前沿创造可持续发展和商业化农业的途径很有前景,这将为包括农村社区在内的每个利益攸关方带来利益,但要实现这些利益,公共和私营行为体必须结合其现有利益,使可持续性成为标准方法。具体地说,在个案研究领域,我们的研究结果揭示了莫桑比克的中央土地管理制度,与久经确立的政治精英交织在一起。政府主导的规划过程在很大程度上忽视了农村人口,主要是那些通过传统权利制度使用和受益于土地的人。由于缺乏议价能力,当地农村社区被迫离开多年来一直在使用的土地,他们在补偿不足的情况下重新安置,这些问题可能随着不加控制的跨国投资而加剧。此外,30名受访者中的大多数人认为,在规划过程中或在面对土地征用提案时,公共实体忽视了社区咨询(和他们的积极参与),以照顾大型跨国农林公司的利益。为了克服这些限制,30位受访者中的大多数人呼吁制定一个彻底的、长期的、区域性的发展战略。以SSP文献中的见解补充他们的观点,我们最后提出了SSP过程的九个要素。这些要素对于使战略规划能够支持以可持续性为重点的土地使用边界治理至关重要。我们在图1中展示了这些元素。 There are, however, caveats. First, SSP does not flow smoothly from one track to the next or from one element to another. It is a dynamic and mutually enforcing process. Second, SSP is highly context-sensitive; this means that SSP needs a specific political and institutional context and is sensitive to specific intellectual traditions, narratives, and governance settings. Therefore, the capacity of an SSP process to support the governance of land-use frontiers, including streamlining longer term territorial development in the direction of sustainability, is dependent not only on the legal-political system itself (land law, planning acts) but also on the conditions underlying that legal-political system. This demands a contextual understanding of power dynamics (including donors) agendas, and the interests of the food and agribusiness sector. Below we discuss our proposals to overcome these limitations.
第一,加强社区一级的体制和决策能力将使地方社区能够确定自己的发展道路。主要的文书是正式界定共同体的土地权利和为共同体设立一个具有法律权力的实体,使它能够直接和自主地同土地投资者和外国国民打交道。第二,促进对农村当地社区目前和未来土地和自然资源使用情况的参与性测绘和规划,并查明与其土地权利有关的当地威胁和机会,将使社区内的个人和家庭能够划定其土地并解决妇女和社区其他弱势成员的权属问题。这将确保支持地方社区实体及其成员行使从土地中受益和使用土地的权利。在这一过程中,SSP过程应考虑到地方社区参与目前由中央政府控制的土地分配过程的增加。因此,这将有助于利用社区获得资源的法定权利,从而与有资本的行为者建立伙伴关系,为远端市场生产商品。前沿环境下的SSP进程还应建立在与景观保护方法的协同作用之上,这些方法与加强碳封存或制止和扭转土地退化有关。
我们强调,尽管SSP等主流概念有用,但它们在中低收入国家的应用必须根据具体情况进行调整。此外,面向行动的计划需要对当地社区的愿望和需要作出反应,需要考虑到自然和财政资源的可得性,寻求公共和私营行为者的更广泛参与,以及跨部门和机构边界开展工作。因此,本研究推动了以多学科和跨学科方法共同生产土地利用前沿治理变革的知识的议程,主要是在低收入国家,以促进农村社区的公平发展、福祉和可持续性。
致谢
本文的共同作者在此感谢参与本次研究的30位受访者。没有他们的支持,这项工作是不可能完成的。共同作者谨此感谢Eduardo Mondlane大学及Louvain MIDLAND大学团队(https://erc-midland.earth/(Dilini Vathsala Abeygunawardane博士、Angela Kronenburg博士García、Virginia Rodriguez博士García、Adia Bey博士和Almeida Sitoe博士)。我们真诚地感谢三位匿名审稿人和编辑对手稿早期草稿提出的有益意见。该研究在欧洲研究理事会的框架下进行,隶属于欧盟的Horizon 2020研究和创新项目(资助协议No 677140 MIDLAND)。本研究为全球土地计划(https://glp.earth/).
数据可用性
通讯作者可根据要求提供葡萄牙语的采访指南、英语的采访结果摘要和采访脚本。由于不愿透露姓名,采访的数字录音无法获得。
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表1
表1.本研究的受访者(n = 30),根据面试问题的主要焦点聚集在一起。
面试问题的主要焦点 | 被采访的实体和每个实体中的受访者数量 | |
支持、合作或咨询自然资源管理工作,包括面对外国投资的土地使用 | 法国-莫桑比克工商会(1名受访者); 日本国际协力事业团(JICA)(采访对象2人); 国家可持续发展基金(FNDS)(2人); 挪威大使馆(2名受访者); 瑞士发展与合作署(1名受访者); 粮食及农业组织(粮农组织)(1名面谈者); We Effect与瑞典大使馆(1名受访者); 世界银行(1名受访者)。 |
|
从事土地划界工作,包括社区土地划界、土地使用权和利益及土地注册支持 | 社区土地倡议基金会(iTC-F)(2名受访者); 农村援助协会或农村互助协会(ORAM)(2人); 泰丰资本(1名受访者); Verde Azul Lda(4位受访者)。 |
|
从事空间规划、土地政策和土地管理方面的工作 | 莫桑比克全国农民联盟(1名受访者); 国家土地管理局(DINAT)(2名受访者); 国家空间规划和安置局(DINOTER)(2名受访者)。 |
|
研究(或支持)空间规划和区域发展挑战 | Eduardo Mondlane大学农学和林业工程学院(3名受访者); 农村环境观测站(OMR)(2名受访者)。 |
|
参见附录1。 |
表2
表2.土地利用前沿的主要趋势和挑战。
土地利用前沿的主要趋势和挑战 | ||
经济全球化 | 国际贸易壁垒的放松和随之而来的供应链全球化是全球土地利用和土地利用前沿面临挑战的根本驱动因素(Lawrence等,2019年)。经济全球化还增加了大型农业综合企业和国际资金流动对土地使用决策的影响。在某些情况下,这可能导致旨在促进支持小农的土地治理的国家政策的削弱(Lambin和Meyfroidt 2011年)。这些经济驱动的挑战影响全球供应链和对陆基资源的需求,导致国际价格的变化,以及商品、资本和劳动力的跨国流动(Hertel等,2019年)。 | |
经济全球化带来的挑战 | 解释及相关文献 | |
(A)商品作物的扩大和商业种植园的集约化 | 大规模、出口导向型、集约化农作物生产的扩大极大地改变了低收入国家的农村景观和社区(Meyfroidt et al. 2010)。商品作物向森林或可用农田的扩张也会影响当地社区,因为他们将这些土地用于伐木、放牧或休耕等用途(Haberl et al. 2007, Ramankutty et al. 2008)。边境地区的商业化或大规模棕榈树或木材种植园涉及不同的社会空间挑战(Garrett等人,2018年)。例如,以木材为基础的工业的产能过剩需要大量的木材,这鼓励了森林砍伐(Curran et al. 2004)。 | |
(B)跨国土地交易或跨国土地收购 | 跨国土地交易或大规模土地交易具体指的是获取土地或以土地为基础的投资,即主要针对非洲、拉丁美洲和东欧低收入国家的交易。这一术语通常只适用于中低收入国家的交易,不包括仅涉及国内参与者的交易(Anseeuw等,2011年)。这些交易中设想的土地用途包括农业、林业和投机。 | |
多产土地的稀缺日益显现 | 迫在眉睫的土地稀缺增加了未来全球土地使用变化路径的复杂性(Lambin和Meyfroidt 2011)。土地资源稀缺可能继续成为在土地利用边界寻求实现粮食安全的制约因素(参见Alexandratos和Bruinsma 2012)。 | |
生产力土地日益稀缺所带来的挑战 | 解释及相关文献 | |
(B)土地稀缺 | 经济全球化的加速与全球生产性土地日益稀缺的趋势相结合(Lambin等人,2013年),可能会导致土地治理战略或公共和私人土地使用政策在促进提高粮食生产同时保护生态系统的土地利用方面效果不佳(Meyfroidt等人,2013年)。适合种植的生产性土地是一种全球有限和稀缺的自然资源,而商品作物的扩张对这一资源做出了贡献(Ridoutt和Navarro Garcia 2020年)。 | |
(B)土地竞争或土地争夺 | 投资者正在与小农和当地农业社区争夺土地(Anseeuw et al. 2011)。低收入国家向世界其他地区提供重要的商品、生物多样性和碳汇。在这种背景下,土地利用边界的出现是为了满足遥远国家对农产品和矿业产品的需求(Andriamihaja等人,2019年)。这些土地利用动态导致了跨标量情况的出现,即外部力量超过了土地利用变化的当地条件(Eakin et al. 2014),并对现有土地治理系统造成越来越大的压力。 | |
土地管理系统 | 不同本地和远方行动者之间的动态互动是全球土地利用治理挑战的一部分,主要是自给农业与商业农业之间的联系以及小农与大农之间的联系(Meyfroidt等人,2020年)。 | |
与土地治理系统有关的挑战 | 解释及相关文献 | |
(C)小农生产系统中的贫困陷阱和土地退化 | 小农主导的生产体系是当前农业生产的重要组成部分,在拉丁美洲、撒哈拉以南非洲以及南亚和东亚,70%的食物热量是在可能以小农为主的地区生产的(Samberg等,2016年)。文献表明,大规模和小农农业的共存可以产生积极的溢出效应(Deininger和Xia 2016)。然而,大规模投资往往导致小农被边缘化(Oberlack et al. 2016),由于其他经济部门的吸收能力有限,他们在农业以外没有发展前景(Li 2011)。小农的挑战大多与贫困圈有关,他们深陷其中,往往无法离开。由于与土地退化相关的作物生产用地越来越小,这一社会状况加剧了(Nhantumbo 1997年,Meyfroidt等人,2018年)。 | |
(D)制度的脆弱性阻碍了有助于前沿环境下可持续发展的商业化农业的发展 | 制度脆弱性通常被定义为一种情况,在这种情况下,不同的制度维度没有以相同的速度前进,从而在发展过程中产生内部摩擦和冲突(Shi et al. 2017)。这种脆弱性或薄弱的体制能力被认为是对发展有助于可持续发展(即改善生计、促进粮食安全等)的商业化农业的挑战。首先,从空间规划的角度来看,公路和铁路等硬基础设施与土地利用动态之间通常存在很强的关系(Searle 2016, Schindler et al. 2018)。例如,Meir et al.(2019)报告称,缺乏优质道路是阻碍边境发展道路的一个显著特征。新出现的或巩固的土地使用边界,如亚马逊地区,不仅在道路上,而且在大型水利项目,如水电大坝和航海设施上,都有指数增长。亚马逊地区是当今世界基础设施扩张、资源开采和社会生态开发最活跃的前沿地区之一(Ioris 2020)。农业或林业产品的运输成本可以通过对基础设施的投资而大大降低(Chomitz和Gray 1996年)。制度可以被视为软基础设施(Fung et al. 2005)。例如,服务提供者的合同规则不明确,市场或广泛经济改革的拖延,或申报农业收入的程序不充分。 | |
表3
表3.战略空间规划(SSP)过程的关键要素。
策略性空间规划的主要要素 | 战略意图的关键因素SSP和文献 | |
跟踪: 价值理性:期权期货的设计 |
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(1)视觉制造> 设计可供选择的发展道路的长期愿景 |
远景是一种综合的长期空间逻辑,其中包括土地使用法规的框架(Albrechts 2010)。这些法规被用于自然资源保护、可持续发展(Hersperger等人,2019年)、空间质量、公平、加强以行动为导向,以及基于当地知识创建更开放、多层次的治理安排(Mäntysalo等人,2015年)。战略愿景是一项旨在社区发展的政治计划,也就是说,未来的社区被认为比现在的社区更能应对全球社会挑战(Mazza 2010),包括表3中确定的与土地使用有关的挑战,如跨国土地交易或跨国土地收购。 | |
(2)行动导向方案> 定义短期行动、项目或计划 |
战略空间规划通常通过空间和部门项目实施(Oliveira和Hersperger 2018年)。项目,作为战略发展项目(Pagliarin等人,2020年)。这些通常是中大型项目,作为快速轨道计划实施方法,以确保沿着(1)中定义的关键战略领域在地面上进行空间转型。长期视角(愿景、如1)通过短期的行动和项目使创造力变得有形,使其能够几乎立即对某些紧迫的全球社会挑战作出反应,并对该往哪里走以及决策可能产生的影响有一个清晰的视角(Albrechts 2010)。 | |
(3)选择性> 关注支持计划实施的战略关键问题 |
SSP的成功取决于专注于有限的问题/挑战,旨在管理转型的社会-空间和空间-经济变化(Albrechts 2004)。这意味着战略空间规划作为一个过程意味着,一些决策和行动被认为比其他决策更重要,该过程的大部分在于做出艰难的选择,即什么是最重要的,以产生社会公平的、结构性的回应,以应对那些涉及多样性、可持续性、公平、空间质量和平等的挑战(Albrechts 2010)。然而,这也意味着SSP可以以高度选择性的方式被吸收,以服务于一系列不同的,甚至是相互竞争和冲突的意识形态、政治和政策议程(Atkinson 2010)或私人行为体的利益,例如,与小农和农村社区争夺土地的私人投资者(Anseeuw et al. 2011),如表3所示。 | |
跟踪二: 交往理性在这一过程中涉及越来越多的私人经营者和公共行为者 |
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(4)政治参与> 让政治代理人来支持既定的愿景 |
SSP过程的成功受政治代理人如何支持定义的愿景的影响(1)(Albrechts和Balducci 2013)。因此,SSP是一个政治过程。参与愿景制定的政治代理人(1)可能会在整个过程中支持它(Mazza 2010),包括计划制定和计划实施(Oliveira和Hersperger 2018)。对于Kunzmann(2000)来说,战略计划是一个可能的机会,取决于政治意愿和具体情况,是一块等待集体行动的白纸,它考虑到意见、政治观点和妥协的可能收敛(Forester 1989, Friedmann 1992)。因此,SSP似乎是一种有效的方法,例如,抵消4或5年政治周期的负面影响和不确定性(Albrechts 2017)。 | |
(5)知识协同生产> 多层次和跨标量治理安排 |
合拍片承认了多演员合作的价值。它更广泛地开放了基于共识的治理网络,不仅涉及经济(Mäntysalo和GriŠakov 2017),还涉及社会(Hersperger等人,2019年)和环境问题(Servillo 2017年),包括土地利用冲突(Helbron等人,2011年,Nae等人,2019年)和农村发展(Tomaney等人,2019年)的各种利益。通过采用多层次和跨尺度的治理方法,知识协同生产将考虑遥远的参与者可能对新兴土地利用边界的可能愿景,并相应地考虑本地参与者可能对自己的领土如何向遥远的地方贡献商品和服务的可能愿景,例如,通过农业和林业生产(Rudel and Meyfroidt 2014, Meyfroidt 2015)。跨区域治理安排将直接或间接影响前沿土地系统的公共和私人行为体聚集在一起,但通常在从全球到地方的不同规模上运作。这一要素提出跨尺度的知识联合生产,作为考虑地方现实和更广泛的土地利用挑战之间权衡的手段,并进一步在长期的领土发展中整合新兴的私人主导的行为体。 | |
(6)参与性情景> 情景建设中的公民参与 |
这一因素是处理土地利用边界扩大或密集的驱动因素的根本。构建未来情景有助于模拟空间政策的可能影响,包括土地使用政策、基于土地的立法对未来土地用途的影响(Henríquez-Dole等,2018年)。通过研讨会(Zaehringer等人,2018年)或作为参与角色扮演的严肃游戏(Castella等人,2020年)等参与行动研究方法准备的场景,是SSP过程中有用的投入方法,因为未来的潜在土地用途将被确定,可以避免冲突(Heinrichs等人,2009年),例如私人土地投资者和小农之间的冲突。在这种情况下,土地使用情景支持规划者和土地管理专家根据特定的空间环境调整土地能力。 | |
跟踪三: 工具理性就是寻找解决问题和实现预期未来的最佳途径 |
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(7)映射> 在战略空间规划中整合空间维度 |
战略空间规划过程在很大程度上取决于治理安排(Oliveira和Hersperger 2018年),但也取决于视觉元素的纳入,主要是地图(gronidinaru和Hersperger 2019年),例如资产绘图或战略关键问题的绘图(3)。地图通过确定不同类型的土地利用(例如,用于自然保护的建成区)和土地覆盖(例如,农田,草地;Amler et al. 1999, Mazza 2010)。Hillier(2007)提出反思在战略空间规划制定过程中实践的测绘活动,作为对领土潜力或资产的探索。 | |
跟踪四: 战略理性是指确定处理权力关系的策略 |
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(8)战略框架> 设计战略行动框架 |
战略框架意味着替代的制度工作和对一个领域的新辩论和斗争的敏感性(Balducci 2010)。在制定计划阶段制定战略需要个人和机构的积极工作相互联系。这些都是在一个社会进程(机构层面)内进行的互动,以讨论和面向行动的合作的形式,与经济组织、政治组织、社会动力进行互动,并适当考虑到自然力量(社会关系结构层面;希利2006)。这承认,尽管发生在强大的结构力量(权力关系)和治理安排的背景下(Oliveira和Hersperger 2018),战略空间规划可能被社会群体用来设计战略框架。这些框架可以从社会、政治和文化建构主义的角度,在一个结构化的行动领域内影响影响他们的事件流(Healey 1997, Balducci 2010)。 | |
(9)界定财务> 从战略上定义支持愿景的资助计划 |
除其他因素外,战略计划的实施取决于资金的可获得性(Oliveira和Hersperger 2018年)。在公民、私营部门、不同级别的治理和规划者为实现愿景(1)提出公平的短期行动(3)或项目(Albrechts 2010, Pagliarin et al. 2020)而达成公平、行政和财务协议的情况下,需要对积极参与作出可信的承诺,并与资助计划建立明确和明确的联系。在SSP过程中确定资助计划可能有助于克服土地利用边界通常存在的制度脆弱性缺陷(Shi等人,2017年)。 | |
注:1 - 9对应的是基于文献综述的战略空间规划的关键要素。 |
表4
表4.阻碍莫桑比克长期领土发展的结构性因素。
结构性因素 | 解释阻碍莫桑比克领土发展的结构性因素 |
(i)缺乏长期战略眼光 | 据30名受访者中的大多数人说,莫桑比克公共当局对发展采取的是“被动的”办法,而不是“主动的”办法,后者往往需要确定以20至50年领土发展为目标的长期远景。这意味着,总体而言,空间规划和领土开发主要以项目为基础,通过短期干预来支持。战略空间规划方法通常与对关键战略领域的关注相关,即国家可以锚定其发展方法的领域(Albrechts等人,2017年,Hersperger等人,2019年)。然而,这些关键领域尚未在该国得到确认。大多数受访者认为,即将出台的国家领土发展计划(PNDT)确定并描述了关键的战略领域;然而,少数受访者仍然不相信PNDT和这些领域在指导长期领土发展方面的效力。具体来说,一位受访者表示:“PNDT已经完成,但没有人知道政府是否会实施它的愿景。” |
政治周期的短期化 | 五年的政治周期阻碍了对空间规划和领土发展作出更面向战略的长期定义。30名受访者中的大多数人强调,公共实体花了五年时间确定其战略和短期行动,在第五年年底,新的选举产生了新的政府,这就需要重新规划治理安排和领土发展的方法。大多数受访者表示,政治周期,也就是政治制度,与进步的路径背道而驰。他们进一步阐明:“莫桑比克通常处于积极的发展道路上,但新政府上台后,新的政治愿景出现了,影响了正在进行的项目和结束的项目。“一位受访者强调,在公共实体内部存在一种‘当例子是积极的时候,就没有能力确保持续发展’,该受访者以20世纪90年代初的农业生态分区计划为例,作为一个积极干预的例子,平衡可持续发展的三个支柱,但已被中断。” |
对农村地方社区的非法律承认 | 虽然莫桑比克的土地法赋予社区控制和参与土地开发的权利,因此社区可以通过口头作证提供土地权利证明,消除了测量、登记和所有权的昂贵障碍,但全国各地的地方-农村社区只是一个个人群体,30名受访者中的大多数人表示。这意味着,社区没有得到适当的定义,自称的社区领导人或发言人可能只代表社区内的某些利益。例如,如果当地或远端投资者申请在社区土地使用权和效益(DUAT)下持有的土地,上述法律要求投资者与社区协商,并获得他们同意将其权利割让给投资者。然而,这往往会引发土地冲突,因为缺乏一个最新的、可在全国范围内使用的社区土地注册系统。因此,当地农村社区的认同感或归属感较弱,这与根深蒂固的贫困有关,阻碍了可以支持其经济和社会可持续性的内生发展路径的确定。 |
(四)土地权利登记和社区土地划界制度薄弱 | 虽然国家最终拥有所有土地,但莫桑比克人,无论男女,都有权使用和受益于土地。这一权利被称为DUAT。该法律规定了在法律规定的特定条件下,社区、个人和公司获得DUAT的三种方式。然而,莫桑比克人在申请DUAT时遇到困难。这个过程很昂贵,需要在每个省的首府等集中地点举行几次会议,只有少数莫桑比克人能负担得起这个过程。为了克服这一问题,世界银行于2018年12月批准了MOZLAND项目(Terra Segura),其主要目的是加强土地使用权安全,提高土地管理服务的效率和可及性。批评Terra Segura的人士强调,该项目没有考虑到一个家庭内部的社会转型,例如所有权持有人死亡和DUAT的转移。此外,一个全国性的综合数字土地登记系统尚未到位。 |
(v)捐助方议程、方案及其供资计划的明显依赖性 | 与在空间和部门层面上缺乏整体的领土战略思考相一致的是,严重依赖第三方议程,主要是来自捐助者(世界银行、外交代表)的议程。在30位受访者中,大多数人认为这种依赖是积极的,因为它带来了一些否则不可能发生的变化。一些人认为,如果捐助者遵循国家定义的战略议程,而不是国家遵循合作伙伴(或合作伙伴)定义的议程,这种关系就会变得有效parceiros da cooperacao). |