以下是引用这篇文章的既定格式:
特林布尔,M., T.奥利维尔,L. A. P. Anjos, N. Dias Tadeu, G. Giordano, L. Mac Donnell, R. Laura, F. Salvadores, i.m. Santana-Chaves, P. H.C. Torres, M. Pascual, P. R. Jacobi, N. Mazzeo, C. Zurbriggen, L. Garrido, E. Jobbágy, C. Pahl-Wostl。2022.流域委员会如何处理水危机?南美对适应性水治理的思考。生态与社会27(2):42。摘要
适应性水治理包括多个行为体之间的协作、社会学习以及应对冲击和意外的灵活性。因此,危机成为评估体制安排如何有助于适应的有益背景。然而,专业文献的一个重要部分集中在这些问题上,因为它们发生在全球北方高度制度化的环境中。相反,本文分析了南美洲不同程度制度化背景下的盆地组织。目的是分析阿根廷、巴西和乌拉圭流域委员会在面临水危机时采取或鼓励的行动(或缺乏行动)。我们分析了三个案例研究,涉及不同规模面临不同水危机(都影响饮用水供应)的流域委员会:(1) 2017年Chubut河流域委员会和下河谷的一场浑水危机(Chubut,阿根廷),(2)Piracicaba-Capivari-Jundiaí (PCJ)河流域委员会和2014-2015年发生的一场干旱(São Paulo,巴西),以及(3)Laguna del Cisne盆地委员会和2019年与水处理操作失败有关的一场危机(Canelones,乌拉圭)。在每个案例中,我们分析了委员会的制度设计和针对危机采取的行动(或缺乏行动),包括关键利益相关者对这些行动的看法。调查结果显示,当水危机发生时,利益攸关方倾向于通过快速渠道采取行动和沟通,只要求盆地委员会提供技术和额外支持(巴西),信息共享(乌拉圭),或根本不召集委员会(阿根廷)。我们在不同背景下的南美国家的案例,提供了流域委员会作为促进适应性水治理的政治制度框架所面临的障碍的经验证据(例如,稳定性有限、中央集权、缺乏领导)。介绍
最紧迫的全球挑战之一是确保供水的质量和数量足以满足人类和环境的需要。这一挑战在危机时期变得尤为突出。水危机可以有多种定义;例如,Taylor和Sonnenfeld(2017)根据其他文献指出”水危机是社会生态系统中的事件,被视为对核心社会价值和结构以及维持生命系统的重大威胁。”Hanrahan和Dosu(2017)将水危机定义为”无法获得足够数量的安全优质水,至少持续三天。”
根据定义,水危机是通常由一系列因素(如生态、气候、经济、治理)引起的复杂问题,涉及视角不同的多个行为体,他们通常不平等地受到水问题的影响(Trimble等,2021年)b).引发水危机的因素可能包括生态因素、物质和技术基础设施问题、国家政策、法律和监管框架的变化、社会行为体行使的权力不对称(Taylor和Sonnenfeld 2017)、治理赤字和实施差距(Pahl-Wostl 2019)一个,b)等。事实上,水危机早就与水治理联系在一起(全球水伙伴关系(GWP) 2000年),关于这方面的文献也在不断增加(例如,Srinivasan等人2012年,Sousa等人2016年,Taylor和Sonnenfeld 2017年,Baird和Plummer 2021年)。此外,由于气候变化、人口增长、土地使用转变等因素,当地和全球现有和相互关联的水危机可能会加剧。beplay竞技此外,区域和地方的动态可能加剧危机的特征,如管理不善、无能、腐败、选举纠纷、民兵和流域地区的贩毒活动。所有这些传统上都增加了全球南方国家水资源管理的复杂性(见Trimble等人,2021年)b针对与南美洲水治理相关的挑战)。
鉴于社会生态系统固有的复杂性和不确定性,适应性治理被提出作为解决自然资源治理中固有的相互依赖性的合适策略(Dietz等人2003年,Folke等人2005年,Chaffin等人2014年,Karpouzoglu等人2016年)。社会生态系统的适应性治理被定义为”为追求社会生态系统的理想状态而出现的行动者、网络、组织和机构之间的一系列相互作用”(Chaffin et al. 2014)。他们必须能够承认环境治理决策的社会背景(Karpouzoglu等人,2016年),同时适应发生在多个尺度上的不确定和复杂的社会环境问题(Cosens和Williams, 2012年,Chaffin等人,2014年)。要注意这些元素,就需要对每个特定案例进行高度情境化的了解,因此很难制定蓝图或实际指导方针”更加适应。”
很少有研究应用自适应治理方法来分析南美洲的水治理(例如,Berardo et al. 2013, Hurlbert and Diaz 2013)。事实上,最近的一项文献综述表明,大多数自适应治理研究都是在水系统上进行的,而且主要集中在全球北方(Karpouzoglou et al. 2016)。这篇综述指出,适应性治理理论的构建模块包括适应性能力发展和灵活性(允许参与者更好地应对增加的不确定性)、协作(网络、伙伴关系、责任分担)、知识集成和学习,以及其他(Karpouzoglou et al. 2016)。
就水治理而言,从自上而下(命令和控制、中央集权)的方式向参与式和一体化方式的转变,催生了多种类型的流域组织(RBO;例如,惠特玛与美捷林克2017,美捷林克与惠捷林克2017)。在多个尺度上形成的这些利益攸关方参与论坛(例如,流域委员会、流域论坛、流域理事会、流域水委员会)被认为是培养恢复力的理想工具(适应+转型的意义,Folke, 2016) (Plummer等人,2014年,Trimble等人,2021年)一个).它们提供了一个连接平台,将不同的行为体和知识来源聚集在一起,有可能建立协作网络,促进个人和社会层面的学习。
尽管已经有了一些关于水危机与参与论坛或流域委员会之间关系的研究(例如,Mandarano和Mason 2013年在美国,Berardo等人2015年在阿根廷,Sousa等人2016年在澳大利亚和巴西,Lemos等人2020年在巴西),但对于这些危机如何在制度化程度可能不同于全球北方的环境中发挥作用,仍有比较和系统的理解空间。这是我们的研究想要解决的一个空白。还需要进行此类研究,以了解适应性水治理的具体动态,特别是在全球南方(Karpouzoglou等人,2016年,Özerol等人,2018年),那里的一些国家正在经历水治理制度的转变或过渡。
我们将重点放在三个南美国家,阿根廷、巴西和乌拉圭,在这些国家,作者们一直在开发一个名为“GovernAgua¹”的研究项目。这些邻国经历了水治理向分散和参与式治理机制的逐步过渡(Trimble等人,2021年一个).治理转变的标志之一是建立了包括政府、用户和公民社会在内的论坛,如流域委员会。在这三个国家中,巴西的RBO轨迹和多样性最大(Jacobi et al. 2009, Abers and Keck 2013)。在乌拉圭,自2010年以来,国家政府成立了水资源区域委员会以及流域和含水层委员会(Lázaro等,2021年,Mazzeo等,2021年)。在阿根廷,在单一省份内的盆地,省级政府决定是否创建RBO以及如何创建(例如,其规则、组成),从而产生了各种各样的论坛和制度设计(Pochat 2005年,经济合作与发展组织(OECD) 2019年)。
本文的目的是分析阿根廷、巴西和乌拉圭流域委员会在面临水危机时的行动(或缺乏)。这样做可以让我们进一步了解适应性水治理的多方利益相关方政策论坛,以及该地区社会生态不确定性突出的情况下,它们面临的现有限制。我们分析了三个不同规模面临不同水危机(都影响饮用水供应)的盆地委员会:(1)2017年Chubut河盆地委员会和下河谷的一场浑水危机(Chubut,阿根廷),(2)Piracicaba-Capivari-Jundiaí (PCJ)河流盆地委员会和2014-2015年发生的一场干旱(São Paulo,巴西),以及(3)Laguna del Cisne盆地委员会和2019年与水处理操作失败有关的危机(Canelones,乌拉圭)。我们强调流域委员会在不同程度的制度化背景下必须克服的具体挑战,以确定行动和适应性应对措施。
接下来,我们将介绍案例研究并描述我们的研究方法。之后,我们介绍了每个案例(Chubut, PCJ, Laguna del Cisne)的研究结果,然后讨论比较我们的研究结果并从中吸取教训,同时反思全球南方适应性水治理的局限性。
案例研究和研究方法
该研究基于2019-2020年期间进行的实地研究。我们采用了多案例研究方法(Creswell 2013年),分析了三个案例研究(表1、图1):Chubut河流域委员会(阿根廷)、Piracicaba-Capivari-Jundiaí河流域委员会(巴西)和Laguna del Cisne流域委员会(乌拉圭)。选择这些案例是为了对流域委员会在影响饮用水供应的水危机期间采取的行动进行比较分析。这些委员会包括来自不同级别(国家、省/邦、地方)和部门(政府和非政府)的行动者。
尽管这三个案例的规模各不相同,但它们都展示了流域委员会为解决管辖间环境下的水危机而采取的行动(或缺乏行动)。这些案件涉及不同的水危机(浑浊、干旱和基础设施运行故障),这些危机影响了跨政治管辖区流域大量人口的饮用水供应。这些案例绝不应被视为代表所有水危机或其各自国家的所有委员会。尽管如此,它们为描述南美洲流域委员会在面临水危机时如何行动提供了一个基线。值得注意的是,由于乌拉圭是一个单一制国家,大多数政府权力属于国家一级,这与阿根廷和巴西(联邦制国家)不同,这两个国家的权力分别分配给联邦政府和省或州。
Chubut委员会是Chubut省内一个相对较新的倡议,其目标是促进省和地方政府在盆地内的协调。之所以选择Chubut案例,是因为2017年发生了一场意外的浊度危机,导致近30万人一个多月无法或有限地获得水(Kaless等人2019年)。Piracicaba-Capivari-Jundiaí河流流域委员会(PCJ)是巴西结构和组织最好的案例之一,这是由于其城市、PCJ盆地市际联盟(包括市政府和公司)和监管机构(Pollachi 2019)的高度技术和管理能力。它们对São保罗都市区(SPMR) 1400万人的饮用水治理至关重要,该地区通过Tietê河上游流域的Cantareira系统接收水。2014年至2015年期间发生的稀缺危机对弱势群体较多、应对能力较弱的地区产生了严重影响(Torres等,2020年)。最后,选择了拉古纳德西斯内湖流域委员会(该国设立的第八个这样的委员会),因为该湖是乌拉圭许多沿海城镇(夏季约有10万人)的主要饮用水来源。该流域委员会于2014年成立,是由2012年以来该地区土地利用变化引发的危机引发的;通过次国家/地方政府的强有力领导和流域委员会的贡献,制定了乌拉圭农村地区的首批土地使用计划之一。本文研究的危机是2019年发生在水处理厂的一次操作故障(对供水的影响持续3-7天),这使得该地区的其他社会生态风险显而易见。
数据通过文件分析(流域委员会的会议记录和报告、官方网站、管理机构的报告、关于危机的新闻稿、国家和次国家立法)、半结构化访谈(2019-2020年进行,面对面或虚拟)、2020年与PCJ和拉古纳德西斯内的利益攸关方进行的虚拟讲习班,以及2019-2020年的参与者观察(仅在拉古纳德西斯内-流域委员会的三次会议)获得。采访了在所研究的危机中发挥相关作用的利益攸关方,包括政府、社会组织、农民和工业组织、经济行为者、技术/学术部门以及供水和污水处理公司。在三个流域共采访了42位演员(平均每次采访时长1-1.5小时)。所有的采访都进行了记录和转录。虚拟讲习班于2020年8月(拉古纳德西斯内)和2020年11月(PCJ)举行。他们的目标是展示和讨论主要结果的相关性(用于他们的验证),并补充通过访谈和辅助数据收集的信息。本文的所有数据都是使用Atlas结合演绎和归纳编码方法进行定性分析的。ti的软件。针对这三种情况设计了通用码本,并使用特定代码对每个流域的数据进行分类。
每个案例的分析集中在两个组成部分:(1)流域委员会的制度设计(如起源、组成、职能、政治影响);(2)委员会就危机采取的行动(或缺乏行动),包括主要利益相关者对这些行动的看法。
结果
在本节中,我们将根据两个组成部分介绍每个案例研究的发现。在每个案例中,我们首先描述盆地委员会的特征,然后分析它所采取的与所研究的危机相关的行动。
案例研究1 -楚布特河流域(阿根廷)
盆地委员会的特征
2013年,为了克服该省水治理的碎片化问题,省第XVII Nº74号法(前身为第5.178号法)为整个Chubut河流域(见表2)成立了一个流域委员会,并对该省其他流域采取了同样的措施。在阿根廷,关于水问题的决策是省级政府的主要责任(Pochat 2005年,Berardo等人2013年,Trimble等人2021年一个).Chubut河流域委员会由两个省级机构管理,分别负责水量和水质控制:省水研究所和环境与可持续发展控制部。在该省,市政当局监督水的摄取、处理和分配,以及污水处理。许多市政当局,如Chubut河下游的市政当局(Valle下级del Río Chubut或VIRCh,在西班牙语中,是较大Chubut河约200公里的一段),将这些职责委托给用户合作社(Pascual等人,2020年)。流域委员会汇集了来自每个城市行政和立法部门的代表,以及来自灌溉、水电和人类消费部门的代表。该委员会还包括活跃在该地区的研究和推广机构的代表。
Chubut河流域委员会最初是作为协调不同管辖区之间的水管理决策的机制而设立的。它应该每年至少举行两次会议,也可以在任何其他成员要求开会的时候举行会议。尽管该委员会的任务是执行水资源立法,但在实践中,该委员会主要充当了一小群利益攸关方偶尔进行辩论的场所。在召开会议和影响政策决定方面,严重依赖IPA主任的意愿,加上各省行政机构的变化,近年来削弱了委员会的权威。在2017年Chubut省发生水危机期间,委员会的行动体现了这种有限的权威。
盆地委员会在危机期间的行动
2017年3月至4月间,楚布特省南部的极端降雨激活了一条不活跃的楚布特河支流。结果,大量带着沉积物的水被带到河流中,导致水的浑浊度在数周内保持在极高水平,迫使自来水公司减少甚至暂停水处理。因此,27万人在近3个月的时间里只能有限或无法获得清洁饮用水。(Kaless等,2019,Trimble等,2021b).
在危机期间,流域委员会没有发挥积极作用。没有一个受访者记得危机发生时的委员会会议。正如一位受访者强调的那样,”流域委员会在紧急情况期间没有权力”(来自第三科学组织的代表)。相反,地方政府、供水商和IPA之间进行了多次非正式合作。这些合作的非正式性的缩影是由一位受访者定义的,他说”我们和一些机构、合作社、市长、负责公共工程的人建立了一个WhatsApp群。(在那个群里)有100个人,每次我们写东西,他们都会回复或者发现”(第一省政府代表)。正如一位受访者所说,这是一个自发的决定”难道是出于同样的团结精神而自发进行的协调,甚至是来自自己的公职人员吗”(来自第三科学组织的代表)。几位受访者还强调了水务公司(合作社)在与该地区其他水务公司共享信息以及与地方政府合作方面所发挥的领导作用(来自科学组织#2的代表;3号合作社代表;灌区代表)。
Chubut河委员会的成立虽然是为了促进地方政府在管理共享自然资源方面的合作,但在危机期间缺乏发挥这种作用的能力。这可能是由多种因素造成的:该省法规第五条规定,该委员会应研究和分享信息,制定计划,向省政府提出规定,并执行规定。规约没有赋予委员会共同决策或解决冲突的责任。此外,尽管2017年的事件对人口产生了重大影响,但它直接影响了水处理公司,这些公司主要由合作社经营,而不是地方或省级政府。如上文所述,地方政府协助和合作合作社处理危机,但由于事件的性质、需要迅速作出技术反应以及受危机直接影响的组织,使委员会不是促进这种协调的最佳场所。
尽管该委员会在危机期间没有发挥积极作用,但这类事件可能经常会给我们留下一些教训,以便更好地应对未来的危机。由于委员会作为一个联合规划场所的明确作用,它本来是讨论今后处理类似危机的战略的理想场所。然而,受访者对委员会作为分享经验教训机制的作用持批评态度,指出大多数学习发生在技术方面、委员会之外和学科领域内。当地科学家利用这个机会了解了压力时期的河流动态(Kaless等人,2019年)。正如灌区的一位代表所述,”活动结束后,有交流行动(来自科学组织)”.一位来自科学组织的代表(#1)反映了这一点”众所周知,河流中沉积物的问题是由于这些冲积盆地和被侵蚀的区域[…]现在,如果我们从更广泛的意义上理解学习,比如已经实施的和将要实施的行动,我不这么认为。”这些行动似乎在决策者那里找到了一条死胡同,事实上,他们很快就不得不改变策略,去解决其他的需求”紧迫的暴政”模式(Smith 2019),就像自2018年以来一直影响该省的金融危机。决策者意识到水的问题,但从那以后他们没有采取任何行动或计划;正如一位来自科学组织的代表(#4)所提到的,”我不认为这个问题已经波及到市政当局。[…或者,如果问题再次发生,我们将再次根据紧急情况做出反应,而不是经过精心计划的事情。”
案例研究2 - Piracicaba-Capivari-Jundiaí河流盆地(巴西)
盆地委员会的特征
São保罗州水资源政策(1991)将流域委员会定义为决策机构,其功能是发布意见和协助决策(咨询角色)。它们由联邦、州和市级的非国家行为体和国家行为体组成。这些委员会在内部审议和决定与它们有关的问题,例如关于流域水资源的使用、保存、保护和恢复计划的建议。35根据PCJ委员会规约,他们作为表述者的部分目标是”促进针对对公共卫生和安全构成风险以及经济或社会损害的重大水文事件的综合防御行动”(第11项,第1条)。此外,委员会可以在政策、计划、行动和项目中建议改变或指导方针。
由于Piracicaba、Capivari和Jundiaí (PCJ)河位于São Paulo州和Minas Gerais州之间的边界上,因此有三个盆地委员会(PCJ委员会),它们是整合的(图2)。与São Paulo州的部分(CBH-PCJ)有关的委员会是本研究的重点,成立于1993年,并分别在2002年和2008年随着联邦(联邦PCJ)和米纳斯吉拉斯州(CBH-PJ)委员会的形成而扩大了其组成。PCJ委员会通过其12个技术分会(tc)以参与式的方式开展工作。技术委员会除了关注与每个技术委员会相关的问题外,还通过支持PCJ委员会选择促进改善和保护水体的项目,协助决策。向这些项目分配用水费用的财政资源由全体会议决定(Comitês das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (PJC委员会)2019)。在CBH-PCJ中,非国家行为体的一半是私人用户(公司),另一半是非政府组织和学术机构。自2019年州法院根据联邦立法作出判决以来,CBH-PCJ已经由33名成员组成:8名代表州,8名代表市政当局,9名代表民间组织,8名代表用水用户协会。在CBH-PCJ全体会议上,与民间社会和使用者的总数相比,国家和市政当局的行政权力现在处于少数地位。
盆地委员会在危机期间的行动
2014年至2015年,巴西东南部地区经历了有记录以来最严重的干旱之一(Jacobi等人,2018年)。PCJ河流域面临着向1400万居民供水的挑战:580万当地居民和900万SPMR居民通过把水转移到由五个水库组成的、占地2000平方公里的坎塔雷拉系统(prof- rhama Consortium 2020: 57,193)。为了迅速应对干旱,2014年初,CBH-PCJ委员会成立了一个新的临时技术小组来实施水危机行动(PCJ委员会2014年)。干旱工作组纵横线(DWG)在2014年和2015年旱季期间作为委员会执行部门的咨询核心。DWG制定的行动包括制定关于干旱的公共广告运动;传播为鼓励减少用水而制定的市政法律;行动者之间和在社交网络上分享有关城市处理水资源短缺经验的知识;将公共和私人用户的数据纳入Cantareira系统的监测;指导市政当局制定应急计划(PCJ委员会2021年)一个, 2021年b).根据一位受访者(São保罗州代表#05),DWG”努力提出和整合各市的各项需求,促进各市之间的互助,主要从公共供给服务入手。”
图3显示了2010年至2020年期间CBH-PCJ委员会召开全体会议的频率。平均的年度模式似乎包括委员会两次处理一般事项的定期会议和一次特别会议。然而,在危机期间(2014-2015年),DWG动员了盆地更显著的相互作用;在过去11年里召开的会议中,有49%发生在那些年。
受访者对水危机期间CBH-PCJ委员会的参与有不同的认识。几乎一半的受访者认为讨论的公开性很低,许多人强调,São Paulo的州政府似乎实行集中决策,减少了流域委员会的作用。另一方面,其他利益攸关方对委员会有更积极的看法:一位民间社会代表(#8)指出,在危机期间采取的行动”被纳入各级委员会,”在技术分庭的各种行为者之间提供更好的对话,这种对话一直保持并继续不断发展。一位用水用户代表描述了PCJ委员会在委员会范围及其成员之外的重要作用,创建DWG,加强水文监测和”更紧密的联系,更接近人群,”展示”一种更清晰易懂的语言,让普通公民和公共当局都能参与进来”(# 2)。此外,根据一些受访者(包括一个国家和两个非国家行为体)的说法,由于水危机,该委员会现在对水转移到Cantareira系统有更大的自主权。
关于从危机中吸取的教训,一小部分受访者指出,在流域委员会的管理和治理方面有改进。根据Tietê盆地上游的民间社会代表(#AT)的说法,在寻求更好的技术结构以面对未来的危机和”阐明各流域委员会的支持实例,例如技术分庭。”PCJ盆地计划是由PCJ委员会推动的一项管理工具,在规划和预期行动过程中也取得了进展。该计划包括对用水需求的预测以及设想情景,以协助确定行动计划、目标和向公共管理人员提出的建议。São保罗州的一名代表(第10名)报告说,在治理方面取得了进展;然而,他们声称”参与式的例子已经被讨论过了,但它们还需要更好的实现,这是一个仍然需要发生的改进。我认为,我们必须承认,在与社会参与有关的各种情况中出现了挫折。”这个问题似乎是一个由多个应答者引起的关键因素。但是,正如在这段引语中一样,它没有讨论应该执行哪些参与性替代方案,或委员会的体制设计是否必须改革。
案例研究3 -拉古纳德西斯内盆地(乌拉圭)
盆地委员会的特征
位于Canelones省(乌拉圭19个行政单位之一)的Laguna del Cisne流域委员会是一个论坛,汇集了国家、部门(次国家)和市级的政府行为者,以及民间社会组织(包括学术界)和用户(如农民组织)(表2)。国家水管理局(DINAGUA),负责水管理的最高机构(在环境部内),主持流域委员会(例如,它负责召集会议,尽管没有固定的会议频率)。业务条例规定,委员会可在必要时决定工作组的组成。
Laguna del Cisne委员会成立于2014年,是应地方政府(Canelones)的要求和社会组织的利益,主要是因为与土地使用变化相关的环境冲突(与盆地的大豆种植园和农药使用有关)。人们还担心湖水的水质和饮用水的供应。该委员会是一个咨询、审议和咨询委员会。它向水资源委员会和区域水资源理事会(由三方组成,如流域委员会)提供咨询意见,支持水资源管理和规划(第258号法令)。委员会的正式职责包括各行为者之间的协调;协助制定和实施流域水管理计划;加强公民参与;作为解决冲突的场所;管理措施或规章的实施情况;并就可能影响香港的用水项目和计划提供建议。
盆地委员会在危机期间的行动
2019年,由于一名操作人员的错误和未经授权的行动,导致水处理程序出现故障,国家水公司(OSE,西班牙语)分发了高pH值和高浊度的非饮用水。这”事件”(这是一些受访者的描述,但他们不愿这么称呼”一场危机”)于2019年2月3日开始,对供水的影响持续了3天至1周。主要影响是卡内洛内斯省沿海15个地点(涉及约100 000人)缺乏饮用水,以及一些人类健康问题。尽管在2月初公开散发的一封信中(也是写给政府组织的),仅正式报告了5起轻微的健康影响案例,但社区协会表示,存在更多的案例,并要求对此进行调查。此外,这些社会组织强调,获得饮用水是一项人权,并主张透明度、获取信息(关于水质和事件背后的原因)的权利,以及积极参与水的规划、管理和控制的权利(这是在2004年全民公决后通过改革的国家宪法中确定的)。
在上一届会议大约18个月后,在事件发生45天后,DINAGUA召集了盆地委员会。一个社区组织(保卫拉古纳德西斯内邻居委员会- CVDLC)也签署了上述信件,对政府组织处理这一事件的方式感到不满,并表示希望召开一次有关该危机的委员会会议。在会议期间,OSE对该活动进行了介绍,随后能源和水服务监管股(URSEA)和CVDLC进行了介绍。会议允许用户、社会组织和决策者之间进行紧张的对话,以了解事件的意义和对事件的回应(例如,CVDLC表示,OSE制定的水安全计划是在没有社会参与的情况下产生的)。
大多数受访者认为,流域委员会在危机后发挥了对话和信息共享的作用。国家畜牧和农业部的一名代表在本届委员会会议上说”需要在场的等级级别的人来交谈(……);每个有话要说的人都说了出来;那是民主的,每个人都听每个人的。”一位接受采访的市政府人士很重视对话和辩论,并补充说,发改委应该做好准备,定期通知民众,并预测与水质有关的事件。最后,一位来自农民组织的受访者评价了OSE、DINAGUA和URSEA出席会议的重要性;”URSEA的工作人员解释了他们将如何开始在盆地中工作,以确保水质。也许这是好事:所发生的事情(指2019年的事件)提供了一些工具,希望这样的事情不会在未来再次发生!”但也有部分受访者(如OSE成员)认为,在会议之前,各方已经有过沟通。
流域委员会显示出促进学习的潜力,这可能导致体制和政策的变化。DINAGUA的一名代表说,”我们意识到需要在沟通主题上努力(……);我们以前就想到了,但这次(事件)是压倒骆驼的最后一根稻草。”在2019年6月和8月期间,DINAGUA组织了两个参加人数众多的讲习班,致力于为盆地委员会创建通信计划,尽管该计划后来被终止(原因不明)。例如,OSE制定了新的协议和计划,如《水安全计划》(制度设置的改变),这主要是由三个相关驱动因素引发的:危机的背景;CVDLC和多个地方的社区协会带来的社会压力;以及现有的机构结构,因为监管组织(URSEA)要求加快通过某些计划和措施。
图4显示了流域委员会的会议频率。在2019年年中举行的沟通研讨会之后,下一次会议在2020年底以虚拟方式举行。这次会议是应学术和社会行动者的要求召开的,这与OSE的一个基础设施项目有关,该项目将影响盆地。这表明流域委员会往往是被动开会,主要是在其成员确定紧急情况或威胁时,而不是主动计划和预测问题或行动。与此同时,在会议的安排方面(例如议程的确定)普遍采用一种僵化和集中的办法(在国家一级)。
考虑到其正式职责,委员会通过促进沟通和信息共享在一定程度上符合预期,应对2019年危机。这是一种部分作用,因为大多数决定和协调在会议之前就已经完成,主要是通过政府行为者之间的非正式互动。此外,委员会实施的行动并没有导致治理实践的重大变化,至少没有迹象表明,危机后举行的辩论导致了任何形式的制度变革,除了OSE的水安全计划(预计该计划将减少水处理厂未来出现问题的机会)。事实上,社会组织仍在要求实现其积极参与水问题的权利。正如CVDLC的一名成员(在2021年水资源区域理事会的一次会议上)所言,”我们都需要清楚地认识到参与水资源规划的重要性,因为这是《宪法》规定的;但有时当我们要对一些项目发表意见时,它们已经在进行中了!”
讨论
这三个案例研究使我们能够确定阿根廷、巴西和乌拉圭流域委员会在水危机期间和之后采取的行动(或缺乏行动)。调查结果显示,当水危机发生时,政府行为者倾向于通过快速和非正式的渠道采取行动和沟通,只要求流域委员会提供技术和额外支持(巴西),信息共享(乌拉圭),或根本不召集委员会(阿根廷)。在水危机期间的集中决策是常见的(例如,《头2014》),因为它可以迅速作出反应和采取紧急行动。然而,在这种情况下,采用更广泛的协调机制并让用户和社会参与进来也被证明是有效的(Sousa等人,2016年,Dieperink等人,2018年)。本节讨论了关于每个流域委员会在相应危机期间的作用的主要发现,重点关注每个委员会是否以及如何促进适应性治理的三个维度,即灵活性、协作和利益相关者之间的学习(表3)。
法律框架可以促进适应性水治理(Craig等人,2017年,DeCaro等人,2017年,Cosens和Gunderson, 2018年)。然而,由于需要应对变化,适应性治理系统中的法律框架必须成功地平衡稳定性和灵活性,使其有效和合法(即,在保持一定治理稳定性的同时,需要增加灵活性)(Craig et al. 2017)。我们的案例研究表明,稳定性和灵活性之间的平衡越好,各委员会应对水危机的准备就可能越充分。巴西的CBH-PCJ委员会就是一个例子,该委员会持续运作了近30年(稳定性),并在危机面前迅速成立了干旱工作组(灵活性)。此外,灵活性和不确定性在该委员会的章程中得到了部分承认,因为其目标包括促进针对构成风险的关键事件的行动。
就拉古纳德西斯内而言,委员会表现出一些稳定的迹象,例如召开会议(主要是在流域发生冲突或威胁时),以及关于如何开展其业务的一些基本正式规则。但是,可以进一步发展已遵守的规则,例如列入关于最低年度会议次数的更明确的正式准则,这将使委员会的工作保持连续性,也将有助于建立其成员之间的关系。委员会在2019年危机后采取的行动(尽管对信息共享、透明度和要求有意义的参与很重要)没有显示出灵活性的迹象。例如,没有成立负责与危机有关的后续活动的工作组。此外,鉴于委员会的运作几乎完全依赖于国家水务局,存在僵化(过于稳定)的风险。
Chubut盆地委员会似乎是一个不稳定的委员会(考虑到没有定期会议),没有明显的灵活性。该委员会在过去几年里一直不活跃,省政府的承诺也有限(Olivier和Berardo 2021年),在危机期间既没有开会,也没有采取行动。将召集会议的权力集中在省级机构内部,缺乏领导能力,以及结构方面的问题(比如与用户和科学组织相比,政府部门的代表性过大),可能解释了委员会缺乏灵活性,并最终解释了它在危机后协调行为方面的外围作用。
多个参与者(网络、伙伴关系、责任分担)之间的协作是自适应治理的另一个组成部分(Karpouzoglou等人,2016年)。流域委员会和其他多利益攸关方论坛或平台可以促进适应和恢复能力,因为它们汇集了多个行为者和知识来源(Pahl-Wostl等人,2007年,Plummer等人,2014年,Trimble等人,2021年一个)在多中心决策环境中。然而,我们的研究表明,仅仅是这些盆地委员会的存在不足以促进在南美洲环境下的合作和适应行动,有时合作是通过其他不太正式的渠道进行的(如Chubut和Laguna del Cisne在某种程度上所示)。研究的三个案例显示,在流域委员会的推动下,利益攸关方进行了不同程度的合作。在其中两种情况下,委员会是利益攸关方之间进行辩论的事后空间(Laguna del Cisne),或者根本不进行合作(Chubut)。缺乏正式合作的部分原因是,所研究的委员会遵循的历史轨迹。PCJ和巴西的情况一般来说,发达盆地委员会的历史要长得多,也建立得多(这些机构得到了联邦和州一级的支持,参见Abers 2007、Abers和Keck 2013,关于这些机构的出现的讨论)。另一方面,乌拉圭和阿根廷则显示出盆地委员会的发展更为近期和随意。例如,在阿根廷的情况下,这种组织的设计和实施表现出很大程度的差异,取决于其发生的省份(对于省级河流)(Pochat 2005年,经合组织2019年)。乌拉圭也出现了类似的情况,尽管拥有共同的法律框架,但流域委员会在业务和绩效上存在差异(Mazzeo等人,2021年)。
在阿根廷、巴西或乌拉圭等国家,如果没有不同层次利益相关者的支持,就很难建立盆地委员会这样的新组织形式(Abers和Keck 2013)。正如关于协作治理的文献所表明的,获得这种信任需要对新机构和相关利益相关者之间的信任,并且是一个随着时间展开的过程(Imperial等人,2016年,Trimble和Plummer 2019年,Ulibarri等人,2020年)。对RBO的比较研究表明,时间确实很重要。流域组织成立后,在制度设计和绩效方面存在着矛盾;”建立在现有组织之上的新组织最终可以改变一个制度体制”(Meijerink and Huitema 2017)。我们的研究结果清楚地表明,PCJ作为一个合作机构,与阿根廷或乌拉圭的同行处于不同的阶段。最重要的是,至少在Chubut和Laguna del Cisne,我们的研究结果表明,尚未达到像PCJ那样成熟水平的盆地委员会不太可能成为危机期间促进利益相关方合作的正式空间。当关键事件发生时,这两种情况下的利益攸关方都倾向于通过更非正式的机制来解决问题,而不是诉诸于召集流域委员会。为了成为危机期间促进合作的场所,这些盆地委员会可能受益于更强有力和明确的政府支持(Huitema等人,2009年),以及将不同部门纳入其成员的努力(Olivier和Berardo 2021年),以及有效的沟通机制。
虽然流域委员会可能对整体治理成果没有影响,但其中一些委员会通过促进信息交流和传播以及加强水文和湖沼监测,为学习提供了机会。收集和处理关于水质/可用性、气候事件及其影响的信息是适应能力的一个重要方面(Hurlbert和Diaz 2013),这可能会改善组织应对未来危机的方式。例如,PCJ案例包括对水需求的预测和场景的构建,在PCJ和拉古纳德塞斯内促进了监测方案、管理和行动计划的进展。在Chubut,必须强调水合作社自危机以来积极参与浊度测量平台的开发。尽管有这样有前途的学习过程,在这三个案例中,普遍存在着面向短期解决问题和专注于技术方面(即基础设施)的决策和解决方案,以培养预测能力为目标处理不确定性,典型的单循环学习(Pahl-Wostl 2009)。我们没有发现危机引发更深层次政策讨论的证据,例如,建立决策机制,以促进危机期间关键利益攸关方之间的快速合作,这将是变革的三重循环学习的标志。这种学习意味着范式的改变,重新定义资源治理,并包括其他参与者(Pahl-Wostl 2009)。较高的学习水平是较高的管理适应能力的指标(见Huntjens等人,2010年关于学习、适应和综合水资源管理的经验案例)。然而,这三个案例显示出一些双循环学习的初步迹象,例如各级之间非正式知识交流的增加和为解决危机而建立非正式协调小组。
总之,我们的案例为流域委员会作为促进适应性水治理的机构所面临的障碍提供了经验证据(例如,稳定性和灵活性有限、中央集权、缺乏领导)。所研究的流域委员会在水危机期间的动态在一定程度上与它们的制度设计有关,这似乎施加了一些限制。盆地委员会的制度历史、结构、目标和议程在很大程度上取决于它们设定的生物物理和社会政治背景(Meijerink和Huitema 2017, Mancilla García和Bodin 2019)。此外,国家一级更广泛的社会经济和政治背景,如金融危机(阿根廷)和政府联盟的变化(巴西和乌拉圭),也影响地方流域委员会的运作和行动。
分析流域委员会在重要水危机期间的行动提出了一个更根本的问题:为了妥善处理水危机,应该授予这些跨司法管辖区多大程度的决策、执法和整体权力?正如Chubut案和拉古纳德西斯内案在某种程度上所表明的那样,当流域委员会得不到有效促进决策者和其他行为者之间合作的体制工具时,它们就会变得无能为力。当这种情况发生时,流域委员会的存在可能在需要迅速和有效协调的危机局势中成为障碍。
必须认识到,这三次危机的性质和触发因素截然不同:Chubut(阿根廷)和PCJ(巴西)的危机源自因管理不善而加剧的气候事件(分别是异常降雨和严重干旱),而Laguna del Cisne(乌拉圭)的危机则是由水处理厂采取的错误行动造成的,与社会行为者和资源使用者的沟通缺陷有关。Huntjens et al.(2010)发现,对干旱的反应/适应似乎比与洪水有关的反应/适应要慢,这表明这一发现可以用风险认知和可用解决方案的差异来解释,但也可以由问题本身的性质来解释。未来的工作应该解决快速发生的危机(如洪水、意外浑浊事件或水处理中的人为错误)是否需要与缓慢发生的危机(如干旱或盐水入侵)相同水平的协调。例如,拉古纳德西纳岛的案例(由人为错误引发)可能会导致不同的政策教训,与我们在Chubut或PCJ所预期的不同,后者的危机是由环境(尽管是人为造成的,即气候变化)变量引发的。beplay竞技此外,Chubut案例展示了由过量降雨引发的一场快速发生的危机,而在巴西,危机已酝酿多年。在这两种情况下,我们本应期望从中吸取教训,从而加强政策和决策机制,以减少类似危机的影响。然而,这一经验不应导致同样的政策建议:在Chubut,我们本以为会有机制促进在这种断断续续的事件中在关键行为体之间部署快速合作和资源,而在巴西,我们本以为会发展机制促进受影响部门在持续的一段时间内广泛参与。最后,适应性治理需要对商定的计划和行动进行监测和评估的机制,定期调整或定义新行动或战略的实例。
结论
本文分析的案例说明了南锥体各国政府和利益攸关方在采用新的参与式方法管理共享水资源时所面临的挑战。在所研究的案例中,面对冲击或危机(预期或未预期)的适应和预期能力似乎是有限的。尽管这三个案例都表明,由于危机,在促进技术-政府和学术行为者之间的互动方面取得了相当大的进展,但在如何将这些互动转化为有效的政策以适应新出现和反复出现的问题方面仍然存在挑战。
大多数关于适应性治理的研究都是在全球北方进行的。尽管在全球南方国家进行了比较研究(Karpouzoglou et al. 2016, Özerol et al. 2018),但文献仍然没有提供足够的例子。本文对三个南美洲国家(阿根廷、巴西和乌拉圭)在水危机期间流域委员会采取的行动进行了比较分析,从而对这一研究领域做出了贡献。
我们在不同背景下(例如,制度结构、水管理、流域委员会设计)的分析,以及对不同行政级别和地理规模的考虑,使我们能够更深入地理解南美国家在纳入适应性水治理组成部分时所面临的一些挑战。上层政府的权力集中(集中和分级治理的一个特点)阻碍了流域委员会在促进参与式水治理方面的潜力。
我们的研究表明,在稳定性和灵活性之间取得平衡,有持续活动的记录(即,会议和成员参与这些会议),在决策中有明确和正式的作用(即使是咨询),并将委员会视为解决水治理问题的集体行动问题的主要场所的利益攸关方,可以更好地应对水危机。当这些事情发生时,迅速采取行动。
当然,这项工作并非没有局限性。我们的分析探讨了三个国家的三个不同危机,每个国家都有自己的制度、政治和文化动态。这样做使我们能够确定发生在全球南方的共同趋势,而在全球北方可能不常见或预计不会出现。未来的工作应进一步探讨个案内比较,以评估流域委员会在相同社会政治背景下处理类似问题时的表现。
尽管气候变化已经对beplay竞技世界上许多流域的水资源数量和质量带来了长期趋势(政府间气候变化专门委员会(IPCC) 2014年),包括本文研究的一些流域(Pessacg等人,2020年),但其对城市供水的实际影响仍由多个变量调节,这些变量模糊了这一信号。具体来说,在气候变化的长期影响之上,面对具有随机性质的极端事件,以及治理赤字,是引发大多数气候相关危机的原因。beplay竞技因此,如果我们的目标是更好地为新的与气候相关的危机做准备,我们就必须继续扩大我们对什么是有效的、何时有效的以及如何有效的理解。
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²在撰写本文时,委员会的最后一次会议是在2018年4月。
³在这里有西班牙语版本:<一个href="http://institutodelagua.chubut.gov.ar/documentos/estatuto-comite-de-cuenca/5/estatuto-para-el-comite-de-cuenca-de-rio-chubut" target="_blank" rel="noopener">http://institutodelagua.chubut.gov.ar/documentos/estatuto-comite-de-cuenca/5/estatuto-para-el-comite-de-cuenca-de-rio-chubut
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⁵中可用:<一个href="https://www.comitespcj.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=214&Itemid=219" target="_blank" rel="noopener">https://www.comitespcj.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=214&Itemid=219.
△Cantareira系统负责供应46%的SPMR;Cantareira系统94%的需水量依赖于PCJ盆地的可用水量(ANA 2021)。
该工作组由PCJ的执行秘书、PCJ盆地机构的代表、每个技术商会的一名成员、卫生和能源监管机构的代表以及用水部门的机构代表组成(PCJ委员会2014年)。
2021年,São保罗州面临新的水资源短缺问题。值得强调的是,面对这一潜在的新危机,PCJ委员会于2021年6月创建了”2021年干旱工作组”.
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作者深切感谢这三个流域的利益相关者对政府瓜瓜项目的关心和合作。这项工作是在美洲全球变化研究所(IAI)的资助下进行的:SGP-HW 056。同时也感谢来自São保罗研究基金会(FAPESP)的资助,资助号为2015/03804-9和2018/06685-9。作者感谢审稿人和编辑对本文的宝贵反馈。
数据可用性
支持本研究结果的数据可通过通讯作者MT的请求获得。所有数据均未公开,因为它们包含可能危及研究参与者隐私的信息。该研究得到了美国ABC联邦大学(CAAE: 29854220.5.0000.5594)的伦理批准。
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表1
表1。三个研究流域的描述
楚布特河下游-阿根廷¹ | PCJ河流盆地-巴西² | Laguna del Cisne盆地-乌拉圭³ | |
大小 | 5967 km² | 15377 km² | 53 km² |
水用户 | 276402人 | 1400万人 | 100000人 |
主要用水(活动) | 农业,人类消费,工业,畜牧业,采矿,旅游业 | 人类消费,工业,农业,旅游业 | 人类消费,农业,畜牧业 |
涉及行政单位 | 丘布特省。 六个城市 |
圣保罗__和米纳斯吉拉斯州 七十六年市 |
Canelones司(地方单位) 三个直辖市 |
主要水务主管部门(政府级) | 省水利研究所(Instituto del Agua - IPA) (省级) |
国家水和基本环卫局(Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico - ANA)(国家级) | 国家水务局(Dirección Nacional de Aguas - DINAGUA)(国家一级) |
采访了演员 | 15个行动者:省、地方政府机构(7个);(三)供水合作社;科学和外联组织(3);水力发电厂和灌溉公司(2) | PCJ 12人,Tietê盆地上游1人:São Paulo州代表3人;(1);流域机构(2);私人用户(3);非政府组织与大学(4)‡ | 14个行动者:国家和国家以下各级政府机构(11个);民间社会组织和用户(3) |
__这篇文章关注的是位于São Paulo州的盆地的一部分。 ‡在巴西进行的访谈需要获得ABC联邦大学伦理委员会的批准(CAAE: 29854220.5.0000.5594)。 ¹profille - rhama Consortium PCJ(2020),²Kaless等人(2019),³Comisión de Laguna del Cisne (CCLC) (2017), Sassano等人(2019),环境部长(MA)(2020)。 |
表2
表2。研究成分中每个病例的主要发现
组件 | 尺寸和变量 | 案例研究 | ||
VIRCH(阿根廷) | PCJ(巴西) | 拉古纳德西斯内(乌拉圭) | ||
流域委员会的制度设计 | 的名字 | Chubut河流域委员会 | São保罗州PCJ委员会 | 拉古纳德西斯内盆地委员会 |
正式创作年份 | 2013 | 1993 | 2014 | |
组成(括号内为每个部门的组织数目) | 省级政府(2);地方政府(14)__;用户组织(1);科学和推广组织(4) | 国家政府(8)、市政府(8)、民间社会(9)、用户(8) | 国家政府(3个)、地方政府(2个)、市政府(2个)、民间社会(12个)、用户(3个)‡ | |
机构(s)负责 | 省水利研究所和环境与可持续发展控制部(Chubut省) | 市长的电力;全国市政卫生服务协会;São保罗州基础设施和环境秘书处§ | 国家水利局(环境部) | |
功能和政治影响 | 协调不同司法管辖区之间的水管理决定,以及(正式地)执行立法的权力 | 咨询和审议能力(委员会资助的项目);批准流域计划;支持水资源管理行动 | 演员之间的协调;参与;解决冲突;咨询、协商和咨询作用,有助于和支持流域的水资源规划和管理 | |
危机 | 一年 | 2017 | 2014 - 2015 | 2019 |
描述 | 在流域的一段(Chubut河下游),大雨后水的高浊度造成的供水 | 由于供水减少和管理不善 | 水处理厂因运行故障而造成的供水 | |
危机期间的决策过程 | 集中于一小群行为者(负责供水的合作社和省级供水当局) | 流域委员会技术委员会内部的权力下放,同时将权力集中到一小部分行动者(São保罗州政府和国家水务公司- SABESP) | 集中于少数行为者(国家水务公司- ose,国家能源和水服务监管单位- ursea) | |
主要行为主体的行动和管理措施 | 技术解决方案(新的盆栽技术和生物物理指标监测) | 技术解决方案(减少消费、换乘、自然基础设施投资的措施)、城市之间的联系 | 采用新的盆栽技术;水监测实践;规范和规划措施(例如,OSE的水安全计划) | |
流域委员会的答复 | 没有采取任何行动;委员会没有开会 | 迅速成立抗旱工作组,经常开会;加强水文监测;信息的传播(环境教育、市政行动和关于流域的信息) | 危机发生后1点召开了一次会议;行动者之间对政府决策的讨论和信息交流;准备沟通计划的研讨会(后来中断) | |
__地方政府包括10个直辖市和4个农村社区。10个地方政府各派两名代表参加委员会,一名代表行政,一名代表立法。农村社区各有一名代表。 ‡没有规则确定每一组组织的最大数目,组成随时间而变化。 §2021年董事会组成(全体选举产生,任期2年,有可能连任)。 |
表3
表3。适应性水治理的三个维度的主要研究结果摘要
VIRCh(阿根廷) | PCJ(巴西) | 拉古纳德西斯内(乌拉圭) | |
灵活性 | 盆地委员会缺乏稳定性和灵活性 | 盆地委员会表现出高度的稳定性和灵活性 | 盆地委员会表现出有限的稳定性和灵活性 |
协作 | 危机期间委员会没有参与。很少有演员在委员会之外进行非正式合作 | 委员会促进了少数利益相关者之间的一些辩论;为未来的危机提供政策建议 | 委员会促进了危机后的信息共享。一些政府机构在委员会召开之前就开始了合作 |
学习 | 专注于短期,仅限于学术和技术领域。单回路学习占了上风 | 在规划和预测未来危机方面取得进展。流域委员会运作改进。双环学习占了上风 | 专注于短期。关于委员会作为治理工具的作用的一些讨论。单回路学习占了上风 |