研究

多层次社会学习过程如何促进变革:洪水管理的比较案例分析

• 摘要
• 简介
• 分析变革的概念和方法框架
  • 分析变革性变化的概念框架
  • 方法框架和操作特性
• 案例研究和数据收集
  • 洪水管理模式的改变
  • 数据收集
• 结果
  • 提萨河,匈牙利
  • 荷兰的莱茵河
  • 德国莱茵
• 案例比较与讨论
• 结论
• 对本文的回应
• 致谢
• 文献引用

介绍

环境资源的管理传统上侧重于狭隘的目标和驯服自然的变幻无常，以确保人类的福祉。一个恰当的例子是处理洪水和干旱等自然灾害。大规模的基础设施建设将干旱地区变成了农业花园，将沼泽泛滥平原变成了繁荣的城镇。然而，从长远来看，这种做法已被证明是不可持续的。通过技术基础设施的发展来提高人类水安全已经导致了人类和环境水需求之间日益不可持续的权衡(Vörösmarty等，2010,Pahl-Wostl等，2012)。生态系统已经退化，它们提供的服务正在减少。与此同时，保护区变得更容易受到极端气候的影响，由于气候变化，这种情况预计会增加(Bates et al. 2008)。beplay竞技当极端气候越过保护边界和土地集约利用扩大到经常受到干扰的地区时，损害和死亡的风险就会增加。因此，在过去十年中，对综合、适应性和协作方法的管理范式的重新考虑已经开始，并因气候变化影响的前景而得到了强烈的加强(Berkes et al. 2002, Gleick 2003, Pahl-Wostl 2007)beplay竞技一个，b， Palmer et al. 2008, Pahl-Wostl et al. 2011)。

管理范式的变更和相关的系统转换需要时间。历史投资和制度路径依赖产生了制度要素的相互依赖，例如制度设计、技术基础设施、知识和权力分配，这些要素保证了系统的运行和参与者期望的收敛(Geels 2002, Smith et al. 2005, Pahl-Wostl 2007)一个， Pahl-Wostl et al. 2011)。这种相互依赖的缺点是，它经常阻止改变，并产生一个选择性的环境，因此排除了创新但不兼容的方法。

认识到深刻的制度变革对可持续发展的重要性，各种学术流派发展起来分析变革的驱动因素和障碍以及如何促进制度变革。研究的一个方向是提高对社会生态系统中适应性资源治理需求的理解(Dietz et al. 2003, Folke et al. 2005, Pahl-Wostl 2009)。Folke等人(2005)指出，自适应治理系统通常自组织为具有团队和参与者组的社会网络，这些团队和参与者组利用各种知识系统和经验来开发共同的理解和政策。经验证据表明，非正式行动者网络的形成在变革的早期阶段起着重要作用(Nooteboom 2006, Olsson et al. 2006)。Ostrom(2001)强调了多中心对适应性治理的重要性，Pahl-Wostl等人(2012)对水治理系统的综合比较分析证实了这一点。多中心系统被认为可以增强创新、学习、适应、可信度、参与者之间的合作水平，并在多个尺度上实现更有效、更公平和更可持续的结果(Ostrom 2010)。阿米蒂奇(2008)建立了政治生态学的联系，解决权力的重要性、组织的规模和水平、知识价值、社会行为者的定位和自然的社会建构，这可能解释改变和学习的某些障碍。另一项研究是过渡管理文献，它以进化的方法利用复杂系统，并着重于社会技术系统。一个规范性模型已经被开发出来，它确定了不同系统层次的不同阶段，包括目标设定、创新方法的实验、社会学习，以及最后的制度化(Rotmans etal . 2001, Loorbach 2007)。过渡管理的一个关键因素是设计非正式的过渡舞台，由一小群创新者强有力的领导。

史密斯和斯特林(2010)在对这两种学术流派进行深思熟虑的回顾中，强调了政治层面在管理制度转型中的关键重要性。他们将谁来管理和谁来决定可持续性问题的框架的问题确定为关键问题。这意味着研究需要更多地关注适应性治理和过渡管理领域的学者所提倡的非正式环境如何与明确划分的管辖范围联系起来，并嵌入正式的多层次治理系统中(Smith和Sterling 2010)。正如Pahl-Wostl(2009)所强调的，理解这些联系对于从需要变革的论述转向监管框架和管理实践的结构性变革也至关重要。非正式环境为试验提供了空间，可导致对假设和范式的修订，即重新规划，而需要正式的政策过程来确保学习的结果和制定有约束力的承诺。

我们致力于消除所发现的知识差距。我们特别关注支持变革的基本要素:(1)非正式的学习周期和正式的政策过程之间的联系;以及(2)治理级别的垂直协调，以利用自底向上和自顶向下的过程在不同级别捕获不同类型活动的作用。这一重点被用于对三个长期发生严重洪水的案例研究的分析，即匈牙利的蒂斯扎流域，以及德国和荷兰的莱茵河流域，以检验洪水管理的变化。

分析变革性变化的概念和方法框架

分析变革性变化的概念框架

Pahl-Wostl(2009)开发了一个概念性框架，用于分析多层次和多环学习过程如何影响资源治理和管理系统适应能力基础因素的动态。Pahl-Wostl(2009)将适应能力定义为资源治理和管理系统首先改变过程(即适应)的能力，并在必要时转换结构要素(即转型)，作为对社会或自然环境中已经历的或预期的变化的响应。在这个定义中，适应能力包括变革能力。该概念框架通过进一步发展三循环学习概念来描述和分析学习的不同阶段，从增量学习(即单循环)到结构变化(即三循环)，捕捉了社会学习的不同阶段。三重循环学习的概念，是对双环学习概念的提炼，在管理理论中已经相当流行，以指导组织中管理变革的概念和实践(Argyris和Schön 1978;Hargrove 2002)。同样，它也被证明是一种有前途的方法来概念化社会学习(Armitage etal . 2008, Pahl-Wostl 2009)。

单循环学习指的是在不质疑基本假设的情况下逐步改进行动策略。双循环学习指的是在价值规范框架内重新审视假设，例如因果关系。在三重循环学习中，一个人开始重新考虑潜在的价值观、信仰和世界观，如果世界观中的假设不再成立。Pahl-Wostl(2009)确定了许多对这些过程至关重要的变化元素，包括机构、参与者网络、跨行政边界的多层次交互和垂直整合。三回路学习概念可以区分适应和转化。适应发生在一个价值规范的框架内，因此涉及到单一或部分双循环学习，而转变意味着结构变化，因此必须包括三循环学习。图1描述了这种理解可能意味着正式政策周期和支持双或三循环学习的非正式过程之间的关系。

适应性变化在很大程度上仍停留在由正式政策进程确定的主导范式和结构背景内。这意味着，学习影响到执行和监测，以及在给定的结构限制条件下制定业务目标和措施，而没有产生结构变革的反馈。变革和三重循环学习延伸到影响政策周期的各个阶段，在这些阶段，问题被框定，战略目标被设定，政策被制定。这种学习还与制订业务目标和措施以及执行和监测效果的各阶段相互作用。这种分析上的区别在现实中可能是模糊的，因为双环学习还包括对现有制度的重新解释(Pahl-Wostl 2009)。多循环学习是一个跨策略周期的层次和阶段的迭代和递归过程。图1的一个关键假设是，较高水平的学习需要非正式的设置，但只是有效的，即，如果连接到形式化的过程，从重构到转换(Pahl-Wostl 2009)。

方法框架和操作特性

为了在一段时间的案例研究中对新管理方法的演变进行业务描述，使用了管理和过渡框架。MTF允许多层次水治理和管理系统的一致表示，并通过提供变量(如参与者、机构及其关系)的标准化定义支持结构化分析(Knieper et al. 2010, Pahl-Wostl et al. 2010)。一个重要的变量是行动情境(AS)，它代表一个结构化的社会互动环境。Elinor Ostrom最初将AS的概念作为制度分析和开发框架的核心概念引入，以描述公共池资源博弈中的集体选择情况(Ostrom 2005)。AS的概念在MTF中得到了进一步发展和扩展(Knieper等，2010,Pahl-Wostl等，2010)。在水管理的背景下，我们使用了社会过程聚合的更高层次的行动情况。在这种聚合级别上，关注的不是自治系统内部的微观动态，而是自治系统产生的结果，而这些结果又会影响到其他自治系统。例如，影响可能意味着知识是作为一个自治系统的结果产生的，并对另一个自治系统产生影响。通过这种方式，管理上下文被表示为通过其结果连接的as网络。一个信息系统内的过程仅以定性的方式进行分析，例如，各种参与者的角色和不同参与者组的参与性质。

MTF对正式的政策过程和非正式的学习过程进行了分析区分。AS要么是正式政策过程的一部分，要么是非正式的学习过程。如果社会互动不主要受正式规则的影响，大多数参与者没有正式的授权，结果也没有正式的约束力，那么AS就被认为是非正式学习过程的一部分。MTF为政策和学习过程预先定义了阶段。对于政策过程，这些阶段包括:战略目标设定、评估当前状态、政策制定、制定业务目标、制定措施、实施和监测。学习过程的各个阶段包括:问题的结构和重新规划、制定行动计划和调动额外支助、执行和评价试点/实验。每个AS都在特定的空间层次上运行，例如，地方、国家或河流流域。每个AS产生一个结果，它可以指制度、知识和操作结果的变化。例如，综合评价可以指制定执行洪水管理措施的区域计划。该AS内的领导是一个区域权威机构。 Stakeholders from the same, e.g., regional farmer associations, and lower, e.g., municipalities, levels are involved in the process. This AS is influenced by national legislation. It is also influenced by knowledge generated in a local pilot project on floodplain restoration. As shown in Figure 2, empirical results derived from case study data can be depicted as networks of connected ASs. These diagrams do not constitute a chronological representation. They provide a compressed view along the dimension of time and show which kind of ASs and links have been identified.

如表1所述，这种表述体现了正式政策和非正式学习过程之间的联系、各阶段之间的反馈、各级之间的纵向协调以及自上而下和自下而上的影响途径和集中程度的相对重要性。表1还列出了政权特征对变革的预期影响。

图A1列出了MTF分析中使用的所有术语的定义。关于概念和方法基础的更多细节由Pahl-Wostl等人(2010)和Knieper等人(2010)给出。

案例研究和数据收集

洪水管理模式的改变

我们应用MTF分析了三个具有长期严重洪水历史的案例研究:匈牙利的蒂斯扎盆地、德国和荷兰的莱茵河盆地，在过去几十年里，洪水政策背后的范式变化和学习过程的影响。所有流域的特点都是通过优化导航和技术防洪的工程，对河流和漫滩形态进行了重大重塑。这三个个案研究国家在政治环境和历史、政府的作用以及非正式网络在政策过程中的作用方面都有所不同。在洪水管理领域，人们可以观察到范式的转变，至少就论述而言，从通过技术措施控制洪水到基于综合景观方法的综合洪水(平原)管理(Oppermann et al. 2009, Smith and Barchiesi 2009, WMO 2009, Sendzimir et al. 2010)。传统的洪水管理主要侧重于通过筑堤或水库等结构措施将水阻挡在景观之外。这是一种反应性的方法，保护面临日益增加的洪水风险的人的生命和资产，因为这些定居点位于以前的河流泛滥平原上。在上世纪中叶，地理学家怀特(White 1945)有影响力的著作强调了过度依赖技术基础设施的缺点。近几十年来，人们可以注意到在洪水管理实践中向更综合的方法发展的缓慢进展，例如从筑堤转向在恢复自然或人工湿地中增加径流储存，或承认在土地使用政策中需要风险预防方法(Moss和Monstadt, 2008年)。然而，洪水管理实践还远远没有采用完全综合的范式，而这被认为是确保有效、高效和可持续的洪水管理所必需的，特别是在气候变化时期(WMO 2009年)。beplay竞技综合洪水管理范式认为，为了建设适应能力和减少对气候变化影响的脆弱性，需要保护和/或恢复自然基础设施，而不是破坏自然资本(Oppermann等，2009年，Smith和Barchiesi 2009年，WMO 2009年)。beplay竞技 Our analyses focused on the following elements (WMO 2009) to identify if and to which extent a shift toward an integrated flood management paradigm has occurred: adoption of an ecosystem approach taking ecological services into account, e.g., increased buffering capacity of landscape by floodplain restoration; ensure a participatory approach, e.g., include stakeholders in policy development and implementation; and innovative ways of managing risks and uncertainties, e.g., adoption of a mix of strategies, i.e.,robust planning. Our analyses identified the role of the characteristics listed in Table 1 to support such changes.

数据收集

表2提供了每个案例研究中收集的数据的概述。数据收集由标准化的、基于mtf的协议指导，每个变量都有操作定义(Knieper et al. 2010)。它建立在大量的专业知识和不同协调的跨学科项目的经验分析基础上，特别是在几年的时间里，在不确定性下适应水管理的新方法(NeWater)。

数据收集主要基于访谈获得的专家判断，并辅以文献分析:(1)初级:法律文件、报纸文章、政府报告;其次:同行评议的文章和项目报告，在案例研究中对管理过程的某些方面提供了更深入的见解。在Tisza案例研究中，一位接受采访的专家与来自流域的利益相关者验证了映射表示过程(Knieper et al. 2010)。所涵盖的时间段是根据需要纳入哪些事件的估计来确定的，以重建洪水管理范式的变化发展。在此基础上，推导出了以as表示的历史发展的表达式。应用于as识别的空间和时间分辨率取决于分析的研究重点。聚合的程度取决于分析所涵盖的整个时间段和要分析的详细程度。在我们的分析中，使用了相当聚合的表示。案例研究数据库中的行动情况通常涵盖数年的时间周期。表2列出了一个从20世纪70年代早期到1976年的AS的例子:更改Scheldt河口计划，其中有相当复杂的连接。 This AS was of major importance in the reframing of flood management in the Netherlands in which it went from being only a question of safety to also being an issue of ecology. The spatial unit of this AS is the Province of Zeeland, the regional administrative level. The lead actor was at the national level, because the Parliament had to adopt and thus make the final decision on the change to the implementation plan. The AS was, among others, influenced by: theδ法国家监管框架;反对关闭舍尔德河口;国家主要基础设施项目Deltawerken;通过对河口关闭影响的新科学知识。在国家政府的领导下，这个过程产生了一个新的Scheldt计划，关于基于生态系统的管理的知识，关于Scheldt河的生态价值的知识，以及一个创新的Scheldt河口大坝建设。

数据存储在关系数据库中(Knieper et al. 2010)，以两种方式支持系统分析:(1)实现可视化，揭示空间层次、阶段和非正式学习对整个政策过程的影响之间的关系(Inter-AS视图，图2);(2)存储和结构化关于as内部参与者和条件的数据，以允许对整个过程特别重要的定性解释，例如查看as内部的关系。三个案例研究数据库可在网上查阅:http://www.newater.uni-osnabrueck.de/index.php?pid=1625．

为了支持对表1中所列特征的分析，我们将确定的形式化策略和学习过程以一种聚合的方式表示为连接的as网络(图2)。此外，附录1提供了(1)将形式化策略和学习过程表示为连接的as网络的详细表示，其中每个as都表示，沿x轴的所有单独阶段都被解析(图2)。A1-A3)和(2)每个案例研究中的生态系统流程图，包括重大环境灾害的影响(图A4-A6)。

附录1列出了为每个案例研究确定的应用程序的表格。这些表分别包括应用服务器的级别、主要参与者和策略或学习周期中的阶段(表A2-A4)。在分析过程中，将参照这些表中某一AS的编号，例如表A2中的HU11指表A2所列匈牙利案例研究中的AS 11。在附录1的表格和图表中，对学习过程的as进行了不同的标记，以方便交叉比较。

结果

提萨河,匈牙利

经过几十年广泛的河流工程和治理，尽管长期贫困地区的人口密度不断下降，但大洪水造成的洪水破坏趋势不断上升，这日益挑战了传统的工程范式(Sendzimir et al. 2007)。更先进的做法，如用作洪水蓄积区的圩田，近年来已经发生了缓慢的渗透。一个非正式的行动者网络，即所谓的影子网络，推动了一种更为激进和综合的方法，该网络由来自政府、学术界和非政府组织的代表组成。Werners et al. 2009, Sendzimir et al. 2010)。这些创新思想对正式政策过程产生了一些影响。这一阴影网络对后共产主义时期洪水政策演变的影响是我们本案例研究分析的重点。

图3表示了正式的策略和管理、学习过程以及它们的相互依赖性。这一过程主要包括在过去二十年中制定和实施一项新的防洪政策，这导致了新的Vasarhelyi计划(VTT2)。正式的政策过程清楚地显示出由国家一级主导的等级制度和中央集权制度。在国家一级制定战略目标和政策。即使在执行过程中，在分流域/区域一级，国家一级的参与者也发挥了主导作用(见主要参与者HU14, HU16，表A2)。从较低层次的利益相关方积极参与政策制定的纵向整合几乎没有发生(另见Tisza案例研究数据库，其中提供了参与者及其在每个AS中的角色的完整信息)http://www.newater.uni-osnabrueck.de/index.php?pid=1625)．

学习是通过一个长期的过程来进行的，这个过程由一组相互连接的as组成，这些as在不同的水平上并行发展(L1-L7，图3)。这个过程包括学习的所有阶段，从重新规划(L1)到制定行动计划、动员额外支持(L5、L6、L7)和实验测试(L2、L3、L4)。

学习过程在所有阶段和不同层次上都与正式政策过程相联系。在初始重构阶段(L1，图3;HU05, HU06，表A2)，社会学习过程影响国家层面的政策制定(HU08, HU09，表A2)。氰化物泄漏这一重大环境灾难产生了越来越大的政治压力，并提高了公众对环境问题的认识(HU06，表A2)。这有助于在洪水政策中采用更多在学习过程中产生的生态考虑因素(HU05，表A2)。

地方和区域层面的学习主要与自下而上的举措相联系，这些举措促进了洪泛平原恢复、传统农业和旅游业试点实验的发展和实施(L2, L3，图3)。这些活动在整合其他欧盟国家的经验、传统知识和科学创新方法方面发挥了重要作用，并产生了一系列新的见解(HU02, HU03, HU04，表A2)。可以注意到这些区域试点项目对国家一级政策制定的显著影响。在政策制定阶段，即制定新的Vasarhelyi计划(VTT2;HU13，表A2)。这一不同寻常的领导层变动使区域利益攸关方广泛参与政策制定过程。在这个等级森严、中央集权的制度中，这种区域影响和参与是前所未有的。在国际资助项目中产生的能力建设和知识(L4, L5，图3;HU11, HU12，表A2)，来自实验试点项目的见解，良好的政治气候，以及进一步严重的洪水，促进了创新项目的启动(L6, L7，图3;HU17, HU18, HU 20，表A2)和一个试点项目，作为区域一级正式实施过程的一部分(HU14, HU16，表A2;图A4)。

然而，VTT2中所述的综合洪水管理实践的初步发展似乎遭遇了反弹，原因是影子网络的影响力减弱，技术官僚方法和传统洪水管理范式的支持者在正式政策过程中日益占主导地位(对VTT2的重新解释;HU15，表A2)。影子网络的影响从未形式化，而是由有权势和魅力的个人的存在引发的，如表A2所示的Molnar和Varady，他们在许多as中都是主角。

荷兰的莱茵河

荷兰是一个国家，它的存在归功于景观排水和海洋转化为适合居住的地形的成功。因此，几个世纪以来，水流的工程方法和技术控制一直是主导范式。1953年灾难性的洪水强化了技术官僚的方法。20世纪70年代初，新的环境和民主论述出现了，大规模防洪工程项目的负面后果和风险变得明显(Becker et al. 2007, Huitema和Meijerink 2009)。20世纪90年代的严重洪水再次引发了人们对洪水政策和管理实践的重新思考，并向综合洪水管理范式迈进。近年来，气候变化的前景引发了一场更为激进的反思。beplay竞技新的政策采用综合方法，将空间规划和洪水管理结合起来，并朝着考虑更广泛的生态系统服务和风险的景观管理方法发展。

图4表示了正式的策略过程和学习实例。国家一级在制定政策方面占主导地位的事实表明，基层机构主要设在那里。沿海和大型河流洪水管理的政策制定和实施是一个中央集权的过程，在国家一级具有强有力的领导作用，从国家到区域一级具有强有力的自上而下的影响。国家水利署是一个技术性的政府组织，在水专家社区中具有独特和主导作用，并领导水政策指导方针的制定，以及业务目标和措施的制定(见表A3中国家水利署在许多as中的主导作用)。它还通过其区域部门与执行工作密切联系，从而确保有效的纵向协调。值得注意的是从业务和执行阶段到战略目标确定的正式过程中的反馈，这表明在长期规划过程中考虑到政策执行的经验。

没有一个具有自身动态的学习过程出现，例如，在匈牙利语Tisza中，人们期望一系列连接的学习as，但已经确定了几个孤立的非正式学习as。图4中的L1 (NL04, NL17，表A3)和L2 (NL08，表A3)表示这些学习as。在区域一级，通过可称为倡导联盟的方式对政策计划的反对引发了学习(在sensu Sabatier 1998年;L1，图4)。倡导联盟指的是由于反对同一政府计划而在有限的时间内联合起来的不同群体。这种情况发生在20世纪70年代的Scheldt河口堤防建设计划中，反对者成功地在最初计划的修订中登记了生态目标(NL05，表A3)。30年后，这种情况再次发生，反对派成功阻止了在农村地区洪水泛滥的计划，即灾难圩区，以保护富裕城市环境中的资产(Roth和Warner 2007;NL17，表A3)。在这两种情况下，反对意见都对区域一级政策措施的执行产生了影响。Scheldt河口规划的改变导致防洪措施的全面实施创新，考虑到环境因素，这在以前基本上是不存在的。在执行方面的这种变化调动了在世界自然基金会(世界自然基金会; L2, Fig.4; NL08, Table A3). They produced the计划鹳强调管理洪水的新生态范式(Huitema和Meijerink 2009)。该计划获得了很高的知名度，但直到1995年洪水之后，综合知识和生态考虑才被纳入综合政府政策(NL15，表A3)。然而，洪水管理的技术官僚模式仍然浮出水面，压制公众参与。这个错误的严重性在后来对灾难圩田的抗议中才得到认识。这个案例说明了公众参与的重要性日益增加，并使人们更加认识到，在制定和实施可能有争议的计划的早期阶段，有必要让利益攸关方团体和公众参与进来。

德国莱茵

德国莱茵河经过了高度的工程和管理，这导致了大部分泛滥平原的消失。尽管在过去的几十年里，水质有了很大的改善，但河流形态与自然形态相去甚远(Richter和Völker 2010)，洪水风险和下游的相关损害显著增加(Te Linde 2011)。在德国，洪水管理的主要权力在于地区一级的联邦州，即联邦州。在过去的几十年里，我们见证了洪水管理政策的几次转变:从强调安全和更高堤坝的纯粹技术官僚方法，转向“为河流提供更大的空间”，并结合生态考虑恢复泛滥平原;近年来，转向引入预防性的、协同的洪水风险管理概念。虽然过渡已成为社会话语中的一种社会建构，但要完成过渡，仍有许多问题有待解决，例如，莱茵河流域洪水管理的共同长期愿景，以及采取行动和跨国界合作的政治意愿(Becker 2009)。

图5表示正式的政策过程和非正式学习的实例。考虑到区域层面的自治，我们对一个联邦州进行了更深入的分析:巴登-符腾堡州(BW)，这是最受关注的州之一，也是保水项目和“为河流提供更多空间”的可持续洪水管理方法的起点。在1982年的协议中，法国和德国决定为莱茵河上游制定洪水安全标准，即防范200年一遇的洪水。巴登-符腾堡州有义务设计和规划水资源和洪水管理，因为尽管有德法国家条约，但主要负责的是联邦州BW (DE03，表A4)。这也反映在国际一级的战略目标制定与联邦国家在区域一级的运作之间的直接联系(图5)上(DE06，表A4)。这为在地方当局领导下实施提供了基础(DE08，表A4)。

区域和地方层面的几个孤立的as代表非正式的学习过程(L1, L2, L3，图5;DE04, DE05, DE07，表A4)。在20世纪80年代的初始阶段，学习指的是在专家群体(L1, L2)中知识的生成。世界自然基金会在推动世界自然基金会洪泛平原研究所的成立方面发挥了主导作用(L1，图5;DE05，表A4)。它得到了BW的政府的支持，并作为替代防洪方法知识的生产者。由政府行动发起并由世界自然基金会在BW支持的试点圩田建设产生了新的见解(L2，图5;DE04，表A4)。这些活动产生的关于洪水管理的生态方面的新知识影响了防洪措施的实施计划，这些计划最初只侧重于技术方面(DE6、DE8、表A4)。已经规划了几个圩区，将保留区的发展与自然恢复结合起来(BWME, 2007年)。 However, only about 60% of the planned retention volume could be completed during the nearly 20-year implementation period (IKSR 2007).

许多修复项目和圩田建设遭遇了来自当地利益相关者倡导团体的强烈反对，这些团体联合了不同的行动者团体，以不同的理由反对当地圩田建设(L3，图5;DE07，表A4)。那些受圩区建设影响的人没有参与到设计的早期阶段，而只是以一种技术官僚式的自上而下的方式参与到建设计划的法定协商过程中。由于失败和几起法庭案件，已经启动了一些项目，强调在业务措施规划的早期阶段公众参与和提高认识(DE9，表A4)。

1993年和1995年连续发生的洪水事件造成了必要的压力，要求在全国和全流域一级审查洪水政策。在国家一级，1995年正式制定了德国河流的指导文件(DE10，表A4)，介绍了预防风险概念，总结了减少损害的战略，并强调了个别防洪的责任。在国际层面，国际保护莱茵河委员会(IKSR)于1998年通过了洪水行动计划(FAP) (DE11，表A4)。

受2002年易北特大洪水的影响，德国政府颁布了一项全国防洪法案。2005年的第一部国家洪水法为联邦各州之间更有效的协调提供了指导，并促进了强调风险评估和空间发展的预防方法(DE12, DE13，表A4)。

案例比较与讨论

这三个案例都提供了明确的证据，表明洪水管理模式的结构变化是一个需要几十年而不是几年的长期过程。对这三个案例的分析表明，将变革性变化描述为一种进化的寻找过程，而不是有目的地设计一项新政策更为恰当。严重的洪水提供了机会之窗，因为在这些时期，公众意识和政治压力都很高(见Figs中环境危机的作用)。A4, a5, a6)。灾害会引发政治和公共辩论，并引发通常短期、坚定的政策反应。但与此同时，它们也可能支持重新制定政策，并对政策和管理方法的适当性进行反思，前提是领导力能够维持公众和专业人士足够长的时间来完成重新制定过程(Sendzimir et al. 2010)。这样的时期为推广在灾难发生前几年制定的替代战略提供了机会，这些战略往往是由早期的极端事件引发的。在1990年代严重洪水之后的所有案例研究中都发生了这种情况，这促使在政策制定和执行中纳入综合方法和生态知识。

非正式环境对于产生新的知识和创新的政策办法很重要。创新扩散的有效性取决于正式空间和非正式空间之间的联系。这三个国家在这方面的整体治理结构存在很大差异(表3)。

匈牙利的影子网络有效地整合了不同种类的知识，并在从地方到区域到全国的不同层次之间架起了桥梁。在政策制定和执行阶段，它对政策进程产生了强烈的影响。然而，影子网络的行动者的作用仍然是非正式的，其对政策进程的影响取决于政治气候和偶发因素，如灾难或有影响力的个人，而不是更正式和成熟的契约关系。虽然影子网络有效地利用机会之窗来影响正式的政策进程，但它似乎未能成功地在匈牙利已建立的政策网络中更深入地扎根新的见解。值得注意的是，在荷兰或德国的莱茵河流域中无法发现类似的、基本上是自主的自下而上过程。在匈牙利，非正式影子网络的力量似乎是由于政府的薄弱和它在各级之间缺乏联系，例如在政策制定中动员较低一级的利益攸关者。

荷兰已宣布在长期战略思考方面采取创新方法并支持其实施。这可能是因为该国是最容易遭受洪水风险的国家。但它也最依赖一种技术控制范式，旨在通过高度复杂的技术基础设施来控制洪水。关于已查明的非正式学习实例，在制定战略目标和执行过程中产生了明显的影响。然而，似乎进一步的非正式专家网络更紧密地嵌入到正式的政策中(Nooteboom 2006)，而这些并没有被当前的分析完全捕获。知识整合和与正式政策的联系似乎相当有效。这可能反映了一个跨多个部门运作的专家网络的影响力。这种专家网络还体现在政策过程中可以确定的大量合作行为者(参考联机国家语言数据库)http://www.newater.uni-osnabrueck.de/index.php?pid=1625)．这些合作行动者是由政府设立的由政策、科学和商业代表组成的委员会，以重新审视现有的政策，例如，三角洲委员会或21世纪水管理咨询委员会。

德国和巴登-符腾堡联邦州的研究更深入，但在迈向综合的、长期的洪水管理模式方面不如荷兰先进。在传统的，即传统工程的范式内采用了更先进的方法，特别是在政策执行期间，将圩田建设与生态考虑和管理制度结合起来。在制定业务目标和执行过程中，吸取当地经验对政策产生了影响。在州一级拥有强大自主权的联邦制的一个潜在优势可能是，不同的联邦制州可以试验不同的方法，从而并行地促进各种创新。然而，联邦各州之间有限的知识交流和缺失的协调似乎抵消了这种并行创新过程的潜在好处。

在莱茵河的两个案例研究中，洪水保护中的生态问题都得到了考虑和整合，而没有引发更广泛的公众和利益相关方的参与。一个原因可能是，新的生态知识的整合仍然被以专家为中心的规划方法所主导。尽管荷兰在水政策方面有协商一致的文化，但利益攸关方并未广泛参与政策制定和业务措施的设计。在荷兰和德国，只有在规划过程的后期阶段才咨询过的团体的反对意见，促使政府努力扩大公众参与。

最近，一项新的欧盟指令推动了洪水管理的制度创新和全欧洲范围内的协调。2007年生效的《欧洲洪水指令》(EFD)支持流域范围内的洪水管理规划。它注重主动的风险管理和洪水风险防范，而不是被动的防洪。通过规定EFD和水框架指令(WFD)的协调，向综合洪水管理范式迈出了重要的一步。系统分析和分享来自不同国家的洪水政策经验可能有助于有效执行。

我们应用的方法框架允许将不同案例的政策和学习过程中的经验转换为可比较的表示。它提请注意过程的多层性质、不同层次之间的联系以及正式和非正式过程和参与者网络之间的联系。尽管该框架是标准化的，但仍为不同的解释和重点留出了空间。一方面，捕捉案例之间的差异是很重要的。另一方面，这可能是偏见表征的来源。因此，我们小心翼翼地进行了比较，并将重点放在我们认为是稳健的结果和在案例研究之间发现的差异上。

结论

需要进行重大的结构改革，以促进和维持向综合洪水管理模式所倡导的可持续资源管理模式的转变。这些分析证明，有效的执行是一个多层次的过程，不能由上而下规定，也不能只由下而下驱动。需要一个动态的平衡，随着时间的推移，一个或另一个影响方向可能占主导地位。从讨论应该做什么转向结构改革，还取决于非正式环境和正式政策进程之间联系的有效性。非正式空间对于支持知识的整合和创新方法的实验非常重要。纵向一体化对于使执行一级的行动者参与政策制定和支持从执行到战略目标制定和政策制定的反馈经验非常重要。在所有情况下，个人或团体的领导对激发创新思想和在政策变革中实现这些思想都是重要的。然而，如果创新方法没有在正式机构和广泛共享的实践中得到成文规定，依赖于个人行为者的学习和政策进程之间的联系就很脆弱。

环境方面的考虑似乎比参与更容易融入技术官僚式的管理方法，而参与似乎对专家文化的认同更具威胁。然而，案例研究提供了明确的证据，表明实施创新的洪水管理方法需要广泛的利益相关团体和广大公众的广泛参与。人们不能期望公众支持他们不一定理解的东西，甚至可能被一些利益相关者团体视为威胁。

同样，从案例研究分析中获得的见解对成功尝试管理甚至引导这种变革过程的机会提出了质疑。情况和历史轨迹因情况而异。广泛行动者的参与是必不可少的，但它产生了一种难以控制的动态。但是，这并不意味着不能为变革创造有利条件。政策的制定和执行应更多地试验创新的体制环境，以支持正式和非正式进程之间的联系，例如检验创新办法的地方或区域试点项目。为了提高创新扩散的有效性，需要促进经验和学习的交流，这需要加强垂直协调。这种实验应该与科学领域的协调努力相结合，以建立一个全面的知识库，从而可以得出一般性结论，即在不同的环境、社会经济、文化和政治背景下，需要什么来促进变革。为此，科学界需要改进将政策试验的经验转化为可比表现的方法，并在开发共享数据库和大规模比较案例研究分析方面加强合作。

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