以下是引用这篇文章的既定格式:
纳尔逊,R. L. 2022。地下水环境的水权是适应性水治理的赋能条件。生态与社会27(2):28。摘要
尽管现在广泛的学术科学认识到地下水的生态重要性,但在保护依赖地下水的生态系统(GDEs)的实践中进展缓慢。将环境水权的法律概念从地表水范围扩大到地下水可能有助于加速保护和促进适应性水治理,特别是在与监管规则相结合的情况下。虽然一些地下水法律框架已经制定了保护与地表水相关的普遍排放标准的监管规则,但它们尚未制定出支持与地表水环境权利相对应的地下水环境权利的框架,即相当于河流内流动权利的地下流动权利。这些权利通常是量化的、可转让的、允许就地使用或撤回的,并由确定的公共或私人实体持有和执行。在这里,我首先概念化了地下水环境权,然后评估了一个支持这些权利的法律框架在概念上和实践上的优势和挑战,以一种与不同司法环境相关的方式。为此,我使用了两个现有的理论框架:一个用于评估提供环境水的替代方法,第二个用于考虑法律在适应性水治理中的作用。我发现,水市场和一些环境危机可能提供了建立地下水环境权的机会之窗,从而建立地方尺度的最低保护门槛。这些权利可以规避水法中经常出现的适应性治理障碍。它们还可以促进适应性治理,允许学习、修订、灵活和试验有关全球环境评估机构的环境用水需求,以填补关键的知识空白。环境地下水权利的法律框架还可以利用当地环境和土著居民的声音并使之合法化,增加获得资源的机会。 When combined with larger scale regulatory rules, such a legal framework can also help to facilitate multiscalar governance.介绍
地下水支撑着多种生态系统(地下水依赖生态系统,简称GDEs),并为河流、泉水、地下水依赖的陆地植被,甚至生活在含水层中的微型动物提供基流(Tomlinson 2011年)。这一规定确保了生态系统服务,包括污染物生物降解、营养循环、水流维持、洪水缓解以及美学和娱乐效益(Tomlinson 2011年,Griebler和Avramov 2015年)。人类对水文系统(包括地下水系统)的改变(Stewardson et al. 2017)引发了出于这些环境目的保护水的需要。促进保护全球发展空间的水法必须采用适应性水治理(AWG)方法,即”允许出现适应性流程的治理……(使)社会能够驾驭社会生态系统的动态的、多标量的本质”(Cosens et al. 2014:9)。在全球发展空间的背景下,治理安排可能促进的适应性过程包括调整水管理,以适应关于全球发展空间的生态阈值和变化的环境条件(包括气候变化)的新知识(Kløve等人2014年,Elshall等人2020年),以及调整相关法律机制以促进这些过程。beplay竞技对gde的适应性治理需要灵活,允许根据不同的管理选择和科学信息进行试验、学习、监测和修订,包括嵌入法律机制的往往不确定的生态阈值(Elshall等人2020年,Saito等人2021年)。gde的AWG还应赋予不同的利益攸关方权力,包括地方和非政府组织,他们可能追求地方规模的环境价值。这些处方在强调地表水和法律框架的背景下已经建立(例如,Huitema等人2009年,Pahl-Wostl等人2013年,Cosens等人2014年,Arnold 2015年)。它们还反映了在冲突解决、地下水生态系统服务和更广泛意义上的地下水背景下提出的相关适应性治理需求(Susskind 2005, Gleeson等人2012,Knüppe和Pahl-Wostl 2013, Saito等人2021)。
除了提出这些对AWG的规定性要求外,现有的以地下水为重点的AWG文献还强调了与地表水系统相比,地下水中往往更为突出的因素,例如长时间尺度(例如,Knüppe和Pahl-Wostl 2013, Thomann等人,2020)以及整合空间尺度的管理中的分散和地方层面决策(例如,Knüppe和Pahl-Wostl 2013, du Bray等人,2018)。通过监管和规划方法交付的适应性策略的讨论往往主导现有文献(例如,Knüppe和Pahl-Wostl 2013, Thomas 2019, Thomann等人2020,Saito等人2021)。尽管法律学者帮助建立了AWG文献(例如,Arnold和Gunderson 2013, Cosens等人2014),但AWG的法律观点往往侧重于地表水,这在理解如何通过监管和规划以外的更广泛的法律方法促进对gde的AWG方面存在差距。在此,我将通过三种方式解决这一差距:考虑AWG的理想元素,并以gde为重点;通过探索基于水权的方法作为AWG的赋能条件的潜力,将这些权利方法与更常讨论的监管方法进行对比;以及探索如何结合两种方法,通过促进多标量治理和实施从本地试验中获得的经验教训,进一步促进AWG。
在全球范围内,水法的生态要素传统上侧重于保护河流,而不是地下水,河流的相关法律机制已经建立(Le Quesne et al. 2010),尽管术语和法律细节各不相同。常见的条件包括”水环境权利”,”环境流”,”最小生态基流”,”溪流流水权”近来,”权利的河流”(Amos 2006, Covell et al. 2017, O 'Donnell 2018;水法》2007(联邦);在一起,这里称为”环境水”).这些法律机制力图确保河流中有足够的水来满足确定的环境目的。在某些情况下,用水以法律为基础”规则”根据规定和计划,防止额外取水;在其他情况下,是合法的”权利”获得的水被用于环保目的。后一种保护环境地表水的权利方式往往被认为比规则更灵活和适应性更强(Horne等人,2017年一个);事实上,水法规则和法律理论是出了名的僵化,在不同司法管辖区面临着改变和适应方法的政治障碍(Arnold 2015年,Craig 2020年,Alexandra 2021年)。
至少在一些司法管辖区,水资源法律和政策已经开始认识到全球赋权的重要性(Nelson和Quevauviller 2016, Rohde等人2017)。这种认识往往是通过一些规则来实现的,这些规则限制为消费用途抽取地下水,以便让全球通用工程师能够获得水”留下”.法律的发展相对于这里所说的要慢一些”地下水环境的权利”即,公共或私人实体为实现特定地点的环境目的而持有的特定质量地下水的一定数量或水平(或两者)的可强制转让的合法权利,其方式是将水留在原地或将其直接用于生态系统。这种权利在某些司法管辖区大致类似地表水环境权利。这种方法既可保护消费用户留下的水,又可便利从现有消费用户取得水,并对其进行管理以达到生态阈值。
科学家们认识到,使地下水管理适应气候变化可能需要改变制度和监管框架(k øve et al. 2014)。beplay竞技随着水法越来越多地承认全球通用标准,地表水方面的权利相对于规则或缺乏保护机制的适应性好处,值得在地下水方面进行研究。通过促进试验和填补关于满足全球发展需水量随气候变化而变化的知识空白,以及试点地方管理方法,可以beplay竞技促进适应气候变化,这些方法可能成为未来广泛适用的法律规则的候选,而引入和修改比获得权利更难。权利方针还允许持有或管理权利的当地和以环境为动机的非政府组织更直接参与。
在这里,我提出了环境地下水权利的概念化,并评估了相应法律在促进和发挥AWG中其他假设作用的潜力(Cosens等人,2014年),包括将权利与规则相结合以保护gde。本分析旨在与不同的司法管辖区相关,作为进一步的、具体司法管辖区调查的基础。在一些司法管辖区,支持此类权利所需的法律更改很少,而权利可以通过扩展成熟的法律工具,在务实上支持AWG。在其他司法管辖区,权利方针可能是一种重大的变化,可能不可行或与现有法律制度或文化规范不合理地相容。在寻找促进适应和恢复力的方法时,学者们指出,必须探索现有环境法工具尚未开发的潜力(Garmestani等人,2019年)和”将现有治理与提议的方法连接起来”(Cosens et al. 2014:5)。权利方法就是一种值得探索的工具,它可以作为支持全球发展指标AWG的赋能条件。
接下来,我将介绍背景,简要描述:gde的重要性和气候变化对地下水系统的意义;beplay竞技制定环境地表水规则和权利;以及相应的地下水机制是如何出现的。我根据地下水和gde的特征、气候变化和环境地表水发展的基本经验教训,从促进gde AWG的法律必要的法律要素的第一性原则出发,构建了一个论点。beplay竞技然后,我将更详细地概念化处理环境地下水权利的方法,并讨论如何使用或调整现有的法律框架,以在实践中确立权利。最后,我将这些初步讨论置于理论背景下,应用两个现有的分析框架来评估在何种司法条件下,地下水环境权方法可能为AWG带来基于规则的方法不太可能带来的利益,并分析地下水环境权法律框架可能在AWG中发挥的各种作用。附录1参照澳大利亚维多利亚州为市政目的抽取地下水所造成的对普遍存在的环境污染物的损害所引发的当前冲突,说明了拟议的环境地下水权办法的具体管辖权的利益和挑战。维多利亚州已经为普遍存在的环境污染物提供了基于规则的基本保护。
为了确保更广泛的读者能够理解,承认在环境水背景下使用的术语在世界各地差异很大,我使用公认的管辖权中立的术语,除非涉及特定的管辖权:”环境水”,”环境水权”,”许可证”(称为”许可证”在某些司法管辖区),用于与水权(称为水权)有关的行政授权”权利”在某些司法管辖区)。
背景
依赖地下水的生态系统的重要性以及试验和适应关于生态阈值的新知识的必要性
地下水支持陆地植被;它排放到的泉水、河流和湿地;以及地下生物群(Tomlinson 2011, Rohde et al. 2017)。gde包括引人注目的标志性生态和景观特征,如美国怀俄明州黄石国家公园的老忠实间歇泉(Stevens等人,2021年)、中欧地下水供应的泛滥平原橡树林(Skiadaresis等人,2019年),以及澳大利亚干旱的大自流盆地受人尊敬的千年丘泉(Arthington等人,2020年)。全球发展趋势的分布范围也比这个列表所显示的要广得多,这可以从对其在各大洲、国家和省份发生概率的大规模测绘中看出(Colvin等人2003年,Howard和Merrifield 2010年,Richardson等人2011年,美国农业部、林务局2012年,Doody等人2017年)。
地下水和全球生态系统支持有益于人类社区的生态系统服务,包括供水、水净化、洪水缓解、营养循环、干旱衰减和文化服务(Tomlinson 2011, Griebler和Avramov 2015, Rohde等人2017),这些服务与依赖地下水的物种和特征有关,从北美的长鳞鲑鱼(Larsen和woelflee - erskine 2018)到法国的洞穴(Hérivaux和Grémont 2019)。对生态系统服务方法的政策兴趣正在增加(例如,在中国、法国和澳大利亚;英联邦科学和工业研究组织2012年,Hérivaux和Grémont 2019年,杨和刘2020年)。
从物理上讲,gde的生态阈值与地下水水平和水质(包括温度)有关(Tomlinson 2011)。然而,精确地描述地下水依赖性具有挑战性:数据经常缺乏,而且出于消费目的的抽水等行为与自然系统中日益明显的影响之间可能存在很长的时空距离(Elshall等人2020年,Saito等人2021年)。这些不确定性和不断发展的知识突出了保护全球通用技术平台以适应新信息的机制的重要性。事实上,适应性系统应该促进产生必要信息的试验,例如,促进保护不同地下水特征(例如水位、质量)的试验,以了解相关的生态阈值以及如何最佳地满足这些阈值。
beplay竞技气候变化,地下水,以及适应新环境的管理
beplay竞技气候变化可能会在许多方面增加对地下水、gde和地下水支持的生态系统服务的威胁。这些威胁包括对地下水补给速率的影响、通过诸如海水入侵淡水含水层增加等机制对地下水质量的改变、为应对日益变化的水流而增加的地下水抽运、潜在的蒸散发增加、以及将影响地下水可用性的造林和森林砍伐的变化(k øve et al. 2014, Elshall et al. 2020)。然而,关键的研究差距仍然存在,并且很难预测特定区域的精确影响(Kløve et al. 2014)。因此,在气候变化背景下保护全球发展空间需要适应性治理,以应对关于全球发展beplay竞技空间地下水依赖变化的新信息(例如,如果蒸腾作用发生变化)、全球发展空间地下水可用性变化(例如,由补给变化引起)和威胁变化(例如,人类地下水使用量增加减少了可用性或影响地下水质量)。
beplay竞技气候变化已经推动管理变革,以支持重要的全球发展战略。例如,在西澳大利亚西南部,显著的气候变化显著减少了补给,为人为补充湿地和为洞穴系统补水创造了政策支持,以实现环境效益(水利部2009年,Clifton等人2010年,水与环境法规部2021年)。更普遍地说,应对气候变化的适应性治理决策框架可能跨越抵抗、接受和干预响应,以指导生态转型,确保生态韧性(Schuurman等人,2020年)。beplay竞技保护gde的法律方法在理想情况下应支持这方面的灵活管理方案。例如,在某些情况下,本地的”生态灌溉”使用地下水抽取是抵制变化轨迹、维持或恢复被认为是关键或标志性的历史生态系统过程或特征的一种选择,这些过程或特征是法律保护授权所要求的,或需要在一定时期内(假设未来气候变化缓解措施成功,或在附近一个临时使用地下水的项目期间)积极支持的。beplay竞技生态灌溉也可能提供一种直接促进生态适应的方法。例如,提取的地下水可以支持建立新的生态条件的努力,这些生态条件优于仅仅通过接受变化而产生的生态条件,这些新条件旨在在气候变化的世界中自我维持,但需要初步干预。
对地下水依赖生态系统的适应性水治理的启示
上述讨论强调,适应全球生态环境的法律机制应首先促进对相关生态阈值及其变化的监测和了解,并通过相关法律机制实施和修订这些阈值(”学习和复习”);第二,通过提供满足这些阈值的多种选择和应对满足这些阈值的风险,包括限制用于消费用途的地下水抽取或允许用于当地生态目的的地下水抽取(”实验和灵活性”).第三个可取的特点涉及实现前两个特点的障碍,实施环境水保护的经验说明了这两个特点:需要让不同的行为体参与,如地方非政府组织(”不同的演员”),这也有助于实现AWG所需的第四个特性:在”多尺度”.下面将讨论这两个特性(背景:地表水的环境规则和权利:适应水治理和地表水环境中基于权利的方法的好处).这四个特征中的每一个都可能具有不同的重要性,在不同的地点和不同的时间遇到不同的障碍。接下来,我将介绍现有的处理环境水的法律方法的背景,以及它们在多大程度上支持这些特征。然后,我在地下水环境中进一步探索这些因素。
地表水的环境规则和权利
为生态系统保护地表水的法律方法为考虑法律规则和权利如何支持全球生态系统的AWG提供了一个框架,考虑地表水和地下水之间的异同,并以地表水经验为依据构思环境地下水权利。大量的技术和法律文献描述和分析了对河流的保护(例如,Dyson等人2008,Arthington 2012, Pahl-Wostl等人2013,Covell等人2017,Horne等人2017b,齐默等人,2020年)。国家和国家以下的水资源分配制度建立了不同的机制,可分为两大法律类别。第一类机制”为环境本身建立用水的合法权利”(这里称为”维权”)和第二种”对其他用水者施加条件”例如,关于限制消费使用的最小流量的规则(这里称为”基于规则的”;Horne等。2017答:361)。
地表水环境规则
环境地表水的法律规则赋予了以某种方式管理水的权力,限制避免损害水环境的活动,或两者兼有(O 'Donnell 2018年)。例如,大坝运行规则或排放要求,限制用于消费目的的总取水,限制个人引水或调水的应用,以使环境获得剩余的水(基于规则的保护)。
这些规则根据管辖权的不同采取不同的形式。澳大利亚的”可持续转移限制”在具有重要农业价值的默里-达令盆地(盆地计划2012年立法)的盆地和子盆地尺度上的盖帽集料提取<一个href="https://www.legislation.gov.au/Details/F2021C01067" target="_blank" rel="noopener">https://www.legislation.gov.au/Details/F2021C01067).在美国西部的许多州,公共利益标准往往不明确,影响着公共机构是否批准用水申请(Bell and Taylor 2008, Squillace 2020)。赋予河流法律人格(例如,新西兰、印度、哥伦比亚、孟加拉国和澳大利亚;O 'Donnell and Talbot-Jones 2018)是一种更近期的基于规则的保护形式,因为这些河流缺乏对自己的水的权利(O 'Donnell 2020)。相反,与拥有水权相比,法律人格使河流代表对土地使用规划和更广泛的水管理的直接影响更小(O 'Donnell 2020)。
地表水的环境权
相比之下,以权利为基础的环境地表水机制通常由环境持有或代表环境持有的可转让的法律权利,涉及特定地点的量化水量(O 'Donnell 2013, 2018)。虽然最初在美国建立,但现在在不同的分配制度中(例如,墨西哥、智利、南非、加拿大和澳大利亚;O 'Donnell 2013, Horne等人2017一个).尽管一些司法管辖区限制了符合条件的持有人(Covell等人,2017,O 'Donnell和Garrick, 2017),但不同的行为者可能拥有这些权利。
水权的法律框架在世界各地不同,因此以权利为基础的地表水环境保护机制在不同的地方看起来也不同。例如,优先占有水权原则适用于美国西部大部分地区(Thompson等人,2018年),创造了一个异质性的、永久的水权制度。在稀缺性条件下,较早开发的权利在此之前得到满足”初级”权利发展的时间较晚(汤普森等人,2018年)。相比之下,澳大利亚的水权框架涉及永久和有时间限制的取水权利。缺水导致季节性用水按比例减少”分配”均匀分布在所有水域”权利”,或跨大类别的权利(例如,”高安全”而且”低的安全”;加德纳等人,2018年)。在这些系统中,水权的持有者拥有在一定条件下使用水的权利,包括面向环境的条件,该权利不一定等于财产权(Gardner等,2018年)。
根据管辖区的不同,获得环境水权可能涉及临时租赁或直接购买水权,或从用水效率项目中实现节约(Covell等人,2017年)。使用环境地表水权可能涉及将其留在原地(从流坝释放后,如果存在这种情况,或仅限制耗水量的抽水以保护自然流量),或积极抽水并利用基础设施将水流转向目标生态系统,例如洪泛平原湿地(哈斯2008年,默里-达令盆地管理局2015年,默里灌溉2019年)。这种使用可能需要改变水权框架,例如,澄清就地使用是”有益的”(Bell and Taylor 2008)。
适应性水治理和地表水领域以权利为基础的方法的好处
基于权利的方法比基于规则的机制更具灵活性和适应性(Horne等,2017年一个).总的来说,环境地表水权利既允许原地使用,也允许转用于生态用途,促进在达到生态阈值方面的试验和灵活性,而基于规则的机制通常只设想原地生态使用。此外,权利由一个经过确认的公共或私人实体持有,该实体负责管理和执行这些权利,将权力分散到政府之外。因为政治可能阻碍保护依赖生态系统的行动,特别是在干旱期间(O 'Donnell 2012, Horne等人2017一个),对环境水的拥有者来说,有一定程度的独立于政府是有利的,以减少管理适应过程中出现政治障碍的可能性。私人当事方、公私伙伴关系以及专门设立的独立法定实体都具有一定的独立性。一些行为者可能获得正式咨询小组的支持,并获得法定资金来源或水权捐助者的税收优惠(O 'Donnell和Talbot-Jones 2018年,Ziemer等人2020年)。在直接涉及这些不同行为体方面,基于权利的方法与基于规则的机制对公共机构行动的依赖形成对比,后者可能受到更多的政治约束。经验表明,政治背景会使基于规则的保护更容易受到损害生态阈值满足的变化的影响,或可能导致缺乏执行,或在维持或增加消费分配的压力下根本不颁布(Le Quesne等人2010年,O 'Donnell和Garrick 2017年)。非政府组织也可能比通常规避风险的政府更愿意尝试。
结合规则和权利的环境地表水多标量方法
基于权利和基于规则的方法可以并存。在澳大利亚的默里-达令盆地,使用农业用水权”恢复”(回购)用于环境目的的参与性优先程序、管理、监测和报告应根据法定流域规模计划中的法律规则进行(流域计划2012立法)<一个href="https://www.legislation.gov.au/Details/F2021C01067" target="_blank" rel="noopener">https://www.legislation.gov.au/Details/F2021C01067).其他制度则根据州或流域规模的水资源计划规定地表水环境权(例如,华盛顿州:Schromen-Wawrin 2013;爱达荷州:Covell等。2017)。在计划的方法中设想权利可以在多个尺度上进行水治理:地方的,在这个尺度上传递个人权利;在流域,多重权利的管理是协调的,可能与基于规则的限制消费使用。
地下水的环境规则和环境权利:现状
地下水环境规则
在一些司法管辖区,保护gde的法律努力正在出现(Thompson 2011, Nelson和Quevauviller 2016, Rohde等人2017)。实施往往滞后于政策愿望(Rohde等人,2017年)。保护通常表现为限制地下水开采的规则,而不是权利。基于基础设施的措施也会出现,例如将钻孔移离敏感的gde(如法国的Beauce含水层;Verley 2020)和管道自由流动自流井眼(例如,澳大利亚大自流盆地;新南威尔士州政府2016,2019)。评论员还倾向于推荐保护全球发展环境的规则和管理计划,包括建模、避免不良影响的阈值、行动的触发器、大规模监测和利益攸关方的良好参与(Noorduijn等人2019年,Elshall等人2020年,Thomann等人2020年,Gage和Milman 2021年,Saito等人2021年)。
gde的规则倾向于通过以下三种方式之一控制消耗泵注(Nelson 2013)。第一种方法不精确,但易于实施”简单的数值”抽水的限制(例如,与河流或其他GDE的横向不抽水缓冲距离,以其他地区为基础的抽水禁令,年总采水量的形式”安全”或”可持续发展的”产量,或为生态目的预留的补充或储存的百分比)。这种做法反映在南非的政策中”地下水生态保护区”:不能分配用于消费用途的水,而不是由容积权覆盖的水(Seward 2010, Gannon 2014)。基于规则的提取体积限制(通常称为”帽”)被认为不太可能足以保护gde (Pierce和Cook 2020)。第二个是”复杂的数值阈值”,这需要更多的时间和资源来管理,但更精确地限制抽水建议的模拟影响(例如,限制含水层水平的最大允许下降,支持湿地的泉水流量,或将从小溪中捕获的地表水)。第三个是”基于原则的阈值”他们使用了广义的考虑,比如”公共利益”或对未指明的影响”生态系统”指导消费用水权的法定许可(Nelson 2013年,Noorduijn等人2019年)。在美国,公共信托原则是一种普通法机制,具有保护GDEs的潜力,与第三种方法大致类似(Thompson 2011, Gannon 2014)。
所有这些机制都是基于规则的:它们出现在法规、规章、具有法律约束力的管理计划或指导方针中,这些往往需要定期修订,偶尔也出现在普通法体系中由法官制定的法律中。他们通过有关许可证的决定,将消耗性采油限制在生态知情的限度内。它们通常由国家机构实施,而不是通过可识别实体管理的水权来实施,而且只是将地下水留在原地,而不允许更灵活的管理方案。与地表水水库不同,在没有权利的情况下,没有主动放水向生态系统输送的选项,因此,基于规则的环境地下水处理方法在满足环境需求方面的灵活性低于基于规则的环境地表水处理方法。
理论上,定期审查的规则为试验和调整泵送限制提供了范围,以适应GDE需求的新知识。然而,在建立、修改和实施这些规则时可能会遇到挑战。至于地表水,修改规则在政治上可能存在困难,利益攸关方可能会挑战减少地下水获取的规则,并引发潜在的公平问题(Noorduijn等人,2019年)。在一些司法管辖区,宪法对私有财产的保护(例如《宪法》)”收入”美国的条款;Squillace 2020)可能会阻碍限制泵注的规则的采用。这些政治和法律障碍,以及现有的水资源和行政法律制度的僵化,都可能构成障碍”严重的障碍,通常阻止政府水机构从事科学有效的适应性管理”地下水,包括生态保护(Craig 2020:11)。在需要利益攸关方达成共识才能制定法律管理计划或其他规则的司法管辖区,渐进的量化保护可能根本无法实现(Gage和Milman 2021年)。在实践中,地下水规划往往采用一种临时的而不是结构化的方法来进行适应性学习(Thomann et al. 2020)。有时,关于生态需求和阈值的知识差距可能会对规则改革产生寒蝉效应(Gage和Milman 2021年),阻碍AWG鼓励通过实验构建知识的目标。
这些信息并不意味着不可能有效地建立、修改和实现基于规则的方法。而是要认识到,根据管辖权的不同,仅依靠规则可能会严重阻碍AWG,因此需要考虑将基于规则的方法与基于权利的方法相结合的可能性,以更好地促进GDEs的AWG。
地下水的环境权:新兴的图景
虽然似乎没有任何学术工作全面考虑以权利为基础的处理环境地下水方法的程度,但它们似乎是临时出现的。在一些司法管辖区,权利既允许就地保存地下水,也允许为生态目的主动抽取地下水。关于环境流动和水资源分配中的公共利益相关概念的重要著作明确地将地下水排除在研究范围之外,尽管它们认识到地下水的重要性(例如,Owens 2016, Squillace 2020)。学术文献和灰色文献揭示了一些地下水权被用于环境目的的实例。在澳大利亚,一项耗资130亿澳元的政府计划为环保目的,在多州的默里-达令盆地(Murray-Darling Basin)过度分配的地区回购水。购买的水权现在由独立的法定实体——联邦环境水持有者(水法》2007党卫军。104 - 113)。截至2020年8月,澳大利亚在两个州拥有46.8 GL的地下水权利,相当于其总水储量的1.6%(澳大利亚政府2020年一个).然而,其目前广泛的资产管理计划并没有描述其地下水权利的方法(澳大利亚政府2020年b),这大概是留在原地,尽管权利允许抽水。在这种情况下,似乎很少有人试图将环境地下水权与以规则为基础的主要方法协调起来,以保护普遍地污染物。在澳大利亚各州,扩大使用环境地下水的权利不需要什么法律上的改变,而是需要非政府组织和法定实体提高认识、开展调查和提供资金。
在美国,对地下水的权利也可能有助于在有限的情况下保护GDEs:例如,在国家公园、联邦政府承认的部落,以及联邦法律和州水资源分配法规定的濒危物种(Leshy 2008年,Thompson 2011年,Gannon 2014年,Womble等人2018年)。一个突出的例子是德克萨斯州的巴顿泉爱德华兹含水层保护区,它拥有一个体积”保护许可”这包括永久废弃的消费使用地下水许可证。该保护许可证专门用于保护被联邦政府列入濒危物种的蝾螈的春季水流,在德克萨斯州的法规和细则中,禁止撤回该许可证(1988年巴顿泉爱德华兹含水层保护区,2019年修订)<一个href="https://bseacd.org/uploads/RULES-and-BYLAWS-Final.pdf" target="_blank" rel="noopener">https://bseacd.org/uploads/RULES-and-BYLAWS-Final.pdf).在其他情况下,地下水权允许开采生态利用。联邦政府承认的Zuni Pueblo的水权解决方案授予了包括地下水在内的水权,这些水权被积极用于恢复具有重要生态和文化意义的湿地(Little CO河流域Zuni印第安部落水权解决方案,CV 6717,亚利桑那州阿帕奇县高级法院[2002年6月7日]<一个href="http://hdl.handle.net/1928/21893" target="_blank" rel="noopener">http://hdl.handle.net/1928/21893).美国一些州的水法在适用于授予地下水许可证的法定条款中明确提到了野生动物目的(例如,北达科他州世纪法典注释§61-04-02(西)),但尚不清楚这种情况在实践中有多普遍,是否允许就地使用(通常需要提取)。
地下水环境权的缓慢出现似乎是临时性的,往往局限于罕见的情况,而不是持续的政策考虑和法律促进的产物。于是出现了以下问题:是否有可能积极制定地下水环境权的法律和政策框架,以补充现有的具体机制和基于规则的方法(表1),这些权利的理想状态是什么样子,以及如何促进AWG。
构想和确立地下水环境权
我所提供的分析表明,对地下水、通用价值衡量标准、气候变化风险以及保护环境地表水所经历的挑战的重视,意味着通用价值衡量标准的AWG需要包含学习和修订、实验和灵活性的法律机制,以及涉及在多个尺beplay竞技度上采取行动的不同行为体的治理。它表明,乍一看,在某些司法管辖区,基于权利的机制可能比基于规则的机制对这些特性的支持程度更大,并且通过允许多标量方法,将权利和规则结合起来将进一步有利于AWG。为了从AWG的角度评估地下水环境权,我接下来将对地下水环境权的主要理想特征进行概念化和论证,以及需要如何适应(或不适应)法律制度来建立它们。稍后,我将根据已建立的分析框架对这种概念化进行评估。
地下水环境权是什么样的?
环境地下水权最简单地涉及一个实体以类似地表水环境权的方式所持有的为生态目的在原地提取或使用一定数量地下水的权利(这些选择有助于试验和灵活性)。这一定义提出了一个初步的生态适宜性问题,即,考虑到地下水状况(通量、水位、压力和质量)更复杂的特征在生态上是相关的,定量的地下水量与原地蓄水的生态结果之间的联系的密切程度。如果不积极抽取地下水并将其应用于生态系统,地下水位的下降将最终剥夺GDE享有的地下水权利。因此,理想情况下,一项以生态为导向的权利体积规范应伴随着其他方面的法律要求,即在相关地点维持一个生态上合理的地下水位,或许可以参照一项针对当地情况具体规定这种水位的规则(见环境地下水权的构想与确立:结合环境地下水权与规则,推进多尺度适应性治理).在一些司法管辖区,按体积规定的地下水权利已包括一项要求”合理的”地下水”水平”,虽然”合理性”更多地涉及抽水成本的考虑,这与维持原地生态系统(例如,美国堪萨斯州;Griggs 2014)。生态版本可以以一种预防的方式指定合理的水平,包括变化率成分,如果有证据表明这是生态上合理的,允许水平的时间变化,比如陆地植被可以承受获取地下水减少的时期(Noorduijn等人2019年)。
虽然纯粹的容积权与生态结果之间的联系似乎减弱了,但这显然足以证明上述环境地下水权的临时出现是正当的。还值得注意的是,在地表水环境权的情况下也出现了同样的生态适宜性问题。在这种情况下,与流量相关的生态功能包括纵向和横向连接,以及更复杂的功能”水文特征”而不是数量本身(thomas and Sheldon 2002),尽管数量通常是法律权利的具体规定方式。
体积规格的另一种替代办法可能是在某一地点享有可量化的地下水位的权利,这种权利可由确定的公共或私营实体执行。这项权利将不同于基于规则的方法,通过允许专门的倡导者强制满足商定的生态阈值,将权力分散到政府之外,限制含水层水位的允许下降。这种方法将比其他方法更适合某些法律制度。对于那些明确认识到保护生态系统的必要性并目前或可行地提供基于规则的机制的系统来说,这将是一个相对较小的扩展。在那些通常不提供特殊机制来保护生态系统而不是消费用途的系统中,比如美国西部之前的拨款系统(Covell et al. 2017),要实现这一点要困难得多。在干旱地区(如Saito等人,2021年),全球发展指标对含水层水平或压力的减少非常敏感的地方,这也会引起高度争议,因为它将排除为消费目的而大量抽取地下水的可能性。然而,这一选择执行起来相对简单,因为测量水位相对容易,并且考虑到人类地下水使用的累积影响,包括那些不需要通过许可证或执照获得授权的使用(Richardson 2012),以及其他补给和排放的变化,包括气候变化引起的变化。beplay竞技
这两种地下水环境权的备选办法有两个共同的特点。第一个因素是权利主体的量化性质,以地下水位或容积表示。这一因素提供了一种明确界定的法律机制来实施关于生态阈值的知识。指定为水平面的权利直接限制了含水层的允许下沉。容量权可通过减少仍保留在管辖范围内的可分配水来间接限制耗竭”安全”,”可持续发展的”,或”可接受的”含水层的产量(Elshall et al. 2020, Pierce and Cook 2020)。另一种办法或另外一种办法是,在某一地点存在容积地下水时,可要求不降低含水层的水平”不合理的”的水平。对地下水权进行量化,有助于实施这些权利,并使容积权的市场成为可能(Theesfeld, 2010年),这反过来又促进在不断变化的环境中修订保护水平。
第二个共同因素是存在正式的、法律授权的和政治独立的公共或私人权利所有者,即GDEs的倡导者,这是基于规则的方法所缺乏的。”自适应律”受益于在不同参与者之间分散权力(Cosens et al. 2014, Arnold 2015)。这些倡议者可能有助于应对执行地下水权利的共同挑战,包括执法责任的不确定性、淡化执法的水务机构文化、国家资源不足以及地下水灌溉社区的政治文化倾向”集体和蓄意的不作为”(生产力委员会2003,Holley和Sinclair 2012, Griggs 2017:37, du Bray et al. 2018)。新的行为体还可能带来额外的资源,以支持依赖资源贫乏的社区团体的保护工作(参见附录1的例子)。私人权利所有者可能更愿意接受出于环境目的而进行的采掘利用实验,以抵抗或引导生态系统对气候变化的反应(Schuurman等,2020年)。beplay竞技它们还可以获得环境地下水权,以防止在不利影响显现之前过度抽取地下水,而政府可能更不愿意在没有明确危机的情况下采取行动,实施基于规则的机制,特别是在机构认为自己是水使用的促进者而不是环境管理员的情况下(Nelson 2014, Griggs 2017)。水管理人员往往拥有高度的自由裁量权,这在仅受到模糊法律原则保护的通用技术公司的情况下加剧了这一问题”公共利益”(Nelson 2014, Squillace 2020)。
只有按体积规定的权利提供就地使用和迁地使用的选择,并为灵活性和试验提供相应的好处。由于这种方法为适应环境提供了显著的额外空间,并且显著地忽略了现有的法律框架(特别是与地表水相比),因此在本文的其余部分,我将重点讨论这种形式的环境地下水权。
调整法律制度以确立地下水环境权:分配和再分配”机会之窗”适应性水治理
在不同的地方,调整法律框架以支持和鼓励环境地下水权利将有不同的要求和成本。在一些司法管辖区,利用水市场或与生物多样性保护有关的要求等现有法律结构,确立这些权利将是直接的。在另一些情况下,满足社会需求的压力日益增大可能与gde有关,例如土著居民对水的更大控制。在这些司法管辖区,更多的是调整现有机制如何使用的问题,而不是调整机制本身,以需要重大法律变革的方式。与基于规则的方法一样,高度分配的地下水系统面临着最大的挑战,因为创建环境地下水权(或实施新规则)可能会影响现有的使用。
水市场
Cosens/Gunderson/Chaffin AWG框架假设法律可以”创造[e]一种干扰或一种机会之窗,使可适应的治理形式得以出现”(Cosens et al. 2014:6)。在充分分配的系统中,支持水市场的现有法律可能提供这样一个机会之窗。有抱负的资源权利人可以为环境目的获得地下水权(地表水就是如此;欧文斯2016)。
地下水市场运作所需的可转让地下水权在世界各地变得越来越普遍(Charalambous 2013年)。在优先拨款制度中,最可靠的优先权利很可能是购买成本最高的,这给有意购买的人带来了财务障碍。虽然购买更便宜的初级权利可能无法为其受益生态系统提供理论上的安全保障,但在地下水问题上,根据优先级降低管理比率(即削减初级权利)可能会减少实践上的差异(Schlager 2006, Griggs 2017),但也可能引发对可执行性的担忧。然而,依靠从消费用户自愿向环境持有者出售地下水会带来风险,因为可能没有愿意出售的卖家,正如最近澳大利亚的经验所表明的(澳大利亚政府、农业部、水和环境部:地下水购买,<一个href="https://www.agriculture.gov.au/water/markets/commonwealth-water-mdb/groundwater-purchasing" target="_blank" rel="noopener">https://www.agriculture.gov.au/water/markets/commonwealth-water-mdb/groundwater-purchasing).
”危机”法律要求
保护危机中的生物多样性的法律要求,即依赖地下水的濒危物种(Thompson 2011),也可能在理论上促进环境地下水权框架的发展,即使在完全分配的系统中也是如此,特别是如果此类要求触发更大的协作解决问题的政策过程(Gosnell等人,2017年)。同样,严重环境退化的情况引发法律补救要求,例如解决水质问题(如附录1),可以设想引发发展环境地下水权。然而,这些相对罕见和更极端的情况似乎不太可能刺激改革,使这些权利普遍存在。
非法律因素可能打开或关闭机会之窗
非法律因素也可能为环境地下水权创造机会之窗。通过提高用水效率并将节约的用水作为水权来创造权利是可能的(Horne等人,2017年一个),尽管一些效率措施也可以减少支持gde的泄漏或充电(维多利亚申诉专员2011年)。在没有充分分配的系统中,政治压力和宣传可能会促使政府考虑向非政府组织提供水,以进行环境和土著环境目的的管理(例如,Woods等人,2022年)。
与地表水环境权相比,在充分分配的系统中重新分配地下水的社会政治挑战可能会在较小程度上限制这些机会之窗。地下水使用者通常拥有并控制自己的基础设施。因此,减少灌溉不会产生”瑞士奶酪效应”正如在一些地表水灌溉社区所发生的那样。在这种情况下,出于环保目的的政府回购水可以减少灌溉机的数量,让剩下的人承担维护灌溉渠道等共享基础设施的增加成本(Wheeler et al. 2013)。尽管与灌溉相关的经济活动减少可能会对当地经济产生一些影响,但如果含水层中剩余的地下水更多,水位上升,剩余的地下水用户将支付更低的抽水成本(Konikow和Kendy, 2005年,de Graaf等人,2019年)。
结合环境地下水的规则与权利,促进多标量自适应治理
至于地表水,一个司法管辖区可以结合基于权利和基于规则的全球环境评估方法。正式确定这些方法之间的联系及其运作规模,为AWG提供了一个关键的好处,即为地下水环境权制定法律框架,或在已经显得特别的地方提高对这些权利的认识。地方一级的环境地下水权可以从以下几个方面补充通常在大地理范围内适用的保护普遍需水量的规则:
- 通过处理受大规模基于规则的采油上限保护的流域内的局部衰落区域,在法律上或政治上不可能制定基于保护水位的地方规模规则来限制采油。仅流域规模的容量限制不太可能保护依赖地下水的湿地等当地特征不受当地衰退的影响(Pierce和Cook 2020)。获得湿地周围现有的用于生态用途的耗用地下水权利可以维持当地的地下水水平(尽管周围的地下水抽取将继续产生一些影响),并在压力最大时为试验和使用主动抽水和补充浇水提供一个来源;
- 与(1)类似,通过参照量化含水层水平(即使存在含水层)或通过宽泛的原则性阈值来限制开采的规则,实现对当地普遍发展指标高于法律或政治上可能达到的保护水平。国家认可的地方规则可能允许更多的GDE退化,超出社区所能接受的范围。更多样化的行为体,如土著或当地社区,可能高度重视一个特定的地下水依赖的水坑或普通物种的文化或娱乐原因,不符合正式的指标”价值”或”公共利益”这将引发严格的基于规则的保护;
- 通过促进当地关于GDE生态阈值的知识建设,这些阈值的不确定性可能会损害基于规则的方法的有效性,这些方法寻求设置边界来保护它们。获取消耗性地下水权利并将其留在原地,可以通过检验关于进一步限制抽水量对全球可持续发展指数影响的假设来鼓励学习和修订,而无需参与复杂的规则更改程序,由此获得的知识可用于证明日后修改规则的合理性,从而大规模地保护该生态系统类型;
- 通过在从未使用规则的司法管辖区采取基于规则的方法迈出第一步。通过引入全新的规则来调整法律制度可能是有争议的、法律上复杂的和耗时的。全球大多数司法管辖区没有利用水法规则保护全球发展空间,但如果它们已经规定了用于消费目的的可转让地下水容量权,那么允许将这些权利转让给生态用途将是一个相对较小的步骤。这一进展可用于试点测试更大规模规则的效果。
评估地下水环境权的收益和风险
为适应水治理和法律的作用
在这里,我使用现有文献中先进的两个分析框架来评估地下水环境权的概念,包括权利在实现AWG方面可能发挥的作用,地下水环境权方法可能为AWG带来的基于规则的方法不太可能带来的利益的司法条件,以及调整治理系统以确立这些权利的方法。应用第一个框架(之后是Horne/O 'Donnell /Tharme框架;Horne等。2017一个)有助于评估以下问题:考虑到地下水和地表水之间的差异,在什么条件下,环境地下水权利相对于规则会使AWG受益?在什么样的司法背景下(例如,周围的物理和治理背景以及其他因素),权利方法是实用的和有说服力的?值得注意的是,环境地下水权方法对AWG的相对好处可能并不会普遍超过其风险和成本,也不可能与现有法律制度或文化规范合理兼容。应用第二个分析框架(以下称为Cosens/Gunderson/Chaffin框架;Cosens et al. 2014)帮助评估了这个问题:支持环境地下水权的法律在全球地表水的AWG中可以发挥什么作用?一般来说,这个框架假设了法律,为适应性治理创造机会之窗,设置保护生态系统的边界,消除当前AWG的法律障碍,并促进AWG。后面三个角色将在下面进行探讨。最后,我进一步阐述了规则和权利的结合如何通过促进多标量治理、为土著人民带来社会文化效益,以及对基于规则的机制进行生态阈值试验,从而实现AWG。
表2总结了使用这两种分析框架的分析结果。下面的解释性文本考虑了每个元素,借鉴并扩展了gde和AWG的基本原则讨论,这些原则围绕学习和修订、实验和灵活性、不同的参与者以及结合权利和规则的多标量方法展开。我总结并强调了规则与权利之间的互动与互补。
初始条件和约束条件
Horne/O 'Donnell /Tharme框架的第一个评价要素侧重于影响AWG利益的周围水文、制度、法律和科学条件,以及基于权利和规则的环境水处理方法所面临的挑战。将该框架扩展到其最初的地表水背景之外,我探索了这些条件的每一子类如何在不同的地下水背景下发挥不同的作用,指出了环境地下水权或多或少可能使AWG受益的条件。
水文条件和限制:设定边界和满足生态阈值的意义
与普遍需要量的生态阈值有关的重要水文条件包括地下水-地表水连接的可能性和某些地下水系统在补给方面的独特特性:这两个方面都表明以权利为基础的办法的好处。一个同时依赖地表水和地下水的全球发展系统(许多国家都是如此;Tomlinson 2011)可以利用环境地表水和地下水权利以协调一致的方式保护关键地点的基流。在法律不承认地表水和地下水之间的联系的情况下,仅靠地表水权利很难保护这些生态系统,这是一种相对常见的情况(Arnold 2015, Jakeman等人2016,Closas和Villholth 2020)。权利人可能无力抵御抽取地下水对河流状况的影响。在缺乏保护基流的其他法律选择的情况下,地下水权可以提供一种水源,在压力最大的时候越过溪流中的避难所。
不补给和缓慢补给的地下水系统带来了独特的挑战,证明了满足基于权利的地下水方法的生态阈值的优势。在含水层接受很少或没有现代补给的地方,地下水可能是不可再生的,例如澳大利亚的大自流盆地、北非的努比亚砂岩和美国亚利桑那州的盆地和山脉含水层(Margat and van der Gun 2013)。在全球发展指标依赖枯竭或缓慢补充的地下水资源的情况下,如果提水量仍然超过较低的补充率,减少总提水量的规则将无法防止水位下降和压力。如果让其自然发生,恢复gde可能需要很长时间,尽管在某些情况下可能是可行的(新南威尔士州政府2016年,2019年)。恢复这些生态系统可能需要人工补给和更复杂的法律框架,以便利用根据水权持有的水进行补给,以及利用环境地下水权保护储存的地下水。由于地下水系统固有的时间滞后,很难设想通过仅仅依靠限制为消费目的而抽水的规则来实现这种恢复;到地下地下水系统自然恢复时,有价值的生态系统可能已经消失。
体制和法律的初始条件和制约因素:对依赖地下水的生态系统进行适应性水治理的权利规避障碍
引入、修改和执行新规则以保护gde的政治和机构动机可能较低,这是阻碍采用法律规则的进一步重要初始条件。与地表水规则相比,地下水规则的障碍可能更高。地下水的过度使用比地表水的过度使用更不明显,保护全球生态环境的政治必要性可能比河流更弱,对地下水生态价值的认识更低(Ekmekçi和Günay 1997, Boulton 2009, Nelson 2013, Cuadrado-Quesada和Rayfuse 2020)。然而,这种情况正在改变,因为一些著名的非政府组织对宣传和科学做出了贡献(例如,自然保护协会的地下水资源中心:<一个href="https://groundwaterresourcehub.org/" target="_blank" rel="noopener">https://groundwaterresourcehub.org/).
与基于规则的机制相比,地下水环境权的一个重要好处是使直接参与设定和执行生态边界以支持全球环境评价的行为者多样化,绕过政府行动的政治障碍。一个司法管辖区拥有活跃和资源充足的非政府组织或真正独立的法定水权持有人的程度,将影响这些行为体有效获取和使用地下水环境权的程度。
现有法律框架中长期存在的缺陷可能阻碍AWG,但地下水环境权可能是一种规避其不良影响的方法。水法通常(但并非普遍)将水量和水质分开监管(Arnold 2015, Rohde等人2017,Thompson等人2018),不能轻易使用规则来限制抽水,因为抽水会造成或加剧可能威胁全球生态系统的污染,如酸性硫酸盐土壤的污染、地下水中自然产生的砷或氟的释放以及海水入侵(Margat和van der Gun 2013)。虽然修改法律制度以消除对AWG的这种监管分离和障碍可能很困难,但从战略上获取和保护就地权利可能有助于防止在地方范围内出现或增加与开采有关的地下水质量问题。
环境地表水权利的发展有时需要进行有争议的法律改革,以消除法律障碍(Ziemer等人,2020年)。根据管辖区的不同,也可能需要注意促进环境地下水权利的类似障碍。相关法律变化包括允许就地使用水的权利而不是要求改道,允许消耗性用途改为河流使用,以及允许永久和临时转移水(包括灌溉效率节省的水)用于河流使用(Ziemer等人,2020年)。在某些情况下,地下水的不同情况可能意味着现有法律对环境地下水权作为一种适应性治理形式的障碍较少。例如,不使用地下水可以说不太可能构成不允许”浪费”因为地下水比地表水流动得更慢,可能大部分保持在原地供未来使用(Griggs 2014)。无论如何,在已经有地下水容量权框架和行政许可制度的司法管辖区消除这些障碍,可能比引入全新的保护普遍需氧量规则(要求减少消费性使用)的争议要小得多。美国西部的一些州很可能属于这一类。在司法管辖区尚未制定可转让或容量水权的情况下,对环境地下水权采取非容量方法(如执行生态目的所必需的特定含水层的第三方权利,或以规则为基础的保护全球通用价值标准的方法)可能更可行,开发的行政成本也更低。
数据和知识条件和约束
最后,建立关于地下水依赖性的生态信息代价高昂,而且往往存在知识缺口(Rohde等人2017年,Gage和Milman 2021年)。虽然政府获取这方面信息的能力和热情可能会有盛有衰,但在资源充足的非政府组织或法定水资源所有者的辖区,这些实体在收集全球发展指标信息、通过获得权利采取行动、并尝试使用容量权利建立关于生态阈值的知识方面有着直接和持续的利益。
关于环境价值和社会文化偏好的哲学
Horne/O 'Donnell /Tharme框架的第二个主要评价因素集中在水权体系的环境哲学基础上,以及倾向于基于规则或权利的保护的社会文化倾向。与地下水有关的各种社会、文化和政治偏好在全球范围内都很明显(Gleeson等,2020年)。在以权利为基础的方法在哲学和文化上都可以接受的地方,环境地下水权利可以说有潜力表达更多样化的当地规范和偏好,为AWG带来相应的好处,特别是在权利得到当地行为体能力建设倡议支持的情况下。
对中央集权和地方主义的社会文化偏好,以及通过促进多标量治理对适应性水治理的影响
乍一看,以权利为基础的保护gde方法的分散性质与重视地方主义的社会和政治规范是一致的。更仔细的分析表明,权限也可以与集中式方法一致,并且当与规则结合时,确实可以促进多标量治理。在当地含水层管理组织与市场和地下水产权同时发展的地方,如智利(Donoso等人,2020年),地方主义显然受到重视。在文化上更倾向于私营部门自治的地方(Arnold和Gunderson 2013)也是如此,在美国的一些州(Covell et al. 2017),私营部门可能持有环境水。然而,以权利为基础的方法也可能有利于更大规模的、由公共部门驱动的环境保护的文化偏好,在这些环境保护中,法定实体拥有相关的权利(例如O 'Donnell 2013年所列的权利)。
环境地下水权允许表达当地的价值和偏好,这是AWG的核心(Cosens等人,2014年)。州和联邦法律可能会根据反映州、国家甚至国际价值的现有环境名称优先保护全球濒危物种(例如,澳大利亚默里-达令盆地具有国际重要性的湿地,或依赖德克萨斯州爱德华兹含水层的联邦列入濒危物种;尼尔森2014)。然而,除了濒危物种之外,重要的生态系统和物种也依赖地下水。不可否认的是,水资源规划过程可能允许当地利益攸关方通过规则参与对当地gde的优先保护(Nelson and Quevauviller 2016, Squillace 2020)。然而,如果当地行为体(包括非政府组织)直接游说、购买、持有和管理地下水环境权,以保护当地与地下水相关的价值,则与当地价值观和偏好的联系更为直接。局部范围内的权利可以与更大范围内基于规则的管理计划相补充并相互作用,从而实现AWG理论所寻求的多标量治理(Cosens et al. 2014)。这些计划可以产生协同效应,并通过协调行使多个地方范围的环境地下水权来支持更高的规模价值。这一过程类似于通过协调地表水与其他水源的使用来最大化环境地表水的效益的合作(Docker和Johnson 2017)。
对土著人民的社会文化惠益:通过使行为者和知识来源多样化,促进适当的水治理
除了使对全球最大生态环境及其相关生态系统服务的保护合法化之外,通过权利更好地保护地下水和全球最大生态环境,可能会为历史上被排除在水政策讨论之外的群体带来社会和文化利益。它可以让土著的世界观有更大的话语权,比如在部落对地下水的权利方面(Womble等人,2018年)。土著水权所有者可以在关于水管理规则的监管讨论(Jackson和Langton 2011年)以及更广泛的水保护和管理讨论(Ratliff 2016年)中获得席位。制定一个地下水环境权的法律框架将有助于对当地能力的承认、合法性和发展,就像在类似的流域环境中可能发生的那样(Cosens和Chaffin 2016年)。如果环境地下水权支持土著人民在谈判桌上获得一席之地,就可能导致他们在基于规则的方法、更广泛的水分配过程、景观管理和土著定居者关系等方面更具有变革性地参与土著价值观(Nelson等,2018年,O 'Donnell等,2021年)。
有效利用地下水环境权的社会文化和社会经济障碍
具有讽刺意味的是,地表水的经验表明,为环境目的而行使水权可能招致社会挑战。环境目标可以从被认为是特殊的,应该受到保护的规则,转变为仅仅是另一个用水用户,甚至是系统中最大的灌溉者,从而影响对逆境和竞争的感知,减少对国家支持的需求(O 'Donnell 2018:140)。然而,赋予河流法律人格有时会引发类似的反弹(O 'Donnell 2020);这种风险可能同时影响基于权利和基于规则的方法。相比地表水权利,相对较低的社区支持和倡导可降低环境地下水权利的风险。
即使在社区支持地下水环境权的地方,也可能出现实际的经济挑战。以市场为基础的再分配需要资金来购买地下水权,即使政府免费授予地下水权,也可能伴随着年持有费和其他交易成本(Ziemer et al. 2020)。关于环境地下水权利的正式法律框架可以利用现有的针对法定环境水持有者的体制安排,或引入新的支助性财政机制。生态系统服务付费的政策利益是为地下水保护提供资金的一种理论上但显然很少实施的方式(Knüppe等人,2016年),包括为获取和使用地下水权利提供资金。即使拥有获得和持有权利的初始资源,一项权利也不过是”纸”水没有持续的资源来开发使用它的基础设施,这是整个土著环境的共同挑战(Womble等人,2018年)。这一障碍同样可能阻碍需要基础设施的环境地下水权的积极迁地使用,如果不能在实践中使用这一选项,就会减少试验和灵活性对AWG的好处。
对新知识、变化和气候变化的响应:学习和适应生态阈值的灵活性beplay竞技
当以体积形式出现时,环境地下水权比基于规则的方法具有更大的灵活性,后者可能更难调整(Horne等,2017年一个),阻碍解决AWG的核心问题(Cosens et al. 2014)。权利人可以在紧急需要时购买地下水,也可以在可用于环境目的的替代供应时临时出售地下水。这一过程发生在一些环境地表水背景下,受法律限制(O 'Donnell和Garrick 2017)。这种适应的灵活性尤其有价值,因为对全球生态系统的需水量仍有很多未知。以权利为基础的方法能够对关于生态阈值的新信息作出快速反应,前提是持有者能够进入水市场获得更多的水以满足这些阈值。它还使当地实验能够响应假设的生态阈值。这种地方性的知识建设可以为基于规则的机制提供信息,从而在更大范围内保护全球发展平台。相比之下,即使在基于规则的机制(如水资源计划)必须进行审查的情况下,多年审查时间表也不利于对试验或新信息(包括与气候变化有关的信息)作出快速反应。beplay竞技即使在科学研究方面有大量投资,调整环境用水规则以适应气候变化也可能在政治上存在困难(Alexandra 2021年)。beplay竞技
以环境权利为基础的方法可以使迁址利用成为可能,还可以灵活适应严重气候变化的影响,这就需要积极利用地下水,以使受严重气候变化影响的普遍需水量受益。beplay竞技这种方法有助于保持决策空间的开放性和适应性”抵制”而且”直接”面对转型气候变化的保护方法(Schuurman等人,2020年)。beplay竞技对于暂时的压力也是如此,积极利用地下水可能有助于减少生态系统对干旱的脆弱性。这种情况反过来可能会减少从生态变化到生态系统服务和依赖人类系统的变化的连锁反应(Crausbay et al. 2017)。通过增加地下水储藏量(即使只是在通常的采掘生态使用情况下的临时储藏量),发展地下水的环境权利也为人类抗旱能力提供了更广泛的利益,例如,通过降低其他用户的抽水成本。
合成和结论
尽管现在广泛的学术科学承认地下水的生态重要性,但用法律来真正保护gde的进展一直很缓慢。在正常情况下,对普遍需要物的保护不足可能会对生态系统造成不受管制的危害,而在气候压力减少补充或导致消耗性提取增加的情况下,危害会更严重。
将环境水权的法律概念从地表水延伸到地下水,可能有助于加速保护和促进AWG。虽然一些地下水法律框架已制定了与地表水法律框架相对应的保护普遍地表水权利的规则,但它们尚未制定允许和便利使用环境地下水权利的框架,尽管正在出现一些特别的例子。这种框架将允许根据量化的水量(或潜在的水位,或两者都有),允许采掘和就地使用,由确定的公共或私人实体持有可强制执行的可转让水权。除了简单地允许这些权利之外,法律框架还可以鼓励以这种方式利用与不同司法管辖区地表水保护机制类似的机制来保护全球发展空间,包括安全的资金来源、水捐助者的税收优惠和机构支持。
我已经从概念上证明,以权利为基础的保护gde的方法为AWG提供了三组不同的、相互关联的利益,特别是与基于规则的方法相结合时。首先,根据这里的构想,地下水环境权的概念通过将权力分散到多个行为体中来促进AWG,允许非政府组织和独立的法定当局持有和管理专门用于生态目的的水权。感兴趣的行为者可能包括寻求保护重要文化价值的土著团体,他们可能重视在主流文化背景下水权的合法化效果,并发现他们的声音在关于规则的辩论中得到了放大。这种权力扩散还有助于行为者在更地方的尺度上追求不同的生态保护优先事项,而不是通常反映在政府规则中,在更高的空间尺度上补充基于规则的方法。
第二,以权利为基础的方法有助于了解全球发展指标的生态阈值,并在多个尺度上实施和修订地下水开采的生态知情限度。当结合以规则为基础、倾向于在高空间尺度上保护普遍存在的生态环境的方法(例如通过全流域的采油限制)时,水权的地方特性有助于保护和建立有关当地重要的普遍存在的生态环境的知识,并对日后可在普遍适用的规则中采用的保护方法进行试验。这一特点对那些知之甚少的全球发展平台尤其有价值,因为在这些平台上,通过实验可以建立关于它们如何应对可用水变化和其他气候变化影响的知识,并通过获取或处理不需要的权利,随时适应这些知识。beplay竞技相反,流域规模的计划可以通过协调多个地方规模的权利的使用而有效地与权利相互作用,以实现协同作用,包括环境地表水的使用和地下水权利之间的协同作用,特别是在不承认地下水与地表水之间联系的法律制度下。同样,权利也可以帮助规避AWG的法律障碍,例如在水量和水质之间往往存在法律上严格的监管区分,这可能使生态系统容易受到不受控制的开采造成或加剧污染的伤害。
第三,地下水环境权可能有助于对抗AWG尝试中固有的一些行政、社会政治和物理障碍,这些障碍完全依赖基于规则的方法来保护生态系统和改进规则。这些障碍包括某些规则的规定含糊不清(例如,那些通过考虑”公共利益”),这使得它们很难以一种能产生一致保护的方式来管理。基于权利的保护比规则更容易通过和修正,因为法律体系已经有了权利的基本框架。如果立法和监管机构试图修改规则,以改善对普遍发展价值的保护,或对普遍发展价值的新知识作出反应,从而减少具有经济重要性的提取,就会出现政治困难。权利的量化性质以及由缺乏相互冲突的政治目标的环境动机行为者获得、持有和执行这些权利的可能性有助于避免这些困难。在缓慢补给或枯竭的地下水系统中,允许开采的水权也为在底层地下水系统恢复时人工恢复生态系统提供了空间。这种方法克服了停止或减少抽水(例如,基于规则的方法)与地下水水平恢复之间的自然时间差。对生态资产的积极抽取和应用还可以帮助敏感的gde或gde经历峰值压力,并帮助有价值的生态系统适应气候变化的未来,同时保持理想的功能。在应对气候变化等压力源的管理中,权利增加了实验和解决问题的灵活性。beplay竞技
根据具体的司法管辖背景,在法律上支持环境地下水权可能只需要政策改变和鼓励(特别是在权利是临时出现的情况下)或相对较小的法律改变(例如,澄清地下水权是允许就地使用的,并提供制度支持或激励)。同样,这种框架对AWG的好处和风险可能会根据之前存在的法律和制度背景以及地下水条件而有所不同。在法律和政策变化相对较少的地方,成本、风险和政治障碍可能是最低的。建立了可合法转让的水权和水市场框架,以及现有的”危机”有关生物多样性或水质的法律要求,可作为发展环境地下水权利的机会之窗,以保护gde。利用权利保护全球通用价值的障碍包括:当一个系统需要购买权利时,当与生态抽水有关的基础设施和运营成本高时,资金不足,以及认为全球通用价值正在与消费使用竞争的看法所产生的影响。
地下水环境权方法不太可能在所有地方都有效,而在与基于规则的方法结合时可能效果最佳。我的概念性分析表明,在某些司法管辖区,它将促进AWG的发展到值得进一步研究的程度。随着气候压力越来越大,是时候挖掘当前治理方法的适应性潜力,更充分地保护我们的水环境了。
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这项工作是基于澳大利亚研究理事会(#DE180101154)资助的研究。这篇文章受益于Lucas Volfneuk的研究协助,来自Amanda Cravens、Nicola Ulibarri、A. R. Siders、Debra Perrone、Peter Cook和Erin O 'Donnell的周到反馈,以及来自两位匿名审稿人的有益评论。它最初的构思是为了响应一项研究咨询调查,该调查是为澳大利亚维多利亚州西南部的一个当地农民和居民组织进行的,即土地和水资源Otway集水区(LAWROC)组织,参见附录1。我要感谢Marina和Neil Longmore以及LAWROC集团对地下水问题的欢迎和深思熟虑。所有的意见和错误都是我个人的意见。
数据可用性
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表1
表1。地表水和地下水的环境规则和权利:现状和机会。
法律方面 | 地表水 | 地下水 |
环境规则 | 在许多司法管辖区都已建立 | 在某些司法管辖区成立 |
环境权利(体积) | 在许多司法管辖区都已建立 | 在某些司法管辖区在有限情况下出现特别情况__ |
规则与权利相结合 | 存在于某些司法管辖区;促进multiscalar治理 | 没有任何已知的发展;需要一个法律框架,通过连接规则和权利来获得最大的利益__ |
__进一步发展的关键机会领域。 |
表2
表2。地下水环境权(“权利”)的益处与挑战。应用Horne/O 'Donnell /Tharme框架的见解(Horne等,2017一个;列)以及根据Cosens/Gunderson/Chaffin框架对适应性水治理的影响(Cosens等人,2014年;行)。请参阅附录1,了解一个案例场景示例,其中研究了这些因素在实践中是如何产生的。
霍恩/ O ' donnell Tharme框架 | ||||
Cosens甘德森/查尔框架 | 初始条件和约束条件:水文、制度、法律、科学 | 环境价值和社会文化偏好 | 对变化和变化的响应能力 | |
为可能出现的适应性治理创造了一个机会窗口 | 现有的水市场打开了通过批量购买权利进行再分配的窗口;濒危物种或环境整治要求可能很少这样做 | 如果没有结构性支持,地方为保护环境价值的权利支付的能力可能不足以打开市场窗口 | 进入水市场的机会可能随着时间的推移和基于规则的限制而变化__ | |
通过确定接近的生态阈值或引爆点来设定边界 | 现有的基于规则的法律管理计划可能会设定界限,例如,对抽水设置大规模上限;权利在地方范围内划定界限,而执行它们则防止超越地方界限__ | 权利固有的边界可以反映当地的价值和偏好,以补充通过流域规模的基于规则的机制在更高规模上表达的价值和偏好__ | 通过权利转让,例如获得保护依赖地下水的生态系统所需的进一步权利,可以根据关于临界点的新知识,随时调整由权利设定的边界 | |
为自适应水治理提出障碍(−)或消除障碍(+) | (+)权利有助于积极恢复补给量低的含水层,并在缺乏这些联系的法律制度中管理地下水-地表水和数量-质量联系 (−)权利的充分利益可能需要法律调整,以支持权利中的水质部分,允许转让,允许就地使用等。 |
(−)在一些司法管辖区,对集中公共行动的社会法律偏好可能阻碍地方行为者在地方范围内发展其拥有的权利 (+)法律权利使保护依赖地下水的生态系统合法化,但(−)如果消费用户感到竞争威胁,可能会招致反弹 (−)需要财政资源通过市场购买版权和支付任何监管持有成本 |
(+)为难以根据变化的条件和有关环境要求的新信息进行调整的基于规则的方法提供替代方案或(理想的)补充__ | |
促进自适应的水治理 | 便于多级别和多标量治理的结构 | 基于规则的办法,例如管理计划,使地方权利和流域规模的规则之间有了联系__ | 权利所有者可以是地方规模和/或私人实体,也可以是集中的公共实体;在更大规模的关于水政策和规则的辩论中,地方权利所有者可能会获得一席之地__ | 与可能不优先考虑当地价值的流域规模规则相比,权利允许更有响应性的地方适应;通过实验建立的当地知识可以为流域规模的规则提供信息__ |
提高行为者对变化作出反应和在决策中发挥作用的能力 | 权利可以赋予当地行为者保护依赖地下水的生态系统的法律能力,避免基于规则的机制固有的政府行动的政治障碍 | 权利允许根据当地和土著的价值观确定依赖地下水的生态系统的优先次序,从而增加了利用更高尺度规则确定的优先次序__;将权利制度化可以增加获得资源的机会 | 权利引入了地下水主动管理和迁出使用的能力,以抵抗或指导生态变化的轨迹 | |
鼓励解决问题和协作的过程元素 | 将收集和利用与地下水相关的生态系统相关科学的兴趣制度化 | 流域规模的规则和管理计划可以构建地方权利的协调,实现权利使用的协同效应__ | 权利允许实验和解决问题(包括迁移使用),建立关于环境用水需求的知识,告知规则__ | |
__权利与规则之间存在互动和互补。 |